헌법재판소 2003. 11. 27. 선고 2003헌바2 결정 구조세특례제한법제69조제1항제1호위헌확인

합헌

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판시사항

가.자경농지의 양도소득세 면제대상자를 "대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자"라고 위임한 구 조세특례제한법 제69조 제1항 제1호(이하, '이 사건 법률조항'이라 한다)의 포괄위임금지 및 조세법률주의 위반 여부(소극) 나.법령이 거듭 개정되어온 결과 법인의 경우와 달리 자연인에 대하여만 거주요건을 둔 것이 거주자를 비거주자에 대하여, 자연인을 법인에 대하여, 그리고 조세법령의 변경내용 숙지 여부에 따라 차별하여 조세평등주의에 위반되는지 여부(소극) 다.이 사건 법률조항이 거주·이전의 자유를 침해하는지 여부(소극) 라.이 사건 법률조항이 헌법상 경자유전(耕者有田)의 원칙에 위반되는지 여부(소극) 마. 이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부(소극) 바.양도소득세면세대상자의 범위를 종전보다 축소하는 것으로 변경된 대통령령에 대하여 신뢰이익 침해를 이유로하여 위헌심사형 헌법소원으로 다툴 수 있는지 여부(소극)

재판요지

가.이 사건 법률조항이 정하고 있는 "농지소재지"나 "거주자"의 일상적 용어의 의미는 농지가 있는 곳, 생활의 근거를 두고 있는 자를 뜻하는 것으로 우선 그 개념이 명확하고, 구 조세특례제한법(이하 '법'이라 한다) 제69조의 입법목적은 육농정책의 일환으로 농지의 양도에 따른 조세부담을 경감시켜 주기 위한 것으로서, 특히 이 사건 법률조항의 목적은 외지인의 농지투기를 방지하고 8년 이상 자경한 농민의 조세부담을 덜어주어 농업·농촌을 활성화하기 위하여 그 면제 대상자를 육농정책의 변화에 따라 융통성 있게 정할 수 있도록 대통령령에 위임하고 있는 것이라 할 것인데, 그러한 조세감면의 우대조치는 한정된 범위 내에서 예외적으로 허용되어야 하며, 법 제69조 제1항 본문이 조세면제의 대상을 "8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지"로만 한정하여 규정함으로써 면제대상자의 주요범위를 이미 법률에서 분명히 하고 있으므로, 대통령령에서 "농지소재지에 거주하는 거주자"로 규정될 범위는 자경한다고 볼 수 있는 통작(通作) 가능한 거리에 생활의 근거지를 둔 자의 범위 내에서 정해질 것임은 누구라도 예측할 수 있다 할 것이다. 따라서 위 규정은 구체적으로 범위를 정하여 위임하고 있다고 볼 수 있어서 헌법 제75조에 위반되지 않는다고 할 것이고, 이와 같이 정당한 위임 범위 내에서 조세감면의 근거가 명확하게 법률에서 정해지고 있으므로, 조세법률주의에 위배된 것이라고도 할 수 없다. 나.위 규정의 입법목적은 농업의 보호와 지원을 규정한 헌법 제123조 제1항에 비추어 볼 때 정당하고, 그러한 입법목적에 비추어 농지소재지 거주자와 비거주자는 상이하게 취급될 합리적 이유가 있다. 또한 양도소득세 면제대상을 정함에 있어서, 자연인과 법인이 그 법적 지위나 성격, 설립 및 활동상 차이가 있음에 기초하여 위와 같은 입법목적에 충실하게 자연인과 법인에 각각 걸맞는 다른 요건을 둘 수 있는 것인데, 8년 이상 자경농지 양도에 대하여 특별부가세를 면제하고 있는 법인에 대한 법 제69조 제1항 제2호 및 이에 따른 법시행령의 규정내용과 농업·농촌기본법의 관련규정을 볼 때, 법인의 경우에도 농지의 자경을 보다 확실하게 담보하고 농지투기를 방지하기 위한 규율을 하고 있음을 알 수 있는바, 법인에 대하여 거주나 소재지 요건을 두지 않았다고 하여 자연인을 차별하는 것이라 보기는 어렵다. 이 사건 법령의 개정내용을 알지 못한 청구인에 대하여도 개정법령이 적용된다고 하여 법령의 변화를 알고 있던 자에 비하여 차별을 받는다는 것은 아니다. 다.위 규정은 자경농민이 농지소재지로부터 거주를 이전하는 것을 직접적으로 제한하는 내용의 규정이라고 볼 수 없고, 다만 8년 이상 농지를 자경한 농민이 농지소재지에 거주하는 경우 양도소득세를 면제함으로써 농지소재지 거주자가 농지에서 이탈되는 것이 억제될 것을 기대하는 범위 내에서 간접적으로 제한되는 측면이 있을 뿐이며, 따라서 양도세의 부담을 감수하기만 한다면 자유롭게 거주를 이전할 수 있는 것이므로 거주·이전의 자유를 형해화할 정도로 침해하는 것은 아니라 할 것이다. 라.위 규정의 입법목적이 외지인의 농지투기를 방지하고 조세부담을 덜어주어 농업·농촌을 활성화하는 데 있음을 고려하면 위 규정은 경자유전의 원칙을 실현하기 위한 것으로 볼 것이지 경자유전의 원칙에 위배된다고 볼 것은 아니라 할 것이다. 마.위 규정에 포괄위임금지, 조세법률주의 및 조세평등주의, 기타 거주·이전의 자유, 경자유전의 원칙 등과 관련하여 위헌적인 요소가 없다고 보는 이상 청구인이 위 규정이 정하는 양도소득세 면제요건을 충족하지 못하여 그 납세의무를 진다 하여 재산권 침해가 되는 것은 아니라 할 것이다. 더욱이 위 규정과 같은 수익적 입법의 시혜대상에서 제외되었다는 이유만으로 재산권 침해가 생기는 것은 아니고, 시혜적 입법의 시혜대상이 될 경우 얻을 수 있는 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다고 하여도 그러한 단순한 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로 이 사건에서 재산권침해가 문제되지는 않는다고 볼 것이다. 바.종전의 시행령 규정에 의해 양도소득세를 면제받으리라는 기대가 이 사건 시행령 규정으로 인하여 실현되지 않게 되었다 하더라도 시행령 규정은 이 사건과 같은 위헌심사형 헌법소원 심판대상이 될 수 없다.

참조조문

구 조세특례제한법(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 전문 개정되고 2001. 12. 29. 법률 제6538호로 개정되기 전의 것) 제69조(자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제) 제1항 중 제1호 부분

참조판례

가. 헌재 1998. 3. 26. 96헌바57, 판례집 10-1, 255, 헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 330, 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 헌재 1996. 3. 28. 94헌바42, 판례집 8-1, 199 나. 헌재 1999. 11. 25. 98헌마55, 판례집 11-2, 593, 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 헌재 1996. 8. 29. 95헌바41, 판례집 8-2, 117, 헌재 2000. 7. 20. 98헌바99, 판례집 12-2, 95, 헌재 2002. 10. 31. 2002헌바43, 판례집 14-2, 529 다. 헌재 1996. 3. 28. 94헌바42, 판례집 8-1, 199, 헌재 1995. 2. 23. 91헌마204, 판례집 7-1, 267 마. 헌재 1997. 12. 24. 96헌가19등, 판례집 9-2, 762, 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14, 판례집 11-2, 205 바. 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등, 판례집 10-2, 172

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2003헌바2 구조세특례제한법제69조제1항제1호위헌확인

청구인

임갑병
국선대리인 변호사 ○○○

원심판결

대전지방법원 2002구합1771양도소득세부과처분취소

판결선고

2003. 11. 27.

주 문

구 조세특례제한법(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 전문 개정되고 2001. 12. 29. 법률 제6538호로 개정되기 전의 것) 제69조 제1항 중 제1호 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인은 1987. 12. 17. 대전 유성구 봉명동 359 소재 답 3,018㎡(이하 "이 사건 농지"라 한다)를 취득하여 소유권이전등기를 마치고 위 농지를 자경하여 오던 중 2000. 2. 26. 청구외 박난희 등에게 양도하였는바, 이 사건 농지의 소재지인 위 봉명동은 원래 대전시 중구에 속해 있었으나 1988. 1. 1. 행정구역 개편분구로 대전시 서구에 속하는 것으로 변경되었으며, 1989. 1. 1. 다시 행정구역이 개편분구되어 대전직할시 유성구에 속하게 되었다. (2)청구인은 이 사건 농지를 취득할 당시에 이 사건 농지소재지와 같은 구인 대전시 중구에서 거주하였으나, 위 1989. 1. 1.의 행정구역 개편 이후로 청구인의 거주지였던 대전직할시 중구와 이 사건 농지의 소재지인 유성구는 위 서구를 사이에 두게 되었고, 청구인은 1995. 10. 23. 대전시 동구로 거주지를 이전하였다. (3)청구인은 이 사건 농지를 8년 이상 자경하였으므로 양도소득세 감면대상으로 보고 자산양도차액예정신고와 과세표준확정신고를 하지 아니하였고, 이에 청구외 서대전 세무서장은 청구인의 경우 구 조세특례제한법(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 개정되고 2001. 12. 29. 법률 제6538호로 개정되기 전의 것, 이하 "법"이라 한다) 제69조 제1항이 정한 거주요건을 갖추지 못하여 양도소득세 면제대상에 해당하지 않는다는 이유로 2001. 7. 19. 청구인에게 양도소득세 부과처분을 하였다. 청구인은 위 부과처분에 대한 취소소송 중에 법 제69조 제1항에 대하여 위헌심판제청신청을 하였으나( 2002카기1637) 2002. 12. 28. 제청신청 기각결정을 송달받고 2003. 1. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 법 제69조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하고 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 청구취지와 청구이유를 종합하여 볼 때 청구인이 다투는 내용은 같은 조항 제1호에서 "대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자"라는 요건을 둠으로써 조세법률주의, 포괄위임금지 등에 위반되고 거주자와 비거주자를 차별하여 평등원칙에 위반된다는 것 등이어서 위 조항 중 이 사건과 관련이 있는 것은 위 제1호 부분이라 할 것이므로 이 사건 심판대상을 법 제69조 제1항 중 제1호 부분(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌 여부로 한다. 이 사건 법률조항과 관련규정의 내용은 다음과 같다. 법 제69조(자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자가 8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상(비과세·감면 및 소액불징수의 대상이 되는 토지를 포함한다)이 되는 토지 중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세 또는 특별부가세를 면제한다. 1.대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자 2.농업생산을 주된 사업으로 영위하는 법인으로서 대통령령이 정하는 법인 또는 영농조합법인 법시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15976호로 개정되고 2001. 12. 31. 대통령령 제17458호로 개정되기 전의 것) 제66조(자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제) ④ 법 제69조 제1항 제1호에서 "대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자"라 함은 8년 이상 다음 각호의 1에 해당하는 지역에 거주하면서 경작한 자를 말한다. 1.농지가 소재하는 시·군·구(자치구인 구를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 안의 지역 2. 제1호의 지역과 연접한 시·군·구 안의 지역 ⑤ 법 제69조 제1항 제2호에서 "대통령령이 정하는 법인"이라 함은 농업을 주업으로 하는 법인을 말하되, 농업과 다른 사업을 겸영하는 경우에는 당해 농지의 양도일이 속하는 사업년도의 직전 사업년도의 농업생산수입금액이 당해 법인의 총수입금액의 100분의 50 이상인 법인을 말한다. 2.청구인의 주장과 법원의 위헌제청기각 이유 및 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장 (1)납세의무자인지 여부는 조세에 있어서 본질적 사항임에도 불구하고 이 사건 법률조항에서는 거주자라는 모호한 규정만을 두고 그 거주요건을 전적으로 대통령령에 위임하고 있는바 이는 포괄위임금지 및 조세법률주의에 위반된다. (2)청구인이 이 사건 농지를 취득할 당시 자경농지의 양도에 대한 과세를 규율하던 구 소득세법(1974. 12. 24. 법률 제2705호로 개정되고 1988. 12. 26. 법률 제4019호로 개정되기 전의 것)에는 8년 이상 자경요건만 있었을 뿐 8년 이상 거주요건은 없었는데, 그 후 관계 법령이 개정되면서 거주요건이 추가되었고, 청구인은 위와 같은 법령변화를 알지 못하여 8년이 충족되지 않는 시점인 1995. 10. 23. 거주지를 이전하여 양도소득세를 부과당하게 되었는바, 이는 조세관련법령의 숙지여부를 일차적으로 고려한 결과로 합리적 근거 없는 차별이다. 이 사건 법률조항은 농지를 자경하는 점에서 자연인이 법인과 달리 취급될 이유가 없음에도 불구하고 자연인의 경우에만 거주요건을 둠으로써 합리적 근거 없이 자연인을 차별하고 있다. 또한 자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제는 자경농지인지의 여부가 원칙적인 요건이고 거주요건은 부차적 요건이라 할 것인바 자경요건 외에 거주요건을 요구하는 것은 합리적 이유가 없이 비거주자를 차별하는 것이다. (3)이 사건 법률조항은 비거주자에 대해 양도소득세 등을 부과하여 경작자가 농지소재지에서 이탈하는 것을 방지함으로써 거주·이전의 자유를 제한하고 있으며 재산권에 대해서도 제한하고 있는바, 그 제한의 방법이 적정하지 않다. 또한 종전의 구 조세감면규제법시행령에는 농경지로부터 20킬로미터 이내의 지역에 거주하면서 8년 이상 자경하면 양도소득세를 면제하도록 하였으나, 이 사건 법률조항에 따라 시행령을 개정하면서, 종전 규정에 의하여 농지소재지 거주자로 인정되는 경우 그 효력을 계속 유지해주던 부칙조항을 삭제함으로써 구 법령상의 신뢰이익이 침해되고, 행정구역의 개편이라는 외부적 사정에 의해 거주요건이 충족되지 않게 되어 예상하지 못한 과세부담을 안게 되어 문제이다. (4)법상의 거주요건은 농지의 양도를 어렵게 하여 농업의 영세화를 고착시킬 우려가 농후한 바 이는 현대적 의미의 경자유전의 윈칙과 국가의 농업인 보호의무에 정면으로 반하는 입법이다. 나. 법원의 위헌제청기각 이유의 요지 법 제69조에서 자경농지에 대한 양도소득세 등을 면제하는 입법취지는 육농정책의 일환으로 농지를 직접 경작하는 자에 대하여 농지의 양도에 따른 조세부담을 경감시켜 주자는 것이다. 농지의 양도에 따른 조세부담을 경감시켜 줄 대상이 되는 자의 범위는 시대의 변화와 그 당시의 사회적·경제적 상황에 의한 정부의 육농정책에 따라 유동적인 것이고 그 구체적 요건을 국회에서 제정한 법률로 모두 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당한 점에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항은 면제의 대상을 8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지소재지에 거주하는 거주자로 구체적·개별적으로 한정하여 그 범위 내에서 그 입법목적이나 위임배경 등을 참작하여 세부적인 내용을 정하도록 대통령령에 위임한 것이므로 이는 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하였다고 볼 것이다. 농지소재지 거주 항목을 조세감면의 요건으로 추가하기로 하였다고 하여 직접적으로 농지소유자의 거주·이전의 자유를 침해하는 것이라고 보기는 어렵고 나아가 이를 두고 농지소유자의 재산권을 합리적인 근거 없이 제한하였다거나 평등권을 침해하였다고 인정할 수 없으며 또한 이러한 점들을 모두 참작하여 보면 위 법 조항에서 정한 면제요건이 지나치게 엄격하여 과잉금지에 위반된다고 판단되지는 않는다. 다. 국세청장의 의견 요지 아래의 의견 이외에는 위 법원의 위헌제청기각 이유의 요지와 같다. (1)이 사건 법률조항이 그 법령내용의 숙지 유무에 따른 차별적 내용을 규정하지 않고 있는 이상 청구인이 세법의 내용을 충분히 숙지하지 못한 상태에서 거주지를 이전하고 농지를 양도함으로써 양도소득세 감면혜택을 받지 못하였다고 하더라도 합리적 근거 없는 차별을 받았다고 볼 수는 없다. 법인의 경우 그 법적 지위나 성격 그리고 그 설립 및 활동목적이 자연인의 그것과는 다를 뿐만 아니라 특히 영농조합법인의 경우 엄격한 설립요건이 요구되어 그 자체 구성원과 활동목적, 장소 등의 제한이 공시되어 있다는 점에서 자연인인 농업인과는 동일선 상에서 논할 수 없고 따라서 이 사건 법률조항에서 자연인에 대해서만 소재지 거주요건을 요구하였다 하여 법인에 비하여 합리적 근거 없는 차별을 받았다고 할 수는 없다. (2)종전의 구 조세감면규제법시행령(1993. 12. 31. 대통령령 제14084호)에서는 농지소재지로부터 20킬로미터 이내에 거주하면서 자경하는 농민에 대하여는 양도소득세를 면제하도록 규정하고 있었는바, 종전의 시행령 규정에 의해 양도소득세를 면제받으리라고 기대하였다가 이 사건 시행령 규정으로 인하여 양도소득세를 면제받지 못하게 되어 신뢰이익이 침해되었다 하더라도 시행령 규정은 적법한 위임형식에 의하여 제정된 이상 이 사건과 같은 위헌심사형 헌법소원 심판대상이 아닐 뿐만 아니라 더 나아가 청구인이 내세우는 위와 같은 사정을 모두 고려한다고 하더라도 청구인의 위 주장에 법적으로 보호받을 가치가 있는 어떠한 신뢰이익이 형성되었다고 보기 어렵다. (3) 헌법 제121조의 경자유전의 원칙은 부재지주 내지 외지인에 의한 농지 경작을 방지함으로써 과거의 폐습이었던 소작제도를 근절하여 농지 내지 농업경영을 원칙적으로 현지 농민의 자율과 계산에 의해서 이루어지도록 하려는 것에 있다. 그렇다면 외지인에 의한 농지 투기 내지 농지경영 나아가 부재지주의 출현을 방지하여 진정한 의미의 자경농을 보호하기 위한 이 사건 법률조항의 입법취지에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항은 오히려 헌법상 경자유전의 원칙에 부합될 뿐만 아니라 농업보호라는 국가의 의무에도 충실한 제도라고 할 것이다. 라. 재정경제부장관의 의견의 요지 법인의 경우 개인과는 달리 농지 양도시 발생한 양도소득은 법인세가 부과되고 있으므로 이 사건 법률조항이 자연인과 법인을 차별하는 조항이라고 보기 어렵다는 의견 이외에는 위 국세청장의 의견의 요지와 같다. 3. 판 단 가. 자경농지에 대한 양도소득세 감면제도의 변천 (1) 소득세법에 의한 규율 자경농민에 대한 양도소득세 감면제도가 처음으로 입법된 것은 1974. 12. 24. 소득세법(법률 제2705호)으로, 당시에는 8년간의 자경기간만 규정되고 거주요건은 요구하지 않았는데, 1988. 12. 26.에 소득세법이 개정되면서(법률 제4019호) 8년 이상 자경한 토지 중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생한 소득에 대하여 양도소득세를 감면한다는 위임규정을 두었다. 한편 법인세법(1993. 6. 11. 법률 제4561호)에서는 8년 이상 계속하여 법인이 경작한 토지로서 농지세의 과세대상이 되는 토지 중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 특별부가세를 부과하지 아니하도록 하였다. (2) 조세감면규제법에 의한 규율 1993. 12. 31. 구 조세감면규제법(법률 제4666호)에서 위 구 소득세법과 구 법인세법 상의 규정을 흡수하여 자경농지에 대한 양도소득세 면제 규정을 두면서 구 조세감면규제법 시행령(1993. 12. 31. 대통령령 제14084호)에서 거주지로부터 20킬로미터 이내의 농지를 자경하는 경우를 포함하고, 법인에 대하여는 농업을 주업으로 하는 법인이나 영농조합법인에 대하여만 감면을 하는 것으로 대체하였다. 1995. 12. 30. 위 구 조세감면규제법시행령이 개정되면서(대통령령 제14869호) 20킬로미터 이내 거리규정이 삭제되고 부칙에서 1996. 1. 1. 시행 당시 종전규정에 의해 거주자로 인정되는 경우에는 종전규정에 의한다는 경과규정을 두었다. (3) 조세특례제한법에 의한 규율 1998. 12. 28. 법에서 자경농지에 관한 규정을 흡수하면서 법시행령에서(1998. 12. 31. 대통령령 제15976호) 위 부칙 규정을 삭제하였다. 이 사건 농지의 양도 이후인 2001. 12. 29. 조세특례제한법이 개정되고(법률 제6538호) 이에 따라 2001. 12. 31. 같은 법시행령이 개정되면서(대통령령 제17458호) 경작개시 당시에는 농지소재지에 거주하였으나 행정구역의 개편 등으로 농지소재지에 해당되지 않게 된 경우에도 농지소재지에 거주하는 것으로 보도록 규정하였다. 나. 이 사건 법률조항의 위헌여부 이 사건의 주된 쟁점은 자경농지에 대한 양도소득세 면제대상을 대통령령에 위임하면서 헌법이 허용하지 않는 포괄위임을 한 것은 아닌지 여부 및 법인의 경우와 달리 농지소재지 거주를 양도소득세 면제요건으로 하는 것이 자연인을 차별하여 조세평등주의에 위반되는지의 여부인바, 기타 청구인의 주장과 함께 이하에서 차례로 검토한다. (1) 포괄위임금지 및 조세법률주의 위반 여부 (가) 심사의 기준 헌법은 제38조에서 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다"라고 규정하면서 제59조에서 "조세의 종목과 세율은 법률로 정한다"고 규정하고 있다. 한편 복잡다양하고도 끊임없이 변천하는 사회·경제상황에 대처하여 정확하게 과세대상을 포착하고 적정하게 과세표준을 산출하기 위하여는 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 행정입법에 이를 위임할 필요가 있다. 이에 우리 헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."라고 규정하고 있는바, "구체적으로 범위를 정하여"라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 보아 법률조항과 법률의 입법취지를 종합적으로 고찰하여 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는가의 여부로 판단되고, 따라서 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 하며, 국민에게 이익을 부여하는 규정에 대해서는 위임입법의 구체성·명확성의 요구 정도는 상대적으로 완화될 수 있다고 할 것이다( 헌재 1998. 3. 26. 96헌바57, 판례집 10-1, 255, 26; 헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 58-59 참조). (나) 이 사건 법률조항의 경우 이 사건 법률조항은 양도소득세 면제 대상자를 "대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자"라고 규정하고 있어서 농지소재지 지번으로부터 과연 어느 범위안에 거주하여야 하는 것인지 알 수 없으므로 일견 아무런 범위도 정하고 있지 않은 것처럼 보인다. 그러나 이 사건 법률조항이 정하고 있는 "농지소재지"나 "거주자"의 일상적 용어의 의미는 농지가 있는 곳, 생활의 근거를 두고 있는 자를 뜻하는 것으로 우선 그 개념이 명확하고, 둘째, 법 제69조의 입법목적은 육농정책의 일환으로 농지의 양도에 따른 조세부담을 경감시켜 주기 위한 것으로서( 헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집14-2, 330, 337 참조), 특히 이 사건 법률조항의 목적은 외지인의 농지투기를 방지하고 8년 이상 자경한 농민의 조세부담을 덜어주어 농업·농촌을 활성화하기 위하여 그 면제 대상자를 육농정책의 변화에 따라 융통성 있게 정할 수 있도록 대통령령에 위임하고 있는 것이라 할 것인데 그러한 조세감면의 우대조치는 조세평등주의에 반하고 국가나 지방자치단체의 재원의 포기이기도 하여 가급적 억제되어야 하고 그 범위를 확대하는 것은 결코 바람직하지 못하므로 특히 정책목표 달성이 필요한 경우에 그 면제혜택을 받는 자의 요건을 엄격히 하여 극히 한정된 범위 내에서 예외적으로 허용되어야 하며( 헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집14-2, 330, 33; 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 536), 셋째, 법 제69조 제1항 본문이 조세면제의 대상을 "8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지"로만 한정하여 규정함으로써 면제대상자의 주요범위를 이미 법률에서 분명히 하고 있다. 이상 여러 가지 점을 종합하여 보면, 대통령령에서 "농지소재지에 거주하는 거주자"로 규정될 범위는 자경한다고 볼 수 있는 통작 가능한 거리에 생활의 근거지를 둔 자의 범위 내에서 정해질 것임은 누구라도 예측할 수 있다 할 것이다( 헌재 1996. 3. 28. 94헌바42, 판례집 8-1, 199, 209-211 참조). 그렇다면 이 사건 법률조항은 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있게 구체적으로 범위를 정하여 위임하고 있다고 볼 수 있어서 포괄위임입법을 금지하는 헌법 제75조에 위반되지 않는다고 할 것이다. 한편 이와 같이 정당한 위임 범위 내에서 면제대상을 위임하고 있고, 또한 이 사건 법률조항 내에서 조세감면의 근거가 명확하게 법률에서 정해지고 있으므로, 조세법률주의에 위배된 것이라고도 할 수 없다. (2) 조세평등주의 위반 여부 (가) 평등원칙과 조세평등주의 헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어 차별을 받지 아니한다"고 평등의 원칙을 선언하고 있고 이와 같은 평등의 원칙이 세법 영역에서 구현된 것이 조세평등주의로서, 이는 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적인 이유 없이는 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙이다( 헌재 1999. 11. 25. 98헌마55, 판례집 11-2, 593-60; 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집8-1, 525, 535). 그리고 조세감면의 우대조치의 경우에 있어서도 특정납세자에 대하여만 감면조치를 하는 것이 현저하게 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정될 때에는 조세평등주의에 반하여 위헌이 된다( 헌재 1996. 8. 29. 95헌바41, 판례집 8-2, 107, 117 참조). 다만 조세감면의 혜택을 부여하는 입법에서 그 범위를 결정하는 것은 입법자의 광범위한 재량에 속하고 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어난 것으로 볼 수 없는 한 이것을 위헌이라고 단정할 수 없는바, 오늘날 조세입법자는 조세의 부과를 통하여 재정수입의 확보라는 목적 이외에 국민경제적, 재정정책적, 사회정책적 목적달성을 위하여 여러 가지 관점을 고려할 수 있기 때문에 위와 같은 입법재량에 대한 요청은 더욱 크다 할 것이다( 헌재 2000. 7. 20. 98헌바99, 판례집12-2, 95, 10; 헌재 2002. 10. 31. 2002헌바43, 판례집 14-2, 529, 538). (나) 이 사건 법률조항의 경우 이 사건 법률조항의 입법목적은 외지인의 농지투기를 방지하고 조세부담을 덜어 줌으로써 농업·농촌의 활성화를 도모하는 것이고, 이는 농업의 보호와 지원을 규정한 헌법 제123조 제1항에 비추어 볼 때 정당하고, 그러한 입법목적에 비추어 농지소재지 거주자와 비거주자는 상이하게 취급될 합리적 이유가 있다고 할 것이고 따라서 양도소득세 면제대상을 농지소재지 거주자로 한정하는 것이 합리적 이유 없이 농지소재지 비거주자를 차별하는 것은 아니라 할 것이다. 또한 양도소득세 면제대상을 정함에 있어서, 자연인과 법인이 그 법적 지위나 성격, 설립 및 활동상 차이가 있음에 기초하여 위와 같은 입법목적에 충실하게 자연인과 법인에 각각 걸맞는 다른 요건을 둘 수 있는 것이므로, 조세감면제도를 규율함에 있어서 법인에 대하여 자연인의 경우와 동일한 형식을 취하지 않았다는 것만으로 불합리한 차별이라고 보기는 어렵다 할 것이다. 구체적으로 농지의 자경을 보다 확실하게 담보하고 농지투기를 방지함에 있어서 자연인의 경우 농지소재지 거주요건이 행하는 기능과 법인의 주된 사무소 소재지가 하는 기능이 같다고 할 수 없으므로 법인에 대하여 소재지 요건을 두지 않았다고 하여 자연인을 차별하는 것이라 보기는 어렵다. 법 제69조 제1항 제2호에서는 농업생산을 주된 사업으로 영위하는 대통령령이 정하는 법인이나 영농조합법인의 8년 이상 자경농지에 대한 특별부가세 면제를 정하고 있다. 이에 따라 법시행령에서는 법에서 정한 위 법인에 대하여, 농업을 주업으로 하는 법인을 말하되 농업과 다른 사업을 겸영하는 경우에는 직전 사업년도의 농업생산수입금액이 당해 법인의 총수입금액의 50퍼센트 이상인 법인으로 구체화하고 있고, 영농조합법인에 대하여는 농업·농촌기본법상 설립요건, 그 사업범위, 영업의 개시와 계속 등에 관하여 엄격하게 정하고 있다. 결국 법에서 8년 이상 자경농지 양도에 대하여 특별부가세를 면제하고 있는 법인에 대하여는 명실상부하게 농업 생산 및 경영을 하도록 규율하고 있음을 알 수 있고, 자연인의 경우 거주요건을 부과하는 것과 같이 법인의 경우에도 농지의 자경을 보다 확실하게 담보하고 농지투기를 방지하기 위한 규율을 하고 있음을 알 수 있다 할 것이다. 따라서 8년 이상 자경한 법인 가운데 농업을 주로 하는 법인과 영농조합법인에 대하여 특별부가세를 면제하면서 자연인의 경우와 같은 거주요건을 설정하지 않았다고 하여 법인에 비하여 자연인을 불합리하게 차별하는 것이라 보기 어렵다. 일반적으로 법률은 공포와 동시에 그 효력을 발생하는 것이고 수범자가 법률 내용을 알았는가의 여부에 따라 그 적용을 달리하는 것은 아니므로, 이 사건 법령의 개정내용을 알지 못한 청구인에 대하여도 개정법령이 적용된다고 하여 법령의 변화를 알고 있던 자에 비하여 차별을 받는다는 것은 아니며 따라서 이 사건에서 법령의 숙지 여부에 따른 평등권침해는 문제되지 않는다 할 것이다. (3) 거주·이전의 자유의 침해 여부 헌법 제14조는 "모든 국민은 거주·이전의 자유를 가진다"고 규정하는바, 거주·이전의 자유란 국민이 자기가 원하는 곳에 체류지와 거주지를 결정하고 일단 정한 체류지와 거주지를 그의 의사에 반하여 옮기지 아니할 자유를 말한다. 살피건대 이 사건 법률조항은 자경농민이 농지소재지로부터 거주를 이전하는 것을 직접적으로 제한하는 내용의 규정이라고 볼 수 없고, 다만 8년 이상 농지를 자경한 농민이 농지소재지에 거주하는 경우 양도소득세를 면제함으로써 농지소재지 거주자가 농지에서 이탈되는 것이 억제될 것을 기대하는 범위 내에서 간접적으로 제한되는 측면이 있을 뿐이며, 따라서 양도세의 부담을 감수하기만 한다면 자유롭게 거주를 이전할 수 있는 것이므로 거주·이전의 자유를 형해화할 정도로 침해하는 것은 아니라 할 것이다( 헌재 1996. 3. 28. 94헌바42 판례집 8-1, 199, 20; 헌재 1995. 2. 23. 91헌마204 판례집 7-1, 267, 279-280 참조). (4) 경자유전 원칙의 침해 여부 헌법 제121조 제1항은 "국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다."고 규정하고 있다. 이는 곧 전근대적인 법률관계인 소작제도의 청산을 의미하며 나아가 헌법은 부재지주로 인하여 야기되는 농지이용의 비효율성을 제거하기 위하여 경자유전의 원칙을 국가의 의무로서 천명하고 있는 것이다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 입법목적이 외지인의 농지투기를 방지하고 조세부담을 덜어주어 농업·농촌을 활성화하는 데 있음을 고려하면 이 사건 법률조항은 경자유전의 원칙을 실현하기 위한 것으로 볼 것이지 경자유전의 원칙에 위배된다고 볼 것은 아니라 할 것이다. (5) 재산권 침해 여부 일반적으로 조세와 재산권의 관계에 있어서 조세의 부과 징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 원칙으로 재산권의 침해가 되지 않는다고 하더라도 그로 인하여 납세의무자의 사유재산에 관한 이용, 수익, 처분권이 중대한 제한을 받게되는 경우에는 재산권의 침해가 될 수 있다고 한다( 헌재 1997. 12. 24. 96헌가19등 판례집 9-2, 762, 773). 지금까지 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항에 포괄위임금지, 조세법률주의 및 조세평등주의, 기타 거주·이전의 자유, 경자유전의 원칙 등과 관련하여 위헌적인 요소가 없다고 보는 이상 청구인이 이 사건 법률조항이 정하는 양도소득세 면제요건을 충족하지 못하여 양도소득세 납세의무를 진다 하여 청구인의 사유재산에 관한 이용·수익 처분권이 중대한 제한을 받게되는 것이 아니므로 재산권의 침해가 되지 않는다 할 것이다. 더욱이 이 사건 법률조항과 같은 수익적 입법의 시혜대상에서 제외되었다는 이유만으로 재산권 침해가 생기는 것은 아니고, 시혜적 입법의 시혜대상이 될 경우 얻을 수 있는 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다고 하여도 그러한 단순한 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로( 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14 판례집 11-2, 205, 220-221), 이 사건에서 재산권침해가 문제되지는 않는다고 볼 것이다. (6) 기타 청구인의 주장에 관하여 청구인은 시행령 규정의 변경으로 신뢰이익이 침해되었다는 취지의 주장을 하나, 종전의 시행령 규정에 의해 양도소득세를 면제받으리라는 기대가 이 사건 시행령 규정으로 인하여 실현되지 않게 되었다 하더라도 시행령 규정은 그것이 적법한 위임형식에 의하여 제정된 이상 당해 소송에서 그 위헌 위법성을 다툴 수 있음은 별론으로 하고 이 사건과 같은 위헌심사형 헌법소원 심판대상이 될 수 없다( 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등 판례집 10-2, 172, 195-196). 4. 결 론 따라서 이 사건 법률조항은 헌법상 조세법률주의, 포괄위임입법금지 및 조세평등주의, 경자유전의 원칙 등에 위반되지 아니하고 거주·이전의 자유를 침해하지 아니하며 달리 헌법에 위반된다고 할 수 없으므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 윤영철(재판장) 하경철(주심) 김영일 권성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙

상하급심 판례 1

헌법재판소 2003. 11. 27. 선고 2003헌바2 결정 구조세특례제한법제69조제1항제1호위헌확인