헌법재판소
전원재판부
결정
사건96헌마279 염관리법 제15조 제3항 제2호 등 위헌확인
청구인1. 곽 ○ 식 2. 이 ○ 수 3. 박 ○ 두 4. 최 ○ 수 5. 손 ○ 철
청구인들 대리인 변호사 ○○○
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 곽○식은 1996. 5. 23. 같은 이○수는 1995. 5. 27. 같은 손○철은 1987. 3. 31. 각 신안군수로부터, 같은 최○수는 1995. 12. 진도군수로부터, 같은 박○두는 1974. 8. 21. 상공부장관으로부터 각 천일식제염 제조허가를 받아 허가지에 있는 천일염전에서 각각 염의 제조에 종사하는 자들이다.
1997. 7. 1.부터 소금의 수입이 자유화됨으로써 값싼 외국산 소금의 대량수입이 예상되고 대기업의 기계염 제조참여로 말미암아 청구인들과 같은 재래식 천일염제조업자들은 가격경쟁력 등에 밀려 폐전(廢田)이 불가피하게 되었다. 이에 정부는 1995. 12. 29. 염관리법을 개정하여 천일염제조업허가를 받은 자가 다른 업종으로 전업 등을 하기 위하여 천일염전을 폐전하는 경우에는 지원금을 지급할 수 있도록 규정하였다. 그런데 청구인들은 천일염전의 폐전지원금의 지급에 관한 규정인 염관리법 제15조 제3항 제2호, 제3호, 제5항 및 염관리법시행령 제19조 제2호가 자신의 헌법상 보장된 평등권과 재산권을 침해한다는 이유로 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하여 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 염관리법(1995. 12. 29. 법률 제5087호, 전문개정 이하 "법"이라 한다) 제15조 제3항 제2호, 제3호, 제5항 및 염관리법시행령(1996. 7. 1. 대통령령 15110호) 제19조 제2호의 위헌여부이고, 그 내용은 다음과 같다.
제15조 [천일염전의 폐전지원등] ①통상산업부장관은 제3조 제1항의 규정에 의하여 천일제조업허가를 받은 자가 다른 업종으로 전업 등을 하기 위하여 제4항의 규정에 의한 지원기간내에 폐전지원을 신청하는 경우에는 대통령이 정하는 다음 각호의 지원금을 지급할 수 있다.
제1호 및 제2호 생략
② 생략
③다음 각호의 1에 해당하는 염전은 제1항 제1호의 규정에 의한 폐전지원비의 지급대상에서 제외한다.
1. 생략
2. 1996년 6월 30일 이전 3개 사업년도 기간동안 염 생산실적이 없거나 그 기간동안의 년평균 염생산양이 헥타르당 25톤이하인 염전
3. 폐전지원비를 신청한 자가 소유한 염전의 면적이 30헥타르를 초과하는 경우 그 초과면적 부분
④ 생략
⑤ 폐전지원비의 지급기준이 되는 염전면적은 제3조 제1항의 규정에 의한 허가를 받은 총 면적중 저수지 기타 통상산업부령이 정하는 면적을 제외한 면적으로 한다
.
⑥ 및 ⑦ 생략
염관리법시행령(1996. 7. 1. 대통령령 제15,110호) 제19조[폐전지원제외 염전] 법 제15조 제1항 제1호의 규정에 의한 폐전지원비는 다음 각호의 염전에 대하여는 지급하지 아니한다.
1. 생략
2. 공공사업의 시행 기타 이에 준하는 사유로 인하여 염전으로서의 가치를 상실하게 됨에 따라 그에 해당하는 보상을 받았거나 받기로 확정된 염전
2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장요지
(1) 천일염제조업허가에 의하여 허가권자가 누리는 영업권은 헌법상 보장된 재산권의 범주에 속할 뿐만 아니라 폐전지원금이 손실보상적 성격을 지녔음에도 법 제15조 제3항 제2호 및 제3호의 규정이 아무런 합리적인 기준이나 근거의 제시없이 연평균 염생산량이 25톤 이하인 염전과 30헥타르를 초과하는 부분(특히 청구인 손○철의 경우)의 염전에 대하여 지원금 지급대상에서 제외한 것은 청구인들에게 보장된 헌법 제11조 제1항의 평등권과 제23조 제1항의 재산권을 침해하는 것이다.
(2) 천일염전 허가의 총 면적은 염전면적, 저수지면적, 기타면적의 합계로 구성되어 있음에도 법 제15조 제5항이 폐전지원금의 지급기준이 되는 염전면적을 허가 총면적에서 저수지와 기타 통산산업부령이 정하는 면적 즉, 비록 허가시 염전면적에 포함되었더라도 지적공부상 지목이 염전이 아닌 토지로 되어 있는 면적( 염관리법 시행규칙 제23조 제3항)을 제외한 면적으로 한정하고 있는 것은 천일 식제염 제조업자인 청구인들의 재산권에 대한 침해이다.
(3) 국토개발지구로 편입된 염전의 경우에는 헌법상 재산권의 보상원칙에 입각하여 시가보상이 원칙이므로 평방미터당 60,000원 이상을 보상받을 수 있는데 비하여 염관리법에 의한 폐전지원금을 지급받는 염전의 경우에는 평방미터당 1,066원의 범위안에서 통상산업부령이 정하는 금액만을 지급받을 수 있어(염관리법시행령 제18조), 국토이용개발지구로 편입되는 토지인지의 여부에 따라 보상비에 있어서 엄청난 차이가 생긴다. 동일한 시설비를 들여 만든 천일염전이지만 그 폐전에 따른 보상비를 지급받음에 있어서는 우연히 국토이용개발지구에 포함되느냐의 여부에 따라 염전 소유자들이 받는 보상금액에 있어서 커다란 차이가 나도록 하고 있는 염관리법시행령 제19조 제2호는 우연한 요소에 의하여 국토이용개발지구에 포함된 천일식제염 제조업자(소유자)들에 비하여 그렇지 아니한 청구인들에 대한 합리적 근거없는 차별로서 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해함과 동시에 헌법 제23조 제1항의 재산권을 침해하는 규정이다.
(4) 한편, 염관리법 시행령 제19조 제2호는 제1호와 더불어 폐전지원금 제외대상염전을 접 정하고 있는 지원(보상)의 근거와 범위에 관한 규정으로서 재산권의 침해 및 보상에 대하여는 반드시 법률로써 정하도록 하고 있는 헌법의 원칙에 어긋날 뿐만 아니라 법률의 구체적인 위임도 없이 법률사항을 대통령령에 정하였다는 점에서 헌법 제75조의 포괄적 위임입법금지규정에도 위배된다.
나. 통상산업부장관의 의견
(1) 정부에서 폐전지원금을 지원하고자 하는 것은 소금의 수입자 유화에 따른 가격경쟁력의 상실로 말미암아 구조적으로 어려움을 겪게 될 국내 천일염 생산업자들을 사회정책적인 차원에서 타산업으로의 전업을 유도하기 위한 것이고, 그 성격은 수입업자들로부터 받는 조세성격의 수입부담금(동법 제14조)으로 적립하는 염안정기금에서 지원해 주는 일종의 급부행정적인 단순한 지원금이다. 따라서, 정부가 특정한 목적을 달성하기 위하여 개인의 재산을 수용 또는 사용하고 그에 따른 정당한 대가를 지급하는 것을 내용으로 하는 "손실보상"과는 그 법적 성질을 달리 하는 것이다.
(2) 청구인들은 법이 아무런 합리적 기준이나 근거의 제시없이 연평균 염생산량 25톤(ton) 이하인 염전과 30헥타르(ha)를 초과하는 염전면적을 폐전지원금 지급대상에서 제외하여 헌법상의 평등권과 재산권을 침해하고 있다고 주장하나, 법상의 폐전지원금의 지급기준은 아래와 같은 합리적인 기준이나 근거에 기하여 정해진 것이다.
(가) 법이 헥타르당 연평균 염생산량이 25톤 이하인 염전을 폐전지원금의 지급대상에서 제외한 이유는, 현행 세법상으로 헥타르당 연평균 염생산량 25톤을 정상가동 염전인지 여부의 판별기준으로 하고 있으며, 염전의 면적이 얼마이든지 간에 염전 생산량이 헥타르당 연평균 25톤 이하인 경우는 정상적으로 가동중인 염전이라고 할 수 없는 일종의 유휴토지라고 할 수 있기 때문이다. 이러한 염전까지 폐전지원금을 지급하기에는 폐전지원금의 재원이 너무도 한정적이고(재원은 한정적인데 비해 지급대상이 되는 천일염 생산업체는 1995년 기준으로 1,660개 업체에 이르고 있음), 일정액의 염생산실적을 갖춘 생산자에게만 폐전지원금을 지급하고자 하는 입법취지에도 반한다고 할 수 있다.
(나) 법이 30헥타르를 초과하는 염전면적을 폐전지원금의 지급대상에서 제외한 것은 폐전지원금의 한정적인 재원과 당초의 폐전지원금의 지급목적이 국내 염전산업의 구조조정의 효과를 극대화하기 위한 것이기 때문이다. 즉, 대규모 염전을 소유한 사람이 소규모의 염전을 소유한 사람에 비해 재정적인 면에서 상대적으로 우월해 구조조정능력이 낫다고 보이므로 폐전지원금은 상대적으로 구조조정능력이 떨어지는 영세한 염전에 보다 많이 지원되어야 한다. 이에 따라 법 및 그 시행령은 염전의 면적을 기준으로 5개의 군으로 분류하여 영세한 염전에 보다 많은 폐전지원금이 지급되도록 하고 있다. 따라서, 위와 같은 법상의 폐전지원금 지급기준이 그 폐전지원금의 지급목적과 규정 자체에 비추어 보아 합리적인 기준이나 근거없이 규정되었다고 할 수 없다.
(다) 폐전지원금을 염전허가면적중 순수염전면적만을 기준으로 산정한 것(법 제15조 제5항)은 폐전지원금이 객관적인 기준에 따라 공평하게 산출될 수 있도록 하기 위한 것이다. 폐전지원금을 지급할 수 있는 재원이 한정되어 있는 상황에서 폐전지원금이 지원대상 염전의 염생산량과 어느정도 비례하는 수준에서 합리적으로 배분될 수 있도록 하기 위하여 순수염전면적만을 기준으로 지원금이 지급되도록 규정한 것은 합리적이며, 위 법률조항이 그들의 재산권의 본질적인 내용을 침해하고 있다고 할 수는 없다. (라) 법 시행령 제19조 제2호는 합리적인 근거없이 염 제조업자들을 차별하여 헌법상에 규정된 평등권을 침해함과 동시에 재산권을 침해하고 있다는 청구인들의 주장은 폐전지원금을 일종의 급부행정적인 지원금으로 이해하지 아니하고 이들 토지를 수용 또는 사용함으로 인하여 토지소유자가 입는 손실보상의 경우와 같이 잘못 이해하고 있는데서 비롯된 것이다. 지원금의 지급대상이 되는 염전들 중에서 일부 염전이 정부의 수용 또는 사용으로 인하여 위 특례법과 토지수용법이 정한 시가 보상금의 지급대상이 되는
경우, 위 보상금을 지급받도록 하는 것은 정부의 강제적인 행정처분을 전제로 한 손실보상이기 때문에 당연하다
법 시행령 제19조 제2호는 다른 법에 따라 보상을 받았거나 받기로 확정된 염전에 대하여는 폐전지원금의 지원대상에서 제외시킨 규정이고, 이는 한정된 재원으로 보다 많은 국내 천일염 생산자들의 전업을 유도하고자 하는 폐전지원금 지급의 입법목적을 감안할 때/ 다른 법에 따라 보상을 받았거나 받기로 확정된 염전에 대해 이중으로 지원하는 것을 방지하기 위해서 당연히 요구되는 것을 보다 명확하게 확인하는 규정에 지나지 않는다. 따라서 헌법상의 포괄적 위임입법 금지의 원칙에 위반하는 것이라고 할 수는 없다.
3. 판단
가. 법 제15조의 폐전지원금의 법적 성격
법 제14조는 제1항에서 통상산업부장관은 소금을 수입하는 자에 대하여 수입부담금을 부과할 수 있다고 하고, 제3항에서 수입부담금은 법 제17조의 규정에 의한 염안정기금에 이를 납입하여야 한다고 규정하고, 법 17조 제2항에는 염안정기금은 수입부담금에 의하여 조성되며, 법 제18조 제3호는 조성된 기금은 법 제15조의 규정에 의한 폐전지원을 위하여 사용할 수 있다고 정하고 있다. 한편 법 제15조 제1항 제1호에 의하면 통상산업부장관은 천일염제조업허가를 받은 자가 다른 직종으로 전업 등을 하기 위하여 지원기간내에 폐전지원을 신청하는 경우에는 대통령령이 정하는 폐전지원금을 지급할 수 있다고 규정하고 있다.
국가가 염제조업자의 신청에 의하여 국가의 재정으로 위 각 조항에 의한 폐전지원금을 지급하는 것은 바로 급부행정의 일종인 보조금의 지급에 해당한다. 보조금, 즉 자금지원이란 국가나 기타 행정주체가 경제적·사회적 구조개선 등 공공이익을 위하여 사인 또는 사기업에 대하여 제공하는 재산적이익 또는 국가나 공공단체가 기업의 행위를 일정한 경제조정적 목표의 방향으로 유도하기 위하여 상응하는 반대급부없이 그의 재정으로부터 사인이나 사기업에게 부여하는 급부를 말한다. 보조금지급은 사기업에 대한 지원 그 자체가 목적이 아니라 항상 일정한 경제정책적 목표의 실현 등 공익적인 목적을 달성하기 위하여 이루어 진다. 시장경제의 원리에 따라 능력경쟁에서 자신의 위치를 관철할 능력이 없는 기업은 경쟁의 장에서 원칙적으로 물러나야 하며, 국가는 장기적으로 보아 전혀 경쟁력이 없는 기업이나 경제부문을 국민의 세금으로 인위적으로 겨우 명맥을 유지시켜서는 아니된다. 이러한 경우 국가는 적시에 구조조정을 이루기 위하여 경쟁력이 없는 부문의 기업을 보조금의 지급을 통하여 전업·폐업 등 일정한 방향으로 유도하려고 시도한다. 국가는 변화한 현실로 말미
암아 구조조정을 감수할 수밖에 없는 염전소유자들에게 보조금의 지급을 통하여 새 출발의 기회를 제공하고 전업의 어려움을 개선하려고 하는 것이다.
이와는 달리 헌법 제23조 제3항에 의하여 반드시 보상을 해야 하는 공용제한은 국가나 지방자치단체가 공공필요에 따라 특정 재산권을 강제적으로 수용·사용·제한하는 것이다. 경제의 구조조정 등을 목적으로 사기업에게 지급되는 법이 정한 폐전지원금은 급부행정의 일종인 보조금의 성격을 가지는 것이지 공용수용에 따른 보상이 아니다. 공용수용에 따른 보상이 성립하기 위해서는 이에 선행하는 재산권에 대한 강제적 제한이 전제되어야 하는데, 폐전지원금의 지급에 있어서는 국가가 폐전을 강제한 것도 아니고 또 달리 염제조업자의 재산권을 제한한 것이 아니라, 폐전여부를 오로지 염전소유자의 스스로의 결정에 맡기고 폐전을 결정하는 경우에만 국가가 지원금을 지급하겠다는 것을 법률로 규정함으로써 염제조업자의 전업을 유도하려는 것이다. 따라서 이 사건에서는 재산권의 제한이나 그에 따른 손실보상의 문제는 전혀 고려의 대상이 되지 아니한다.
그러므로 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인들의 헌법상 보장된 재산권이 침해되었는가 하는 것은 전혀 문제가 되지 않으므로, 보조금의 지급에 있어서 헌법적으로 문제될 수 있는 것은 단지 법률유보와 평등권의 문제뿐이다.
즉, 보조금의 지급과 같은 급부행정에 있어서도 침해행정의 경우와 마찬가지로 법률의 근거를 필요로 하는가 아니면 예산에 이에 관한 재원이 확보되어 있다면 이로써 급부행정의 충분한 법적 근거로 간주될 수 있는가의 문제인데, 이 사건의 경우에는 보조금의 지급에 관하여 법이 스스로 명문으로 규정하고 있으므로 법률유보의 점은 헌법적으로 문제될 여지가 없다. 따라서 이 사건 법률조항들의 위헌성은 오로지 급부(폐전지원금)의 제공과 분배에 있어서 평등원칙이 준수되었는가 하는 점에서만 문제될 수 있다.
나. 이 사건 법률조항들의 평등권위반여부
(1) 법 제15조 제3항 제2호
청구인들은 "1996년 6월 30일이전 3개 사업년도 기간동안 염 생산실적이 없거나 그 기간동안 년평균 염생산양이 헥타르당 25톤이하인 염전"을 폐전지원금의 지급대상에서 제외한 법 제15조 제3항 제2호의 규정은 아무런 합리적인 기준이나 근거의 제시없는 자의적인 규정이므로 평등권에 위반된다고 주장하나, 입법자가 폐전지원금의 지급대상염전을 확정함에 있어서 헥타르당 25톤의 연평균 염생산량을 기준으로 삼은 것은 합리적인 판단에 기초한 것이다.
정상적으로 가동중인 염전의 최근 3년간(1993년-1995년) 헥타르당 연평균 염생산량은 66톤에 이르며, 염생산량은 날씨의 영향을 크게 받는데 특히 날씨가 좋은 해에는 염전에 따라서는 연간 약 200톤의 염생산도 가능하다. 천일염의 생산지 연평균 톤당 가격이 97년 1월 기준 약 165,000원이므로 예를 들어 헥타르당 25톤을 생산한다면 헥타르당의 연소득은 약 410만원이 되는데, 평균 규모가 보통 5헥타르 정도인 우리 천일염전의 경우 염전에서 나오는 연간 총소득이 약 2천만원 정도에 그치게 된다. 염전의 가동을 위하여 1헥타르당 평균 0,5명의 인력(96년도 기준)이 필요하고, 5헥타르의 염전을 가동하기 위하여 필요한 2,5인의 인건비, 염전유지비와 관리비 등을 충당하기에는 연소득 2천만원은 절대적으로 부족한 액수이다(염전운영경비를 나타내는 헥타르당 생산원가는 97년도 기준 약 840만원이다). 따라서 헥타르당 연평균 25톤 이하의 염을 생산한다는 것은 염제조업이 생계의 근간이 되는 주된 직업이 아니라 유휴지를 활용하는 수준의 부업이라고 볼 수 있다. 바로 이러한 이유로 현행 세법도 헥타르당 연평균 염생산량 25톤을
정상가동염전인지를 판별하는 기준으로 삼아 염생산실적이 그 이하인 토지를 유휴토지 또는 비업무용부동산으로 분류하고 있다. 즉, 헥타르당 연평균 염생산량이 25톤 이하인 경우 토지초과이득세법에서는 이를 "유휴토지"로( 토지초과이득세법 제8조 제1항 제10호, 시행령 제17조 제1항), 법인세법에서는 이를 "비업무용 부동산"으로 분류하고 있다( 법인세법 제18조의 3 제1항 제1호, 시행령 제43조의 2 제1항 및 제3항, 시행규칙 제18조 제3항 제21호).
3개 사업년도기간 동안 염생산실적이 없거나 헥타르당 연평균 염생산량이 25톤 이하인 전은 사실상 이미 염제조업을 폐지하였거나 아니면 염전을 제대로 이용하지 않음으로써 염전으로부터 정상적으로 기대할 수 있는 경제적 수익을 거두지 못한 염전으로서 이러한 염전의 소유자들은 염전에 대한 경제적 의존도가 없거나 미약한 인적 집단에 속한다 할 것이다. 그러나 종래 염제조업을 직업과 경제적 기반으로 삼은 자에 대하여 전업을 용이하게 하려는 법의 입법목적과 폐전지급금의 재원이 제한되어 있다는 점에 비추어, 폐전으로 말미암아 입는 경제적 타격 및 손실, 그리고 염전에 대한 염전소유자의 경제적 의존도, 직업으로서의 염제조업에 대한 진지성 등을 표현하는 헥타르당 연평균 염생산량을 폐전지원금 지급대상염전의 범위를 확정하는 기준으로 하여 어느 정도 정상으로 가동중인 염전의 소유자에게만 폐전지원금의 혜택을 부여하려고 한 것은 객관적이고 합리적인 판단이라 할 수 있다. 정상가동염전인지 여부의 판별근거로서 이미 세법상 일반적으로 인정되는 기준인 헥타르당 연평균 염생산량 25톤을 구체적인 기준으로
삼는 그 기준을 충족시키지 못하는 염전을 폐전지원금의 지급대상에서 제외한 것은 객관적이고 합리적인 이유에 의하여 정당화되므로, 법 제15조 제3항 제2호는 청구인들의 평등권을 침해하는 자의적인 법률조항이 아니다.
(2) 법 제15조 제3항 제3호
법 제15조 제3항 제2호가 헥타르당 연평균 염생산량을 기준으로 하여 25톤 이하의 염전을 폐전지원금의 지급대상염전에서 제외하는 반면에, 법 제15조 제3항 제3호는 일단 제3항 제2호의 기준을 충족시킨 염전이라 하더라도 30헥타르를 초과한 면적을 지원금 지급대상면적으로부터 제외하고 있다. 그러므로 위 법률조항에 관한 문제는 지급대상염전의 일부 면적을 국가의 지원으로부터 배제한 것의 합헌성여부에 관한 것이다. 법 제15조 제3항 제3호는 폐전지원금을 염전면적에 비례하여 균등하게 지급하는 것이 아니라, 30헥타르를 초과하는 면적에 대해서는 지원을 배제하는 차등지급을 규정함으로써, 이 규정으로 인한 평등권위반이 문제가 생길 수 있다.
폐전지원금을 차등지급할 수 있는 가능성은 법 제15조 제2항에서 이미 예정하고 있으므로, 법 제15조 제3항 제3호의 위헌여부는 염전면적의 규모에 따라 폐전지원금을 차등지급할 수 있도록 규정한 법 제15조 제2항과의 연관관계에서 판단하여야 한다. 법 제15조 제2항에 의하면, 폐전을 신청하는 염제조업자에게 지급되는 지원금의 금액은 염전면적에 단위면적당 폐전지원금을 곱함으로써 결정되는데, 이에 있어서 염전면적의 규모를 기준으로 하여 단위면적당 폐전지원금을 차등지급할 수 있도록 하였다. 법률의 이러한 위임을 구체화한 시행규칙에 의하면, 1군(2헥타르이하), 2군(2헥타르초과-5헥타르이하), 3군(5헥타르초과-10헥타르이하), 4군(10헥타르초과-20헥타르이하), 5군(20헥타르초과-30헥타르이하)으로 분류하여 우리나라 전체 평균염전규모인 5헥타르가 포함된 3군의 경우를 기준지원금(888만원/헥타르)으로 하고, 2군과 1군은 기준지원금 대비 각각 10%씩 증액, 4군과 5군은 기준지원금 대비 각각 10%씩 감액하여 지원하도록 정하였다(법 시행규칙 제23조 제1항, 별표 4).
폐전지원금지급의 목적은 국내 천일염 제조업자들의 전업을 쉽게 하도록 함으로써 국내 염전산업의 구조조정을 이루고자 하는데 있는 것이므로, 소금의 수입자유화 등으로 인하여 변화한 경제현실에 대한 기업의 적응능력이 폐전지원금의 지급에 있어서 중요한 기준이 된다. 통상 대규모 염전의 소유자는 소규모 염전의 소유자보다 재정력이 우월하고 상대적으로 보다 나은 구조조정능력을 가지고 있으나, 소규모 염전의 경우에는 경영의 영세성으로 말미암아 변화한 현실에의 적응능력이 뒤떨어지고 그만큼 국가의 지원에 의존할 수밖에 없다. 특히 30헥타르를 초과하는 대규모 염전의 소유자는 상대적으로 적은 국가의 지원으로도 타산업으로 전업을 시도할 수 있는 재정적인 능력을 갖추고 있다고 판단된다. 자력으로 구조조정이 어려운 기업의 전업을 용이하게 하려는 입법목적에 부합하도록 한정된 재원을 배분하기 위해서는, 영세한 염전에 보다 많은 폐전지원금이 지급되도록 차등배분할 필요성이 인정된다. 폐전지원금의 차등지급과 이의 일환으로서의 일정면적 초과분에 대하여 지원을 배제하는 것은 한정된 재원을 가지고 구조조정의 효과를 극대화하려는 입법목적에 의하여
정당화될 수 있는 것이다. 따라서 염제조업자의 전업이 자체능력으로 어느 정도로 가능한가 하는 점을 기준으로 하는 법 제15조 제3항 제3호는 법의 목적에 부합하는 객관적으로 합리적인 기준을 근거로 지원금의 차등지급에 관한 법률조항으로서 평등원칙에 위반되지 않는다.
(3) 법 제15조 제5항
법 제15조 제5항은 폐전지원금의 지급기준이 되는 염전면적을 법 제3조 제1항의 규정에 의한 허가를 받은 총 면적중 저수지 기타 통상산업부령이 정하는 면적을 제외한 면적, 즉, 순수염전면적에 제한하고 있다. 이로써 이 법률조항은 같은 군에 속하는 유사한 규모의 염전중에서 실제 염생산량이 많은 염전에 더욱 많은 폐전지원금을 지급하려는 입법자의 의도를 표현하고 있다 하겠다. 법 제15조 제5항은 법 제15조 제3항 제3호와 마찬가지로 일단 제3항 제2호의 기준을 충족시킨 염전 중에서 총염전면적에 비례하여 균등하게 폐전지원금을 지급하는 것이 아니라, 저수지면적 등 일부 면적을 지급대상면적으로부터 제외하므로, 이로 말미암아 평등권위반의 문제가 생길 수 있다.
염제조업자가 폐전으로 말미암아 입게 되는 경제적 타격은 평소에 생산하던 염생산량에 비례한다 할 것이므로 염생산량은 경제적 손실의 정도를 산출할 수 있는 객관적인 기준으로 작용한다. 따라서 구조조정능력이 비슷한 염전들에 대한 지원금의 배분에 있어서 폐전지원금은 되도록 염생산량과 비례하여 지급하는 것이 합리적이다. 그런데 통상 염생산량은 저수지 등을 포함한 염전허가면적이 아닌 순수염전면적에 비례하므로, 순수염전면적이 염제조업자의 염전에의 경제적 의존도 및 폐전으로 말미암아 경제적 손실을 보다 정확하게 표현하는 기준이 된다. 그러므로 위 법률조항이 전체허가면적에서 염생산이 없는 면적을 제외함으로써 순수염전면적만을 폐전지원금의 지급기준으로 삼은 것은 합리적이고 객관적인 기준을 바탕으로 한 것으로서, 이로 인한 차별은 자의적인 것이 아니다.
(4) 법 시행령 제19조 제2호
청구인들은, 위 규정이 염전이 우연히 국토이용개발지구에 포함되느냐의 여부에 따라 염전소유자들을 합리적인 이유없이 차별하므로 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장하나, 위 규정은 염전이 국토개발지구에 포함되는가의 여부를 결정하는 규정, 즉 실체적인 차별규정이 아니라, 이미 다른 법률의 규정에 의하여 보상을 받았거나 받기로 확정된 염전을 단지 폐전지원금의 지급대상에서 제외하고 있는 규정에 불과하다. 뿐만 아니라 염전이 국토개발이용지구에 포함된 경우 공공용지의취득및손실보상에관한특례법과 토지수용법에 의한 보상을 받고, 그와는 달리 염전이 염관리법의 적용대상이 된 경우 그에 따른 폐전지원금을 지급받는 것은 재산권의 공용제한과 급부행정의 본질적인 법적 성격의 차이로 인하여 발생하는 지극히 당연한 결과이며, 두 부류사이에 생기는 금액상의 차이는 재산권의 수용·사용에 따른 보상인가 아니면 보조금의 지급인가에 따른 차별이므로 정당하고 합리적인 근거에 바탕을 두고 있는 것이다.
한편 청구인들은 위 규정이 폐전지원금 제외대상염전을 직접 정하고 있는 보상의 근거와 범위에 관한 규정으로서 헌법 제23조 제3항에 위반되고 헌법 제75조의 포괄적 위임입법금지규정에도 위배된다고 주장한다. 그러나 이미 위에서 밝힌 바와 같이 폐전지원금의 지급은 재산권의 침해에 대한 보상적 성격을 띤 것이 아니라 급부행정의 일종으로서 보조금에 해당하므로 헌법 제23조 제3항의 문제가 생길 여지가 전혀없으며, 위 규정 스스로가 보상이나 지원금 지급에 관하여 실체적인 것을 규정하는 것이 아니고 위 규정은 단지 다른 법률에 따라 이미 보상을 받았거나 받기로 확정된 염전에 대하여 이중으로 지원하는 것을 방지하기 위하여 법적으로 당연한 것을 확인한 것에 지나지 아니하므로, 법률에 근거한 위임의 문제나 위임입법의 명확성의 문제가 제기될 여지가 없다.
4. 결론
따라서 이 사건 법률조항들의 위헌확인을 구하는 청구인들의 심판청구는 이유가 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
1997. 11. 27.재판관 김용준(재판장) 김문희(주심) 이재화 조승형 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현
