헌법재판소 1996. 10. 4. 선고 95헌바11 결정 지가공시및토지등의평가에관한법률제8조제1항위헌소원

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판시사항

구 지가공시및토지등의평가에관한법률 제8조 제1항(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것)이 헌법에 위반되는지 여부.

재판요지

구 지가공시및토지등의평가에관한법률 제8조 제1항이 표준지공시지가에 관하여 그 이의신청기간을 '공시일로부터 60일 이내'의 기간으로 규정하고 있는 것은 표준지공시지가의 특성상 이를 조속히 그리고 이해관계인 모두에 대하여 일률적으로 확정할 합리적인 필요에 기인하는 것으로서 헌법 제37조 제2항에 의하여 입법권자에게 허용된 입법재량의 범위 내에서의 공공복리 등을 위한 합리적인 제한이므로, 위 법률조항은 행정심판청구권이나 재판청구권 및 평등권을 침해하는 조항이라 할 수 없다. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견 주문표시는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다.

참조조문

헌법 제11조 제1항, 제27조 제1항, 제37조 제2항, 제107조 제3항, 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995.12.29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항

참조판례

1992.7.23. 선고, 90헌바2, 92헌바25 결정, 1996.8.29. 선고, 93헌바63, 95헌바8 결정

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

95헌바11 지가공시및토지등의평가에관한법률제8조제1항위헌소원

청구인

1. 김 철 한 외 2인
청구인들 대리인 변호사 ○○○

관련사건

서울고등법원 93구29008 표준지가격결정처분취소

판결선고

1996. 10. 04.

주 문

구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1989.4.1.법률 제4120호로 제정되고 1995.12.29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 서울고등법원 93구29008호 표준지가격결정처분취소 사건의 원고들이다. 청구인들은 위 사건 재판의 전제가 되는 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1989.4.1. 법률 제4120호로 제정되고 1995.12.29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 "지가공시법"이라 한다) 제8조 제1항이 표준지가격결정처분에 대한 이의신청기간을 지나치게 짧게 규정하여 헌법상 보장된 평등권, 행정심판청구권 및 재판청구권 등을 침해하였다는 이유로 위 법원에 94부1198호로서 위헌제청신청을 하였으나, 위 법원은 1995.3.30. 청구인들의 위 신청을 기각하는 결정을 하였고, 위 기각결정은 1995.4.12. 청구인들에게 송달되었다. 이에 청구인들은 1995.4.26. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하기에 이르렀다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 지가공시법 제8조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부인바, 지가공시법 제8조 제1항은 이의신청이라는 제목하에 '공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 공시일로부터 60일 이내에 서면으로 건설부장관에게 이의를 신청할 수 있다'고 규정하고 있다. (이 사건 심판대상인 지가공시법 제8조 제1항은 1995.12.29. '공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 공시지가의 공시일부터 30일 이내에 서면으로 건설교통부장관에게 이의를 신청할 수 있다'로 개정되었다.) 2. 청구인들의 주장 및 이해관계인들의 의견 가. 청구인들의 주장 지가공시법 제8조 제1항은 건설부장관이 결정하여 공시한 표준지공시지가에 관한 이의신청기간을 '공시일로부터 60일 이내'라고 규정하고 있으나, 이는 일반행정처분에 관하여 행정심판법 제18조가 '처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내' 또는 '처분이 있은 날로부터 180일 이내'에 심판청구를 할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 그 이의신청의 기회를 현저히 제한하는 불평등한 조항으로서, 국민의 평등권을 규정하고 있는 헌법 제11조에 위배될 뿐만 아니라 재판의 전심절차로서의 행정심판을 받을 권리를 보장하고 있는 헌법 제107조 및 국민의 재판을 받을 권리를 보장하고 있는 헌법 제27조에 위배된다. 나. 서울고등법원의 위헌제청신청기각 이유 지가공시법 제8조 제1항이 표준지공시지가에 관하여 그 이의신청기간을 '공시일로부터 60일 이내'의 단기간으로 규정하고 있는 것은 표준지공시지가의 특성상 이를 조속히 일률적으로 확정할 필요가 있기 때문이고, 이는 공공복리 등을 위하여 헌법상 허용된 필요하고도 합리적인 제한이라고 할 것이므로, 지가공시법의 위 조항이 헌법 제11조 소정의 평등의 원칙에 위배되거나 헌법 제107조의 행정심판을 받을 권리 및 헌법 제27조의 재판을 받을 권리를 침해한다고 볼 수도 없다. 다. 건설교통부장관의 의견 서울고등법원의 위헌제청신청기각 이유와 대체로 같다. 3. 판 단 가. 구 행정심판법(1995.12.6. 법률 제5000호로 개정되기 전의 것) 제18조는 행정청의 처분이나 부작위에 대한 행정심판의 청구기간과 관련하여 개별법령에 특별규정이 없는 한 원칙적으로 '처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내' 그리고 '처분이 있은 날로부터 180일 이내'에 행정심판을 청구하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 지가공시법은 제8조 제1항에서 건설부장관이 결정하여 공시한 표준지공시지가에 대한 이의신청은 '공시일로부터 60일 이내'에 제기하여야 한다고 규정하고 지가공시법시행령 제4조는 표준지공시지가의 공시는 관보에 공고하는 방법에 의하도록 규정하고 있다. 따라서 표준지공시지가에 대한 이의신청은 지가공시법의 위 규정에 따라 그가 현실적으로 표준지공시지가의 공시사실을 알았는지의 여부에 관계없이 관보에 게재되어 공고된 날로부터 60일 이내에 제기되어야 하며, 위 기간을 경과하면 이를 행정심판의 방법으로 다툴 수는 없게 되는 것이다. 이와 같은 결과는 직접적으로는 헌법 제107조 제3항에 의하여 보장된 행정심판청구권을 제한하는 것이고 나아가 헌법 제27조 제1항의 재판청구권, 헌법 제11조 제1항의 평등권을 제한하는 것이 될 수도 있다. 나. 그러나 헌법이 보장하는 이러한 기본권은 절대적, 무제한적인 것은 아니고 기본권 자체에 내재하는 한계를 가지며, 헌법 제37조 제2항도 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에는 그 본질적인 내용을 침해하지 아니하는 한 이를 법률로서 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 더구나 이 사건에 있어서와 같이 행정청의 위법 또는 부당한 처분 등에 대한 구제절차로서의 행정심판절차를 어떻게 구성할 것인가, 특히 그 심판청구기간은 얼마 동안으로 하며 그 심판청구기간의 기산일은 언제로 할 것인가 등의 문제는 기본적으로 당해 법률관계를 조속히 그리고 일률적으로 확정할 합리적인 필요성 여부 등을 고려하여 입법형성권을 가진 입법권자가 결정할 재량범위내의 사항이다. 물론 이러한 입법재량도 헌법상 보장된 기본권인 행정심판청구권이나 재판청구권 또는 평등권 등의 본질적 내용을 침해하거나 비례의 원칙에 어긋나는 것이어서는 아니될 것이다. 예컨대, 법률관계의 조속한 확정의 필요만을 강조한 나머지 그 청구기간을 너무 짧게 정하여 청구 자체를 사실상 불가능하게 하거나 또는 청구기간 자체는 상당하더라도 그 기산일을 정함에 있어 법률전문가로서도 혼란을 일으킬 정도로 불명확하고 모호하게 규정함으로써 사실상 청구기간의 준수를 매우 어렵게 한 경우( 헌법재판소 1992.7.23. 선고, 90헌바2, 92헌바25 병합;1996.8.29. 선고, 93헌바63, 95헌바8 병합결정 참조)에는 입법재량의 범위를 벗어난 것이 될 것이다. 다. 그러므로 이 사건 심판대상인 지가공시법 제8조 제1항이 이의신청기간을 '공시일로부터 60일 이내'로 규정한 것이 과연 헌법 제37조 제2항에 의하여 허용된 공공복리 등을 위한 제한으로서 입법재량의 범위 내에 속하는 것인지의 여부에 관하여 살핀다. (1) 먼저 이의신청기간을 60일로 규정한 점에 관하여 본다. 지가공시법에 의한 표준지공시지가는 그 특성상 조속히 확정될 것을 요한다. 즉, 표준지공시지가는 인접토지의 개별공시지가 산정의 기준이 되고 아울러 일반적인 토지거래의 지표가 됨은 물론, 국가 지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 되는 것이어서 만일 표준지공시지가가 결정되지 아니하면 이를 기준으로 하여야 할 개별토지에 대한 지가산정이 불가능할 뿐만 아니라 일단 결정된 표준지공시지가가 뒤늦게 변경되거나 취소된다면 이를 기준으로 하여 산정된 개별토지들의 지가 역시 그에 따라 모두 변경되어야 하는 등의 혼란을 초래하게 되므로 표준지공시지가는 그 결정후 조속한 시간내에 확정하여야 할 필요가 있다. 따라서 지가공시법 제8조 제1항이 표준지공시지가에 대한 이의신청기간을 60일로 설정한 것은 위와 같은 필요에 기인하는 것으로서 그 입법목적은 정당하다. (2) 다음으로 이의신청의 기산점을 '공시일로부터'로 규정한 점에 관하여 본다. 표준지공시지가의 결정 및 공시는 불특정 다수인을 대상으로 하는 일반처분으로서의 성격을 가지며 따라서 그 특성상 이해관계인 모두에 대하여 동시에 일률적으로 확정할 필요가 있다. 개별공시지가가 해당토지를 소유하는 개개인의 법률관계에 대하여 영향을 미치는 것이라면, 표준지공시지가는 해당토지는 물론 그를 기준으로하여 지가를 산정하게 될 주변 개별토지의 소유자나 기타 이해관계인들의 법률관계에도 영향을 미치는 것이고, 따라서 다수 이해관계인 각자에 대하여 개별공시지가에서처럼 해당 공시지가의 결정을 안 때로부터 기산하여 이의신청을 할 수 있도록 한다면 그 법률관계의 혼란은 피할 수 없게 될 것이다. 이에 지가공시법은 제8조 제1항에서 표준지공시지가에 대한 이의신청의 기산점을 이해관계인이 이를 '안 때로부터' 기산하지 아니하고 '공시일로부터'라고 규정함으로써 표준지공시지가를 둘러싼 법률관계를 일률적으로 확정시키고자 하였다. 라. 결국, 지가공시법 제8조 제1항이 표준지공시지가의 결정 및 공시에 대한 이의신청과 관련하여 행정심판법상의 일반규정과 달리 '공시일로부터 60일 이내'라고 규정하여 행정심판청구기간을 제한하고 있는 것은 표준지공시지가가 가지는 특성상 이를 조속히 그리고 이해관계인 모두에 대하여 일률적으로 확정할 합리적인 필요에 기인하는 것으로서, 이는 헌법 제37조 제2항에 의하여 입법권자에게 허용된 입법재량의 범위 내에서, 공공복리를 위하여 헌법상 허용된 필요하고도 합리적인 제한이라고 할 것이므로, 이와 견해를 달리하여 위 법률조항이 헌법 제107조 제3항의 행정심판청구권이나 헌법 제27조 제1항의 재판청구권 및 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해하는 조항이라는 청구인들의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 지가공시법 제8조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로, 재판관 조승형의 주문표시에 대한 제5항과 같은 별개의견이 있는 외에는, 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견 나는 주문표시 중 "구 지가공시및토지등의평가에관한법률(……) 제8조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다. 그 이유는 우리재판소가 1995.10.26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7,8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다. 1996.10.4.

재판관 김용준(재판장) 김진우 김문희 황도연 이재화 조승형 정경식(주심) 고중석 신창언