헌법재판소 1994. 4. 28. 선고 91헌바15,19 결정 국가안전기획부직원법제22조등에대한헌법소원

각하, 합헌

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판시사항

가. 법원(法院)에서 관련 소송사건(關聯訴訟事件)을 부적법(不適法)하다고 각하(却下)하였지만, 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구(憲法訴願審判請求)에 있어서 재판(裁判)의 전제성(前提性)을 인정한 구체적 사례 나. 어느 법률(法律) 전부에 대하여 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제68조 제2항에 의한 헌법소원(憲法訴願)을 제기한 경우 헌법재판소(憲法裁判所)의 판단범위 다. 어느 법률(法律)이 국가보위입법회의(國家保衛立法會議)에서 제정(制定)한 것이라는 이유만으로 위헌(違憲)이 되는 여부 라. 공무원(公務員)의 임용(任用) 당시에는 연령정년(年齡停年)에 관한 규정만 있었는데 사후에 계급정년규정(階級停年規定)을 신설(新設)하여 정년(停年)이 단축되도록 규정한 구(舊) 국가안전기획부직원법(國家安全企劃部職員法) 제22조 제1항 제2호 및 동법 부칙 제3항이 헌법(憲法)에 위반되는지 여부

재판요지

가. 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구(憲法訴願審判請求)가 적법하기 위하여는 문제된 법률(法律)의 위헌(違憲) 여부가 재판(裁判)의 전제(前提)가 되어야 할 것이다. 이 사건 관련소송사건들의 재판(裁判)을 담당한 서울고등법원은 이 사건 관련사건들에 있어서 원고들(이 사건 청구인들)이 무효확인을 구하는 이 사건 계급정년규정(階級停年規定)에 근거한 퇴직인사명령(退職人事命令)이 항고소송(抗告訴訟)의 대상이 되는 행정처분(行政處分)에 해당하지 않는다고 하여 이 사건 관련사건들을 각 부적법하다고 각하하였으나, 만일 이 사건 계급정년규정(階級停年規定)이 위헌(違憲)이라면 위 규정에 근거한 청구인들에 대한 퇴직인사명령(退職人事命令)의 효력이나 청구인들의 공무원지위(公務員地位) 보유 여부에 관하여 다툴 여지가 있게 된다는 점에서 위와 같은 법적(法的) 분쟁(紛爭)에 관한 재판(裁判)은 이 사건 계급정년규정(階級停年規定)의 위헌(違憲) 여부에 따라 재판(裁判)의 결론을 이끌어 내는 이유를 달리하는데 관련되어 있거나 재판(裁判)의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당된다고 할 것이므로, 이 사건 계급정년규정(階級停年規定)의 위헌(違憲) 여부는 이 사건 관련소송사건의 재판(裁判)의 전제(前提)가 된다고 할 것이다. 나. 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제68조 제2항에 의한 헌법소원(憲法訴願)의 경우 헌법재판소(憲法裁判所)는 원칙적으로 법원(法院)의 재판(裁判)에 전제(前提)가 되는 법률 또는 법률조항의 위헌(違憲) 여부만을 결정하여야 하는 제한을 받는다고 할 것인바, 청구인들이 그 전부에 대하여 헌법소원(憲法訴願)의 대상으로 삼고 있는 구(舊) 국가안전기획부직원법(國家安全企劃部職員法) 가운데 청구인 등이 소송 수행 중에 있는 “퇴직처분무효확인청구(退職處分無效確認請求)의 소(訴)”와 관련이 있는 조문은 계급정년(階級停年)에 관한 규정인 동법 제22조 제1항 제2호 및 부칙 제3항뿐이므로 위 계급정년규정(階級停年規定)을 제외한 나머지의 위 법률조항 부분에 대한 헌법소원심판청구(憲法訴願審判請求)는 재판(裁判)의 전제성(前提性)이 없어 부적법하다. 다. 1980.10.27. 공포된 구(舊) 헌법(憲法) 부칙 제6조 제1항은 “국가보위입법회의는 구 헌법시행일로부터 구 헌법에 의한 국회의 최초의 집회일 전일까지 국회의 권한을 대행한다”고 규정함으로써 국가보위입법회의(國家保衛立法會議)에 입법권을 부여하는 합헌적 근거규정을 마련하였고, 동 제3항은 국가보위입법회의(國家保衛立法會議)가 제정한 법률에 대하여 지속효(持續效)를 가지며 제소나 이의할 수 없도록 하여 구(舊) 헌법(憲法)하에서 그 제정절차를 다툴 수 없는 유효한 법률임을 명백히 하였으며, 한편 1987.10.29. 공포된 현행 헌법(憲法) 부칙 제5조는 현행 헌법(憲法) 시행 당시의 법령(法令)은 현행 헌법(憲法)에 위배되지 아니하는 한 효력을 지속한다고 하여 법령(法令)의 지속효(持續效)에 관한 규정을 두고 있는바, 그렇다면 국가보위입법회의(國家保衛立法會議)에서 제정된 법률(法律)의 내용이 현행 헌법(憲法)에 저촉된다고 하여 다투는 것은 별론으로 하되 현행 헌법(憲法)하에서도 국가보위입법회의(國家保衛立法會議)에서 제정되었다는 제정절차에 위헌적(違憲的) 하자(瑕疵)가 있음을 다툴 수는 없다. 라. 공무원(公務員)으로 임용(任用)된 경우에 있어서 정년(停年)까지 근무할 수 있는 권리는 헌법(憲法)의 공무원신분보장(公務員身分保障) 규정에 의하여 보호되는 기득권(旣得權)으로서, 공무원법(公務員法)상의 정년규정(停年規定)을 변경함에 있어서 공무원으로 임용될 때 발생한 공무원법상의 정년규정까지 근무할 수 있다는 기대 내지 신뢰를 합리적 이유 없이 박탈하는 것은 헌법상(憲法上)의 공무원신분보장(公務員身分保障) 규정에 위배된다 할 것이나, 공무원이 임용 당시의 공무원법상의 정년규정까지 근무할 수 있다는 기대와 신뢰는 행정조직, 직제의 변경 또는 예산의 감소 등 강한 공익상의 정당한 근거에 의하여 좌우될 수 있는 상대적이고 가변적인 것에 지나지 않는다고 할 것이므로 정년규정을 변경하는 입법은 구법질서에 대하여 기대했던 당사자의 신뢰보호 내지 신분관계의 안정이라는 이익을 지나치게 침해하지 않는 한 공익목적(公益目的) 달성을 위하여 필요한 범위 내에서 입법권자(立法權者)의 입법형성(立法形成)의 재량(裁量)을 인정하여야 할 것이다. 그런데 공무원의 계급정년제도(階級停年制度)를 둔 것은 직업공무원제의 요소인 공무원의 신분보장을 무한으로 관철할 때 파생되는 공직사회의 무사안일을 방지하고 인사적체를 해소하며 새로운 인재들의 공직참여 기회를 확대, 관료제의 민주화를 추구하여 직업공무원제를 합리적으로 보완·운용하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정되고 만일 계급정년규정(階級停年規定)은 그 시행일 이후에 임용되는 직원에 대하여만 적용될 수밖에 없다면 조직 내에서 다른 직원과 달리 연령정년까지 신분보장이 확보된 특수계층이 존재하게 됨에 따라 계급정년제(階級停年制) 본래의 목적달성이 불가능하게 될 것이다. 따라서 구(舊) 국가안전기획부직원법(國家安全企劃部職員法) 제22조 제1항 및 제2호 및 동법 부칙 제3항이 국가안전기획부직원(國家安全企劃部職員)에 대한 계급정년을 새로이 규정하면서 이를 소급적용(遡及適用)하도록 하고 있다고 하더라도, 이는 정당한 공익목적을 달성하기 위한 것으로 구법질서하에서의 공무원들의 기대 내지 신뢰를 과도히 해치는 것으로 보기는 어렵다고 할 것이므로, 위 규정은 입법자(立法者)의 입법형성재량(立法形成裁量) 범위내에서 입법(立法)된 것이라고 할 것이고, 이를 공무원신분관계의 안정을 침해하는 입법이라거나 소급입법(遡及立法)에 의한 기본권(基本權) 침해규정(侵害規定)이라고 할 수 없다.

참조조문

헌법 제7조, 제13조 제2항, 제107조 제1항, 헌법부칙 제5조, 구 헌법(1972.12.27. 전문개정) 제11조 제2항, 제12조 제2항, 구 헌법부칙 제6조 제1항, 제3항, 구 헌법부칙 제6조 제3항, 헌법재판소법 제41조 제1항, 제68조 제2항, 구 국가안전기획부직원법 제22조 제1항 단서, 구 국가안전기획부직원법 제22조 제1항 제2호, 제27조 제1항 제3호, 구 국가안전기획부법부칙 제1항

참조판례

가. 1993.5.13. 선고, 92헌가10,91헌바7,92헌바24,50 결정, 1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정 다. 1992.4.14. 선고, 90헌바23 결정 라., 1989.12.18. 선고, 89헌마32,33 결정, 1992.11.12. 선고, 91헌가2 결정

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

91헌바15,19 國家安全企劃部職員法第22條등에대한憲法訴願

청구인

한 춘 외 외 167인
청구인들 대리인 변호사 ○○○

판결선고

1994. 04. 28.

주 문

1. 구 국가안전기획부직원법(1980.12.31. 법률 제3314호로 제정되어 1990.4.7. 법률 제4236호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 제2호 및 동법 부칙 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 청구인들의 나머지 법률조항에 대한 헌법소원심판청구는 이를 각하한다.

이 유

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 국가안전기획부직원법이 제정되기 이전인 1963.5.31. 공포 시행된 법률 제1355호 중앙정보부직원법에 의하여 중앙정보부 직원으로 각 임용되었는데, 청구인들이 임용될 당시에는 동법 제31조 소정의 연령정년 규정에 따라 4,5급 직원인 경우에는 55세, 3급 이상 직원인 경우에는 61세, 기능직 직원인 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 40세 내지 60세에 정년퇴직 하는 것으로 되어 있었을 뿐이고 연령정년 이외에 계급정년에 관한 규정은 존재하지 않았다. 그런데 1980.12.31. 중앙정보부를 국가안전기획부로 개칭하여 법률 제3314호로 국가안전기획부직원법(이하 이 사건 법률이라고 한다)이 제정되면서 동법 제22조 제1항 제2호에 계급정년제가 도입되어 1, 2급은 7년, 3급은 8년, 4급은 10년, 5급은 13년, 6급은 17년이 각 계급의 정년으로 규정됨과 동시에, 동법 제정 당시 재직 중인 직원의 계급을, 1급은 1급, 2급갑류는 2급, 2급을류는 3급, 3급갑류는 4급, 3급을류는 5급, 4급갑류는 6급, 4급을류는 7급, 5급갑류는 8급, 5급을류는 9급, 기능직은 상응하는 기능직으로 각각 동법에 의하여 임용된 것으로 본다는 간주규정(동법 부칙 제2항)과 동법 시행당시 재직 중인 직원의 계급정년 기산일을 종전의 계급에 임용된 일로부터 기산한다는 규정(동법 부칙 제3항)을 두게 되었고, 그 후 청구인들이 각각 위 규정들에 의거 계급정년 퇴직을 당하게 되자 이 사건 법률 전체 및 만일 이 사건 법률 전체가 위헌이 아닌 경우에는 특히 그 중 계급정년에 관한 규정인 동법 제22조 제1항 제2호와 계급정년의 기산에 관한 경과조치 규정인 동법 부칙 제3항이 위헌임을 이유로 서울고등법원에 퇴직처분무효확인청구의 소를 제기하고 동법원에 이 사건 법률 및 위 각 법률조항에 대한 위헌법률심판의 제청을 신청하였으나(위 법원 91부183- 91헌바15 사건, 위 법원 91부360- 91헌바19 사건), 위 법원이 1991.7.23. 및 같은 해 9.30. 위 신청을 각 기각하자, 같은 해 8.2. 및 같은 해 10.11. 각 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하기에 이르렀다. 나. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 이 사건 법률 전부와, 위 법률 전부가 위헌이 아닐 경우 위 법률 중 계급정년에 관한 규정인 동법(1990.4.7. 법률 제4236호로 개정되기 전의 것)제22조 제1항 제2호와 동법 부칙(1990.4.7. 법률 제4236호로 개정되기 전의 것) 제3항의 규정(이하 이 사건 계급정년 규정이라 한다)이라고 할 것인바, 이 사건 계급정년 규정의 내용은 아래와 같다. 국가안전기획부직원법(1980.12.31. 법률 제3314호로 제정되어 1990.4.7. 법률 제4236호로 개정되기 전의 것) 제22조(정년) ① 직원의 정년은 다음과 같다. 다만, 임용권자가 직무상 특히 필요하다고 인정할 때에는 그러하지 아니하다. 2. 계급정년 1급직원 7년 2급직원 7년 3급직원 8년 4급직원 10년 5급직원 13년 6급직원 17년 부칙 ③ (계급정년의 기산에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 재직 중인 직원의 계급정년은 각각 종전의 계급에 임용된 날로부터 기산한다. 2. 청구인의 주장 및 관계인의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 이 사건 법률은 합법적인 입법기관이 아닌 국가보위입법회의에서 제정한 것이므로 위헌법률이다. 국가보위입법회의는 1980.10. 당시 전두환 육군소장을 중심으로 한 군부세력이 이 나라를 불법통치하면서 당시 헌법에 의하여 구성된 국회가 아니었음에도 불구하고 헌법상 아무런 근거를 두고 있지 아니한 국가보위입법회의법을 불법으로 제정공포하고 그에 의하여 전두환 개인이 불법으로 임명한 자들만으로써 구성된 기관으로서 제4공화국 헌법 제76조에 위반되는 위헌기관이며 동 헌법 제75조 소정의 입법권을 가진 기관이 아니다. (2) 설사 동법이 합헌기관에 의하여 제정된 법률이라고 가정하더라도 동법 제22조 제1항 제2호에 계급정년규정을 두고 동법 부칙 제3항에 “이 법 시행당시 재직 중인 직원의 계급정년은 각각 종전의 계급에 임용된 날로부터 기산한다.”라고 경과규정을 두고 있는 점은, 국민의 기득권을 침해하는 소급입법이므로 당시의 헌법(1972.12.27. 전문개정 헌법 제11조 제2항, 1980.10.27. 전문개정 헌법 제12조 제2항)에 위반되는 위헌법률이다. 나. 서울고등법원의 위헌제청신청기각 이유 (1) 1980.10.27. 공포된 구 헌법 부칙 제6조 제1항은 국가보위입법회의는 구 헌법 시행일로부터 구 헌법에 의한 국회의 최초의 집회일 전일까지 국회의 권한을 대행한다고 규정하여 국가보위입법회의에 입법권을 부여한 헌법상의 근거규정을 마련하고 있었으므로 이 사건 법률이 국가보위입법회의에 의하여 제정되었다는 이유만으로 위헌이라고 할 수 없다( 대법원 1990.6.8. 선고, 90도648 판결 참조). (2) 1980.12.31. 법률 제3314호로 제정된 이 사건 법률에 의하여 당시의 중앙정보부직원은 국가안전기획부직원으로 되었고 위 법률로 전문개정되기 전의 구 중앙정보부직원법에는계급정년에 관한 규정이 없었는데 이 사건 법률 제22조 제1항 제2호에 계급정년에 관한 규정이 신설되었으며 같은 법률 부칙 제3항 등의 규정에 의하여 같은 법률 시행당시에 재직 중이던 국가안전기획부(구 중앙정보부)직원에 대하여도 계급정년에 관한 같은 법률 제22조 제1항 제2호가 적용되게 되었으므로 구 중앙정보부직원은 위 법률조항에 의하여 계급정년에 의한 퇴직을 당할 수도 있게 되었지만 이로 인하여 참정권이 제한되거나 재산권이 박탈된 것은 아니므로 위 법률조항이 1980.10.27. 공포된 구 헌법 제12조 제2항(소급입법에 의한 국민의 참정권의 제한 및 재산권의 박탈금지에 관한 규정)에 위배된다고 볼 수는 없다. 다. 법무부장관, 총무처장관, 국가안전기획부장의 의견요지 (1) 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 전제가 되는 동법 제41조 제1항 소정의 “법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우”라는 법문에는 적법한 소가 본안사건으로 법원에 계속되어 있어야 한다는 것을 당연한 전제로 하고 있다. 그런데 이 사건 헌법소원의 전제가 되는 이 사건 관련소송인 서울고등법원 90구23627 및 91구12549 퇴직처분무효확인사건에서, 동 법원은 청구인들에 대한 계급정년인사명령은 항고소송대상이 되는 행정처분이 아니므로 부적법한 소라고 하여 소 각하판결을 하였고, 청구인들은 이에 불복 1991.10.24. 대법원에 상고한 사실을 알 수 있다. 그렇다면 비록 이 사건 관련소송이 대법원에 상고되어 형식적으로 계류되어 있다 하더라도 위 고등법원 판결이 판시하는 바와 같이 이 사건 관련소송은 부적법 각하될 것이 틀림없는바, 그렇다면 청구인들의 이 사건 헌법소원 역시 부적법함을 면치 못한다고 할 것이다. (2) 가사 위 퇴직처분무효확인소송이 적법하게 계속 중이라고 하더라도 이 사건 법률 중에서 청구인들의 퇴직처분과 직접 관련이 있는 규정은 동법 제22조 제1항 제2호 및 동법 부칙 제3항 뿐이므로, 그 이외의 법률조항 또는 동법 전체에 대하여는 더욱 재판의 전제성이 인정되지 않는다. (3) 가사 이 사건 법률 전체가 청구인의 재판의 전제가 된다고 하더라도 구 헌법(1980.10.27. 개정) 부칙 제6조 제1항은 “국가보위입법회의는 이 헌법 시행일로부터 이 헌법에 의한 국회의 최초의 집회일 전일까지 국회의 권한을 대행한다”고 규정하여 국가보위입법회의에 입법권을 부여한 헌법상의 근거를 마련하였고, 현행 헌법 부칙 제5조에서는 “이 헌법 시행당시의 법령과 조약은 이 헌법에 위배되지 아니하는 한 그 효력을 지속한다”고 법률의 지속효에 관한 규정을 두고 있으므로 이 사건 법률을 위헌이라고는 할 수 없다. (4) 나아가 가사 이 사건 법률 제22조 제1항 제2호 및 동법 부칙 제3항이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 되는 경우에 해당한다고 하더라도 계급정년제도를 둔 것은 공직사회의 무사안일을 방지하고 인사적체를 해소하며 새로운 인재들의 공직참여기회를 확대, 관료제의 민주화를 추구하여 직업공무원제를 합리적으로 보완·운영하기 위한 것이므로 위헌이라고 할 수 없다. 청구인들이 주장하는 정년규정에 따른 기득권이란 것은 직업공무원제 아래에서 반사적으로 누리는 혜택으로서 그 ‘제도의 내용’을 적용받는 것에 불과할 뿐이므로, 계급정년제를 새로 시행하고 종전계급에 임용된 날로부터 정년을 기산하더라도 이를 소급입법에 의한 참정권의 제한이나 재산권의 침해라고는 볼 수 없다. 3. 판 단 가. 헌법 제107조 제1항은 “법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 법원은 헌법재판소에 제청하여 그 심판에 의하여 재판한다.”라고 규정하고, 헌법재판소법 제41조 제1항은 “법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에는 당해 사건을 담당하는 법원(군사법원을 포함한다. 이하 같다)은 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌 여부의 심판을 제청한다.”라고 규정하는 한편, 동법 제68조 제2항은 “제41조 제1항의 규정에 의한 법률의 위헌 여부심판의 제청신청이 기각된 때에는 그 신청을 한 당사자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그러므로 법률에 대한 위헌여부심판제청이나 동법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위하여는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다는 재판의 전제성을 갖추어야 할 것인바, 그 재판의 전제성이라 함은 첫째 구체적인 사건이 법원에 계속되어 있었거나 계속 중이어야 하고, 둘째 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 셋째 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말하는 것으로, 여기에서 법원이 “다른 내용의”재판을 하게 되는 경우라 함은 원칙적으로 법원이 심리 중인 당해 사건의 재판의 결론이나 주문에 어떠한 영향을 주는 것 뿐만이 아니라, 문제된 법률의 위헌 여부가 비록 재판의 주문 자체에는 아무런 영향을 주지 않는다고 하더라도 재판의 결론을 이끌어내는 이유를 달리하는 데 관련되어 있거나 또는 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 전혀 달라지는 경우도 포함한다 할 것이다( 헌법재판소 1993.5.13. 선고, 92헌가10, 91헌바7, 92헌바24,50(병합) 결정 및 1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정 각 참조). 이 사건 관련소송사건들의 재판을 담당한 서울고등법원은 이 사건 관련사건(동 법원 90구23627, 91구12549 각 퇴직처분무효확인청구사건)들에 있어서 원고들이 무효확인을 구하는 이 사건 계급정년규정에 근거한 퇴직인사명령이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다고 하여 이 사건 관련사건들을 각 부적법하다고 각하하였다. 그러나 위 법원은 이 사건 계급정년규정에 대한 위헌제청신청을 기각함에 있어서 청구인의 위헌이라는 주장을 배척하는 판단으로 이 사건 법률이 국가보위입법회의에 의하여 제정되었다는 이유만으로 위헌이라고 할 수 없고, 또 이 사건 계급정년규정에 의하여 소급하여 참정권이 제한되거나 재산권이 박탈된 것은 아니라는 이유를 설시한 후 위 신청을 기각하였다. 또 이 사건 관련사건에 대한 각하판결이유에 있어서도 위에서 본 위헌제청신청기각이유와 마찬가지 이유에서 이 사건 계급정년규정이 위헌이라고 볼 만한 아무런 이유가 없는 이상 피고(국가안전기획부장)가 위 규정에 따라 원고들(이 사건 청구인들)에 대하여 계급정년으로 인한 퇴직인사명령을 한 것은 원고들이 위 법률상 계급정년자에 해당하여 당연히 퇴직하였다는 것을 공적으로 확인하여 알려주는 사실의 통보에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 않는다고 판단하고 있다. 위 판결이유에서도 설시한 바와 같이 만일 이 사건 계급정년규정이 위헌이라면 위 규정에 근거한 청구인들에 대한 퇴직인사명령의 효력·청구인들의 공무원지위보유 여부에 관하여 다툴 여지가 있게 된다는 점에서 위와 같은 법적 분쟁에 관한 재판은 이 사건 계급정년규정의 위헌 여부에 따라 재판의 결론을 이끌어내는 이유를 달리하는 데 관련되어 있거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당된다고 할 것이므로 이 사건 계급정년규정의 위헌 여부는 이 사건 관련소송사건의 재판의 전제가 된다고 할 것이다. 나. 청구인들은 이 사건 헌법소원심판청구를 하면서 이 사건 법률 전부가 위헌이라고 주장하고 있는바, 위 법률 전부의 위헌여부를 따지기에 앞서 위 법률 전부의 위헌 여부가 청구인 등이 수행하고 있는 “퇴직처분무효확인청구의 소”의 재판의 전제가 되고 있는가의 여부를 먼저 살펴보아야 할 것이다. 왜냐 하면 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 경우 헌법재판소는 원칙적으로 법원의 재판에 전제가 되는 법률 또는 법률조항의 위헌 여부만을 결정하여야 하는 제한을 받는다고 할 것이기 때문이다. 그런데 위 법률은 9장과 부칙으로 구성되어 있는데 제1장 총칙으로부터 제9장 벌칙까지 그 내용을 훑어봐도 청구인 등이 소송수행 중에 있는 “퇴직처분무효확인청구의 소”와 관련이 있는 조문은 이 사건 계급정년규정인 동법 제22조 제1항 제2호 및 부칙 제3항 뿐임을 확인할 수 있다. 그렇다면 이 사건 계급정년 규정을 제외한 나머지의 위 법률조항 전부에 대한 이 사건 헌법소원심판청구는 전제성의 결여로 부적법하다고 할 것이다, 따라서 아래에서는 위 계급정년규정의 위헌 여부에 한하여서만 살펴보기로 한다. 다. 청구인들은 이 사건 헌법소원심판청구를 하면서 우선 이 사건 법률 전부가 정상적인 입법권을 갖고 있는 국회가 아니라 국가보위입법회의에서 제정된 것이므로 그 성립에 하자가 있어 위헌이라고 주장하고 있으므로 살핀다. 1980.10.27. 공포된 구 헌법 부칙 제6조 제1항은 “국가보위입법회의는 구 헌법 시행일로부터 구 헌법에 의한 국회의 최초의 집회일 전일까지 국회의 권한을 대행한다”고 규정함으로써 국가보위입법회의에 입법권을 부여하는 합헌적 근거규정을 마련하였고, 동 제3항은 국가보위입법회의가 제정한 법률에 대하여 지속효를 가지며 제소나 이의할 수 없도록 하여 구 헌법하에서 그 제정절차를 다툴 수 없는 유효한 법률임을 명백히 하였으며, 한편 1987.10.29. 공포된 현행 헌법 부칙 제5조는 현행 헌법 시행당시의 법령은 현행 헌법에 위반되지 아니하는 한 효력을 지속한다고 하여 법령의 지속효에 관한 규정을 두고 있는바, 그렇다면 국가보위입법회의에서 제정된 법률의 내용이 현행 헌법에 저촉된다고 하여 다투는 것은 별론으로 하되 현행 헌법하에서도 제정절차에 위헌적 하자가 있음을 다툴 수는 없다고 보아야 할 것이므로 청구인의 위 주장은 그 이유 없다( 헌법재판소 1992.4.14. 선고, 90헌바23 결정 참조) 라. 다음으로 이 사건 계급정년규정이 소급입법에 의한 기득권 침해규정 내지 직업공무원제도 침해규정인가가 문제된다고 할 것이다. 국민이 공무원으로 임용된 경우에 있어서 그가 정년까지 근무할 수 있는 권리는 헌법의 공무원신분보장 규정에 의하여 보호되는 기득권으로서 그 침해 내지 제한은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는 범위 내에서만 가능하다고 할 것이고 이 원칙에 위배되는 것은 입법형성권의 한계를 벗어난 위헌적인 것이라 할 것이다( 헌법재판소 1989.12.18. 선고, 89헌마32,33(병합) 결정 참조). 즉, 공무원법상의 정년규정을 변경함에 있어서 공무원의 임용될 때 발생한 공무원법상의 정년규정까지 근무할 수 있다는 기대 내지 신뢰를 합리적 이유 없이 박탈하는 것은 헌법상의 공무원신분보장 규정에 위배된다 할 것이다. 그런데 공무원이 임용됨으로써 임용당시의 공무원법상의 정년규정까지 근무할 수 있다는 기대 내지 신뢰는 절대적인 권리로서 보호하여야만 한다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 청구인들이 공무원(중앙정보부직원)으로 임용될 당시 이미 중앙정보부직원법(1963.5.31. 제정 법률 제1355호, 1980.12.31. 법률 제3314호로 폐지) 제27조(직권면직) 제1항에서 “직원이 다음 각호의 1에 해당하게 된 때에는 임명권자는 직권에 의하여 면직시킬 수 있다. 3. 직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소에 의하여 폐직 또는 과원이 된 때”라는 규정을 두고 있었다(위 규정은 이 사건 법률 제27조 제1항 제3호에 같은 내용으로 규정되어 있다). 또 국가공무원법 제70조 제1항 제3호에도 “직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원이 되었을 때”에 임용권자는 공무원을 직권면직시킬 수 있다는 취지의 규정이 있다. 그렇다면 공무원이 임용당시의 공무원법상의 정년규정까지 근무할 수 있다는 기대와 신뢰는 행정조직, 직제의 변경 또는 예산의 감소 등 강한 공익상의 정당한 근거에 의하여 좌우될 수 있는 상대적이고 가변적인 것에 지나지 않는다고 할 것이므로 정년규정을 변경하는 입법은 구법질서에 대하여 기대했던 당사자의 신뢰보호 내지 신분관계의 안정이라는 이익을 지나치게 침해하지 않는 한 공익 목적 달성을 위하여 필요한 범위 내에서 입법권자의 입법형성의 재량을 인정하여야 할 것이다. 헌법재판소는 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”(헌법 제7조, 구 헌법 제6조)는 규정의 의미에 관련하여 “공무원의 신분보장의 내용은어디까지나 법률이 정하는 바에 의하는 것이기 때문에 그 어느 정도 국회의 입법재량의 여지가 있는 것이라고 할 것이고, 따라서 공무원법의 개정에 의하여 신분보장의 내용이 변경될 수 있는 것”이라 밝힌 바 있다( 헌법재판소 1992.11.12. 선고, 91헌가2 결정 참조). 이 사건 심판대상규정에 의하여 계급정년제도를 둔 것은 직업공무원제의 요소인 공무원의 신분보장을 무한으로 관철할 때 파생되는 공직사회의 무사안일을 방지하고 인사적체를 해소하며 새로운 인재들의 공직참여 기회를 확대, 관료제의 민주화를 추구하여 직업공무원제를 합리적으로 보완·운영하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정된다고 판단된다. 만일 청구인들의 주장을 관철한다면 계급정년제 규정은 그 시행일 이후에 임용되는 직원에 대하여만 적용될 수밖에 없어 조직에서 다른 직원과 달리 “정년까지 신분보장이 확보된 특수계층”이 존재하게 됨에 따라 계급정년제 본래의 목적달성이 불가능하게 될 것이다. 또한 직업공무원제도는 지방자치제도, 복수정당제도, 인제도 등과 함께 “제도보장”의 하나로서 이는 일반적인 법에 의한 폐지나 제도본질의 침해를 금지한다는 의미의 최소보장”의 원칙이 적용되는바, 이는 기본권의 경우 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 따라 필요한 경우에 한하여 “최소한으로 제한”되는 것과 대조되는 것이다. 현재 국가안전기획부직원과 같이 특정직공무원에 속하는 검찰, 경찰, 소방, 외무, 군인에게도 계급정년제가 실시되고 있으며(국가공무원법 제2조 제2항 제2호, 검찰청법 제42조, 경찰공무원법 제24조, 소방공무원법 제20조, 외무공무원법 제22조, 군인사법 제8조 등), 특히 국가안전보장에 관련되는 정보·보안 및 범죄수사에 관한 사무를 담당하는국가안전기획부와 같은 국가기관(정부조직법 제14조, 국가안전기획부법 제1조, 제2조)에서는 업무수행의 능률성, 신속성, 기동성을 제고하기 위하여 계급정년제도의 필요성이 더욱 크다고 할 것이다. 나아가 이 사건 법률 부칙 제1항에서 이 사건 법률을 1981.1.1.부터 시행하되 단지 계급정년에 관한 규정은 같은 해 7.1.부터 시행한다고 규정하고 있고, 이 사건 법률 제22조 제1항 단서에서는 정년에 관한 규정을 임용권자가 특히 필요하다고 인정할 때에는 적용하지 아니한다고 규정하고 있으며, 동조 제3항에 의하면 7월 부터 12월 사이에 정년에 달한 자는 12월 31일에 퇴직한다고 규정되어 있다. 한편 국가안전기획부장의 의견서에 의하면, 실제에 있어서는 위 제22조 제1항 단서 규정을 적용하여 계급정년규정에 의하여 최초로 퇴직한 날은 동법 시행일로부터 2년 후인 1982.12.31.자였다는 것이다. 위와 같은 규정 및 사실을 종합하면, 이 사건 계급정년규정은 정당한공익목적을 달성하기 위한 것으로 구법질서하에서의 공무원들의 기대 내지 신뢰를 과도히 해치는 것으로 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이 사건 계급정년규정은 입법자의 입법형성재량 범위 내에서 입법된 것이라고 할 것이므로 이를 공무원신분관계의 안정을 침해하는 입법이라고 할 수 없고, 또한 소급입법에 의한 기본권 침해규정이라고 할 수도 없다고 할 것이다. 4. 결 론 구 국가안전기획부직원법 제22조 제1항 제2호와 동법 부칙 제3항의 규정은 헌법에 위반되지 아니한다. 청구인들의 나머지 법률조항에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하므로 이를 각하한다. 이 결정은 관여재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.

재판관 조규광(재판장)