헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107 결정 토지수용법제46조제2항의위헌여부에관한헌법소원

합헌

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판시사항

가. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항(1989.4.1. 법률(法律) 제4120호로 개정(改正)되기 전(前)의 것)과 구(舊) 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의6(1989.4.1. 법률(法律) 제4120호로 삭제(削除)되기 전(前)의 것에 의한 보상액산정(補償額算定)이 헌법(憲法) 제23조 제3항의 정당보상원리(正當補償原理) 위반여부(違反與否) 나. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제1항과 제2항의 보상액산정방법(補償額算定方法)의 상위(相違)와 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則) 다. 단계적(段階的) 제도개선(制度改善)과 헌법상(憲法上)의 평등(平等)의 원칙(原則)

재판요지

가. 1. 헌법(憲法) 제23조 제3항에서 규정한 "정당(正當)한 보상(補償)"이란 원칙적으로 피수용재산(被收用財産)의 객관적(客觀的)인 재산가치(財産價値)를 완전(完全)하게 보상(補償)하여야 한다는 완전보상(完全補償)을 뜻하는 것이지만, 공익사업(公益事業)의 시행(施行)으로 인한 개발이익(開發利益)은 완전보상(完全補償)의 범위(範圍)에 포함되는 피수용토지(被收用土地)의 객관적(客觀的) 가치(價値) 내지 피수용자(被收用者)의 손실(損失)이라고는 볼 수 없다. 2. 법률(法律) 제4120호로 삭제되기 전의 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의6에 의하여 평가(評價)된 기준지가(基準地價)는 그 평가(評價)의 기준(基準)이나 절차(節次)로 미루어 대상토지(對象土地)가 대상지역공고일당시(對象地域公告日當時) 갖는 객관적(客觀的) 가치(價値)를 평가(評價)하기 위한 것으로서 부적절(不適切)한 것으로 볼 수 없고, 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 들고 있는 시점보정(時點補正)의 방법(方法)은 보정결과(補正結果)의 적정성(適正性)에 흠을 남길만큼 중요한 기준(基準)이 누락되었다거나 적절치 아니한 기준(基準)을 적용(適用)한 것으로 판단되지 않는다. 3. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 보상액(補償額)을 산정(算定)함에 있어 개발이익(開發利益)을 배제(排除)하고, 기준지가(基準地價)의 고시일이후(告示日以後) 시점보정(時點補正)을 인근토지(隣近土地)의 가격변동율(價格變動率)과 도매물가상승율(都賣物價上昇率) 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법(憲法) 제23조 제3항에 규정한 정당보상(正當補償)의 원리(原理)에 어긋나지 않는다. 나. 보상액(補償額)을 결정(決定)함에 있어서 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제1항과 제2항이 비록 그 산정방법(算定方法)은 다르지만 모두 개발이익(開發利益)을 배제(排除)하여야 한다는 원칙(原則)에는 일치(一致)하고 있으므로 기준지가고시지역내(基準地價告示地域內)의 토지(土地)인가 아닌가라는 우연한 사정(事情)에 의하여 보상액(補償額)에 개발이익(開發利益)의 포함여부(包含與否)를 달리하여 토지소유자(土地所有者) 들을 합리적(合理的) 이유(理由)없이 차별(差別)한다고 볼 수 없다. 다. 1. 헌법상(憲法上) 평등(平等)은 원칙(原則)은 국가(國家)가 언제 어디서 어떤 계층(階層)을 대상(對象)으로 하여 기본권(基本權)에 관한 상황(狀況)이나 제도(制度)의 개선(改善)을 시작할 것인지를 선택(選擇)하는 것을 방해(妨害)하지는 않는다. 만약 어떤 경우든지 모든 사항(事項)과 계층(階層)을 대상(對象)으로 하여 동시(同時)에 제도(制度)의 개선(改善)을 추진하여야 한다면 그 시행(施行)이 불가능(不可能)하다는 결과에 이르게 되어 불합리(不合理)할 뿐 아니라 평등(平等)의 원칙(原則)이 실현(實現)하고자 하는 가치(價値)와도 어긋나기 때문이다. 2. 비록 수용(收用)되지 아니한 토지소유자(土地所有者)가 보유(保有)하게 되는 개발이익(開發利益)을 포함(包含)하여 일체의 개발이익(開發利益)을 환수(還收)할 수 있는 제도적(制度的) 장치(裝置)가 마련되지 아니한 상황(狀況)에서, 기준지가(基準地價)가 고시(告示)된 지역내(地域內)에서 피수용토지(被收用土地)를 둔 토지소유자(土地所有者)로부터서만 이를 환수(還收)한다고 하여, 합리적(合理的) 이유(理由)없이 수용여부(收用與否)에 따라 토지소유자(土地所有者)를 차별(差別)한 것이라고는 인정되지 아니한다.

참조조문

헌법 제23조 제3항, 구 토지수용법(1989.4.1 法律 제4120호로 改政되기 前의 것) 제46조, (算定의時期및方法)

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

89헌마107 土地收用法第46條第2項의違憲與否에관한憲法訴願

청구인

서 상 주 외 2명
대리인 변호사 ○○○

관련소송사건

서울고등법원 88구7318 토지수용재결처분취소청구의 소

판결선고

1990. 06. 25.

주 문

1989.4.1. 개정전의 토지수용법 제46조 제2항(1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정)은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 서울고등법원에 토지수용재결처분취소청구의 소(88구7318)를 제기하고, 그 재판의 전제가 된 토지수용법 제46조 제2항(1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정)이 헌법에 위반된다하여 위 법원에 위헌여부심판의 제청을 신청하였으나 그 신청이 1989.5.19. 기각되자, 1989.5.24. 이 사건 헌법소원의 심판청구에 이른 것이다. 나. 심판의 대상 청구인이 이 사건 헌법소원의 대상으로 삼은 법률의 조항은 토지수용으로 인한 손실보상에 있어 손실액의 산정시기 및 방법을 규정한 토지수용법(이하 법이라 한다) 제46조 제2항이다. 위 법률의 조항은 원래 1971.1.19. 법률 제2293호로 신설된 것인데, 그 뒤 1981.12.31. 법률 제3534호와 1989.4.1. 법률 제4120호에 의하여 두차례 개정되었다. 이 사건 헌법소원의 원인이 된 토지수용의 재결은 위 법률 제 4120호의 시행일인 1989.7.1. 이전에 이루어졌으므로 그 손실액의 산정시기나 방법은 위법률 제3534호에 의한 개정조항에 의하여 정해져야 할 것이다. 따라서 이 사건 헌법소원의 대상은 법률 제 3534호의 제46조 제2항(이하 법 제46조 제2항이라 한다)이다. 위 법률의 조항은 이미 개정되어진 것이기는 하나, 이 사건의 관련소송사건에 대하여 위헌여부를 판단하여야 하는 것이다(헌법재판소 1989.12.18. 선고, 89헌마 32,33 결정 참조). 그 법률의 조항의 내용은 다음과 같다. “ 국토이용관리법 제29조 제1항의 규정에 의하여 기준지가가 고시된 지역에서의 토지에 대한 보상은 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 기준지가대상지역 공고일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률·도매물가상승률 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다.” 한편 토지수용에 대한 손실보상의 원칙규정으로서 기준지가가 고시되지 아니한 지역에 적용되는 같은 조 제1항은 다음과 같다. “손실액의 산정은 수용 또는 사용의 재결당시의 가격을 기준으로 하되 수용할 토지에 대하여는 인근토지의 거래가격을, 사용할 토지에 대하여는 그 토지 및 인근토지의 지료, 차임 등을 고려한 적정가격으로 하여야 한다". 2. 청구인들의 주장과 관계인의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 헌법 제 23조 제3항이 규정한 '정당한 보상’이란 피수용재산의 객관적 가치를 기준으로 하는 완전보상을 뜻하는 것으로서 그 보상의 시기나 방법에 어떤 제한이 가해져서도 아니된다는 취지이다. 법 제46조 제1항이 보상액의 산정은 거래가격과 적정가격을 기준으로 하여야 한다고 규정한 것도 바로 그러한 원칙을 명시한 것이라고 볼 것이다. 그런데도 법 제46조 제2항은 유독 기준지가가 공시된 지역에 대해서는 손실보상을 산정함에 있어 피수용토지의 객관적 거래가격을 기준으로 하는 것이 아니라, 기준지가를 기준으로 하되 도매물가상승률 등을 참작하여 결정한다고 규정하고 있다. 이는 소비자물가상승률이 아닌 도매물가 상승률을 참작한다는 점에서도 나타나듯이 객관적 거래가격과는 달리 경험칙상 그에 밑도는 가격을 보상금액으로 결정하도록 규정한 것으로서 헌법의 정당보상원칙에 명백히 반하는 규정이다. 기준지가에 의한 손실보상이 부동산투기의 억제라는 토지정책의 효율적인 수행을 위하여 도입된 것이라 하더라도 이는 헌법상 정당보상의 원칙과 기본권제한에 있어서의 과잉금지의 원칙에 어긋나는 규정이다. 투기적 거래에 의한 지가상승의 억제라는 정책목표는 토지거래신고제의 확대실시나 조세제도의 개선 등에 의해서도 충분히 그 성과를 기대할 수 있기 때문이다. (2) 법 제46조 제2항이 이미 고시된 기준지가를 기준으로 하여 보상금액을 산정하려는 것은 개발이익을 환수하기 위한 것으로서 실질적으로는 수익자 부담금의 과징으로서의 성격을 지닌다. 그러나 이와 같이 보상금액을 감액하는 방법으로 수익자 부담금을 과징하게 되면, 개발이익은 피수용토지뿐 아니라 인근의 토지에서도 발생하였음에도 불구하고 피수용자에 대해서만 그 이익을 환수하는 결과가 되므로 결국 인근하여 토지를 소유하고 있는 자들에 비하여 수용여부에 따라 합리적 이유없이 차별하는 것이 되어 평등의 원칙에 부합하지 않게 되는 것이다. 이점은 이 사건 토지수용 이후 개발이익환수에 관한 법이 제정되었다 하여 결론을 달리할 수 없는 것이다. 또한 같은 공익사업지역내에 있는 토지 가운데에도 기준지가가 고시된 지역의 토지소유자와 그 고시되지 아니한 인접지역의 토지소유자는 각각 법 제46조 제2항과 제1항의 서로 다른 기준에 의한 보상을 받게 되어 보상액이 균형을 이루지 못하게 되는 것은 필연적이므로 이 점도 평등의 원칙에 부합되지 않는다. 이는 국토의 대부분에 대하여 기준지가가 고시되어 고시되지 아니한 지역이 극히 예외적으로 존재한다 하더라도 달리 보아야 할 것은 아니다. 더욱이 이 사건 토지수용이후 지가공시및토지등의평가에관한법률이 제정되어 전국토에 대하여 지가공시가 이루어진다고 한들 이 사건 토지수용의 합헌성 여부에 어떤 영향을 줄 수는 없는 것이다 나. 법무부장관 및 건설부장관의 의견 기준지가에 의한 보상제도는 공공사업으로 발생하는 기대, 투기가격 및 개발이익을 국민 모두에게 돌아가게 하기 위하여 환수함으로써 투기적 목적의 부동산거래를 억제하여 효율적인 토지정책을 수행하기 위한 것이다. 법 제46조 제2항에 의한 보상의 기준이 되는 기준지가는 대상지역 공고일 현재 표준지의 정상가격을 조사·평가하여 결정되는 것이므로 거래가격을 반영하고 있는데다가, 보상의 기준이 되는 재결시까지는 시점보정이 행하여지게 되므로 결과적으로 보상당시의 객관적 거래가격을 반영하는 것이다. 더구나 기준지가 자체가 재고시의 제도적 장치에 의하여 현실가격과 동떨어지지 않도록 배려하고 있으며, 보상평가시 평가자의 자의를 배제하는 기능을 가지고 있다. 법 제46조 제2항에 의하여 보상가격을 결정함에 있어서는 지가변동에 영향을 미치는 토지 이용계획 등을 고려함으로써 개발이익을 배제하기는 하나, 개발이익은 원래 국민 모두에게 돌아가야 할 몫이므로 헌법이 보장하는 정당보상의 범위내에는 포함될 수 없는 것이다. 따라서 법 제46조 제2항에 의하여 결정되는 손실보상은 공공사업으로 인한 가격변동 부분만을 배제한 산정당시의 거래가격이라 할 것이다. 기준지가 고시된 지역은 전국토의 약 97퍼센트에 이르므로 실제로는 거의 전국토가 법 제46조 제2항에 의하여 보상받게 되어 고시지역에 포함되는지의 여부에 따라 토지소유자가 차별된다고 볼 여지는 거의 없고, 앞으로 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의하여 전국을 대상으로 지가공시가 이루어질 전망이므로 그러한 차별문제는 더욱 존재할 수 없게 된다. 또 국토이용관리법 제3조의 2는 이미 공공사업의 시행으로 인한 개발이익을 인근 토지소유자로부터 환수할 수 있도록 규정하고 있고, 그에 따라 장차 개발이익환수에 관한 법이 제정될 것이므로(이미 1989.12.30. 법률 제4175호로 제정되었다.) 손실보상을 산정함에 있어 개발이익을 배제하는 것이 토지를 수용당하지 아니한 인근토지의 소유자보다 부당한 처우를 받는 것이라고도 볼 수 없다. 3. 판 단 가. 정당보상의 원칙 (1) 헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 헌법이 규정한 ‘정당한 보상’이란 이 사건 소원의 발단이 된 소송사건에서와 같이 손실보상의 원인이 되는 재산권의 침해가 기존의 법질서 안에서 개인의 재산권에 대한 개별적인 침해인 경우에는 그 손실 보상은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 뜻하는 것으로서 보상금액 뿐만 아니라 보상의 시기나 방법 등에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니된다는 것을 의미한다고 할 것이다. 재산권의 객체가 갖는 객관적 가치란 그 물건의 성질에 정통한 사람들의 자유로운 거래에 의하여 도달할 수 있는 합리적인 매매가능가격 즉 시가에 의하여 산정되는 것이 보통이다. (2) 그러나 토지의 경우에는 위치·면적·지형·환경 및 용도 등 가격형성에 영향을 미치는 제반요소가 서로 흡사한 다른 토지를 목적물로 하여 다수의 공급자나 수요자가 합리적인 가겨으로 거래한 경우를 상정한다는 것은 어려운 일이므로 그 시가를 곧바로 산정할 수는 없는 노릇이다. 따라서 토지의 경우 시가의 산정은 부득이 위치나 용도가 비슷하여 가장 근사한 가치를 지닌 것으로 예상되는 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 추산하는 방법에 의할 수 밖에 없다. 인근유사토지의 거래가격은 직접 피수용토지의 객관적 가치와 완전히 일치하는 것이라고는 볼 수 없으므로 이를 기준으로 하여 양 토지간의 가격형성에 영향을 미치는 제요소를 종합적으로 고려한 합리적인 조정을 거쳐야 비로소 피수용토지의 객관적 가치로 평가될 수 있는 것이다. 이러한 평가는 피수용토지나 인근유사토지의 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하여야 하며, 소유자가 갖는 주관적 가치, 투기적 성격을 띄고 우연히 결정된 거래가격 또는 흔히 불리우는 호가, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용이나 그 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 가격 등에 좌우되어서는 아니된다. 토지의 수용에 관한 원칙적인 법률의 조항인 법 제46조 제1항이 피수용토지에 관한 손실액의 산정은 ‘인근토지의 거래가격을 고려한 적정가격’으로 하여야 하고, 사용할 토지에 관한 손실은 그 토지 및 인근토지의 지료·차임 등을 고려한 적정가격으로 보상하여야 한다고 한 것은 바로 이러한 시가의 산정방법을 규정한 것이라 할 것이다. (3) 공익사업의 시행이 계획 공표되면, 통상의 경우 그 대상토지의 이용가치가 장차 증가될 것을 기대하여 지가는 그 기대치만큼 미리 상승하게 되는데, 이러한 개발이익도 당해 토지의 객관적 가치의 일부로서 당연히 시가에 포함되어야 하는지의 여부가 문제된다. 법은 보상금액의 산정방법을 이원화하여 원칙적으로는 법 제46조 제1항을 적용하도록 하면서도 기준지가가 고시된 지역에서의 보상금액 산정은 같은 조 제2항의 규정에 의하여 재결당시의 거래가격이 아니라 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 기준지가 대상지역공고일로부터 재결시까지의 당해 토지의 이용계획이나 인근토지의 지가변동률, 도매물가상승률 및 기타 사항 등을 참작하여 평가한 금액으로 행하도록 하고 있어 개발이익을 보상액의 산정에서 배제하고 있다. 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 기업자의 투자에 의하여 발생하는 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니다. 따라서 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때, 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것은 아니고, 오히려 투자자인 기업자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다. 또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로 그것이 피수용토지가 수용당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도 없다. 개발이익이란 시간적으로 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화 될 수 있는 것이므로 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가한 지가부분은 공익사업의 시행을 볼모로 한 주관적 가치부여에 지나지 않는다. 즉 수용에 의하여 토지소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이다. 그러므로 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용토지의 사업시행당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 된다. 따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고는 볼 수 없으므로, 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고는 판단되지 않는다. (4) 이와 같이 개발이익을 보상액에서 배제하고 산정한다고 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원칙에 어긋나는 것은 아니라고 하더라도, 그 배제방법이 적절하지 않으면 아니된다. 수용당시 피수용토지가 갖는 객관적 가치로서 개발이익을 배제한 금액을 적정하게 산정하기 위해서는 먼저 기준지가가 대상지역 공고일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이어야 할 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하여야 하며, 대상지역 공고일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법 또한 적정한 것이어야 한다. 기준지가는 국토이용관리법 제29조 내지 제29조의 6(1972.12.30. 법률 제2408호 제정 : 1978.12.5. 법률 제 3139호 개정 : 1982.12.31. 법률 제 3642호 개정 : 1983.12.31. 법률 제3707호 개정 : 1989.4.1. 법률 제 4120호 삭제)의 규정에 의하여 지가의 적정한 유지와 토지이용의 중진을 도모하기 위하여 건설부장관이 조사·평가하여 중앙토지수용위원회의 확인을 받아 고시하는 것이다. 기준지가를 평가함에 있어서는 토지이용상황이나 주위환경 기타 자연적·사회적 조건이 유사하다고 통상 인정되는 일단의 토지중에서 선정한 표준지에 대하여 대상지역 공고일 현재의 단위면적당 정상가격 즉, 당해토지에 대하여 거래가 행해지는 경우 통상 성립되는 가격을 조사·평가하는 것이며, 일정한 기준에 의한 인근유사토지의 거래가격, 임료 등을 종합적으로 고려하여 행하여 지게 된다(위 법률 제3139호 제29조 제3항, 제4항), 이와 같이 국토이용관리법은 기준지가를 대상지역공고일 당시 표준지의 시가로서 당해 표준지의 객관적 가치를 반영하는 가격이여야 하는 것으로 규정하고 있다. 표준지는 원칙적으로 1제곱킬로미터(토지 이용상황이나 주위환경 기타 자연적·사회적 조건이 유사하다고 통상 인정되는 경우에는 3제곱키로미터)를 단위로하여 전답·대지·임야 및 잡종지의 5개 지목으로 구분하여 선정하고, 각각의 지목별로 토지의 이용상황이나 조건에 따라 3등급 이내로 세분하여 그 지목별 등급에 따라 하나의 표준지를 정함을 원칙으로 하되, 경우에 따라서는 지목이나 등급이 추가될 수도 있으므로

재판관 조규광(재판장) 이성렬 변정수 김진우 한병채 이시윤 최광률 김양균 김문희