개발제한구역 지정 관련 헌법소원 심판청구의 직접성 및 보충성 부인 사례

결과 요약

• 도시계획법 조항에 대한 헌법소원심판청구는 직접성이 없어 부적법하고, 개발제한구역 지정·고시 행위에 대한 헌법소원심판청구는 보충성 원칙에 위배되어 부적법함.

사실관계

• 청구인 소유의 토지가 1971. 12. 29. 도시계획법 제21조에 따라 건설부고시 제728호로 개발제한구역으로 지정·고시됨.
• 이로 인해 해당 구역 내 건축물 건축, 공작물 설치, 토지 형질변경 등이 제한됨.
• 청구인은 1960. 9.경부터 해당 토지에 주택 및 창고를 소유하고 거주하였으며, 1987. 12. 10.부터 17. 사이 시장 허가 없이 창고를 주택으로 용도 변경한 행위로 건축법 위반죄로 벌금형을 선고받음.
• 청구인은 개발제한구역 지정이 헌법 제23조 제3항의 재산권 제한에 해당하므로 정당한 보상이 있어야 함에도 보상 규정을 두지 않은 도시계획법 제21조 및 동법시행령 제20조가 재산권과 평등권을 침해한다고 주장하며 1989. 8. 7. 헌법소원심판을 청구함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

법령에 대한 헌법소원심판청구의 직접성 여부

• 법령에 대한 헌법소원심판청구는 해당 법령이 별도의 구체적 집행행위를 기다리지 아니하고 직접적으로 현재적으로 청구인의 기본권을 침해하는 경우에 한하여 허용됨.
• 도시계획법 제21조 및 동법시행령 제20조는 건설부장관의 개발제한구역 지정·고시라는 별도의 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 재산권 침해 여부의 문제가 발생할 수 있음.
• 따라서 위 법령 조항 자체에 의하여 직접 기본권이 침해된 것으로 볼 수 없어 직접성 요건을 갖추지 못함.
• 법원은 도시계획법 제21조 및 동법시행령 제20조에 대한 헌법소원심판청구가 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 판단함.

관련 판례 및 법령

• 헌법재판소 1989. 7. 21. 선고 89헌가12 결정
• 헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마220 결정
• 헌법재판소 1990. 10. 15. 선고 89헌마178 결정
• 헌법재판소 1991. 6. 3. 선고 89헌마46 결정
• 도시계획법 제21조 제1항: "건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(이하 “개발제한구역”이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다."
• 도시계획법 제21조 제2항, 제3항
• 도시계획법시행령 제20조

개발제한구역 지정 행위에 대한 헌법소원심판청구의 보충성 여부

• 건설부장관의 개발제한구역 지정·고시는 공권력의 행사로서 헌법소원심판의 대상이 됨.
• 그러나 헌법소원심판은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없음(헌법재판소법 제68조 제1항 단서).
• 개발제한구역 지정·고시 행위(고시된 도시계획 결정)에 대해서는 행정쟁송절차로 다툴 수 있음.
• 청구인이 행정쟁송절차를 거치지 않았으므로 보충성 원칙에 위배되어 부적법하다고 판단함.

관련 판례 및 법령

• 헌법재판소법 제68조 제1항 단서
• 대법원 1987. 12. 26. 선고 78누281 판결
• 대법원 1982. 3. 9. 선고 80누105 판결

검토

• 본 판례는 법령에 대한 헌법소원 청구 시 '직접성' 요건과 공권력 행위에 대한 헌법소원 청구 시 '보충성' 요건의 중요성을 명확히 함.
• 특히, 개발제한구역 지정과 같이 재산권에 중대한 영향을 미치는 행정처분에 대해 헌법소원을 제기하기 전에 행정심판이나 행정소송 등 사전 구제절차를 반드시 거쳐야 함을 강조함.
• 이는 헌법소원이 최후의 구제수단이라는 원칙을 재확인하는 것으로, 유사한 사안에서 헌법소원을 고려하는 경우 반드시 선행 구제절차 이행 여부를 확인해야 함을 시사함.