헌법재판소 2000. 11. 30. 선고 98헌바103 결정 전파법제74조의5제1항위헌소원

합헌

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판시사항

무선국의 시설자에 대하여 전파사용료를 부과·징수함에 있어서 비영리무선국 등의 시설자에 대하여는 전파사용료를 면제하는 한편, 그밖의 비영리무선국의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 전파사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있도록 규정한 구 전파법 제74조의5 제1항(이하 "이 법률조항"이라 한다)의 규정이 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부(소극)

재판요지

"국가 또는 지방자치단체가 개설한 무선국"(제1호)에 대하여 전파사용료를 면제하는 것은 이들이 수행하는 공적 과제와 종국적으로 국민이나 주민에게 돌아가는 경제적 부담을 경감하기 위한 것이고, "방송을 목적으로 하는 무선국 중 영리를 목적으로 하지 아니하는 무선국"(제2호 전단)을 전파사용료의 부과대상에서 제외하고 있는 것은 이들 방송이 갖는 공적 과제와 이를 통하여 실현되는 국가 전체의 통합·조정기능을 고려한 것이다. " 한국방송광고공사법 제20조 제1항의 규정에 의하여 방송광고물의 수탁수수료를 납부하는 무선국"(제2호 후단)에 대하여 전파사용료를 면제하는 것은 이들이 전파사용료보다 광고물 수탁수수료를 더 많이 납부하고 있고, 최종적으로 전파를 공중에게 송신하기 위하여 스튜디오에서 방송국, 또는 방송국과 방송국 사이에서 방송전파를 중계하는 "고정국"에 대하여는 일반 무선국과 같이 전파사용료를 부담하고 있으므로, 방송영역의 특수한 상황과 방송의 기능에 상응하는 국가의 재정지원조치로서 규율목적과 수단과의 사이에 견련관계가 인정된다. 그리고 "영리를 목적으로 하지 아니하는 무선국 중 대통령령이 정하는 무선국"(제3호)의 시설자에 대하여 전파사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있게 규정한 이유는, 긴급재난이나 천재지변 등과 같은 임무를 수행하는 점, 과학·기술발전을 도모하고 개인의 전파기술연구 및 통신훈련을 진흥하는 취지, 그리고 공공복리 증진기능을 조장하는 점 등을 고려한 것이다. 청구인의 경우, 위에서 본 면제대상들처럼 오로지 비영리목적이나 공공복리 증진을 위한 것이라기보다 조합원이 영업상의 이익추구 활동을 하면서 부수적으로 공익에 기여하고 있는데 지나지 아니하므로 청구인에 대한 전파사용료의 부과·징수를 일컬어 차별취급으로 인한 위법사유가 된다고 볼 것은 아니므로 헌법상의 요청인 평등원칙 위반의 위법이 있다고 할 수 없다.

참조조문

구 전파법(1991. 12. 14. 법률 제4441호로 신설되어 1997. 8. 28. 법률 제5383호로 개정되기 전의 것) 제74조의5

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

98헌바103 전파법제74조의5제1항위헌소원

청구인

서울특별시개인택시운송사업조합
대표자 이사장 박풍길
대리인 법무법인 ○종종합법률사무소 담당변호사 ○○○

당해사건

서울고등법원 97구41853 전파사용료부과처분취소

판결선고

2000. 11. 30.

주 문

구 전파법(1991. 12. 14. 법률 제4441호로 신설되어 1997. 8. 28. 법률 제5383호로 개정되기 전의 것) 제74조의5 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건개요와 심판대상 가. 사건개요 청구인은 서울시내의 개인택시운송사업자들이 개인택시운수사업의 건전한 발전과 그들의 공동이익을 도모하기 위하여 자동차운수사업법에 따라 설립한 법인이다. 청구인은 조합원들의 택시에 호출기능을 부여하고 택시 무선통신망을 설치하여 택시운송사업의 서비스체계를 개선·확립하기 위하여 1997. 1. 21. 서울체신청장으로부터 기지국 1국, 이동중계국 2국, 주파수공용무선전화 1,670국에 대한 허가를 얻어 무선국을 개설·운용하고 있다. 서울체신청장은 1997. 8. 7. 구 전파법 제74조의5 제1항 및 동법시행령 제119조의11 제5항「별표 10」에 따라 청구인에게 1997. 4. 1.부터 같은 해 6. 30.까지(2/4분기) 무선국 등의 전파사용료로서 각 기지국 전파사용료 금 66,491,200원, 중계국 전파사용료 금 1,448,100원, 개인이동국 전파사용료 금 92,325,230원 등 합계 금 160,264,530원을 부과ㆍ고지하였다. 이에 청구인은 서울고등법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 소송(97구41853)을 제기하는 한편, 구 전파법 제74조의5 제1항의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하며 위헌제청신청(97부2307)을 하였으나 위 법원이 이를 기각하자 1998. 12. 18. 이 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 및 관련규정 심판대상은 구 전파법(1991. 12. 14. 법률 제4441호로 신설되어 1997. 8. 28. 법률 제5383호로 개정되기 전의 것) 제74조의5 제1항(이하 "이 법률조항"이라 한다)의 위헌 여부이고 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. (1) 심판대상 구 전파법 제74조의5(전파사용료) ① 정보통신부장관은 무선국의 시설자에 대하여 당해 무선국에서 사용하는 전파에 대한 사용료(이하 "전파사용료"라 한다)를 부과·징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호 중 제1호 및 제2호에 해당하는 무선국의 시설자에 대하여는 이를 면제하고, 제3호에 해당하는 무선국의 시설자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 이의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. 1. 국가 또는 지방자치단체가 개설한 무선국 2. 방송을 목적으로 하는 무선국 중 영리를 목적으로 하지 아니하는 무선국과 한국방송광고공사법 제20조 제1항의 규정에 의하여 방송광고물의 수탁수수료를 납부하는 무선국 3. 영리를 목적으로 하지 아니하는 무선국 중 대통령령이 정하는 무선국 (2) 관련규정 구 한국방송광고공사법(1980. 12. 31. 법률 제3317호로 제정되고 1990. 8. 1. 법률 제4265호로 개정된 것으로, 2000. 1. 12. 법률 제6138호로 전문개정되기 전의 것) 제15조(광고방송) 국내 각 방송국은 공사가 위탁하는 방송광고물 외에는 광고방송을 할 수 없다. 다만, 대통령령이 정하는 광고방송에 대하여는 그러하지 아니하다. 제20조(방송광고물의 수탁수수료 등) ① 제15조의 규정에 의하여 광고물을 방송한 방송국은 광고물의 수탁수수료로서 대통령령이 정하는 일정률에 해당하는 금액을 공사에 납부하여야 한다. 2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장요지 이 법률조항은 전체 무선국의 약 20%에 달하는 방송국 등의 무선국에 대하여 전파사용료를 면제하고 있는데, 이는 전파사용료를 부과ㆍ징수함에 있어서 청구인과 방송국 등의 무선국을 합리적인 이유 없이 차별함으로써 헌법 제11조 제1항 소정의 평등권을 침해하는 것이다. 나. 법원의 위헌제청신청기각 이유와 정보통신부장관의 의견요지 전파는 희소성을 띤 유한자원으로서 공공의 유한자원을 자신의 이익을 위하여 사용(私用)하는 자는 그에 상응하는 사용대가를 지급하여야 하며, 이것은 이 법률조항의 입법취지인 수익자 부담의 원칙에 부합하는 것이다. 국가나 지방자치단체가 개설한 무선국과 영리를 목적으로 하지 아니하거나 공공성이 강한 방송국 등에 대하여 전파사용료를 면제하는 이 법률조항은 공공성과 형평성을 고려하여 입법된 규정이므로, 평등원칙이 요구하는 합리성과 비례성의 원칙에 어긋난다고 볼 수 없다. 다. 방송위원회의 의견요지 구 전파법, 구 방송법, 구 한국방송광고공사법의 관련조항을 보면, 방송국은 전파사용료가 면제되는 대신 방송진흥 및 문화·예술진흥사업 등을 위해 공익자금을 부담하고 있으므로, 이 법률조항 중 제2호 후단은 전파사용료 납부와 공익자금 부담이라는 이중부담을 고려한 취지의 규정인 것이다. 방송국에 공익자금 이외에 전파사용료를 부과한다면 전파사용료만을 납부하는 무선국에 비해 차별취급하는 결과가 된다. 3. 판 단 가. 이 법률조항은 종래의 규제 및 관리 위주의 '전파관리법'을 '전파법'으로 변경하면서 무선국의 허가절차를 간소화하는 한편, 비용부담의 평등과 수익자부담 원칙의 실현수단으로 전파사용료를 부과ㆍ징수할 수 있게 한 규정이다. 이 규정은 "한정된 전파자원을 효율적으로 활용하기 위하여 각종 전파이용제도를 개선하여 전파이용에 관한 국민의 편익을 증진하고, 무선국의 개설을 허가받은 자로부터 전파사용료를 징수하여 부족한 전파관리경비를 충당하는 한편, 전파에 관한 각종 기술을 개선하여 전파의 이용을 촉진하는 등 현행제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선, 보완하려는" 데 있으므로(제156회 국회본회의 회의록 제14호), 입법목적의 정당성은 수긍할 수 있다. 그런데 이 법률조항을 근거로 전파사용료를 부과ㆍ징수함에 있어 청구인과 같은 무선국을 면제대상에서 제외한 것은 방송국 등과 비교하여 합리성이 없는 차별취급으로 평등원칙에 위반되는 것이 아닌가 라는 문제가 생기게 된다. 나. 먼저, 이 법률조항 중 제1호가 "국가 또는 지방자치단체가 개설한 무선국"에 대하여 전파사용료를 면제하고 있는 점을 본다. 전파를 사용하는 무선통신은 도입 초기부터 국민의 생명과 안전, 재산보호를 위한 중요한 수단이었고, 이러한 공적 과제의 수행은 헌법상 국가와 지방자치단체의 의무에 속한다( 헌법 제10조 제2문, 제117조 제1항). 국가 또는 지방자치단체가 개설한 무선국은 국가안전보장, 질서유지 및 공공복리의 증진을 위한 것이므로 여기에 전파사용료를 부과한다면, 그것은 전파를 사용하지 않는 일반 국민이나 주민의 부담으로 전가(轉嫁)되는 것이다. 이 법률조항 중 제1호를 통해서 국가 또는 지방자치단체가 개설한 무선국에 대하여 전파사용료를 면제하는 것은 이들이 수행하는 공적 과제와 종국적으로 국민이나 주민에게 돌아가는 경제적 부담을 경감하기 위한 것으로서, 청구인이 개설ㆍ운영하고 있는 무선국과 동일하게 취급할 성질의 것은 아니다. 다. 다음, 이 법률조항 중 제2호 전단이 "방송을 목적으로 하는 무선국 중 영리를 목적으로 하지 아니하는 무선국"을 전파사용료의 부과대상에서 제외하고 있는 점을 검토한다. 전파는 신속한 의사소통과 긴박한 사태 추이에 효과적으로 대응하기 위하여 국방·치안 등의 무선통신에 사용될 뿐 아니라, 정보전달의 중요한 수단인 라디오와 텔레비젼 등에서 이용된다. 현대사회에서 방송매체가 차지하는 비중은 신문과 더불어 필수불가결한 의사소통 수단 중의 하나로서 여론형성의 중요한 요소라고 말할 수 있다. 이와 같은 방송이 갖는 공적 과제와 이를 통하여 실현되는 국가 전체의 통합·조정기능을 고려할 때, 전파를 개인이나 단체가 영업이익을 추구하면서 사용하는 것과 같은 것으로 볼 수는 없다. 청구인은 소속 조합원들의 영업활동상의 편익을 도모하기 위하여 설립된 단체일 뿐 영리 목적 없이 공적 과제를 수행하는 단체는 아니므로, 전파사용료에 차등을 둔 입법자의 결정을 자의적이라고 탓하여서는 안된다. 라. 다음, 이 법률조항 중 제2호 후단 소정의 " 한국방송광고공사법 제20조 제1항의 규정에 의하여 방송광고물의 수탁수수료를 납부하는 무선국"은 전파사용료의 부과대상으로부터 제외된다는 부분을 살피기로 한다. 입법자는 공공에 봉사하는 방송광고체제를 정립하고 언론공익사업을 지원함으로써 건전한 국민생활과 방송문화의 발전 및 언론인의 후생복지증진에 기여하게 할 목적으로 한국방송광고공사법을 제정하고 한국방송광고공사(이하 '공사'라 한다)를 설립하였다(제1조). 같은 법 제15조는 대통령령이 정하는 광고방송의 경우를 제외하고는 어떠한 방송국도 공사가 위탁하는 방송광고물 외에는 광고방송을 할 수 없도록 규정하고, 이어서 공사가 위탁한 광고물을 방송한 방송국은 공사에 대통령령이 정하는 일정률의 금액(광고수익의 19%. 같은법시행령 제7조)을 '광고물의 수탁수수료'로 납부하도록 하였다( 같은 법 제20조 제1항). 공사는 방송국이 납부하는 광고물의 수탁수수료에서 얻어진 수입금 중 정관이 정하는 일정률을 광고주를 대행하여 당해 방송광고물을 공사에 의뢰한 광고회사에 수수료로 지급하고, 위의 수입금 중 필요 최소한의 금액을 운영경비로서 충당한다( 같은 법 제20조 제2항, 제3항). 광고물의 수탁수수료를 통해서 얻어진 수입금 중 광고대행수수료와 공사운영경비를 제외한 금액은 방송진흥사업 및 문화ㆍ예술진흥사업을 위한 공익자금으로 조성되는 것이다( 같은 법 제21조의2 제1항). 이와 같이 광고물의 수탁수수료를 납부하는 무선국에 대하여 전파사용료를 면제하는 것은, 광고방송으로 수익을 얻는 방송국의 경우 전파사용료보다 광고물 수탁수수료를 더 많이 납부하고 있는데(정보통신부 및 방송위원회의 자료를 보면, 이들 방송국의 1998년도 전파사용료 면제액은 518억원, 공익자금 납부액은 611억원이며, 1999년도 전파사용료 면제액은 530억원, 공익자금 납부액은 902억원으로 되어 있다), 그 위에 전파사용료까지 부과하는 것은 합리성이 없을 뿐만 아니라 방송사업자의 부담이 과중해진다. 더욱이 이 법률조항 중 제2호 후단의 규정을 통해서 전파사용료가 면제되는 방송국은 "공중이 직접 수신하도록 할 목적으로 전파를 송신하는 업무를 행하는 무선국"을 의미하므로, 방송과 관련된 모든 시설이 전파사용료의 부과 및 징수로부터 면제되는 것은 아니다. 최종적으로 전파를 공중에게 송신하기 위하여 스튜디오에서 방송국, 또는 방송국과 방송국 사이에서 방송전파를 중계하는 "고정국"에 대하여는 일반 무선국과 같이 전파사용료를 부담하고 있다. {고정국에 대한 전파사용료의 징수현황을 보면, 1998년도는 한국방송공사(KBS) 20억 5,200만원, 문화방송(MBC) 10억 6,500만원, 서울방송(SBS) 1억 4,400만원, 기타 3억 600만원을 징수하였고, 1999년도는 한국방송공사 18억 9,700만원, 문화방송 10억 2,700만원, 서울방송 1억 4,500만원, 기타 3억 6,800만원을 징수한 바 있다.} 이러한 이유로 인하여 이 법률조항 중 제2호 후단의 규정은 방송영역의 특수한 상황과 방송의 기능에 상응하는 국가의 재정지원조치로서 규율목적과 수단과의 사이에 견련관계가 인정되는 것이다. 마. 끝으로, 이 법률조항 중 제3호가 "영리를 목적으로 하지 아니하는 무선국 중 대통령령이 정하는 무선국"의 시설자에 대하여 대통령령( 시행령 제119조의10)을 통해서 전파사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있게 규정하고 있는 점을 살핀다. 전파사용료의 임의적 감면대상을 대통령령에 위임한 이유를 살펴 보면, 비영리무선국 중에서 비상국이나 대한적십자사가 시설자인 무선국에 대해서는 긴급재난이나 천재지변 등과 같은 임무를 수행하는 점에서, 실험국이나 아마추어국에 대해서는 과학ㆍ기술발전을 도모하고 개인의 전파기술연구 및 통신훈련을 진흥하는 취지에서, 그리고 표준주파수 및 시보국에 대해서는 공공복리 증진기능을 조장하는 점 등을 고려한 것이다. {1997. 8. 28. 법률 제5383호 전파법중개정법률에서는 "공공복리를 증진시키기 위하여 개설한 무선국"이 임의적 감면대상에 포함되었고, 이에 따라 대통령령 제15580호, 제16158호, 제16566호로 각 개정되었다가 2000. 4. 1. 대통령령 제16775호로 전문개정된 전파법시행령(제52조)은 터널, 도시철도(지하에 설치된 부분), 건축물의 지하층 등에서 전기통신사업법의 규정에 의한 기간통신사업자가 제공하는 전기통신역무를 이용할 수 있도록 개설하는 무선국, 홍수의 예보ㆍ경보 등 재해예방을 위한 무선국, 위 기간통신사업자가 개설한 무선국으로서 국가의 공공업무 수행을 위하여 제공되는 무선국 등에 대하여도 전파사용료를 면제하도록 규정하고 있다.} 청구인도 무선통신을 통하여 승객의 편의를 도모하고 대중교통의 신뢰와 이용을 증진시키며 차량의 급격한 증가로 인한 교통혼잡과 이로 인한 비용을 경감하는 데에 기여하는 것은 부인할 수 없다 할지라도, 위에서 본 면제대상들처럼 오로지 비영리목적이나 공공복리 증진을 위한 것이라기보다 조합원이 영업상의 이익추구 활동을 하면서 부수적으로 공익에 기여하고 있는 데 지나지 아니하므로 청구인에 대한 전파사용료의 부과·징수를 일컬어 차별취급으로 인한 위법사유가 된다고 볼 것은 아니다. 4. 결 론 이상의 이유로, 이 법률조항은 입법목적의 정당성과 입법수단의 합리성을 갖추고 있으므로 헌법상의 요청인 평등원칙 위반의 위법이 있다고 할 수 없다. 이에 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 윤영철(재판장) 이영모(주심) 한대현 하경철 김영일 권 성 김효종 김경일 송인준