헌법재판소
전원재판부
결정
사건94헌마207 방송법 제17조 제3항 등 위헌확인
청구인박승인 외 2인
청구인들 대리인 변호사 ○○○
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)방송법 제17조 제3항 제3호는 광고방송물에 대하여 방송되기 전에 방송위원회가 그 내용을 사전심의하여 방송여부를 결정하도록 규정하고 있고, 이를 위한 심의기준으로서 방송위원회는 방송법 제20조에 근거하여 위원회의 규칙으로 방송심의에관한규정을 제정·공표하였는바, 그 제4장에는 광고방송물의 심의기준을 정하고 있다.
(2)박승인 외 26인의 청구인들은 광고대행 및 제작을 업으로 하는 여러 광고회사에 소속되어 광고의 제작활동에 종사하는 광고인들이다. 광고인인 청구인들은 통상 광고주(기업주)의 위탁이 있을 경우 오랜 시간과 노력, 그리고 비용을 들여 광고방송물을 제작하지만 위 방송법 제17조 제3항 제3호의 규정에 의하여 방송위원회의 사전심의를 거쳐야 함은 물론, 일정한 경우에는 방송불가 판정을 받아 더 이상 전파를 탈 수 없게 되는 규범상태에 놓여 있다. 이에 청구인들은 위 방송법 제17조 제3항 제3호는 검열을 금지하고 있는 헌법 제21조 제2항에 위반되고, 위 방송심의에관한규정 제4장은 그 심의기준이 애매모호하고 지나치게 광범위하여 명확성의 원칙과 과잉금지의 원칙에 반하는 등 이로 인해 청구인들의 헌법상 보장된 언론·출판의 자유가 침해되고 있다는 이유로 이들 법규의 위헌확인을 구하여 1994. 9. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3)그 뒤 1997. 11. 26. 청구인들 중 박승인, 이만종, 김현준 3인은 자신들이 소속된 주식회사 선우프로덕션으로 청구인변경을 신청하였고/ 나머지 24인의 청구인들은 같은 날 헌법소원심판청구를 취하하였다.
나. 심판의 대상
따라서 이 사건의 심판대상은 방송법(1987. 11. 28. 법률 제3978호로 제정되고, 1990. 8. 1. 법률 제4263호로 개정된 것) 제17조 제3항 제3호(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다) 및 방송심의에관한규정(1988. 10. 18. 방송위원회규칙 제3호로 제정되고, 1992. 3. 27. 방송위원회규칙 제70호로 전면개정된 것) 제4장 광고기준(제78조 내지 제117조；이하 "이 사건 심의규정"이라 한다)이 헌법에 위반되는지의 여부이다. 그 내용은 다음과 같다.
〔심판대상조문〕
방송법 제17조(위원회의 직무) ①, ② 생략
③위원회는 방송이 국민문화의 향사엥 기여하게 하고 그 내용의 공정성과 공공성을 유지하게 하기위하여 다음각호의 방송물에 대하여 방송되기전에 그 방송여부를 심의·의결한다.
1. 2. 생략
3.한국방송광고공사법 제15조의 규정에 의하여 한국방송광고공사가 방송국에 위탁하여 방송하고자하는 광고물 방송심의에관한규정 제4장 광고기준 제78조 내지 제117조：별지첨부
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장 요지
(1)자유민주주의를 기본원리로 채택하고 있는 우리 헌법하에서 정치적 의견이나 사상, 개인적 신념과 마찬가지로 상업광고도 헌법상 언론출판의 자유의 범주에 속한다. 그리고 상업광고의 한 형태인 방송광고도 언론출판의 자유를 보장하는 헌법 제21조 제1항에 의하여 보호된다.
(2)방송광고에 대한 사전심의를 규정하고 있는 이 사건 법률조항은 사전검열을 금지하고 있는 헌법 제21조 제2항에 명백히 위반된다. 법규정상 "심의"라는 명칭을 사용하고 있으나 사전심의를 통과하지 못할 경우 현 제도상 어떠한 반대급부를 지급한다고 하더라도 방송이 불가능하기 때문에 방송위원회의 사전심의는 검열에 해당된다.
(3)이 사건 심의규정은 다음과 같은 이유로 위헌이다. 첫째, 방송법 제17조 제3항 제3호가 검열을 금지한 헌법 제21조 제2항에 반하여 위헌이기 때문에, 위헌인 법률조항에 근거하여 제정된 이 사건 심의규정은 당연히 위헌이다. 둘째, 헌법 제37조 제2항은 국민의 기본권을 제한하는 경우 법률로써만 가능하도록 하고 있는데, 방송법상 광고방송과 관련한 직접적인 규제로서는 제35조에서 광고방송의 시간과 회수 등에 관한 형식적인 규제만 있을 뿐 달리 광고방송의 내용을 직접 규제하는 조항은 없다. 그런데도 이 사건 심의규정은 광고방송에 대한 광범위한 내용규제를 하고 있다. 따라서 이 사건 심의규정은 비록 방송법 제20조의 위임에 따라 제정된 것이긴 하나 구체적인 법률적 위임 없이 방송위원회에 의해 자의적으로 제정된 것이다. 설령 위 방송법 제20조와 제35조가 그 법률적 근거라 하더라도 이 사건 심의규정은 그 규제대상이나 내용이 지나치게 광범위하고 일반적이어서 입법자가 의도한 방송법의 위임한계를 일탈하고 있다. 셋째, 이 사건 심의규정의 각 기준들은 지나치게 애매모호하여 명확성의 원칙에 반할 뿐만 아니라 그 규제의 정도도 지나치게 과잉되어 과잉금지의 원칙에 반한다.
나.방송위원회 및 공보처장관(1998. 2. 28. 법률 제5529호로 문화관광부장관에게로 업무이관)의 의견 요지
(1) 적법요건에 대한 의견
(가)변경신청전 청구인들의 이 사건 심판청구는 다음과 같은 이유로 자기관련성, 현재성, 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다. 첫째, 방송광고에 대한 사전심의를 신청하고 이로 인하여 권리의무관계가 형성되는 상대방은 광고주 또는 광고회사이지 이 사건의 변경신청전 청구인들과 같이 광고회사의 소속 직원들이 아니므로 이 사건 심판청구는 자기관련성이 없다. 둘째, 설령 자기관련성이 인정된다 하더라도 이 사건 심판청구 당시 변경신청전 청구인들은 사전심의에 의한 어떠한 방송불가처분도 받지 않은 상태이기 때문에 기본권침해의 사실이 존재하지 아니한다.
(나)이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제69조 제1항의 심판청구기간을 도과하여 부적법하다. 즉 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하는데, 이 사건 법률조항은 1990. 8. 1. 개정공포되어 같은 해 9. 2. 시행되었고, 또 이 사건 심의규정은 1992. 3. 27. 개정되어 같은 해 7. 1. 시행되었기 때문에 1994. 9. 29. 접수된 이 사건 심판청구는 이미 법정의 심판청구기간을 경과하여 제기한 것이다.
(2) 본안에 대한 의견
(가)순수한 상업광고는 광고주의 이윤추구를 목적으로 하는 것이기 때문에 정신활동의 자유를 의미하는 언론·출판의 자유로 파악될 수 없고, 영업의 자유로 이해되어야 한다. 따라서 방송광고에 대한 사전심의제도는 표현에 대한 검열을 금지하는 헌법 제21조 제2항의 적용대상이 되지 아니한다.
(나)허위 또는 기만적인 광고나 불법적인 광고로부터 소비자를 보호하고 공정경쟁을 확보하기 위하여 광고에 대한 규제는 불가피하며, 특히 방송광고는 방송매체의 특성상 그 전파력이 매우 강하고 즉시적이며 무차별적이고 또한 직접적인 특성을 가지고 있으므로 이에 대한 보다 강력한 공적 규제가 필요하다. 그러므로 영업활동의 하나인 방송광고에 대한 사전심의제도는 허위 또는 기만적인 광고, 불법적인 광고, 그리고 소비자에게 위험한 광고를 사전에 방지함으로써 소비자의 피해를 예방하고 소비자가 합리적인 구매선택을 할 수 있도록 하기 위한 정당한 목적을 가진 것으로서, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 국민의 자유와 권리를 제한할 수 있다는 헌법 제37조 제2항의 취지에 비추어 합헌이라고 하겠다.
(다)설령 광고가 언론자유의 보호영역에 속한다고 하더라도 이 사건 법률조항상의 사전심의제도는 헌법 제21조 제2항이 금지하는 검열에 해당되지 아니한다. 사전검열이란 일반적으로 "정치적 목적"에 따라 자의적인 판단으로 언론내용을 규제하는 정부활동을 가리키는데, 이 사건의 사전심의제도는 방송에 관한 공적 책임을 맡고 있는 정부로부터 독립적인 방송위원회가 시청자와 소비자를 보호하기 위해 구체적인 법률과 심의규정에 의해 상업적 메시지를 담은 광고를 규제하는 공적 활동이기 때문이다. 그리고 이 사건의 사전심의제도는 과잉금지의 원칙에도 반하지 아니한다. 즉 그 목적이 정당할 뿐만 아니라, 사전심의의 방법에 있어서도 각계의 전문가로 구성된 방송광고심의위원회가 미리 설정된 방송심의에관한규정을 엄격히 해석·적용하여 심의를 하고 다시 최종적으로 방송위원회가 그 가부를 결정하며 또 그에 대한 재심의를 허용하고 행정소송의 길도 열려 있는 등 그 방법의 적정성과 피해의 최소성 및 법익의 균형성을 모두 갖추고 있다.
(라)이 사건 심의규정은 방송법 제17조 제3항 제3호 및 제20조에 근거한 것으로서 합헌적인 위임에 의하여 제정된 규칙이다. 또한 이 사건 심의규정의 각 기준들은 명확성의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 반하지 아니한다. 즉 구체적이고 특정한 행위를 그 규제대상으로 하는 일반적인 행정규제와는 달리, 방송광고의 내용에 대한 규제는 화면을 통해서 전달되는 기호, 소리, 톤, 색상 등을 그 대상으로 하고 있고 이들 정보가 시청자에게 전달되어 올바른 인식과 개념이 형성될 수 있도록 하기 위해서는 종합적인 판단기준이 필요하게 되는바, 그 만큼 방송광고의 심의기준은 다소 포괄적일 수 밖에 없고, 또 실제로 이 사건 심의규정의 각 기준들은 청구인들이 주장하는 것과는 달리 소비자를 보호하고 공정경쟁을 확보하기 위한 한도내에서만 그 규제의 범위를 설정하고 있어 과잉금지의 원칙에 반한다고 할 수 없다.
3. 판 단
가. 청구인변경신청의 적법 여부
청구인들은 1997. 11. 26.자 청구인변경신청서에서 "당사자 표시 변경신청"이라는 제목을 붙여 청구인 표시를 청구인들이 소속되어 있는 주식회사 선우프로덕션으로 변경하여 달라는 신청을 하고 있는데, 주식회사와 그 소속 직원 사이에는 법적인 동일성이 존재하지 아니하므로 위 신청은 단순히 당사자표시의 정정신청으로 볼 수는 없고(설사 당사자표시정정신청의 취지라 하더라도 이를 받아들일 수 없다), 임의적 당사자변경의 신청이라고 보아야 할 것이다.
그러므로 헌법소원심판절차에서 임의적 당사자변경을 인정할 것인지가 문제된다. 이 점에 관해서는 헌법재판소법에 명문의 규정이 없기 때문에 준용규정인 같은 법 제40조에 의거하여 행정소송법과 민사소송법의 규정을 준용하여 판단할 수 밖에 없다할 것이다. 행정소송법 제14조가 피고의 경정을 인정하고 있고, 1990. 1. 13. 개정된 민사소송법 제234조의2가 피고의 경정을, 같은 법 제63조의2가 필요적 공동소송인의 추가를 인정하는 외에는 이 사건에서 문제되는 원고의 임의적 변경을 인정하는 규정을 두고 있지 아니하여 원칙적으로 임의적 당사자변경을 인정하지 않고 있다. 당사자변경을 자유로이 허용한다면 심판절차의 진행에 혼란을 초래하고 또 상대방의 방어권 행사에도 지장을 줄 우려가 있기 때문에 당사자의 동일성을 해치는 임의적 당사자변경(특히 청구인의 변경)은 헌법소원심판에서도 원칙적으로 허용되지 않는다고 보아야 할 것이다.
그러므로 이 사건 청구인변경신청은 허용되지 않는 것이어서 이를 받아들이지 아니한다.
나. 심판청구의 적법 여부
(1) 기본권침해의 자기관련성
방송위원회와 공보처장관은 방송광고에 대한 사전심의를 신청하고 이로 인하여 권리의무관계가 형성되는 상대방은 광고주 또는 광고회사이지 이 사건의 청구인들과 같이 광고회사의 소속 직원들이 아니므로 이 사건 심판청구는 자기관련성이 없다고 주장한다.
헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자"만이 헌법소원을 제기할 수 있다. 따라서 헌법소원을 청구하기 위해서는 위헌이라고 주장하는 공권력작용으로 인하여 청구인 자신의 기본권이 침해되어야 함은 물론이다.
이처럼 공권력작용의 직접적인 규율대상이 아닌 제3자의 기본권침해를 어느 범위까지 인정할 것인가에 대하여, 우리 재판소는 "공권력의 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력의 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 그 제3자에게 자기관련성이 있다고 할 것이다. 반대로 타인에 대한 공권력의 작용이 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 제3자에게는 자기관련성은 인정되지 않는다고 보아야 할 것이다."(헌재 1993. 3. 11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111; 1993. 7. 29. 89헌마123, 판례집 5-2, 127, 134; 1994. 6. 30. 92헌마61, 판례집 6-1, 680, 684)고 판시한 바 있다. 또한 우리 재판소는 법률에 의한 기본권침해의 자기관련성을 판단하는 기준으로서, "어떠한 경우에 제3자의 자기관련성을 인정할 수 있는가의 문제는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 규범의 직접적인 수규자에 의한 헌법소원제기의 기대가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다"(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416)고 판시하였다.
이 사건 청구인들은 사전심의의 대상이 되는 광고표현물의 제작에 참여하는 광고인들이다. 이들은 제작과정에서 사전심의제도와 심의규정의 존재를 의식하여 제작활동을 행하지 않을 수 없고, 또한 만약 사전심의의 결과 방송불가 또는 조건부 방송가 판정을 받는 경우에는 광고표현물을 심의규정에 맞게 재수정해야 하는 등 이 사건 법률조항과 심의규정에 의하여 그들의 제작활동이 직접 제약을 받고 있다고 보지 않을 수 없고, 이러한 제약이 단순히 간접적 또는 사실적인 것이라고 보기는 어렵다. 따라서 청구인들은 이 사건 법률조항과 심의규정에 의한 기본권침해의 자기관련성을 갖추고 있다고 할 것이다.
(2) 청구기간의 준수 여부
헌법재판소법 제69조 제1항에 의하면 헌법소원의 심판은 기본권침해의 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다. 그리하여 법령소원의 경우에는 원칙적으로 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 된다 할 것이므로, 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 180일 이내에 청구해야 한다. 다만, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 청구하여야 함이 우리 재판소의 확립된 판례이다(헌재 1993. 7. 24. 93헌마137, 판례집 5-2, 1, 3; 1996. 2. 29. 94헌마13, 판례집 8-1, 126, 136 등 참조). 그리고 여기서 청구기간의 기산점인 "안 날"이라 함은 법령의 제정 등 공권력의 행사에 의한 기본권침해의 사실관계를 안 날을 뜻하는 것이지, 법률적으로 평가하여 그 위헌성 때문에 헌법소원의 대상이 됨을 안 날을 뜻하는 것은 아니다(헌재 1993. 11. 25. 89헌마36, 판례집 5-2, 418, 426).
이 사건 법률조항은 1990. 8. 1. 법률 제4263호로 개정되어 같은 해 9. 2. 시행되었고, 이 사건 심의규정은 1992. 3. 27. 전면개정되어 같은 해 7. 1. 시행되었다. 그러나 청구인들은 사전심의의 대상이 되는 광고표현물을 제작하는 광고회사에 광고인으로 입사하면서부터 이 사건 법률조항과 심의규정의 구체적인 적용을 받게 된다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 심판청구에 있어서 청구기간 산정의 기산점이 되는 "법령에 해당하는 사유"가 발생한 날이란 곧 각 청구인이 주식회사 선우프로덕션에 입사한 날이라고 할 것이다.
그런데 청구인들이 제출한 재직증명서에 의하면, 청구인 이만종은 1992. 9. 16., 청구인 김현준은 1994. 3. 14., 청구인 박승인은 1994. 7. 1.에 각 입사한 사실이 인정된다. 그렇다면 이들은 입사하면서 특단의 사정이 없는 한 그 사실관계를 알았다고 보아야 할 것이고, 따라서 이로부터 60일 이내에 헌법소원심판을 청구하였어야 할 것이나, 60일이 지난 1994. 9. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로 헌법재판소법 제69조 제1항이 정한 청구기간을 모두 경과하였다.
4. 결 론
따라서 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제69조 제1항이 정한 청구기간을 경과하여 제기한 것이어서 모두 부적법하므로 재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다.재판관 김용준(재판장) 김문희(주심) 이재화 조승형 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현
