헌법재판소 1999. 7. 22. 선고 98헌바14 결정 공업배치및공장설립에관한법률부칙제3조위헌소원
합헌
시혜적 법률의 평등권 침해 여부 및 재판의 전제성
결과 요약
- 공업배치및공장설립에관한법률중 개정법률(1996. 12. 31. 법률 제5240호) 부칙 제3조는 헌법에 위반되지 아니함.
사실관계
- 청구인은 1995년 부산 녹산국가공업단지 내 공장부지 조성을 위해 부산광역시장과 입주계약을 체결하고 관리비 876,381,400원을 납부함.
- 1995년 7월 용지면적 증가로 추가 관리비 58,575,000원을 납부하고, 1995년 12월 1일 준공인가 전 토지사용허가를 받음.
- 1996년 12월 31일 공업배치및공장설립에관한법률 개정으로 관리비 징수 조항이 삭제되었고, 부칙 제3조는 준공인가 전 사용허가를 받지 않은 경우에만 관리비를 반환하도록 규정함.
- 청구인은 준공인가 전 사용허가를 받았으므로 관리비 반환 대상에서 제외되자, 부산광역시장을 상대로 관리비 반환 청구 소송을 제기하고 해당 부칙 조항에 대한 위헌심판제청신청을 함.
- 부산지방법원은 청구인의 청구를 기각하고 위헌심판제청신청도 기각하였으며, 청구인은 이에 불복하여 헌법소원심판을 청구함.
핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단
재판의 전제성
- 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원 심판청구에서, 시혜적 법률의 시혜대상에서 제외된 청구인이 해당 법률이 평등권 등을 침해한다고 주장하는 경우, 해당 조항이 위헌으로 결정되어 법이 개정될 경우 법원이 당해 사건에 대한 판결을 달리할 수 있다면 재판의 전제성이 인정됨.
- 판단: 심판대상조항이 위헌으로 결정되어 청구인과 같은 경우에도 관리비를 반환하도록 법이 개정될 경우, 법원은 당해 사건 판결을 달리할 것이므로 재판의 전제성이 인정됨.
관련 판례 및 법령
시혜적 법률에 관한 입법재량 및 평등권 침해 여부
- 법리:
- 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 반하는 상대적·실질적 평등을 의미함.
- 시혜적 법률은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과 달리 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되며, 입법목적, 수혜자 상황, 국가예산 등을 고려하여 합리성이 현저히 결여되지 않는 한 헌법에 위반되지 않음.
- 신법이 피적용자에게 유리한 시혜적 소급입법은 입법자의 의무가 아닌 입법재량의 문제이며, 그 판단은 존중되어야 하고 합리적 재량 범위를 벗어나 현저히 불합리하거나 불공정하지 않는 한 헌법에 위반되지 않음.
- 판단:
- 심판대상조항은 기업 경쟁력 강화를 위해 산업단지 용지가격 인하 및 관리비 폐지라는 입법 취지에 따라, 준공인가 전 사용허가를 받지 않아 용지를 사용할 수 없었던 기업들에게 관리비를 반환하고, 준공인가 전 사용허가를 받은 기업들에게는 반환하지 않도록 한 것임.
- 이는 입법 취지, 관리비의 대금 유사적 성격, 준공인가 전 사용허가 시 용지의 객관적 사용 가능성 현실화 등을 고려할 때 합리성을 가짐.
- 재정적 뒷받침을 요하는 시혜적 입법에서의 광범위한 입법재량을 고려할 때, 심판대상조항이 입법자의 재량 범위를 벗어나 현저히 불합리하거나 불공정하여 평등권을 침해한다고 볼 수 없음.
관련 판례 및 법령
- 헌법 1993. 12. 23. 89헌마189
- 헌법 1995. 12. 28. 95헌마196
- 헌법 1998. 11. 26. 97헌바65
- 헌법 제11조 제1항
재산권 침해 여부 및 과잉금지의 원칙 위배 여부
- 법리: 재산권에 관계되는 시혜적 입법의 시혜대상에서 제외되었다는 이유만으로 재산권 침해가 발생하지 않으며, 재산상 이익의 단순한 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않음.
- 판단:
- 청구인이 시혜대상에서 제외되어 관리비를 반환받지 못함으로써 재산상 손실을 입었다는 주장은, 재산권에 관계되는 시혜적 입법의 시혜대상에서 제외된 것일 뿐 재산권 침해에 해당하지 않음.
- 재산상 이익의 단순한 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로 재산권 침해가 문제되지 않음.
- 심판대상조항이 평등권과 재산권을 침해하지 않으므로, 과잉금지의 원칙에 반하여 평등권과 재산권을 침해한다는 주장도 이유 없음.
관련 판례 및 법령
검토
- 본 판결은 시혜적 법률에 대한 입법자의 광범위한 재량권을 인정하고, 특정 기준에 따른 차별이 합리적인 근거를 가질 경우 평등권 침해로 보지 않는다는 점을 명확히 함.
- 특히, '준공인가 전 사용허가 여부'를 관리비 반환 기준으로 삼은 것이 합리적이라고 판단한 것은, 용지의 객관적 사용 가능성이라는 실질적 차이를 인정한 것으로 볼 수 있음.
- 재산권 침해 주장에 대해서는 시혜적 입법의 기대 이익이 헌법상 보호되는 재산권에 해당하지 않는다는 점을 분명히 하여, 시혜적 법률의 적용 범위에 대한 청구인의 주장을 배척함.
- 재판관 조승형의 별개의견은 합헌 결정의 주문 표시에 대한 절차적 논의를 담고 있으며, 실질적인 법리 판단과는 무관함.
판시사항
1.시혜적 법률의 시혜대상에서 제외된 청구인이 그 법률이 평등권 등을 침해하는 것이라고 주장하면서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원 심판청구를 한 경우 재판의 전제성이 있는지 여부 (적극)
2. 시혜적 법률에 관한 입법재량
3.준공인가전 사용허가를 받았는지 여부를 기준으로 하여 이미 징수한 산업단지의 관리비의 반환여부를 달리하도록 한 심판대상조항이 평등권을 침해하는 것인지 여부 (소극)재판요지
1.청구인은 당해소송에서 심판대상조항이 평등권, 재산권 등을 침해하여 위헌이라고 하여 이미 납부한 관리비의 반환을 청구하였는데, 심판대상조항이 평등권 침해로써 위헌이라는 이유로 헌법불합치결정을 하고 입법자가 그 결정취지에 따라 시혜대상을 확대하여 청구인과 같은 경우에도 관리비를 반환하도록 법을 개정할 경우, 법원은 당해사건에 관한 판결을 달리 하여야 할 것이므로 재판의 전제성이 있다.
2.시혜적 법률은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에
위반된다고 할 수는 없다.
3.법개정의 취지에 따라 기업의 경쟁력을 높이기 위하여 산업단지의 용지가격을 인하하여 장래 산업단지에 입주하는 기업의 부담을 덜어주는 것과 같은 목적에서 향후 입주하는 기업에 대하여 종전에 대금과 함께 일률적으로 징수하던 관리비를 징수하지 않기로 하되, 이미 입주계약을 체결하고 관리비를 납부하였으나 준공인가전 사용허가를 받지 아니하여 아직 용지를 사용할 수 없었던 기업들의 경우에는 앞으로 입주하는 기업과 달리 취급할 실질적 차이가 없다고 보아 형평을 기하기 위하여 이미 받은 관리비를 반환하여 주기로 하고, 준공인가전 사용허가를 받은 경우에는 새로 입주하는 기업과 달리 취급하여 관리비를 반환하지 않는다는 취지로 마련된 심판대상조항은, 입법취지와 관리비의 대금유사적 성격, 준공인가전 사용허가시 용지의 객관적 사용가능성이 현실화된다는 점 등에 비추어 볼 때 합리성을 가지고 있다. 또, 심판대상조항은 재정적 뒷받침을 요하는 시혜적 입법인데, 이러한 시혜적 입법에서의 광범위한 입법재량에 비추어 볼 때 심판대상조항이 입법자에게 허용되는 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 입법으로서 평등권을 침해하는 것이라고는 할 수 없다.참조조문
공업배치및공장설립에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5091호로 개정되기 전의 것) 제37조 (관리비 등) ① 관리기관 또는 입주기업체협의회는 공업단지
의 효율적인 관리를 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 입주기업체 및 지원기관으로부터 관리비를 징수할 수 있다.
② 관리기관 또는 입주기업체협의회는 공업단지안의 도로·폐수처리장·폐기물처리장·가로등 기타 상공자원부장관이 정하는 공동시설의 설치·유지 및 보수를 위하여 필요한 때에는 관리권자의 승인을 얻어 입주기업체 및 지원기관으로부터 공동부담금을 받을 수 있다. 다만, 농공단지의 공동부담금의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다.
③ 제1항의 규정에 의한 관리비 및 제2항의 규정에 의한 공동부담금에 관한 기준 및 방법은 대통령령으로 정한다.
공업배치및공장설립에관한법률(1996. 12. 31 법률 제5240호로 개정되기 전의 것) 제37조 (관리비 등) ① 관리기관은 산업단지의 효율적인 관리를 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 입주기업체 및 지원기관으로부터 관리비를 징수할 수 있다.
②관 리기관은 산업단지안의 도로·폐수처리장·폐기물처리장·가로등 기타 통상산업부장관이 정하는 공동시설의 설치·유지 및 보수를 위하여 필요한 때에는 관리권자의 승인을 얻어 입주기업체 및 지원기관으로부터 공동부담금을 받을 수 있다. 다만, 농공단지의 공동부담금의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다.
③관리기관은 제1항의 규정에 의한 관리비를 징수하는 경우 그에 관한 업무를 사업시행자로 하여금 대행하게 할 수 있다.
④제1항의 규정에 의한 관리비 및 제2항의 규정에 의한 공동부담금에 관한 기준 및 방법은 대통령령으로 정한다.
공업배치및공장설립에관한법률(1996. 12. 31 법률 제5240호로 개정된 것) 제37조 (공동부담금) ① 삭제
②관리기관은 산업단지안의 도로·폐수처리장·폐기물처리장·가로등 기타 통상산업부장관이 정하는 공동시설의 설치·유지 및 보수를 위하여 필요한 때에는 관리권자의 승인을 얻어 입주기업체 및 지원기관으로부터 공동부담금을 받을 수 있다. 다만, 농공단지의 공동부담금의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다.
③삭제
④제2항의 규정에 의한 공동부담금에 관한 기준 및 방법은 대통령령으로 정한다.
산업입지및개발에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 1999. 2. 5. 법률 제5803호로 개정되기 전의 것) 제37조 (개발사업의 준공인가) ①～⑥ 생략
⑦제1항의 규정에 의한 준공인가전에는 산업단지개발사업으로 조성된 용지나 설치된 시설물을 사용할 수 없다. 다만, 대통령령이 정하는 바에 의하여 준공인가권자의 사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.헌법재판소
결정
사건98헌바14 공업배치및공장설립에관한법률 부칙 제3조 위헌소원
청구인삼성전기주식회사
대표이사 이형도
대리인 변호사 ○○○
당해사건부산지방법원 97가합 24293 산업단지관리비반환
주 문
공업배치및공장설립에관한법률 중 개정법률 (1996. 12. 31. 법률 제5240호) 부칙 제3조는 헌법에 위반되지 아니한다.이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인의 용지매매계약체결, 관리비 납부, 준공인가전 사용허가 경위
청구인은 1995. 4. 20. 부산광역시 지역에 위치한 녹산국가공업
단지 내에서 대지규모 246,868㎡를 공장부지로 조성하여 자동차부품 제조업을 영위하기 위하여 위 공업단지의 관리기관인 부산광역시장과 공업단지 입주계약을 체결하고, 부산광역시장에게 공업배치및공장설립에관한법률 (1995. 12. 29. 법률 제5091호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항에 의한 관리비 금 876,381,400원을 납부한 후 1995. 5. 6. 한국토지개발공사와의 사이에 위 공업단지 28블럭 2롯트 246,868㎡에 대한 용지매매계약을 체결하였다.
청구인은 공장용지 면적을 늘리기 위하여 1995. 7. 14. 부산광역시장과 용지면적을 263,368㎡로 하는 입주변경계약을 체결하면서 면적증가분에 대한 관리비 58,575,000원을 추가로 납부하였고, 1995. 7. 15. 한국토지개발공사와 위 공업단지 28블럭 263,368㎡에 대하여 용지매매변경계약을 체결하였다.
청구인은 1995. 12. 1. 위 매수한 공업단지의 용지에 대하여 준공인가전 토지사용허가를 받았다.
(2) 법 개정에 의한 관리비 폐지와 반환범위 설정
그후 정부는「경쟁력 10%이상 높이기 대책 」 을 수립, 추진하는 과정에서 1996. 12. 31 공업배치및공장설립에관한법률을 개정하면서 관리비 징수조항을 삭제하여 향후 관리비를 받지 않도록 하였다. 그런데 이미 징수한 관리비에 관해서는 공업배치및공장설립에관한법률 중 개정법률 (1996. 12. 31. 법률 제5240호) 부칙 제3조에서 법 시행 당시 조성중인 산업단지 입주계약을 체결한 자 중 산업입지및개발에관한법률 제37조 제7항에 의한 준공인가전 사용허가를 받지 아니한 산업용지에 입주한 자로부터 징수한 관리비는 반환하여야 한다고 규정함으로써, 조성중인 산업단지 입주계약자 중 준공
인가전 토지사용허가를 받지 아니한 자에 대해서만 관리비를 반환하고 청구인과 같이 준공인가전 사용허가를 받은 자는 관리비 반환대상에서 제외하였다.
(3) 소송제기 및 헌법소원 경위
이에 청구인은 부산광역시장을 상대로 납부한 산업단지관리비 반환청구소송을 제기하고 (부산지방법원 97가합24293호) , 소송계속중 에 관리비의 반환범위를 위와 같이 정하고 있는 위 부칙 제3조에 대하여 위헌심판제청신청을 하였다.
위 법원은 1998. 2. 11. 원고 (청구인) 의 청구를 기각함과 동시에 위 위헌심판제청신청을 기각하였으며 청구인은 그 무렵 위헌심판제청 기각결정문을 송달받고 1998. 2. 21. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 공업배치및공장설립에관한법률중 개정법률 (1996. 12. 31 법률 제5240호) 부칙 제3조 (이하 심판대상조항이라 한다) 의 위헌여부로서, 동 조항 및 관련조항, 참고조항들의 내용은 다음과 같다.
공업배치및공장설립에관한법률 중 개정법률 (1996. 12. 31 법률 제5240호) 부칙 제3조 (산업단지관리비에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 조성중인 산업단지에 입주계약을 체결한 자 중 산업입지및개발에관한법률 제37조 제7항에 의한 준공인가전 사용허가를 받지 아니한 산업용지에 입주한 자로부터 징수한 관리비는 이 법 시행일부터 90일이내에 이를 반환하여야 한다.
공업배치및공장설립에관한법률 (1995. 12. 29. 법률 제5091호로 개정
되기 전의 것) 제37조 (관리비 등) ①관리기관 또는 입주기업체협의회는 공업단지의 효율적인 관리를 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 입주기업체 및 지원기관으로부터 관리비를 징수할 수 있다.
②관리기관 또는 입주기업체협의회는 공업단지안의 도로·폐수 처리장·폐기물처리장·가로등 기타 상공자원부장관이 정하는 공 동시설의 설치·유지 및 보수를 위하여 필요한 때에는 관리권자의 승인을 얻어 입주기업체 및 지원기관으로부터 공동부담금을 받을 수 있다. 다만, 농공단지의 공동부담금의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다.
③제1항의 규정에 의한 관리비 및 제2항의 규정에 의한 공동부담금에 관한 기준 및 방법은 대통령령으로 정한다.
공업배치및공장설립에관한법률 (1996. 12. 31 법률 제5240호로 개정되기 전의 것) 제37조 (관리비 등) ①관리기관은 산업단지의 효율적인 관리를 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 입주기업체 및 지원기관으로부터 관리비를 징수할 수 있다.
②관리기관은 산업단지안의 도로·폐수처리장·폐기물처리장·가로등 기타 통상산업부장관이 정하는 공동시설의 설치·유지 및 보수를 위하여 필요한 때에는 관리권자의 승인을 얻어 입주기업체 및 지원기관으로부터 공동부담금을 받을 수 있다. 다만, 농공단지의 공동부담금의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다.
③관리기관은 제1항의 규정에 의한 관리비를 징수하는 경우 그에 관한 업무를 사업시행자로 하여금 대행하게 할 수 있다.
④제1항의 규정에 의한 관리비 및 제2항의 규정에 의한 공동부
담금에 관한 기준 및 방법은 대통령령으로 정한다.
1996. 12. 31 법률 제5240호로 개정된 내용
제37조의 제목 “ (관리비 등) ”이 “ (공동부담금) ”으로 개정되고, 같은조 제1항, 제3항이 각 삭제되고, 같은 조 제4항은 다음과 같이 개정되었다
④제2항의 규정에 의한 공동부담금에 관한 기준 및 방법은 대통령령으로 정한다.
산업입지및개발에관한법률 (1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정되고, 1999. 2. 5. 법률 제5803호로 개정되기 전의 것) 제37조 (개발사업의 준공인가) ⑦제1항의 규정에 의한 준공인가전에는 산업단지개발사업으로 조성된 용지나 설치된 시설물을 사용할 수 없다. 다만, 대통령령이 정하는 바에 의하여 준공인가권자의 사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.
2.청구인의 주장, 법원의 제청신청기각이유 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
관리비는 수익자부담원칙에 근거한 비용부담의 개념으로 산업용지의 사용수익과 포괄적 대가관계에 있는 것으로 보아야 한다.
공장부지조성사업 준공인가전 토지의 사용허가는 공단용지의 본격적인 사용전에 관리업무와 관계없이 이루어질 뿐만 아니라 설사 관리업무가 있었다 하더라도 극히 단기간 제공된 것에 불과하고 관리업무에 대한 대가적 관계 내지 소모비용적 성격이 거의 없다는 점에서 준공인가전 사용허가를 기준으로 관리비 전액의 반환여부를 정한다는 것은 현실적으로 타당성이 없다.
그러므로 심판대상조항이 산업용지 조성사업의 준공인가전 사용허가의 유무라는 비현실적이고 자의적인 기준에 의하여 관리비 반환여부를 정한 것은 청구인과 같이 관리비 납부후 신속히 공장용지 개발을 서둘러 공업배치법의 입법목적에 기여하려는 자에 대한 합리적 근거없는 차별로서, 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해하는 것이다.
동시에 청구인은 이와같은 자의적인 기준에 의해서 10여억원에 이르는 관리비를 반환받지 못함으로써 위 금액 상당의 재산상 손실을 입게 되어 헌법 제23조에 의하여 보장된 재산권도 침해받게 되었다.
또한 심판대상조항은 위와 같은 기본권을 제한하면서 요구되는 방법의 적절성, 피해의 최소성 및 법익의 균형성 등을 지키지 아니함으로써 헌법 제37조 제2항의 이른바 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 위배된다.
나. 법원의 제청신청기각이유
심판대상조항은 산업단지 내 입주기업에 대한 기존의 관리비징수제도를 폐지하여 입주기업의 부담을 경감함과 동시에 산업단지 용지가격의 인하를 유도하고 공장설립에 대한 입지규제를 완화함으로써 기업의 활력을 회복시키고 경쟁력을 높이려는데 그 입법취지가 있는 것이다.
입법자가 위와 같은 입법취지에 따라 심판대상조항 시행일 이후로는 기존의 관리비징수제도를 폐지하기로 하고, 이미 관리비를 납부한 입주기업에 대하여는 그 형평성을 위하여 일정 범위내에서는 이를 반환하기로 하되, 다만 그 범위를 심판대상조항 시행당시 산
업단지의 사용여부에 따라 정하여 실시계획승인후 준공인가전 토지사용허가를 받은 단지나 준공인가된 단지와 같이 산업단지의 사용이 가능하였거나 실제로 사용한 입주기업에 대하여는 이를 반환하지 않도록 하였다고 하여 그 입법이 재량의 범위를 넘어 명백히 불공정 내지 불합리하게 되어 평등권 등을 침해하였다고는 볼 수 없다.
다. 산업자원부장관의 의견
정부는 기업의 경쟁력향상을 위하여 “경쟁력 10% 높이기” 정책추진과정에서 기업의 공장용지 부담을 완화시켜주기 위하여 1996. 12. 31. 법률 제5240호로 공업배치및공장설립에관한법률을 개정하면서 기존의 관리비징수를 폐지하게 되었다. 이에 따라 법시행이후 입주계약을 체결하는 기업은 관리비를 부담하지 않게된 한편, 개정법률 시행일 현재 이미 관리비를 납부한 입주기업에 대해서는 형평성 유지를 위하여 일정 범위내에서 반환하기로 하되 개정법률의 부칙 시행당시 산업용지의 사용여부에 따라 이를 반환하도록 하였다. 즉, 준공인가전 토지사용허가를 받아 산업단지의 사용이 가능하였거나 산업단지를 실제로 사용한 입주기업에 대해서는 관리비를 반환하지 않고, 준공인가후 사용허가를 받지 않아 산업단지의 사용이 불가능했던 입주기업에 대해서는 관리비를 반환하도록 규정한 것인데, 이는 입법목적에 따른 합리적 차별기준이므로 이를 두고 입법자의 재량범위를 넘은 불합리한 입법권 행사로써 평등권을 침해하였다고는 할 수 없다.
청구인은 준공인가후 공장 등의 건설 착공여부 또는 입주계약후 5년 또는 10년 등의 시기를 기준으로 관리비의 환불시기를 정하는
것이 합리적이라고 주장하나, 산업단지 조성은 분양후 이루어지는 경우가 많고 입주계약시로부터 장기간이 소요되므로 관리비 반환여부를 입주계약 체결기간에 따라 일률적으로 산정하는 것은 타당성이 없고 준공후 관리비를 반환한다면 공장용지의 가격인하효과를 기대할 수 없으므로 입법의 목적을 달성할 수 없다.
라. 부산광역시장의 의견
이 사건 소원은 심판대상조항을 둔 개정법률 시행후 180일이 경과한 후에 제기되었으므로 청구기간을 도과하였다.
1996. 12. 31. 법률 제5240호로 공업배치및공장설립에관한법률을 개정하면서 기존의 관리비를 폐지한 것은 산업단지의 용지가격 인하의 효과를 통하여 생산요소비용을 절감함으로써 기업의 경쟁력을 향상시키기 위한 것이다.
심판대상조항이 이미 납부된 관리비의 반환여부를 준공인가전 사용허가를 기준으로 정한 이유는 입주계약만 체결하였을 뿐 준공인가전 사용허가를 받지 아니한 상태에 있어서는 공단입주여부가 불확정한 상태인데 반하여 준공인가전 사용허가를 받은 경우에는 공단에 입주하여 건축 등의 사업준비행위를 할 수 있으므로 공단에 입주하는 것이 확정적으로 되었다고 봄에 무리가 없고, 실질적으로 준공후 사용하는 기업과 구분할 실익이 없다.
따라서 심판대상조항이 준공인가전 사용허가여부에 따라 관리비를 반환여부를 달리 하도록 한 것은 합리적인 차별이므로 평등권을 침해하는바 없고, 그 시혜대상에서 제외되었다고 하여 재산권의 침해가 있었다고 할 수 없으며, 이러한 입법이 과잉금지원칙을 위배하여 헌법상의 기본권을 제한하는 것이라는 주장도 타당하지 않다.
3. 판 단
가. 적법요건에 관한 판단
청구인은 당해소송에서 심판대상조항이 평등권, 재산권 등을 침해하여 위헌이라고 하여 이미 납부한 관리비의 반환을 청구하였는데, 심판대상조항이 청구인과 같은 경우를 관리비 반환대상에서 제외하는 것이 평등권 침해로써 위헌이라는 이유로 헌법불합치결정을 하고 입법자가 그 결정취지에 따라 시혜대상을 확대하여 청구인과 같은 경우에도 관리비를 반환하도록 법을 개정할 경우, 법원은 당해사건에 관한 판결을 달리 하여야 할 것이다. 따라서, 심판대상조항의 위헌여부는 당해사건 재판의 주문 또는 내용과 효력에 관한 법률적 의미에 영향을 미치는 것으로서 재판의 전제성이 있다.
청구인은 제청신청 기각일로부터 14일내에 심판청구하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 청구기간을 준수하였고, 달리 적법요건상 흠결이 없다 (부산광역시장이 주장하는 청구기간은 헌법재판소법 제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 경우에 적용되는 것이다) .
나. 본안에 관한 판단
(1) 종전의 산업단지관리비에 관한 규정
공업배치및공장설립에관한법률 제2조 제8호는 “산업단지의 관리”라 함은 산업단지안의 시설의 설치, 용지 및 시설의 매각·임대·유지·보수 및 개량 등에 관한 것으로서 “대통령령이 정하는 업무”라고 규정하고, 같은 법시행령 제5조는 법 제2조 제8호에서 “대통령령이 정하는 업무”라 함은 다음 각호의 업무를 말한다고 규정하고 있다.
1.공공시설, 지원시설 및 공동시설에 관한 계획의 수립과 그 설치 및 운영에 관한 업무
2. 삭제〈96. 7. 19.〉
3.산업용지의 매각·임대, 그 사후관리 및 산업단지의 입주에 관한 업무
4.입주기업체 및 지원기관을 위한 공장·아파트형 공장 기타 시설의 설치와 그 매각 및 임대에 관한 업무
5.입주기업체 및 지원기관을 위한 용수·전기·증기·가스 및 유류의 공급에 관한 업무
6.산업용지 및 시설의 설치·유지·보수 또는 개량에 따른 이용자로부터의 비용징수에 관한 업무
7.산업단지안의 시설의 경비, 환경오염방지 및 산업재해 예방에 관한 업무
8.기타 산업단지의 관리를 위하여 필요한 업무
한편 공업배치및공장설립에관한법률 (1996. 12. 31. 법률 제5240호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항은 관리기관은 산업단지의 효율적인 관리를 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 입주기업체 및 지원기관으로부터 관리비를 징수 할 수 있다고 규정하여 관리기관의 관리비 징수근거를 마련하고, 이에 따라 같은 법시행령 제47조, 같은 법시행규칙 제33조에서는 원칙적으로 용지 등의 분양가격, 매각가격 또는 조성원가의 2퍼센트 이내의 금액을 관리비 명목으로 입주계약체결시 징수하는 것으로 규정하고 있었다.
(2)법개정에 의한 관리비 폐지경위 및 심판대상조항의 입법취지
1996. 12. 31. 법률 제5240호로 공업배치및공장설립에관한법률을
개정하게된 입법배경은, 당시 경제성장이 둔화되고 물가불안요인이 지속되며 국제수지적자가 확대되는 상황에서 우리 경제의 체질강화를 위한 정책추진 (정부는「경쟁력 10%이상 높이기 대책 」 이라는 이름으로 각종 대책을 수립하였다) 과정에서, “산업단지의 용지가격의 인하를 유도하고 공장설립에 대한 입지규제를 완화함으로써 기업의 활력을 회복시키고 경쟁력을 높이려는 것” (개정이유에서 인용) 이었다.
그리하여 입주기업의 부담을 경감시키기 위하여 용지가격 인하와 더불어 관리비를 폐지하면서, 법령적용의 형평상 이미 계약을 체결한 기업중 개정법 시행일 현재 사용할 수 없는 산업단지에 입주하는 업체인 경우에는 신규 입주기업과 같이 취급하여 관리비를 받지 않기로 하고 이미 받은 관리비는 환불하기로 하였던 것이다.
요컨대, 심판대상조항은 기업의 경쟁력을 높이기 위한 제반여건을 마련한다는 법개정의 취지에 따라, 산업단지의 용지가격을 인하하는 것과 같은 맥락에서 향후 산업단지에 입주하는 기업에 대하여는 종전에 대금과 함께 일률적으로 징수하던 관리비를 징수하지 않기로 하여 입주기업의 부담을 경감하도록 관리비징수의 근거조항을 삭제하는 내용으로 법을 개정하면서, 이미 입주계약을 체결하고 관리비를 납부하였으나 준공인가전 사용허가를 받지 아니하여 아직 용지를 사용할 수 없었던 기업들의 경우에는 앞으로 입주하는 기업과 달리 취급할 실질적 차이가 없다고 보아 형평을 기하기 위하여 이미 받은 관리비를 반환하여주기로 하고, 준공인가전 사용허가를 받은 경우에는 새로 입주하는 기업과 달리 취급하여 관리비를 반환하지 않는다는 취지에서 둔 경과규정이다.
(3) 평등권 침해 여부
(가) 시혜적 법률에 관한 입법재량
헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 반할 뿐이다.
그리고 시혜적 법률은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다 (헌재 1993. 12. 23. 89헌마189 판례집5-2. 623, 640) .
또, 신법이 피적용자에게 유리한 경우에는 이른바 시혜적인 소급입법이 가능하지만 이를 입법자의 의무라고는 할 수 없고, 그러한 소급입법을 할 것인지의 여부는 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있다. 입법자는 입법목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인가 여부를 결정할 수 있고, 그 판단은 존중되어야 하며, 그 결정이 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다 (헌재 1995. 12. 28. 95헌마196 판례집7-2. 893, 900; 1998. 11. 26. 97헌바65 판례집 10-2. 685, 694) .
(나) 차별의 합리성 유무
법개정의 취지에 따라 기업의 경쟁력을 높이기 위하여 산업단지의 용지가격을 인하하여 장래 산업단지에 입주하는 기업의 부담을 덜어주는 것과 같은 목적에서 향후 입주하는 기업에 대하여 종전에 대금과 함께 일률적으로 징수하던 관리비를 징수하지 않기로 하되, 이미 입주계약을 체결하고 관리비를 납부하였으나 준공인가전 사용허가를 받지 아니하여 아직 용지를 사용할 수 없었던 기업들의 경우에는 앞으로 입주하는 기업과 달리 취급할 실질적 차이가 없다고 보아 형평을 기하기 위하여 이미 받은 관리비를 반환하여주기로 하고, 준공인가전 사용허가를 받은 경우에는 새로 입주하는 기업과 달리 취급하여 관리비를 반환하지 않는다는 취지로 마련된 심판대상조항은, 입법취지와 관리비의 대금유사적 성격, 준공인가전 사용허가시 용지의 객관적 사용가능성이 현실화된다는 점등에 비추어볼 때 합리성을 가지고 있다. 또, 심판대상조항은 재정적 뒷받침을 요하는 시혜적 입법인데, 이러한 시혜적 입법에서의 광범위한 입법재량에 비추어볼 때 심판대상조항이 입법자에게 허용되는 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 입법으로서 평등권을 침해하는 것이라고는 할 수 없다.
(4) 재산권 침해 주장 등에 관한 판단
청구인은 심판대상조항에 의한 자의적 차별에 의하여 청구인이 약 10억원의 관리비를 반환받지 못함으로써 위 금액 상당의 재산상 손실을 입게 되어 헌법 제23조에 의하여 보장된 재산권도 침해받게 되었다고 주장하나, 재산권에 관계되는 시혜적 입법의 시혜대상에서 제외되었다는 이유만으로 재산권침해가 생기는 것은 아니고, 시혜적 입법의 시혜대상이 될 경우 얻을 수 있는 재산상 이익
의 기대가 성취되지 않았다고 하여도 그러한 단순한 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로 이 사건에서 재산권침해가 문제되지는 않는다.
또 청구인은 심판대상조항이 평등권, 재산권을 제한하면서 요구되는 방법의 적절성, 피해의 최소성 및 법익의 균형성 등을 지키지 아니함으로써 헌법 제37조 제2항의 이른바 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 위배된다고 주장하나, 심판대상조항이 평등권과 재산권을 침해한다고 볼 수 없음은 위에서 본 바와 같으므로 심판대상조항이 비례의 원칙에 반하여 평등권과 재산권을 침해한다는 청구인의 주장도 이유없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 다음 5.와 같은 재판관 조승형의 주문표시에 대한 별개의견이 있는 이외에는 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중 “공업배치및공장설립에관한법률중 개정법률 (……) 부칙 제3조는 헌법에 위반되지 아니한다”는 “심판청구를 기각한다”로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7·8 (병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의
각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 “합헌”임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
재판관 김용준(재판장) 김문희 조승형 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현(주심)