헌법재판소 1997. 10. 30. 선고 95헌바7 결정 도시공원법제2조제2호자목등위헌소원

합헌, 각하

판시사항

재판요지

주문

판결이유

AI 요약

도시공원법 및 도시계획법 일부 조항의 위헌 여부 심판

결과 요약

도시공원법 제2조 제2호 자목 및 도시계획법 제12조 제1항 단서는 헌법에 위반되지 아니함.
도시공원법 시행규칙 제2조, 도시계획법 시행령 제6조 제1항 제4호, 제7조의3 제3호 가목 및 도시계획법 제25조의2 제2항에 대한 심판청구는 각하됨.

사실관계

청구인들은 서울 강남구 청담동의 공원용지로 지정된 지역 인근 주민들임.
1990. 8. 30. 건설부장관이 청담근린공원 조성계획을 고시하였음.
1992. 9. 1. 서울특별시장이 위 조성계획을 변경하여 골프연습장 및 부대시설 조성계획이 포함됨.
1993. 8. 5. 토지 소유자가 골프연습장 설치를 위한 실시계획인가 신청을 하였으나, 강남구청장이 주민 반대로 반려함.
1993. 12. 6. 서울특별시장이 주민들이 이해관계인이 아니라는 이유로 강남구청장의 반려 처분을 취소하는 재결을 함.
1993. 12. 20. 강남구청장이 골프연습장 사업인가를 하고, 1994. 2. 1. 건축허가를 함.
청구인들은 골프연습장 사업인가 처분 취소 소송을 제기하고, 관련 법률 조항에 대한 위헌제청신청을 함.
서울고등법원은 도시공원법 시행규칙 및 도시계획법 시행령 조항에 대한 신청을 각하하고, 나머지 신청을 기각함.
청구인들은 이에 불복하여 헌법재판소에 이 사건 심판청구를 함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

1. 도시공원법 시행규칙 및 도시계획법 시행령 조항의 심판 대상 여부

법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구의 대상은 재판의 전제가 되는 '법률'에 한정되며, 대통령령이나 부령은 그 대상이 될 수 없음.
판단: 도시공원법 시행규칙 제2조, 도시계획법 시행령 제6조 제1항 제4호 및 제7조의3 제3호 가목에 대한 심판청구는 심판의 대상이 될 수 없는 사항에 대한 것으로 부적법하여 각하함.

2. 도시계획법 제25조의2 제2항의 재판 전제성 여부

법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구는 법원에 계속 중인 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 되어야 함. 재판의 전제가 된다는 것은 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 결론이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 의미함.
판단: 도시계획법 제25조의2 제2항은 이해관계인의 의견 제출을 규정하고 있으나, 제출된 의견이 타당한 경우에만 실시계획에 반영됨. 청구인들이 이해관계인에 포함된다고 하더라도, 그 의견이 타당하다고 인정되지 않으면 재판의 결론이 달라지지 않으므로 재판의 전제가 되지 아니하여 부적법함.

3. 도시공원법 제2조 제2호 자목의 위헌 여부 (포괄위임입법 금지 원칙 위반 여부)

법리: 헌법 제75조는 위임입법의 근거와 범위를 규정하며, "법률에서 구체적으로 범위를 정하여" 위임해야 함. 이는 대통령령에 규정될 내용과 범위에 관한 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미함. 예측가능성 유무는 당해 특정 조항뿐만 아니라 관련 법률 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 함.
판단: 도시공원법 제2조 제2호 자목은 "도시공원의 효용을 다하기 위한 시설"로 범위를 한정하고 있으며, 도시공원법의 목적(제1조), 도시공원의 정의(제2조 제1호), 공원시설의 유형(제2조 제2호 가목 내지 아목) 등 관련 법률 조항을 종합적으로 판단하면 건설부령에 규정될 공원시설의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로 헌법 제75조에 위반되지 않음. 또한, 환경권(헌법 제35조) 및 행복추구권(헌법 제10조) 침해 주장도 이유 없음.

4. 도시계획법 제12조 제1항 단서의 위헌 여부 (포괄위임입법 금지 원칙 위반 여부)

법리: 위 3번과 동일한 포괄위임입법 금지 원칙이 적용됨.
판단: 도시계획법 제12조 제1항 단서의 "경미한 사항"이라는 용어는 일상생활이나 법률에서 자주 사용되는 명료한 용어이며, 그 의미가 가볍고 중대하지 않은 사항으로 예측 가능함. 위 단서 조항의 입법 취지, 도시계획법의 목적(제1조), 도시계획의 정의(제2조 제1항 제1호) 등 관련 법률 조항을 종합적으로 판단하면 어떤 사항이 "경미한 사항"에 해당하는지 어렵지 않게 예측할 수 있으므로 헌법 제75조에 위반되지 않음.

참고사실

재판관 조승형은 주문 제1항의 주문 표시에 관하여 "헌법에 위반되지 아니한다" 대신 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다는 별개의견을 제시함. 이는 헌법재판소법상 기속력이 인정되지 않는 합헌 결정을 굳이 주문에 표시할 필요가 없다는 취지임.

검토

본 판결은 위임입법의 한계와 예측가능성 원칙을 재확인하며, 법률에서 하위 법규에 위임하는 경우 그 범위와 내용이 구체적으로 특정되지 않더라도 관련 법률 조항 전체를 유기적, 체계적으로 해석하여 예측가능성이 인정되면 합헌임을 명확히 함.
특히, "도시공원의 효용을 다하기 위한 시설"이나 "경미한 사항"과 같이 다소 추상적인 표현도 관련 법규의 목적과 다른 조항들과의 연관성을 통해 충분히 예측 가능하다고 판단한 점이 중요함.
또한, 헌법소원심판의 대상이 '법률'에 한정된다는 점과 재판의 전제성 요건을 엄격하게 적용하여 시행령 및 시행규칙에 대한 청구와 재판의 결론에 영향을 미치지 않는 법률 조항에 대한 청구를 각하한 점은 헌법재판소의 심판 범위와 요건에 대한 명확한 기준을 제시함.
본 판결은 도시계획 및 공원시설 관련 분쟁에서 위임입법의 합헌성을 판단하는 중요한 선례가 될 수 있음.

판시사항

도시공원법 제2조 제2호 자목과, 도시계획법 제12조 제1항 단서가 위임입법의 범위와 한계를 일탈한 위헌조항인지 여부(소극)

재판요지

1. 도시공원법 제2조 제2호 자목은 공원시설의 세부적 종류를 건설부령이 정하도록 위임하고 있지만, “도시공원의 효용을 다하기 위한 시설”로 범위를 한정하고 있을 뿐만 아니라 도시공원법의 목적에 관한 동법 제1조, 도시공원 및 공원시설의 정의와 유형에 관하여 규정하고 있는 동법 제2조 제1호·제2호 가목 내지 아목 등 관련 법률조항 전체를 유기적, 체계적으로 종합 판단하면 건설부령에 규정될 공원시설이 대강 어떤 것이 될 지 충분히 예측할 수 있으므로 헌법 제75조에 위반되지 않는다. 2. 도시계획법 제12조 제1항 단서는 도시계획을 변경함에 있어 지방의회의 의견청취 및 중앙도시계획위원회의 의결을 거칠 필요가 없는 “경미한 사항”을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는바, “경미한 사항”이라는 말은 일상생활이나 법률에서 자주 사용하는 용어로서 그 의미가 명료할 뿐 아니라 위 단서조항의 입법취지와 도시계획법의 목적을 규정한 제1조, 도시계획의 정의를 규정한 제2조 제1항 제1호 등 도시계획법의 관련 법률조항 전체를 유기적, 체계적으로 종합판단하면 어떤 사항이 위 단서조항의 경미한 사항에 해당하는지는 어렵지 않게 예측할 수 있으므로 헌법 제75조에 위반되 지 않는다. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 別個意見 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 “합헌”임을 주문에 표시할 필요가 없고, “심판청구를 기각한다”로 주문을 표시함이 옳다. 청 구 인 김 ○ 수 외 17인 청구인들 대리인 변호사 김창국 외 4인 당해사건 서울고등법원 94구7227 골프연습장사업인가처분취소 등

참조판례

1994. 7. 29. 선고, 93헌가12 결정 1995. 7. 21. 선고, 94헌마125 결정

헌법재판소

결정

사건

95헌바7 都市公園法 제2조 제2호 자목 등 違憲訴願

결정일

1997.10.30.

주 문

1. 도시공원법(1980. 1. 4. 법률 제3256호) 제2조 제2호 자목, 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정된 것) 제12조 제1항 단서는 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 위 도시계획법 제25조의2 제2항, 같은 법 시행령(1992. 7. 1. 대통령령 제13684호로 개정된 것) 제6조 제1항 제4호, 제7조의3 제3호 가목, 도시공원법 시행규칙(1987. 7. 24. 건설부령 제421호로 개정된 것) 제2조에 대한 심판청구를 각하한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 서울 강남구 ○○동 토지는 1970년대 중반경 공원용지로 지정된 야산형태의 자연림(自然林)지역으로 그 주위에는 ○○아파트, ○○아파트 등의 아파트와 단독주택이 들어서 있고, 청구인들은 위 아파트와 단독주택에 거주하는 주민들이다. 건설부장관은 1990. 8. 30. 위 토지들에 대하여 도시계획시설조성계획(진입도로, 산책로, 광장, 잔디마운딩 등으로 청담근린공원을 조성한다는 것임)을 결정하여 건설부고시 제545호로 이를 고시하였는데, 건설부장관으로부터 권한을 위임받은 서울특별시장은 1992. 9. 1. 위 도시계획시설조성계획을 변경하고 이를 고시함으로써 종전의 도시계획시설조성계획은 해제되고 위 ○○동 토지 중 일부에 대하여 골프연습장 및 부대시설 조성계획이 세워졌다. 청구외 정○순은 위 토지의 소유자로서 1993. 8. 5. 골프연습장설치를 위하여 서울특별시 강남구청장에게 청담근린공원조성사업 실시계획인가신청을 하였고, 이에 강남구청장이 강남구 공고 제1993- 220호로 일반에 공람공고를 하였다가 청구인들을 포함한 인근주민들로부터 위 골프연습장 설치를 반대하는 민원이 제기되자 위 신청을 반려하였는데, 서울특별시장은 위 정○순으로부터 위 인가신청반려처분에 대한 행정심판청구를 받고 1993. 12. 6. 위 인근주민들은 도시계획법상 의견서를 제출할 수 있는 이해관계인이 아니라는 이유로 위 인가신청반려처분을 취소한다는 재결을 하였다. 이에 강남구청장은 위 정○순에 대하여 1993. 12. 20. 골프연습장 사업인가를 하고, 1994. 2. 1. 골프연습장 건축허가를 하였다. 청구인들은 강남구청장을 상대로 서울고등법원에 위 골프연습장사업인가처분 등의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고(동 법원 94구7227), 같은 법원에 위 소송사건의 재판의 전제가 된다고 하여 도시공원법 제2조 제2호 자목, 같은 법시행규칙 제2조, 도시계획법 제12조 제1항 단서, 제25조의2 제2항, 같은 법시행령 제6조 제1항 제4호 및 제7조의3 제3호 가목 에 대하여 위헌제청신청을 하였다. 위 법원은 1995. 1. 27. 위 위헌제청신청 중 도시공원법 시행규칙 제2조, 도시계획법 시행령 제7조의3 제3호 가목 및 제6조 제1항 제4호에 대한 신청부분을 각하하고, 나머지 신청부분을 기각하는 결정을 하였고, 청구인들은 같은 해 2. 10. 위 제청신청기각결정을 송달받고, 같은 달 21. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 심판청구를 하였다〔위 당해사건에 관하여는 제청신청기각결정과 동시에 청구기각판결이 선고되었고 그 판결은 1996. 1. 23. 대법원의 상고기각판결(95누3237)로 확정되었다〕. 나. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 도시공원법(1980. 1. 4. 법률 제3256호) 제2조 제2호 자목, 같은 법 시행규칙 제2조, 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정된 것) 제12조 제1항 단서, 제25조의2 제2항, 같은 법 시행령 제6조 제1항 제4호 및 제7조의3 제3호 가목이 헌법에 위반되는지의 여부로서 그 규정 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. (1) 도시공원법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. 1. “도시공원”이라 함은 도시계획구역안에서 자연경관의 보호와 시민의 건강·휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 결정된 것을 말한다. 2. “공원시설”이라 함은 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 다음 각목의 시설을 말한다. 가. 도로 또는 광장 나. 화단·분수·조각 등 조경시설 다. 휴게소·장의자 등 휴양시설 라. 그네·미끄럼틀·사장 등 유희시설 마. 정구장·수영장·궁도장 등 운동시설 바.식물원·동물원·수족관·박물관·야외음악당 등 교양시설 사. 주차장·매점·변소 등 이용자를 위한 편익시설 아.관리사무소·출입문·울타리·담장 등 공원관리시설 자. “가”목 내지 “아”목 이외에 도시공원의 효용을 다하기 위한 시설로서 건설부령이 정하는 시설 (2) 도시공원법 시행규칙 제2조(공원시설의 종류) 법 제2조 제2호 자목의 규정에 의한 건설부령이 정하는 시설은 별표1과 같다. 별표 1(별지2와 같음) (3) 도시계획법 제12조(도시계획의 결정) ① 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계지방의회의 의견을 듣고(신청인이 미리 해당 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다. (4) 도시계획법 제25조의2(서류의 공람 등) ① 건설부장관은 제25조의 규정에 의하여 실시계획을 인가하는 경우에는 미리 대통령령이 정하는 바에 의하여 공고하고, 관계서류의 사본을 14일간 일반에게 공람시켜야 한다. ② 도시계획사업의 시행지구안의 토지 또는 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항의 공람기간안에 건설부장관 또는 시행자에게 의견서를 제출할 수 있다. ③ 건설부장관 또는 시행자는 제2항의 규정에 의하여 제출된 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다. (5) 도시계획법 시행령 제6조(권한의 위임) ① 건설교통부장관은 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 다음 각호의 권한(재개발사업에 관한 권한을 제외한다)을 서울특별시장·직할시장 또는 도지사(이하 “시·도지사”라 한다)에게 위임한다. 4.법 제12조 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 도시계획의 변경결정 (6) 도시계획법 시행령 제7조의3(경미한 도시계획의 변경) 법 제12조 제1항 단서의 규정에 의하여 관계지방의회의 의견 청취와 중앙도시계획위원회의 의결을 거치지 아니할 경미한 사항의 변경은 다음 각호와 같다. 3. 이미 결정된 계획에 있어서의 다음 각목의 1에 해당하는 사항 가. 법 제2조 제1항 제1호 나목의 시설에 대한 세부시설의 결정 및 변경결정 2. 청구인들의 주장, 위헌제청신청기각이유 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 도시공원법 제2조 제2호는 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 공원시설에 관하여 가목 내지 아목에 여러유형을 규정하고, 자목에서 “가목 내지 아목 이외에 도시공원의 효용을 다하기 위한 시설로서 건설부령이 정하는 시설”이라고 따로 규정하고 있으며, 도시공원법 시행규칙 제2조는 공원내에 설치되는 운동시설로 모두 25가지 유형의 시설을 규정하고 있는데, 거기에는 골프연습장이나 승마장처럼 영리성이 매우 크고 자연환경을 대규모로 훼손할 수밖에 없는 사업에서부터 탁구장처럼 그 규모에 있어서 환경훼손이 크게 문제되지 아니하는 사업에 이르기까지 현격한 차이가 있는 시설들이 뒤섞여 있다. 공원시설은 도시공원법의 입법취지에 관계되는 핵심적인 사항이므로 도시공원의 유형과 기능은 반드시 국회에서 제정한 법률로 규제하여야 할 것임에도 이와 같이 공원시설의 유형 및 내용을 포괄적으로 건설부장관에게 백지위임하고 있고, 그에 따라 성격이 다른 공원시설들이 마구 뒤섞여 규정되어 있다. 따라서 도시공원법 제2조 제2호 자목 및 동법 시행규칙 제2조는 포괄위임입법을 금지하고 있는 헌법 제75조에 위반되고, 청구인들의 헌법상 보장된 환경권(헌법 제35조)과 행복추구권(헌법 제10조)을 침해하는 것이다. (2) 도시공원법 제4조 제5항 및 도시계획법 제12조 제1항 본문에 의하면 도시공원조성계획을 결정하거나 변경할 때에는 반드시 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 건설부장관의 결정으로 하도록 되어 있는데, 도시계획법 제12조 제1항 단서는 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있다. 그러나 위 단서가 규정하는 “경미한 사항”이라 함은 구체성을 결여한 불명료한 규정이므로, 위 단서규정은 포괄위임입법을 금지하고 있는 헌법 제75조에 위반된다. 또한 위 단서규정에 따른 도시계획법 시행령 제6조 제1항 제4호 및 제7조의3 제3호 가목은 이미 결정된 계획에 있어서의 공원시설에 대한 세부시설의 결정 및 변경결정을 위 “경미한 사항”의 하나로 하여 지방의회의 의견청취와 중앙도시계획위원회의 의결을 생략할 수 있도록 함과 동시에 그에 대한 변경결정의 권한을 서울특별시장 등에게 위임하고 있다. 그러나 공원시설은 그 시설의 유형, 규모 및 기능별 공원유형에 따라 도시공원의 조형, 환경 및 근린지역 주민의 이용에 결정적인 영향을 미친다는 점에 비추어 위 시행령조항들은 청구인들의 환경권 및 행복추구권을 침해하는 것이다. (3) 도시계획법 제25조의2 제1항은 도시계획사업의 실시계획을 인가하는 경우 관계서류의 사본을 14일간 일반에게 공람시키도록 규정하고 있고, 제2항은 시행지구안의 이해관계인은 의견서를 제출할 수 있도록 규정하고 있으며, 제3항은 제출된 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 실시계획에 반영하도록 규정하고 있는 바, 도시공원법 제3조 제2호에 비추어 보면 도시공 원조성계획에 있어서의 이해관계인이라 함은 “시행지구안”인 여부에 상관없이 그 공원을 이용하는 근린지역주민이라 할 것이다. 그러므로 도시계획법 제25조의2 제2항에 규정된 “이해관계인”에 청구인들과 같은 근린지역주민은 포함되지 아니하는 것으로 해석된다면 이 조항은 청구인들의 평등권(헌법 제11조)과 환경권 및 행복추구권을 침해하는 것이다. 나. 서울고등법원의 위헌제청신청기각이유 (1) 헌법 제107조 제1항, 헌법재판소법 제41조 제1항에 의할 때 법원의 위헌심판제청이나 재판 당사자의 위헌심판제청신청의 대상은 ‘법률’에 한정되고 명령이나 규칙은 그 대상에서 제외되는바, 이 사건 위헌심판제청신청 중 도시공원법 시행규칙 제2조, 도시계획법 시행령 제6조 제1항 제4호 및 제7조의3 제3호 가목에 대한 위헌심판제청신청은 법률이 아닌 시행령 및 시행규칙에 관한 것으로서 부적법하다. (2) 도시공원법 제2조 제2호 자목의 규정은 제2호의 각호에 열거되지 아니한 공원시설이 있을 것을 예상하고, 이에 관하여 “도시공원의 효용을 다하기 위한 시설”로 그 범위를 한정하여 그와 같은 공원시설에 관하여 규정하도록 건설부령에 위임하고 있는 것이므로 이를 포괄위임입법을 금지하는 헌법 제75조에 위반된다고 할 수 없고, 환경권이나 행복추구권에 관한 헌법규정에 위반된다고도 할 수 없다. (3) 도시계획법 제12조 제1항 단서의 “경미한 사항”이라는 표현은 일반적으로 하위법규에 위임함에 있어 자주 사용하는 개념으로서 이를 사회통념상 불명료한 개념이라고 할 수 없으므로 포괄위 임입법을 금지하고 있는 헌법 제75조에 위반된다고 할 수 없다. (4) 도시계획법 제25조의2 제2항에 따라 의견서를 제출할 수 있는 이해관계인의 범위를 “도시계획사업의 시행지구안”의 이해관계인으로 해석한다고 하더라도, 위 규정은 일반적인 개념의 이해관계인 중에서 도시계획사업 실시계획의 인가에 관하여 의견서를 제출할 수 있는 이해관계인의 범위를 일정한 범위로 한정한 것으로서, 이와 같이 이해관계인의 범위를 어느 정도 한정하는 것은 부득이하다 할 것이므로 이를 두고 평등권, 환경권, 행복추구권에 관한 헌법규정을 위반한 것이라고 할 수 없다. 다. 강남구청장의 의견 (1) 도시공원법 제2조 제2호 자목의 “도시공원의 효용을 다하기 위한 시설”이라는 위임조항은 도시공원법 제2조 제1호의 도시공원의 정의(定義)규정과 함께 보면 결코 포괄적인 백지위임조항이 아니고, 범위가 정하여진 구체성 있는 위임조항이다. (2) 환경보호를 위한 국가의 의사결정은 법률의 형식으로만 이루어져야만 하고 이를 행정기관에 위임하여서는 아니된다는 헌법상의 근거가 없으므로 공원시설의 유형 및 내용에 관하여 법규명령에 위임하고 있다 하더라도 이를 두고 헌법상의 환경권보장에 위반된다고 할 수 없다. (3) 위 도시공원법 규정은 법규명령의 제정을 위임한 것일 뿐 그 규정자체만으로는 권리침해의 내용이 전혀 없으므로 청구인들의 행복추구권을 침해하는 것이라 할 수 없다. (4) 도시계획법 제12조 제1항 단서는 법규명령에 대한 위임의 기준으로 “경미한 사항”이라는 구체적 기준을 제시하고 있으므로 포괄적인 백지위임조항이라 할 수 없다. (5) 도시계획법 제25조의2 제2항에 따라 의견서를 제출할 수 있는 이해관계인의 범위를 “도시계획사업의 시행지구안”의 이해관계인으로 해석한다고 하더라도, 이와 같이 이해관계인의 범위를 어느 정도 한정하는 것은 합리적이라 할 것이므로 이를 두고 평등권, 환경권, 행복추구권에 관한 헌법규정을 위반한 것이라고 할 수 없다. 3. 판 단 가. 도시공원법 시행규칙 제2조, 도시계획법 시행령 제6조 제1항 제4호 및 제7조의3 제3호 가목에 대한 심판청구 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에 소송사건의 당사자가 같은 법 제41조 제1항에 의한 위헌여부 심판의 제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척한 경우 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 그 법률의 위헌여부의 심판을 구하는 것이므로 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 법률인 것이지, 대통령령이나 부령은 그 대상이 될 수 없다〔헌법재판소 1995. 7. 27. 선고, 93헌바1·3·8 등 병합결정 참조〕. 따라서 위 시행령이나 시행규칙에 대한 심판청구는 심판의 대상이 될 수 없는 사항에 대한 것으로서 부적법하다. 나. 도시계획법 제25조의2 제2항에 대한 심판청구 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구에 있어서는 법원에 계속중인 구체적사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 되어야 하는데 재판의 전제가 된다고 하려면 그 법률이 위헌여부에 따라 재판의 결론이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우여야 한다(헌법재판소 1993. 7. 29. 선고, 90헌바35 결정；1996. 12. 26. 선고, 94헌바1 결정 등 참조). 그런데 도시계획법 제25조의2 제2항은 도시계획사업의 시행지구안의 토지 또는 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 건설부장관 또는 시행자에게 의견서를 제출할 수 있도록 규정하고 있고, 제3항은 건설부장관 또는 시행자는 위와 같이 제출된 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 이해관계인 등이 제출한 의견을 실시계획에 반영하기 위해서는 그 의견의 타당성이 전제되어야 할 것인바, 청담근린공원을 이용하는 청구인들을 비롯한 근린지역주민들이 도시계획실시계획의 인가에 앞서 공람기간안에 건설부장관 또는 사업시행자에게 의견서를 제출할 수 있는 도시계획법 제25조의2 제2항의 이해관계인에 포함된다고 하다라도 그 의견이 타당하다고 인정된 때에만 실시계획에 반영되고 그렇지 않는 경우에는 반영되는 것이 아니므로 청구인들이 도시계획실시계획의 인가에 관하여 의견서를 제출할 수 있는 위 법률조항의 이해관계인에 포함되는 것으로 해석한다고 하더라도 그것만으로는 강남구청장이 청구인들의 반대의견을 반영하지 않고 골프연습장인가 처분 등을 한 것이 위법임을 원인으로 그 처분 등의 취소를 구하는 당해사건의 재판의 결론이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것이 아니다(이 사건 기록에 의하면 당해사건의 상고심에서 대법원도 청담근린공원을 이용하는 청구인들을 비롯한 근린지역 주민들이 위 법률조항의 의견서를 제출할 수 있는 이해관계인에 포함된다고 하더라도 청구인들이 제출한 골프연습장설치 반대의견은 타당성이 있다고 할 수 없어 강남구청장이 이를 배척하고 그 인가처분을 한 것이 위법하다고 볼 수 없다는 이유로 청구인들의 상고를 기각하였다). 그러므로 위 법률조항은 당해사건의 재판의 전제가 되지 아니하여 이에 대한 심판청구는 부적법하다. 다. 도시공원법 제2조 제2호 자목, 도시계획법 제12조 제1항 단서에 대한 심판청구 (1) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하고 아울러 그 범위와 한계를 설정하고 있다. 여기서 “법률에서 구체적으로 범위를 정하여”라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용과 범위에 관한 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항만으로 판단할 것이 아니라 관련 법률조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다〔헌법재판소 1994. 7. 29. 선고, 93헌가12 결정；1995. 7. 21. 선고, 94헌마125 결정 등 참조〕. (2) 도시공원법 제2조 제2호 자목의 위헌여부 (가) 도시공원법 제2조 제2호는 “공원시설”이라 함은 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 다음 각호의 시설을 말한다고 하면서 가목 내지 아목에서 도로 또는 광장, 조경시설, 휴양시설, 유 희시설, 운동시설, 교양시설, 편익시설, 공원관리시설 등 8가지 유형의 시설을 규정한 다음 자목에서 “가목 내지 아목 이외의 도시공원의 효용을 다하기 위한 시설로서 건설부령이 정하는 시설”이라고 규정하여 건설부령에 위임하고 있다. 그런데 위 자목의 규정은 위 제2조 본문에서 규정하는 “도시공원의 효용을 다하기 위한 시설”로 그 범위를 한정하여 가목 내지 아목에 열거되지 아니한 공원시설에 관하여 규정하도록 건설부령에 위임하고 있을 뿐만 아니라 공원시설의 정의를 규정한 위 제2조 본문 및 공원시설의 유형을 규정한 제2조 제2호 가목 내지 아목과 도시공원법의 목적을 규정한 제1조, 도시공원의 정의를 규정한 제2조 제1호, 도시공원을 세분하여 근린공원의 정의를 규정한 제3조 제2호 등 관련 법률조항 전체를 유기적, 체계적으로 종합 판단하면 위 자목의 위임에 따라 건설부령에 규정될 공원시설이 대강 어떤 것이 될지를 충분히 예측할 수 있으므로 이 사건 법률조항은 헌법 제75조에 위반된다 볼 수 없고 또한 헌법 제75조에 따라 이 사건 법률조항이 공원시설에 관하여 위와 같이 범위를 정하여 건설부령에 위임한 것이 헌법 제35조(환경권), 제10조(행복추구권)에 위반된다고 할 수도 없다. (3) 도시계획법 제12조 제1항 단서의 위헌여부 도시공원법 제4조 제5항, 도시계획법 제12조 제1항에 의하면 도시공원조성계획을 결정하거나 변경할 때에는 원칙으로 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 건설부장관의 결정으로 하도록 규정하면서 도시계획법 제12조 제1항 단서는 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하 다”고 규정하고 있다. 그런데 위 단서조항의 “경미한 사항”이라는 말은 일상생활이나 법률에서 자주 사용하는 용어로서 가볍고 작은 사항, 중대하지 아니한 사항이라는 뜻으로 그 의미가 명료할 뿐만 아니라 위 단서조항의 입법취지와 도시계획법의 목적을 규정한 제1조, 도시계획의 정의를 규정한 제2조 제1항 제1호 등 도시계획법, 도시공원법의 관련 법률조항 전체를 유기적, 체계적으로 종합판단하면 어떤 사항이 위 단서조항의 경미한 사항에 해당하는지는 어렵지 않게 예측할 수 있을 것이므로 위 단서조항은 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없다. 4. 결 론 따라서 이 사건 심판청구 중 도시계획법 제25조의2 제2항, 같은 법 시행령 제6조 제1항 제4호, 제7조의3 제3호 가목, 도시공원법 시행규칙 제2조에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 도시공원법 제2조 제2호 자목, 도시계획법 제12조 제1항 단서는 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조승형의 주문 제1항의 주문표시에 관한 별개의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관 전원의 의견일치에 의한 것이다. 5. 재판관 조승형의 주문 제1항의 주문표시에 관한 별개의견 나는 주문 제1항의 주문표시 중 “도시공원법(……) 제2조 제2호 자목, 도시계획법(……) 제12조 제1항 단서는 헌법에 위반되지 아니한다”는 “도시공원법(……) 제2조 제2호 자목, 도시계획법(……) 제12조 제1항 단서에 대한 심판청구는 이를 기각한다”로 함이 상당하다고 생각한다. 그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 “합헌”임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다. 1997. 10. 30.

재판관 김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형 정경식 고중석(주심) 신창언 이영모 한대현

별지2. 도시공원법 시행규칙 제2조의 별표1 [별표 1] table_0

하이라이트/메모

하이라이트가 없습니다.

헌법재판소 1997. 10. 30. 선고 95헌바7 결정 도시공원법제2조제2호자목등위헌소원

도시공원법 및 도시계획법 일부 조항의 위헌 여부 심판

결과 요약

사실관계

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

1. 도시공원법 시행규칙 및 도시계획법 시행령 조항의 심판 대상 여부

관련 판례 및 법령

2. 도시계획법 제25조의2 제2항의 재판 전제성 여부

관련 판례 및 법령

3. 도시공원법 제2조 제2호 자목의 위헌 여부 (포괄위임입법 금지 원칙 위반 여부)

관련 판례 및 법령

4. 도시계획법 제12조 제1항 단서의 위헌 여부 (포괄위임입법 금지 원칙 위반 여부)

관련 판례 및 법령

참고사실

검토

판시사항

재판요지

참조판례

주 문

이 유