헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2019헌라3,2019헌라2(병합) 결정 국회의원과국회의장등간의권한쟁의등

기각, 각하

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판시사항

가. 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 바른미래당 소속 국회 사법개혁특별위원회(이하 ‘사개특위’라 한다) 위원인 오신환, 권은희 의원을 각 개선한 행위(이하 ‘이 사건 각 개선행위’라 한다)에 대한 자유한국당 소속 국회의원인 청구인들의 권한쟁의심판청구의 적법 여부(소극) 나. 피청구인 국회의장이 2019. 4. 26. 국회 입안지원시스템을 통해 발의된 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 수리한 행위(이하 ‘이 사건 법률안 수리행위’라 한다)에 대한 권한쟁의심판청구의 적법 여부(소극) 다. 피청구인 사개특위 위원장이 2019. 4. 29. 사개특위 회의에서 사개특위 소관 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위가 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부(소극) (1) 개회 전 위원장과 간사 간 협의에 관한 국회법 제49조 제2항 위반 여부(소극) (2) 국회 입안지원시스템을 통해 발의된 법률안에 대하여 신속처리안건 지정동의안을 상정한 것이 국회법 제79조 제2항 및 제90조 위반하여 절차상 위법한지 여부(소극) (3) 신속처리안건 지정동의안 표결 전 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않아 표결이 절차상 위법한지 여부(소극) (4) 사개특위 위원이 오신환, 권은희 의원에서 채이배, 임재훈 의원으로 개선되어 참여한 표결로 의결정족수가 충족됨에 위헌·위법 사유가 있어 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해되었는지 여부(소극) 라. 피청구인 국회의장의 2019. 4. 30. 사개특위 소관 법률안들에 대한 신속처리대상안건 지정행위가 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부(소극) 마. 피청구인 국회 정치개혁특별위원회(이하 ‘정개특위’라 한다) 위원장이 2019. 4. 29. 및 30.의 정개특위 회의에서 정개특위 소관 법률안에 대한 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위가 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부(소극) (1) 개회 전 위원장과 간사 간 협의에 관한 국회법 제49조 제2항을 위반하였는지 여부(소극) (2) 신속처리안건 지정동의안 표결 전 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않아 표결이 절차상 위법한지 여부(소극) 바. 피청구인 국회의장의 2019. 4. 30. 정개특위 소관 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정행위가 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부(소극)

재판요지

가. 사개특위 위원이 아닌 청구인들은 사개특위에서 이루어진 이 사건 각 개선행위에 의하여 그 권한을 침해받았거나 침해받을 현저한 위험성이 있다고 보기 어렵다. 사개특위 위원인 청구인들의 경우에도 이 사건 각 개선행위만으로는 권한의 침해나 침해의 위험성이 발생한다고 보기 어렵고, 사개특위가 개회되어 신속처리안건 지정동의안에 관한 심의·표결 절차에 들어갔을 때 비로소 그 권한의 침해 또는 침해의 위험성이 존재한다. 이 부분 심판청구는 모두 부적법하다. 나. 이 사건 법률안 수리행위에 대한 권한쟁의심판청구가 법률안에 대한 위원회 회부나 안건 상정, 본회의 부의 등과는 별도로 오로지 전자정보시스템으로 제출된 법률안을 접수하는 수리행위만을 대상으로 하는 한, 그러한 법률안 수리행위만으로는 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해될 가능성이나 위험성이 없다. 이 부분 심판청구는 모두 부적법하다. 다. (1) 국회법 제49조 제2항이 정하는 위원장과 간사 간 ‘협의의 대상’은 위원회의 ‘의사일정’과 ‘개회일시’이고 이에 관하여 ‘의견을 교환하고 수렴하는 절차’라는 협의의 의미에 비추어 볼 때, 위원장과 간사 간 협의 절차가 준수되었는지 여부는, 위원장이 의사일정으로 상정될 안건 및 개회일시에 대하여 어느 시점에 어떤 방법으로 연락을 하였는지, 그로 인해 소속 위원들이 회의에 참석하지 못하는 등 심의·표결권 행사에 제한이 발생하였는지 등을 고려하여 판단하여야 할 것이다. 이 사건 사개특위의 개회 전 협의는 성질상 다양한 방식으로 할 수 있고 그 종국적 판단과 결정은 사개특위 위원장에게 맡겨져 있으므로, 전화 통화나 문자메시지, 이메일 통보에 의한 이 사건 사개특위의 개회 전 협의의 방식에 위법한 점은 없다. 더불어민주당과 자유한국당의 사개특위 간사 사이에 개회일시에 관하여 문자메시지와 전화 통화가 있은 후, 피청구인 사개특위 위원장은 개회 예정 시각부터 약 2시간 10분 전에 간사들을 포함한 소속 위원들에게 개회일시와 장소를 문자메시지로 알리고, 의사일정으로서 신속처리안건 지정동의안이 상정될 것임을 그 대상 법률안의 대표발의자와 의안번호를 특정하여 이메일로 안내함으로써, 의사일정과 개회일시를 협의의 대상으로 삼았으므로 이에 관해서도 위법한 점이 없다. 이후에도 개회 시각 및 장소가 매우 긴급하게 변경되어 통보되었으나, 이는 사실상 사전 협의를 통해 의사일정으로서 상정될 안건과 개회일시를 알고 있던 자유한국당 소속 관계자들과 다른 정당 관계자들의 대립에 기인한 것이고, 실제로 개회 시각에 임박한 변경 통보에도 사개특위 위원인 청구인들 전원이 회의에 참석하여 안건에 대한 심의권 행사가 불가능하지 않았다는 점에서, 피청구인 사개특위 위원장은 국회법 제49조 제2항의 협의 절차를 위반하지 않았다. (2) 국회의원의 법률안 등 의안의 발의는 국회 내부의 의사절차이므로, 그 방식을 어떻게 정하는지는 헌법 제64조 제1항에 따라 법률에 저촉되지 않는 범위 안에서 국회의 규칙으로 정하여 할 수 있는 ‘의사와 내부 규율’, 즉 국회의 의사자율권의 영역에 있다. 국회사무관리규정 제8조의2에서는 문서의 전자적 처리에 관하여, 제21조 제6항에서는 정보통신망을 이용한 문서의 접수·처리에 관하여 일반적으로 정하고 있고, 국회사무처 정보화업무 내규 제3조 제2호에서는 국회사무총장이 원활한 의정활동을 지원하기 위하여 구축하고 운영할 수 있는 정보시스템의 하나로 ‘입안지원시스템’을 규정하고 있으며, 이러한 국회사무처 정보화업무 내규는 그 부칙에 의하여 이 사건 당시로부터 약 3년 전인 2016. 1. 15. 이후 제정되어 시행되었다. 전자문서에 의한 개별 국회의원의 법률안 제출 방식은 국회의 자율권의 범위 내에서 허용되고 국회규칙 및 내규에 근거를 둔 제출 방식으로 국회법 제79조 제2항에 반하지 않는다. 피청구인 사개특위 위원장이 국회 입안지원시스템을 통하여 발의된 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안을 상정한 것은, 국회법 제79조 제2항을 위반한 것이라고 볼 수 없다. 의안의 발의와 접수의 세부적인 절차는 국회의 의사자율권의 영역에 있으므로, 발의된 법률안이 철회의 대상이 될 수 있는 시점에 대해서도 국회가 의사자율의 영역에서 규칙 또는 자율적인 법해석으로 정할 수 있다. 따라서 팩스로 제출이 시도되었던 법률안의 접수가 완료되지 않아 동일한 법률안을 제출하기 전에 철회 절차가 필요 없다고 보는 것은 국회법 제90조에 반하지 않는다. 또한, 국회법 제90조는 발의된 법률안을 철회하는 요건을 정한 것일 뿐, 동일한 내용의 법률안을 중복하여 발의하는 것 자체를 금지하는 조항은 아니며, 국회법에 이에 대한 별도의 금지조항은 없다. 이 사건에서 팩스로 먼저 제출이 시도된 법률안을 철회하지 않고 동일한 내용으로 제출된 법률안을 접수한 것은 국회법 제90조를 위반한 것으로 볼 수 없고, 이와 같이 발의된 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’에 대한 신속처리안건 지정동의안을 상정한 피청구인 사개특위 위원장의 행위도 절차상 위법하다고 할 수 없다. (3) 신속처리안건 지정동의안의 심의는 그 대상이 된 위원회 회부 안건 자체의 심의가 아니라, 이를 신속처리대상안건으로 지정하여 의사절차의 단계별 심사기간을 설정할 것인지 여부를 심의하는 것이다. 국회법 제85조의2 제1항에서 요건을 갖춘 지정동의가 제출된 경우 의장 또는 위원장은 ‘지체 없이’ 무기명투표로 표결하도록 규정하고 있고, 이 밖에 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 국회법상 질의나 토론이 필요하다는 규정은 없다. 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결 전에 그 대상이 되는 법안의 배포나 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않았다는 이유로 그 표결이 절차상 위법하다고 볼 수 없다. (4) 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 각 개선행위는 명백히 자유위임원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 국회법 규정에도 위배되지 않는다(2019헌라1 결정의 법정의견 참조). 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위는 헌법 또는 법률에 반하지 않으므로, 이에 따라 개선된 국회의원 채이배, 임재훈은 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 절차에 적법하게 참여하였다. 이러한 표결의 결과에 따라 피청구인 사개특위 위원장이 안건에 대한 의결정족수 충족을 인정하여 신속처리안건 지정동의안에 대하여 가결을 선포한 행위에는 절차적 위법 사유가 인정되지 않으므로, 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권도 침해되지 않았다. 라. 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 국회법 제85조의2 제2항에 의하여 사개특위에서 신속처리안건 지정동의가 가결된 데에 따라 적법하게 행해진 것으로, 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않았다. 마. (1) 이 사건 정개특위의 개회 전 협의는 성질상 다양한 방식으로 할 수 있고 그 종국적 판단과 결정은 위원장에게 맡겨져 있으므로, 전화 통화, 문자메시지에 의한 이 사건 정개특위의 개회 전 협의의 방식에 위법한 점은 없다. 피청구인 정개특위 위원장과 자유한국당 소속 간사 사이에 신속처리안건 지정동의안을 상정한다는 의사일정과 정개특위 회의의 개회일시를 협의의 대상으로 삼았다는 점에서도 위법한 점이 없다. 피청구인 정개특위 위원장이 예정된 정개특위의 개회 시각에 이르러 다시 개회를 20분 연기하면서 그 장소도 변경하여 문자메시지로 통보한 점에 대해서도, 그로 인하여 정개특위 위원인 청구인들이 회의에 참석하지 못하여 심의권을 행사하지 못한 사정은 없다는 점 등에 비추어 보면, 피청구인 정개특위 위원장은 국회법 제49조 제2항의 협의 절차를 위반하지 않았다. (2) 신속처리안건 지정동의안의 심의는 그 대상이 된 위원회 회부 안건 자체의 심의가 아니라, 이를 신속처리대상안건으로 지정하여 의사절차의 단계별 심사기간을 설정할 것인지 여부를 심의하는 것이다. 국회법 제85조의2 제1항에서 요건을 갖춘 지정동의가 제출된 경우 의장 또는 위원장은 ‘지체 없이’ 무기명투표로 표결하도록 규정하고 있고, 이 밖에 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 국회법상 질의나 토론이 필요하다는 규정은 없다. 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결 전에 그 대상이 되는 법안의 배포나 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않았다는 이유로 그 표결이 절차상 위법하다고 볼 수 없다. 바. 피청구인 국회의장의 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 국회법 제85조의2 제2항에 의하여 정개특위에서 신속처리안건 지정동의가 가결된 데에 따라 적법하게 행해진 것으로, 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않았다. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 권한침해확인청구(판시사항 다. (3), (4) 및 라. 부분)에 대한 반대의견 및 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구(판시사항 마. (2) 부분)에 관한 별개의견 가. 헌법상 다수결의 원칙과 국회의원의 법률안 심의·표결권의 보장 의회민주주의의 본질적 요소 중 하나인 다수결의 원칙은 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장하여 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성의 근거가 있다. 헌법상 다수결의 원칙을 실질적으로 이해하여 다수의 뜻에 따른 의사결정의 전제로서의 토론을 포함하는 것으로 본다면, 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의안에 대하여 표결하는 경우에도, 그러한 지정동의안에 대한 실질적인 토론은 당연히 전제되어야 한다. 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결은 비록 그 대상이 되는 안건 자체에 대한 것은 아니지만, 결국 일정한 기간이 지나면 단계별로 진행되는 심사가 종료된 것으로 간주될 수 있는 ‘안건의 심사기간’을 정할지 여부를 심의하여 표결하는 것이므로, 의사절차상 중요한 의미를 가진다. 이러한 ‘의사절차상 의미’에 관해서만은 표결권을 가지는 의원들 사이에 실질적인 토론의 기회가 필요하다. 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안의 표결을 무기명투표로 하고 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하도록 한 취지는, 안건의 신속처리 여부를 의결할 때 의원 개개인이 정당기율의 영향에서 벗어나 자유투표를 할 수 있는 분위기를 마련하고, 국회 내 다수세력의 일방적인 의사결정이 아니라 다수와 소수의 공동의 의사를 형성하기 위하여 상대방을 설득하고 합의할 수 있는 의사를 형성하라는 것이다. 신속처리안건 지정동의안의 의결정족수 충족은 단순히 그 숫자가 충족되는 것만으로 정당화되는 것이 아니라, 표결에 참여하는 의원들 사이의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 할 것이다. 사개특위 및 정개특위 위원으로서 소관 법률안에 대하여 신속처리대상안건으로 지정할지 여부에 관하여 자유로운 토론을 통해 심의하고 표결하는 권한은 헌법과 국회법이 국회의원에게 보장한 법률안에 대한 심의·표결권에 포함된다. 나. 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 (1) 국회법 제85조의2 제1항에 따라 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의안을 표결하기 전에는 국회법 제58조 제1항의 위원회 심사에서 요구되는 절차와 형식을 갖춘 질의 또는 토론이 필요한 것은 아니지만, 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 위원들이 그 대상이 된 안건의 내용을 알 수 있는 상태에서 의사진행발언 등으로 신속처리안건 지정 여부에 대한 의견을 표명할 수 있는 실질적인 토론의 기회는 부여되어야 한다. 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결의 경우 비록 그 대상 안건 중에 회의 당일 입안지원시스템으로 발의된 법률안이 있었다고 하더라도, 이후 위원회에 회부된 법률안으로서 개회 예정 시각 약 2시간 전에 그에 대한 신속처리안건 지정동의안을 심의 안건으로 한다는 내용의 의사일정과 그 법률안의 의안번호가 안내되었으므로, 일응 사개특위 위원들은 전산망을 통하여 그 내용을 열람할 수 있는 상태에 있었다고 볼 수 있다. 이후 국회 내 물리적인 대립과 혼란으로 회의 장소와 시각이 급하게 변경된 사정이 있었다고 하더라도, 그러한 혼란의 이유가 신속처리안건 지정 여부에 대한 첨예한 의견 대립 때문이었다면, 이 사건 사개특위 위원들은 법안의 세부적인 내용까지는 아니더라도 그 전반적인 취지는 어느 정도 알 수 있었다고 보는 것이 타당하다. 그리고 이 사건 사개특위의 회의에서는 신속처리안건 지정동의안에 대한 제안자의 취지 설명과 그 지정 여부 및 절차에 관한 위원들의 의사진행발언이 있었다. 그러므로 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 전에 사개특위 위원들이 법안 내용을 알 수 있는 상태에서 그 신속처리안건 지정 여부에 대하여 의견을 표명하는 실질적인 토론의 기회는 부여되었다고 할 것이다. (2) 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 각 개선행위는 헌법상 자유위임원칙 및 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백히 위반하였다(2019헌라1 결정의 권한침해확인청구에 대한 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 참조). 헌법상 다수결의 원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다. 특히, 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안의 표결을 무기명투표로 하도록 하고, 재적위원 5분의 3 이상의 가중된 정족수로 의결하도록 한 취지에 비추어 보면, 신속처리안건 지정동의안의 의결정족수 충족은 단순히 그 숫자가 충족되는 것만으로 정당화되는 것이 아니라, 표결에 참여하는 의원들 사이의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 한다. 그런데 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결과 같이 위원회 내에서의 설득과 토론의 과정이 아니라, 자유위임원칙에 반하는 자의적인 강제사임으로써 가결의 조건을 만들어 내는 것은, 실질적이고 자유로운 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리안건 지정동의안의 의결 방식 및 정족수에 관한 국회법 제85조의2 제1항을 위반한 것이다. 이 사건 사개특위에서의 신속처리대상안건 지정에 반대하여 온 자유한국당 소속 사개특위 위원인 청구인들의 표결권은, 그 표결권을 행사하기 이전 표결 절차가 시작될 때부터 이미 표결 결과에 영향을 미치지 못함이 명백하게 되었다. 이 사건에서 사개특위 위원인 청구인들의 그 소관 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권은 이들이 실제로 투표를 하였는지 여부와 무관하게 형해화되었으며, 표결 전에 부여되는 실질적 토론의 기회도 그 의미가 없게 되었다. 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 헌법 제49조가 정하는 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다. 다. 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리안건 지정행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 국회법 제85조의2 제2항에 근거하여 국회의장이 신속처리대상안건을 지정하는 것은 그 지정동의안의 가결선포행위의 결과를 그대로 따르는 국회의장 단독의 행위이므로, 안건 소관 위원회 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 존재하는 절차상 위헌·위법 사유는 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위에도 그대로 존재한다. 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위의 결과를 그대로 따른 것이므로, 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 신속처리대상안건 지정의 법적 효력을 발생하도록 함으로써 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안 심의·표결권을 침해하였다. 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는, 그 지정일부터 180일 이내에 안건 심사를 마치지 못하면 그 기간이 끝난 다음 날에 체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 보게 되는 등(국회법 제85조의2 제3항 등 참조) 위원회에서 해당 법률안들을 심사할 수 있는 기간을 구체적으로 제한하는 효력이 있으므로, 이 점에서도 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해되었다. 라. 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 이 사건 정개특위의 회의의 경우 비록 제안 취지의 설명이 명시적으로 있지는 않았지만, 법안의 위원회 회부 후 약 5일이 지난 뒤에 그 법안을 대상으로 하는 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결이 있었던 점과 회의록상 위원들의 발언 취지를 볼 때, 위원들이 법안 내용을 알기 어려운 상태였던 것으로 보이지는 않는다. 또 회의록을 통하여 표결 전 위원들의 의사진행발언 기회가 비교적 충분히 부여된 사실도 확인할 수 있다. 그러므로 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 전에는 정개특위 위원들이 법안 내용을 알 수 있는 상태에서 그 신속처리대상안건 지정 여부에 대하여 의견을 표명하는 실질적인 토론의 기회가 부여되었다고 할 것이다. 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결을 위한 회의에서 개회 절차 및 표결 전 질의·토론 절차에 관한 위헌·위법 사유가 인정되기 어렵다. 다만, 표결 실시 전의 질의·토론 절차와 관련하여 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 실질적인 토론의 기회가 부여되어야 한다고 봄이 타당하므로, 법정의견과 이유를 달리한다. 재판관 이은애, 재판관 이영진의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구(판시사항 다. 및 라. 부분)에 관한 별개의견 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반한 것으로서 이러한 권한 침해 사유는 헌법적으로 중대하다. 이 사건에서 침해된 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안 표결권은 법률안을 위원회에서 심사하는 기간을 정하는지 여부에 관한 것일 뿐, 법률안의 내용을 직접 심의하고 표결하는 권한은 아니다. 또한, 사개특위 위원인 청구인들은 그 소관 법률안들에 대한 피청구인 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위로 인하여 그 법률안들을 심사할 수 있는 기간의 제한을 받게 되지만(국회법 제85조의2 제3항 등 참조), 이외에 법률안의 내용을 심의하고 그에 대해 표결할 수 있는 권한에 다른 영향을 받는 것은 아니다. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 성격상 국회 내에서의 자율적인 정치적 형성 여하에 따라 그 궁극적 효력이 정해지는 의사절차상 행위로서, 국회의장과 각 교섭단체 대표의원의 합의(국회법 제85조의2 제8항에 근거한 지정 효력 배제) 또는 본회의의 의결(국회법 제94조의 근거한 위원회 재회부) 등으로 국회 스스로 그 효력을 정하는 방법이 존재하므로, 국회가 갖는 이러한 정치적인 형성의 권한은 존중할 필요가 있다. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들과 이로 인해 침해되는 사개특위 위원인 청구인들의 권한은 모두 법률안의 내용이 아니라 그 심사절차를 어떻게 형성해 나아갈 것인지와 관련되는 국회 내부의 의사절차에 관한 것이라는 성격이 있으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인들의 행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다. 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 사개특위 위원인 청구인들이 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권을 다시 행사할 수 있게 되거나, 그 대상 법률안들에 대하여 사개특위에서 심의하는 등 입법절차상 어떤 심의 및 표결 권한을 행사할 수 있게 됨으로써 그 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 그런데 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 헌법상 다수결의 원칙 등을 위반한 하자가 있다는 점은 사개특위 위원인 청구인들의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로, 사개특위 위원인 청구인들의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다. 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였지만, 그 침해된 권한과 피청구인들의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 갖는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익을 고려하여 그에 대한 무효확인청구는 기각하여야 할 것이다. 재판관 이선애의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구(판시사항 다. 및 라. 부분)에 관한 별개의견 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인 결정을 자제해야 한다고 생각한다. 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 ‘입법관련 행위’에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로서, 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위에 대한 무효확인청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 재판관 이종석의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구(판시사항 다. 및 라. 부분)에 관한 반대의견 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정 관련 행위들이 다수결원칙을 위반한 사정은, 다수결원칙의 전제가 되는 토론과 상호 설득의 과정을 무의미한 것으로 만들고 정족수 충족의 과정을 왜곡한 결과에 따른 것이므로, 그 위반의 정도가 중대하고, 이에 앞선 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 각 개선행위가 헌법상 자유위임원칙을 위반하였다는 점을 전제로 한 것이라는 점에서도 그 위헌성이 가중된다. 이 사건에서 사개특위 위원인 청구인들의 권한이 침해된 정도는 신속처리안건 지정동의안 표결권의 경우 그 권한이 형해화되는 수준으로 중대하며, 그 침해의 원인이 된 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은, 일정한 기간이 지나면 신속처리대상안건으로 지정된 법률안에 대한 위원회 심사를 마치지 못하더라도 그 본회의 부의가 간주되는 효력이 있는 등 그 제도적 속성상 사후적인 정치적 형성의 수단으로 하자가 치유될 가능성이 높지 않으므로, 절차적 합법성과 정당성을 확보해야 할 필요가 크다는 점을 고려할 때, 무효로 확인하여야 할 필요성이 크다. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 헌법상 다수결의 원칙을 위반한 사정은 그 내용상 무효에 이를 정도로 중대하며, 안건신속처리제도의 속성상 신속처리대상안건이 지정된 이후에는 합의에 따른 정치적 형성을 통하여 그 지정 절차상의 하자가 치유될 가능성이 희박하다는 점을 고려하면, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로 인하여 사개특위 위원인 청구인들의 권한이 침해되었음을 확인하는 것만으로는 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 데에 한계가 있고, 그 절차적 하자가 헌법을 중대하게 위반한 것이라면 무효임을 밝히는 것이 필요하다.

참조조문

헌법 제46조, 제49조, 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제66조 제1항, 제2항, 국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것) 제48조 제1항, 제4항, 제6항, 제49조 제2항, 제79조 제1항, 제2항, 제85조의2, 제90조

참조판례

가. 헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4, 판례집 18-1하, 28, 35 다. (1) 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 446, 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라6 등, 판례집 24-1상, 48, 63, (3) 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 165, 174-175, 헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8 등, 판례집 21-2하, 14, 57-58, 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7, 판례집 22-2하, 567, 587-588, 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라6 등, 판례집 24-1상, 48, 60, 69, 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1, 판례집 28-1하, 170, 194, (4) 헌재 1991. 3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 113, 헌재 1994. 4. 28. 92헌마153, 판례집 6-1, 415, 425-426, 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 165, 174-175, 헌재 1998. 7. 14. 98헌라3, 판례집 10-2, 74, 83, 헌재 1998. 10. 29. 96헌마186, 판례집 10-2, 600, 606, 헌재 2001. 5. 8. 2000헌라1, 판례집 13-1, 1218, 1227, 헌재 2002. 11. 28. 98헌바101 등, 판례집 14-2, 609, 613-614, 헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687 등, 판례집 15-2상, 214, 224, 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1, 판례집 15-2하, 17, 27-34, 35-40, 헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710, 판례집 16-1, 422, 434, 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219, 판례집 17-1, 547, 554, 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 공보 113, 287, 290, 헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655, 판례집 18-2, 242, 251, 헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700, 판례집 20-1상, 139, 166, 헌재 2008. 3. 27. 2004헌마654, 판례집 20-1상, 375, 381-382, 384-385, 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 445, 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마843, 판례집 21-1상, 651, 666, 헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451, 판례집 21-1하, 872, 885-888, 헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8 등, 판례집 21-2하, 14, 54-64, 헌재 2009. 10. 29. 2008헌바146 등, 판례집 21-2하, 248, 261-262, 헌재 2010. 11. 25. 2009헌라12, 판례집 22-2하, 320, 331, 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7, 판례집 22-2하, 567, 585-588, 592-596, 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 판례집 23-2상, 220, 230-231, 236-239, 헌재 2011. 8. 30. 2010헌라4, 판례집 23-2상, 240, 245-246, 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라6 등, 판례집 24-1상, 48, 59-60, 69, 헌재 2014. 12. 19. 2013헌다1, 판례집 26-2하, 1, 18-19, 112-113, 헌재 2015. 5. 28. 2012헌마653, 판례집 27-1하, 301, 308-309, 헌재 2015. 12. 23. 2013헌바168, 판례집 27-2하, 511, 527-528, 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1, 판례집 28-1하, 170, 190-194, 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2019헌라3,2019헌라2(병합) 국회의원과국회의장등간의권한쟁의등

청구인

[별지 1]

청구인

명단과 같음

피청구인

국회의장 외 2인 (대리인 법무법인(유한) ○른 담당변호사 ○○○ ○ ○○)

판결선고

2020. 05. 27.

주 문

1. 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 오신환을 국회의원 채이배로 개선한 행위에 관한 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. 2. 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 권은희를 국회의원 임재훈으로 개선한 행위 및 2019. 4. 26. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 수리한 행위에 관한 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자, 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥의 심판청구를 모두 각하한다. 3. 청구인 국회의원 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥의 피청구인 국회 사법개혁특별위원회 위원장에 대한 심판청구 및 피청구인 국회의장에 대한 2019. 4. 30. ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위에 관한 심판청구를 모두 기각한다. 4. 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자의 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장에 대한 심판청구 및 피청구인 국회의장에 대한 2019. 4. 30. ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위에 관한 심판청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 사건개요 가. 공통 사실 (1) 청구인들은 제20대 국회의원으로서 2019. 4. 22.부터 30.까지 자유한국당 소속 의원들이며, 같은 기간 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자는 국회 정치개혁특별위원회(이하 ‘정개특위’라 한다) 소속 위원이고(이하 ‘정개특위 위원인 청구인들’이라 한다), 청구인 국회의원 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥은 국회 사법개혁특별위원회(이하 ‘사개특위’라 한다) 소속 위원이다(이하 ‘사개특위 위원인 청구인들’이라 한다). (2) 청구 외 국회의원 오신환, 권은희는 제20대 국회의원으로서 제364회 국회 정기회(2018. 9. 1.∼12. 9.) 회기 중인 2018. 10. 18. 사개특위의 바른미래당 소속 위원으로 선임되었다. (3) 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍영표 의원, 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원, 민주평화당의 원내대표 장병완 의원과 정의당의 원내대표 윤소하 의원은 2019. 4. 22. 선거제도 개편, 고위공직자범죄수사처 설치, 검찰·경찰 수사권 조정에 대한 법률안들을 정개특위와 사개특위에서 신속처리대상안건으로 지정하기로 하고, 각 당의 추인을 거쳐 위 4당의 원내대표가 책임을 지고 2019. 4. 25.까지 그 지정을 완료하기로 합의하였다(이하 ‘이 사건 합의안’이라 한다). 이 당시 사개특위 위원 18명의 교섭단체별 구성은 더불어민주당 8명, 자유한국당 7명, 바른미래당 2명, 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 의원 1명이었으며, 이 구성은 2019. 4. 29.까지 유지되었다. (4) 위 (3)항의 4개 정당 의원총회에서는 2019. 4. 23. 이 사건 합의안을 추인하였는데, 그 중 바른미래당은 무기명 비밀투표를 통해 참석의원 23명 중 12명의 찬성, 11명의 반대로 이 사건 합의안을 추인하였고, 이 과정에서 첨예한 의견 대립이 있었다. 나. 2019헌라2 사건 (1) 바른미래당 의원총회의 이 사건 합의안 추인 후 국회의원 오신환은 2019. 4. 24. 사개특위 소관 법안의 신속처리안건 지정동의안 의결에 반대하겠다는 의사를 표시하였다. (2) 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 제368회 국회 임시회(2019. 4. 8.∼5. 7.) 회기 중인 2019. 4. 25. 09:20경 피청구인 국회의장에게 교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여 사개특위의 바른미래당 소속 위원 중 국회의원 오신환을 국회의원 채이배로 개선할 것을 요청하였으며, 피청구인 국회의장은 2019. 4. 25. 11:00경 이러한 요청대로 사개특위 위원을 개선하였다. (3) 자유한국당 소속 국회의원인 청구인들은 피청구인 국회의장에 대하여 2019. 4. 25. 위와 같은 국회의원 오신환에 대한 개선행위로 인한 자신들의 법률안 심의·표결권 침해의 확인 및 그 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다. 다. 2019헌라3 사건 (1) 사개특위 위원장인 이상민 의원, 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍영표 의원과 같은 당 소속 사개특위 간사인 백혜련 의원, 그리고 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원과 같은 당 소속 사개특위 위원인 권은희 의원은 2019. 4. 25. 13:00경 사개특위에서 신속처리대상안건으로 지정할 법안의 내용에 대하여 협상하였다. 그 중 고위공직자범죄수사처에 기소권을 부여하는 법안의 내용에 반대하여 왔던 권은희 의원은 같은 날 17:40경 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원이 당시까지 합의된 내용으로 협상을 마무리하려 하자, 추가 협상을 요청하면서 협상 장소에서 이석하는 등 그 날까지 신속처리대상안건 지정을 완료하기로 한 이 사건 합의안에 반하는 의사를 표시하였다. (2) 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원은 제368회 국회 임시회(2019. 4. 8.∼5. 7.) 회기 중인 2019. 4. 25. 17:54경 피청구인 국회의장에게 교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여 사개특위의 바른미래당 소속 위원 중 국회의원 권은희를 국회의원 임재훈으로 개선할 것을 요청하였고, 피청구인 국회의장은 2019. 4. 25. 17:55경 이러한 요청대로 사개특위 위원을 개선하였다. (3) 더불어민주당 국회의원 백혜련은 2019. 4. 25. 18:10경 국회사무처 의사국 의안과에 사개특위의 신속처리대상안건이 될 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’을 제출하고자 그 법안을 팩스로 송부하였으나, 의안과에서의 물리적 대립 등으로 국회 의안정보시스템상 의안번호만 부여되고, 대표발의자가 잘못 표시되었으며, 의안 원문 파일도 첨부되지 않았다. (4) 국회의원 백혜련 등 12인은 별도의 철회 절차 없이 2019. 4. 26. 15:30경 전산정보시스템인 국회 입안지원시스템을 통하여 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’을 제출하였고, 그 무렵 국회의원 채이배 등 11인도 같은 시스템을 통하여 ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 제출하였으며, 의안과에서 그 접수를 완료함으로써 피청구인 국회의장이 위 법률안들을 수리하였다. (5) 사개특위 위원에서 개선된 국회의원 권은희는 2019. 4. 29. 다른 국회의원 9인과 함께 수사 대상과 기소권 부여에 관하여 국회의원 백혜련 등이 제출한 법안과는 다른 내용의 ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’을 제출하여 그 접수가 완료되었다. (6) 2019. 4. 29. 사개특위와 정개특위에서의 신속처리안건 지정동의안 처리 여부에 관한 첨예한 대립 속에서 각 신속처리안건 지정동의안을 의사일정으로 하는 사개특위 및 정개특위 회의의 개회 시각 및 장소가 여러 차례 변경 통지되었다. (7) 피청구인 국회 사법개혁특별위원회 위원장(이하 ‘피청구인 사개특위 위원장’이라 한다)은 2019. 4. 29. 22:52경 국회 문화체육관광위원회 회의실에서 제368회 국회(임시회) 사개특위 제11차 회의를 개회하고, 22:54경 국회법 제85조의2 제1항에 따라 ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’의 신속처리안건 지정동의안을 상정하였으며, 23:46부터 23:51까지 무기명투표로 표결을 실시하여 재적위원 18인, 총 투표수 11표 중 가 11표로 가결을 선포하였다. 이 때 사개특위의 자유한국당 소속 위원인 청구인들은 투표하지 않았다. (8) 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장(이하 ‘피청구인 정개특위 위원장’이라 한다)은 2019. 4. 29. 22:50경 국회 정무위원회 회의실에서 제368회 국회(임시회) 정개특위 제9차 회의를 개회하고, 22:53경 국회법 제85조의2 제1항에 따라 ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’의 신속처리안건 지정동의안을 상정하였으며, 2019. 4. 30. 00:00경 제10차 회의로 차수를 변경하여 개회한 후 00:19부터 00:30까지 무기명투표로 표결을 실시하여 재적위원 18인, 총 투표수 12표 중 가 12표로 가결을 선포하였다. (9) 피청구인 국회의장은 2019. 4. 30. 국회법 제85조의2 제2항에 따라 위 (7)항의 사개특위의 의결 및 위 (8)항의 정개특위의 의결대로 각 대상 법률안들을 신속처리대상안건으로 지정하였다. 정개특위에서 신속처리대상안건으로 지정된 법률안은 2019. 11. 27., 사개특위에서 신속처리대상안건으로 지정된 법률안은 2019. 12. 3. 국회법 제85조의2 제4항 및 제5항에 따라 각 본회의에 부의되었다. (10) 자유한국당 소속으로서 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들은 2019. 5. 9. 피청구인 국회의장의 국회의원 권은희에 대한 개선행위 및 국회 입안지원시스템을 통하여 제출된 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 수리한 행위에 관하여, 사개특위 위원인 청구인들은 사개특위 소관 법률안들에 대한 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 이에 따른 피청구인 국회의장의 각 신속처리대상안건 지정행위에 관하여, 그리고 정개특위 위원인 청구인들은 정개특위 소관 법률안에 대한 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 이에 따른 피청구인 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위에 관하여, 이로 인해 자신들의 법률안 심의·표결권이 침해되었다고 주장하며, 그 침해 및 무효의 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 이 사건 심판대상은 다음과 같다. (1) 2019헌라2 사건 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 오신환을 국회의원 채이배로 개선한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 국회의원 오신환에 대한 개선행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부 (2) 2019헌라3 사건 (가) 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 권은희를 국회의원 임재훈으로 개선한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 국회의원 권은희에 대한 개선행위’라 한다)가 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자, 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥(이상 정개특위 및 사개특위 위원인 청구인들)의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부 (나) 피청구인 국회의장이 2019. 4. 26. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 수리한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 이 사건 법률안 수리행위’라 한다)가 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자, 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥(이상 정개특위 및 사개특위 위원인 청구인들)의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부 (다) 피청구인 국회 사법개혁특별위원회 위원장이 2019. 4. 29. 제368회 국회(임시회) 사법개혁특별위원회 제11차 회의에서 ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’에 대한 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위(이하 ‘피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥(이상 사개특위 위원인 청구인들)의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부 (라) 피청구인 국회의장이 2019. 4. 30. ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위’라 한다)가 청구인 국회의원 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥(이상 사개특위 위원인 청구인들)의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부 (마) 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장이 제368회 국회(임시회) 정치개혁 특별위원회의 2019. 4. 29. 제9차 회의 및 2019. 4. 30. 제10차 회의에서 ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’에 대한 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위(이하 ‘피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자(이상 정개특위 위원인 청구인들)의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부 (바) 피청구인 국회의장이 2019. 4. 30. ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위’라 한다)가 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자(이상 정개특위 위원인 청구인들)의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부 나. 이 사건 심판청구서상 피청구인들의 각 행위에 대한 청구 중 청구인들 자신의 권한침해 확인을 구하는 부분이 아닌, 청구 외 국회의원 오신환 및 국회의원 권은희의 권한침해 확인을 구하는 부분은 청구인들이 별도로 주장하는 바가 없으므로, 심판대상에서 제외한다. 다. 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들은 각 소속된 사개특위 또는 정개특위의 개회, 신속처리안건 지정동의안 상정, 표결 실시 및 가결 선포에 이르기까지의 일련의 절차에 대한 위법 사유를 주장한다. 그런데 이러한 절차에 대한 위법 사유는 각 특별위원회 의결절차의 종결행위인, 피청구인 사개특위 및 정개특위 위원장에 대한 각 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 관한 권한쟁의심판에 포함하여 다툴 수 있으므로, 이에 이르기까지의 일련의 절차에 해당하는 행위들은 별도의 심판대상으로 삼지 않는다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8 등; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라5 등 참조). 라. 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들은 이 사건에서 신속처리대상안건으로 지정된 각 법률안에 대한 본회의 부의의 무효 확인도 구한다. 그러나 신속처리대상안건의 위원회 심사기간이 지난 후의 본회의 부의는 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위의 효력으로서 법률상 부의가 간주되는 것이고, 이를 별도의 처분으로 볼 수 없으므로(국회법 제85조의2 제4항, 제5항 참조), 이 부분도 별도의 심판대상으로 삼지 않는다. 마. 이 사건 심판대상에 관련된 규정의 내용은 [별지 2] 관련 규정과 같다. 3. 청구인들의 주장과 피청구인들의 답변 [별지 3] 청구인들의 주장과 피청구인들의 답변과 같다. 4. 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환, 권은희에 대한 각 개선행위 부분에 관한 판단 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 청구할 수 있다(헌법재판소법 제61조 제2항 참조). 권한쟁의심판청구의 적법요건으로서 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 ‘권한의 침해’란 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 청구인의 권한침해가 과거에 발생하였거나 현재까지 지속되는 경우를 의미하며, ‘현저한 침해의 위험성’이란 아직 침해라고는 할 수 없으나 침해될 개연성이 상당히 높은 상황을 의미한다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4 참조). 자유한국당 소속 국회의원인 청구인들 중 사개특위 위원이 아닌 청구인들은 사개특위에서 이루어진 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환, 권은희에 대한 각 개선행위(이하 ‘이 사건 각 개선행위’라 한다)에 의하여 그 권한을 침해받았거나 침해받을 현저한 위험성이 있다고 보기 어렵다. 아울러 자유한국당 소속으로서 사개특위 위원인 청구인들의 경우에도 이 사건 각 개선행위만으로는 권한의 침해나 침해의 위험성이 발생한다고 보기 어렵고, 사개특위가 개회되어 신속처리안건 지정동의안에 관한 심의·표결 절차에 들어갔을 때 비로소 그 권한의 침해 또는 침해의 위험성이 존재한다고 할 것이다. 따라서 이 부분 심판청구는 모두 부적법하다. 5. 피청구인 국회의장의 이 사건 법률안 수리행위 부분에 관한 판단 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들은 피청구인 국회의장의 이 사건 법률안 수리행위는 국회법 제79조 제2항을 위반하였고, 그 중 2019. 4. 26. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’을 수리한 행위는 국회법 제90조도 위반하였으므로, 자신들의 법률안 심의·표결권을 침해하여 무효라고 주장한다. 법률안에 대한 국회의원의 심의·표결권이 침해될 가능성 또는 위험은 각 국회의원이 해당 법률안을 심의할 수 있는 상태가 되었을 때 비로소 현실화될 수 있다. 따라서 국회의장의 이 사건 법률안 수리행위에 대한 권한쟁의심판청구가 법률안에 대한 위원회 회부나 안건 상정, 본회의 부의 등과는 별도로 오로지 전자정보시스템으로 제출된 법률안을 접수하는 수리행위만을 대상으로 하는 한, 그러한 법률안 수리행위만으로는 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해될 가능성이나 위험성이 없다. 따라서 이 부분 심판청구도 모두 부적법하다. 6. 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 부분에 관한 판단 가. 개회 절차상 위법 여부 (1) 사개특위 위원인 청구인들은 피청구인 사개특위 위원장이 미리 간사와 협의 없이 회의 시간 및 장소를 개회 시각에 임박하게 통보하고 개회하였으므로, 이는 “위원장은 위원회의 의사일정과 개회일시를 간사와 협의하여 정한다.”라고 규정한 국회법 제49조 제2항을 위반한 것이라고 주장한다. (2) 이 사건 기록과 변론의 결과에 의하면 이 사건 사개특위의 개회 전 위원장과 간사간 협의에 관하여 다음과 같은 사실이 인정된다. (가) 2019. 4. 29. 19:38경부터 19:52경까지 더불어민주당과 자유한국당의 사개특위 간사 사이의 문자메시지 및 통화가 있은 이후, 피청구인 사개특위 위원장은 개회 예정 시각을 22시로 하여 개회일시 및 장소를 안내하는 메시지를 발송하고, 의사일정으로서 신속처리안건 지정동의안이 상정될 것임을 그 대상 법률안의 대표발의자와 의안번호를 특정하여 이메일로 발송하였다. (나) 그런데 회의장 앞 물리적 대립으로 사전 협의에서 예정되어 있던 2019. 4. 29. 22시로부터 약 40분이 지난 후인 22:39경 피청구인 사개특위 위원장은 위원들에 대한 문자메시지 발송을 통해 회의 장소 변경을 통보하고, 그로부터 약 13분 후인 22:52경 이 사건 사개특위를 변경된 장소에서 개회하였다. (다) 이 사건 사개특위의 회의에는 자유한국당 소속의 사개특위 위원인 청구인들 7명을 포함하여 18명의 사개특위 위원들이 모두 출석하였고, 그 중에는 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위에 의하여 사개특위 위원이 된 바른미래당 소속 채이배, 임재훈 의원이 포함되어 있었으며, 개선의 대상이 된 오신환 의원도 출석하였다. (라) 이 사건 사개특위의 회의 중 청구인들 가운데 한 명인 윤한홍 의원은 변경 전 회의 장소가 봉쇄되었으며 그 곳에서 40분을 기다리게 하다가 갑자기 장소를 변경하였다는 취지로 항의 발언을 하였고, 이에 피청구인 사개특위 위원장 및 송기헌 의원은 변경 전의 회의 장소에 진입할 수 없어 부득이 회의 장소를 옮겼다는 취지로 발언하였다. (3) 국회법상 ‘협의’는 의견을 교환하고 수렴하는 절차로서 그 성질상 다양한 방식으로 이루어질 수 있고, 그에 대한 판단과 결정은 국회의장과 각 교섭단체 대표의원의 협의에서는 종국적으로 국회의장에게 맡겨져 있으며, ‘협의의 방식’으로 전화통화 및 팩스를 통한 의사일정안 전달도 허용된다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라6 등 참조). 마찬가지로 위원장과 간사의 협의도 전화통화나 문자메시지, 이메일 통보 등 다양한 방식으로 할 수 있고, 이를 판단하고 결정하는 것도 종국적으로 위원장에게 맡겨져 있다고 볼 수 있다. 국회법 제49조 제2항이 정하는 위원장과 간사 간 ‘협의의 대상’은 위원회의 ‘의사일정’과 ‘개회일시’이고 이에 관하여 ‘의견을 교환하고 수렴하는 절차’라는 협의의 의미에 비추어 볼 때, 위원장과 간사 간 협의 절차가 준수되었는지 여부는, 위원장이 의사일정으로 상정될 안건 및 개회일시에 대하여 어느 시점에 어떤 방법으로 연락을 하였는지, 그로 인해 소속 위원들이 회의에 참석하지 못하는 등 심의·표결권 행사에 제한이 발생하였는지 등을 고려하여 판단하여야 할 것이다. 이 사건 사개특위의 개회 전 협의도 성질상 다양한 방식으로 할 수 있고 그 종국적 판단과 결정은 사개특위 위원장에게 맡겨져 있으므로, 전화 통화나 문자메시지, 이메일 통보에 의한 이 사건 사개특위의 개회 전 협의의 방식에 위법한 점은 없다. 또한, 더불어민주당과 자유한국당의 사개특위 간사 사이에 개회일시에 관하여 문자메시지와 전화 통화가 있은 후, 피청구인 사개특위 위원장은 개회 예정 시각부터 약 2시간 10분 전에 간사들을 포함한 소속 위원들에게 개회일시와 장소를 문자메시지로 알리고, 의사일정으로서 신속처리안건 지정동의안이 상정될 것임을 그 대상 법률안의 대표발의자와 의안번호를 특정하여 이메일로 안내함으로써, 의사일정과 개회일시를 협의의 대상으로 삼았으므로 이에 관해서도 위법한 점이 없다. 물론 이후에도 개회 시각 및 장소가 매우 긴급하게 변경되어 통보되었으나, 이는 사실상 사전 협의를 통해 의사일정으로서 상정될 안건과 개회일시를 알고 있던 자유한국당 소속 관계자들과 다른 정당 관계자들의 대립에 기인한 것이고, 실제로 개회 시각에 임박한 변경 통보에도 사개특위 위원인 청구인들 전원이 회의에 참석하여 안건에 대한 심의권 행사가 불가능하지 않았다는 점에서, 국회법상 협의 절차를 위반한 데에 이르렀다고 보기는 어렵다. (4) 한편, 사개특위의 바른미래당 소속 위원들의 경우 개회일부터 4일 전인 2019. 4. 25. 모두 개선되었는데, 이에 관하여 사개특위 위원인 청구인들은 바른미래당의 사개특위 간사였던 오신환 의원은 위법하게 개선되어 사개특위 위원의 지위를 잃었고, 이후 새로운 간사가 선임되지 않았으므로, 피청구인 사개특위 위원장과 바른미래당 간사와의 협의 절차가 누락되었다고 주장한다. 그러나 이 사건 사개특위 회의에는 오신환 의원과 채이배, 임재훈 의원이 모두 출석하였고, 국회법 제50조 제2항에서는 간사를 선임하는 방식을 위원회를 열어 호선하도록 규정하고 있으므로, 특정 교섭단체 소속 위원이 모두 개선된 경우 간사의 선임도 우선 위원회를 열어야 가능하다는 점을 고려하면, 이 사건에서 피청구인 사개특위 위원장과 바른미래당 간사 사이의 협의 절차가 누락되었다는 이유로 국회법상 협의 절차의 위반에 이르렀다고 보기는 어렵다. (5) 따라서 이 사건 사개특위의 개회 절차상 국회법 제49조 제2항 위반의 위법 사유는 인정되지 않는다. 나. 안건 상정의 위법 여부 (1) 국회법 제79조 제2항의 위반 여부 (가) 국회법 제79조 제2항은 “의안을 발의하는 의원은 그 안을 갖추고 이유를 붙여 찬성자와 연서하여 이를 의장에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 사개특위 위원인 청구인들은, 이 조항은 종이문서를 전제로 한 것으로, 피청구인 국회의장이 전자정보시스템인 국회 입안지원시스템을 통하여 제출된 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 수리한 것은 국회법 제79조 제2항을 위반한 것이고, 이처럼 국회법을 위반하여 수리된 법률안을 대상으로 신속처리안건 지정동의안을 상정한 피청구인 사개특위 위원장의 행위는 위법하다고 주장한다. (나) 국회의원의 법률안 발의를 반드시 종이문서로써 해야 하는지, 아니면 전자적인 방식으로도 할 수 있는지 여부에 대한 명문의 법률조항은 없다. ‘민사소송 등에서의 전자문서 이용 등에 관한 법률’ 제5조 제1항, 헌법재판소법 제76조 제1항은 전자적인 방식의 서면 제출에 관해 별도로 규정하고 있는데, 이는 종래 소송행위의 방식이 서면과 구술로 구분되어 왔으므로, 전자적인 방식에 관하여 특별히 규정할 필요가 있기 때문이다. 또 국회법 제123조의2는 전자적 방식의 청원 제출에 관해 별도로 규정하고 있는데, 이는 헌법 제26조에 따라 청원은 ‘문서’로 하도록 되어 있어 그 ‘문서’의 범위에 전자문서가 포함되는지를 명확히 할 필요가 있기 때문이다. 이에 반해 국회의원의 법률안 등 의안의 발의를 전자적 방식으로 할 수 있도록 하기 위해 반드시 법률상 명문의 근거를 두어야 하는지에 대해서는 의문이다. 소의 제기나 헌법재판의 심판청구, 청원의 제출은 모두 국가기관에 대하여 국민 또는 다른 기관이 하는 행위이지만, 국회의원의 법률안 등 의안의 발의는 국회 내부의 의사절차이므로, 그 방식을 어떻게 정하는지는 헌법 제64조 제1항에 따라 법률에 저촉되지 않는 범위 안에서 국회의 규칙으로 정하여 할 수 있는 ‘의사와 내부 규율’, 즉 국회의 의사자율권의 영역이기 때문이다. 이 사건 기록과 변론의 결과에 의하면, 국회의원이 전자적인 방식으로 의안을 발의할 수 있는 국회 내부 근거 규정으로, 국회사무관리규정 제8조의2에서는 문서의 전자적 처리에 관하여, 제21조 제6항에서는 정보통신망을 이용한 문서의 접수·처리에 관하여 일반적으로 정하고 있고, 국회사무처 정보화업무 내규 제3조 제2호에서는 국회사무총장이 원활한 의정활동을 지원하기 위하여 구축하고 운영할 수 있는 정보시스템의 하나로 ‘입안지원시스템’을 규정하고 있으며, 이러한 국회사무처 정보화업무 내규는 그 부칙에 의하여 이 사건 당시로부터 약 3년 전인 2016. 1. 15. 이후 제정되어 시행되었음을 확인할 수 있다. 또 국회 입안지원시스템은 2005년 구축 당시부터 전자정보시스템을 통하여 의안의 공동발의 및 찬성 서명을 하는 기능과 전자결재 연동으로 의안을 제출하는 기능이 있어, 국회법 제79조 제2항의 의안 발의의 요건을 갖출 수 있도록 구축되어 있고, 이 사건에서 문제되는 법률안들의 발의도 이러한 입안지원시스템을 통한 정보 입력의 단계를 거쳐 제출하는 방식으로 이루어졌다는 사실도 인정할 수 있다. 다만, 국회 입안지원시스템을 통하여 법률안을 발의한 최초의 사례가 이 사건에서 2019. 4. 26. 백혜련 의원 등이 발의한 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’이고, 이에 비추어 볼 때 국회 입안지원시스템에 의한 ‘의원 입법’의 발의가 적어도 이 사건 이전까지 국회의 관행으로 확립된 것은 아니었다고 판단된다. 그러나 전자문서에 의한 개별 국회의원의 법률안 제출 방식이 국회법에 어긋난 것으로 판단되지 않는 이상, 그러한 관행이 확립되지 않았다는 이유만으로, 이를 금지된 방식이라고 볼 수는 없다. 이것은 국회의 자율권의 범위 내에서 허용되고 국회규칙 및 내규에 근거를 둔 제출 방식으로 국회법 제79조 제2항에 반하지 않는다. (다) 따라서 피청구인 사개특위 위원장이 국회 입안지원시스템을 통하여 발의된 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안을 상정한 것이, 국회법 제79조 제2항을 위반한 것이라고 볼 수는 없다. (2) 국회법 제90조의 위반 여부 (가) 사개특위 위원인 청구인들은 2019. 4. 26. 백혜련 의원 등이 국회 입안지원시스템을 통하여 발의한 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’의 경우 2019. 4. 25. 국회사무처 의사국 의안과에 팩스로 송부한 법률안을 철회하지 않고 동일한 법률안을 제출한 것이므로, 피청구인 국회의장이 이를 수리한 것은 국회의원이 발의한 의안의 철회에 관한 국회법 제90조를 위반한 것이고, 이처럼 국회법을 위반하여 수리된 법률안을 대상으로 신속처리안건 지정동의안을 상정한 피청구인 사개특위 위원장의 행위는 위법하다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인 측은 2019. 4. 25. 팩스로 제출이 시도된 법률안은 국회사무처 의안과의 접수절차가 완료되지 않아 제대로 발의되지 않은 것이므로 철회의 대상이 될 수 없고, 2016. 4. 25. 접수절차가 완료되지 않은 법률안과 완전히 동일한 법률안에 대한 접수절차가 2016. 4. 26. 완료된 것은, 이미 제출된 법률안이 다시 제출된 것이 아니라 법률안의 발의 절차가 보완된 것이라고 주장한다. (나) 피청구인 측의 입장은 국회사무처에서 일정한 방법으로 전산망에 법안의 대표발의자, 원문 파일 등의 정보가 등록되고 의안번호가 부여되는 등의 ‘접수 절차’가 정상적으로 종료되어야 비로소 법률안의 ‘발의’도 완료된다고 보는 것이다. 이 사건 기록 및 변론의 결과에 의하면, 2019. 4. 25. 팩스로 제출된 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’은 국회 의안정보시스템상 의안번호만 부여되고, 대표발의자가 잘못 표시되었으며, 의안 원문 파일이 첨부되지 않은 상태였던 사실이 인정되므로, 피청구인들의 입장에 따르면 이는 아직 법률안을 ‘접수하는 절차’가 종료되지 않아 그 ‘발의’도 완료되지 않은 것이라고 판단할 수 있다. 의안의 발의와 접수의 세부적인 절차는 국회의 의사자율권의 영역에 있으므로, 발의된 법률안이 철회의 대상이 될 수 있는 시점에 대해서도 국회가 의사자율의 영역에서 규칙 또는 자율적인 법해석으로 정할 수 있다. 따라서 팩스로 제출이 시도되었던 법률안의 접수가 완료되지 않아 동일한 법률안을 제출하기 전에 철회 절차가 필요 없다고 보는 것은 국회법 제90조에 반하지 않는다. 또한, 국회법 제90조는 발의된 법률안을 철회하는 요건을 정한 것일 뿐, 동일한 내용의 법률안을 중복하여 발의하는 것 자체를 금지하는 조항은 아니며, 국회법에 이에 대한 별도의 금지조항은 없다. 다만, 국회사무처의 접수 실무상 의사진행의 효율성을 위하여 법률안을 발의한 의원이 철회 절차 없이 동일한 법률안을 중복하여 발의하려는 경우 그 법률안을 접수하지 않는 방식으로 처리하는 경우가 있을 것인데, 이에 관하여 법률안의 접수 단계에서 발의한 의원과 원만한 협의 하에 처리되지 못하였다면, 이에 관한 문제를 위원회 심사 단계에서 정리할 수 있으므로, 먼저 제출된 법률안을 철회하지 않았다고 하여 나중에 요건을 갖추어 제출한 동일한 내용의 법률안의 발의 자체가 위법하게 된다고 보기는 어렵다. (다) 그렇다면, 이 사건에서 팩스로 먼저 제출이 시도된 법률안을 철회하지 않고 동일한 내용으로 제출된 법률안을 접수한 것은 국회법 제90조를 위반한 것으로 볼 수 없고, 이와 같이 발의된 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’에 대한 신속처리안건 지정동의안을 상정한 피청구인 사개특위 위원장의 행위도 절차상 위법하다고 할 수 없다. 다. 표결 실시 전 질의·토론 절차상 위법 여부 사개특위 위원인 청구인들은 이 사건 사개특위의 표결이 법안 배포 및 질의·토론 없이 실시됨으로써 자신들의 심의·표결권이 침해되었다고 주장한다. 신속처리안건 지정동의안의 심의는 그 대상이 된 위원회 회부 안건 자체의 심의가 아니라, 이를 신속처리대상안건으로 지정하여 의사절차의 단계별 심사기간을 설정할 것인지 여부를 심의하는 것이다. 그리고 국회법 제85조의2 제1항에서 요건을 갖춘 지정동의가 제출된 경우 의장 또는 위원장은 ‘지체 없이’ 무기명투표로 표결하도록 규정하고 있고, 이 밖에 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 국회법상 질의나 토론이 필요하다는 규정은 없다. 따라서 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결 전에 그 대상이 되는 법안의 배포나 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않았으므로 그 표결이 절차상 위법하다는 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유가 없다. 라. 안건에 대한 의결정족수 충족의 위헌·위법 여부 (1) 쟁점 사개특위 위원인 청구인들은 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환, 권은희에 대한 이 사건 각 개선행위는 헌법 및 국회법을 위반하였으므로, 피청구인 사개특위 위원장이 새로 개선된 채이배, 임재훈 의원이 참여하여 투표한 결과에 따라 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위는 헌법 및 국회법을 위반하여 자신들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 주장한다. 이것은 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결이 국회법 제85조의2 제1항이 정하는 재적위원 5분의 3 이상의 의결정족수를 충족한 것인지의 문제이기도 하다. 그러므로 위 쟁점들에 대하여 본다. (2) 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위의 위헌·위법 여부 (가) 쟁점 1) 자유위임원칙은 대의민주주의의 기본적 요소이다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687 등; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마843 참조). “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.”라고 규정한 헌법 제7조 제1항, “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다.”라고 규정한 제45조 및 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”라고 규정한 제46조 제2항을 종합하여 볼 때, 헌법은 국회의원을 자유위임원칙 하에 두었다고 할 것이다(헌재 1994. 4. 28. 92헌마153 참조). 자유위임원칙 하에서 국회의원은 일단 국민에 의하여 선출된 후에는 개별 유권자 혹은 집단으로서의 국민의 의사를 그대로 대리하는 것이 아니라, 독자적인 양심에 기초한 스스로의 판단에 따라 국가 전체이익을 추구하여야 한다(헌재 1998. 10. 29. 96헌마186; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마843 참조). 이 사건의 경우 사개특위 위원인 청구인들은 청구 외 국회의원 오신환, 권은희가 이 사건 합의안에 반하는 의사를 표시하였다는 이유로 이루어진 이 사건 각 개선행위가 국회의원이 국민의 대표자로서 갖는 지위보다 특정 정당의 당원으로서 갖는 지위를 우선순위에 둠으로써 의회주의와 대의제라는 헌법원리를 위반하였다고 주장하므로, 이 사건 각 개선행위가 자유위임원칙에 위배되었는지 여부를 살펴본다. 2) 국회법 제48조 제1항, 제4항은 국회의장이 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 특별위원회 위원을 개선하도록 규정하고 있다. 이 사건 각 개선행위는 바른미래당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따라 이루어졌으므로, 국회법 제48조 제1항, 제4항이 규정한 절차를 준수하였다. 다만 국회법 제48조 제6항은 “제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 이 사건 각 개선행위 당시 제368회 국회(임시회)의 회기 중이었으므로, 이 사건 각 개선행위가 국회법 제48조 제6항에 위배되었는지 여부를 살펴본다. (나) 국회의 자율권의 의의 및 이 사건 각 개선행위의 법적 성격 1) 헌법 제64조는 국회가 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 국회의원의 자격심사·징계·제명에 관하여 자율적 결정을 할 수 있음을 규정하여 국회의 자율권을 보장하고 있다. 이에 따라 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 의사와 내부규율 등 국회운영에 관하여 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 스스로의 문제를 자주적으로 처리할 수 있는 폭넓은 자율권을 가진다. 국회의 자율권은 의회주의사상에 그 뿌리를 두고 권력분립의 원칙에 입각한 것으로, 현대국가의 의회에서는 국회가 갖는 입법·재정·견제·인사기능의 실효성을 높이기 위해서 필요불가결한 국회기능의 하나로 간주되고 있다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 1998. 7. 14. 98헌라3; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6; 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조). 국회의 자율권에는 집회 등에 관한 자율권, 내부조직에 관한 자율권, 국회규칙의 자율적 제정권(헌법 제64조 제1항), 의사에 관한 자율권, 국회의원 신분에 관한 자율권(헌법 제64조 제2항), 질서유지권 등이 포함된다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조). 국회는 어떠한 사항에 대하여 언제, 어떻게 입법할지 여부를 스스로 판단하여 결정할 입법형성의 자유를 가지므로, 국회가 법률에 의하여 그 자율권에 속하는 사항을 스스로 정하는 것 역시 국회의 자율권의 내용에 속한다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 2) 헌법은 국회 내에 위원회가 존재함을 전제로 하여 제62조에서 국무총리·국무위원 또는 정부위원의 위원회 출석·보고·답변 등에 관하여 규정하고 있으나, 그 외에는 국회의 내부조직에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 않다. ‘국회의 내부조직에 관한 자율권’이란 국회가 외부의 간섭 없이 스스로 내부조직을 구성할 수 있는 자율권을 의미하고, 교섭단체와 위원회를 구성하는 것도 이에 포함된다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조). 피청구인 국회의장은 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독할 지위에 있고(국회법 제10조), 위원회 위원의 선임 및 개선은 이와 같은 국회의장의 직무 중 의사정리권한(議事整理權限)에 속하는 것이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조). 그렇다면 국회의장이 위원회의 위원을 선임·개선하는 행위는 국회가 그 자율권에 근거하여 내부적으로 회의체 기관을 구성·조직하는 행위로서, 국회가 그 기능을 민주적이고 효율적으로 수행하기 위해서 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 광범위한 재량에 의하여 자율적으로 정할 수 있는 고유한 영역에 속한다. 그러므로 이 사건 각 개선행위의 위헌 또는 위법 여부를 판단할 때 헌법이나 법률을 명백히 위반한 흠이 있는지를 심사하는 것으로 충분하다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6; 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7 참조). (다) 자유위임원칙 위배 여부 1) 자유위임원칙의 구체적 실현과 제한 가) 헌법은 입법권(제40조), 예산안 심의·확정권(제54조), 조약의 체결·비준 등 국가의 중요정책에 대한 동의권(제58조, 제60조, 제79조 제2항), 국정 감사·조사권(제61조), 탄핵소추권(제65조), 헌법기관의 고위공직자 선출권·임명동의권(제86조 제1항, 제98조 제2항, 제104조 제1항, 제2항, 헌법 제111조 제3항, 제4항, 제114조 제2항) 등은 ‘국회’에 속한다고 규정하고 있다. 또한 헌법은 국회는 200인 이상의 국회의원으로 구성하고(제41조), ‘헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.’라고 규정하여(제49조), 의회민주주의의 기본원리인 다수결의 원리를 선언하고 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라6 등; 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 이와 같은 규정을 종합하여 보면, 헌법은 국회가 200인 이상의 국회의원 중 다수의 의사에 따라 헌법상 권한을 행사하는 것을 예정하고 있다. 따라서 의결을 할 수 있는 다수를 형성하는 것은 국회가 그 기능을 수행하기 위해서 반드시 필요한 전제조건이다. 국회 내에서 의결을 할 수 있는 다수를 형성하기 위해서는 다양한 국회의원들의 의사를 몇 가지의 교집합으로 묶어내고, 이에 대해 다시 토의를 거치면서 점차 하나의 공적 견해로 수렴해 가는 과정이 필요하다. 그러므로 다수형성의 가능성을 높이고 국회 의사결정의 능률성을 확보하기 위해서 필요한 의사절차와 내부조직을 정하는 것은 앞서 살펴본 국회에 관한 헌법 규정들에서 도출되는 중대한 헌법적 이익이다. 나) 헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”라고 규정하고 있다. 국회의원은 단독으로 국회의 의사를 결정하여 국회의 권한을 행사하는 것이 아니라 국회의 구성원으로서 국회의 의사절차에 참여하는 것이므로, 국회의원의 직무는 국회의 기능 수행을 위해서 정해진 의사절차와 그에 필요한 내부조직의 구성방법에 의하여 구체화될 수밖에 없다. 이와 같은 의사절차와 내부조직을 정할 때에도 국회의원의 자유위임에 기한 권한을 충분히 보장하여야 하는 것이나, 국회 내 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 확보하는 것 역시 중대한 헌법적 요청이므로 자유위임원칙이 언제나 최우선적으로 고려되어야 하는 것은 아니다. 나아가 자유위임원칙이 개별 국회의원이 국회 내부에서 구체적으로 어떠한 직무를 담당하는 것까지 보장하는 원리는 아니다. 통치구조의 구성원리는 자기목적적인 것이 아니라 국민의 기본권과 헌법이 추구하는 가치를 보장하고 실현하기 위한 수단의 성격을 가지는 것이다. 따라서 자유위임원칙 역시 무제한적으로 보장되는 것은 아니며, 국회의 기능을 수행하기 위해서 필요한 범위 내에서 불가피하게 제한될 수밖에 없는 것이다. 다) 따라서 자유위임원칙 위배 여부는 국회의 자율권 행사 결과 정해진 의사절차 및 내부조직의 구성이 국회의 기능 수행을 위하여 필요한 정도와 자유위임원칙을 제한하는 정도를 비교형량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다. 또한 권력분립의 원칙 및 국회의 위상과 기능에 비추어 볼 때, 자유위임원칙을 제한하는 정도가 명백히 국회의 기능 수행을 위하여 필요한 정도를 넘어서는 경우가 아닌 한, 국회의 의사절차 및 내부조직의 구성은 국회가 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 광범위한 재량에 의하여 자율적으로 정할 수 있는 영역으로 보는 것이 타당하다. 2) 교섭단체 의사에 따른 위원 개선의 필요성 가) 정당민주주의와 국회의원의 지위 ① 현대 대중민주주의에서 정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관(導管)의 기능을 수행하여 주체적·능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하고 있다. 구체적으로 정당은 정치권력에 영향을 행사하려는 사람들의 다양한 주장과 견해들을 취합·선별하여 내부적으로 조정을 한 다음, 국민이 선택할 수 있는 정책으로 형성한다. 또한 각종 선거에서의 입후보자 추천과 선거활동, 주요 핵심 공직의 임명 절차에의 관여, 의회에서의 입법활동, 정부의 정치적 중요결정에의 영향력 행사, 대중운동의 지도 등의 과정에 실질적으로 주도권을 행사함으로써 국가의사형성에 결정적 영향을 미친다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710; 헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655; 헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700; 헌재 2014. 12. 19. 2013헌다1; 헌재 2015. 12. 23. 2013헌바168 참조). 이에 헌법은 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고(제8조 제1항), 법률이 정하는 바에 의하여 국가가 이를 보호하며, 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있도록 하는 등(제8조 제2항 내지 제4항), 정당을 일반결사에 비하여 특별히 두텁게 보호하고 있다. 이는 앞서 본 바와 같은 정당의 기능에 상응하는 지위와 권한을 보장하고자 하는 헌법정신의 표현이라 할 수 있다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21; 헌재 2009. 10. 29. 2008헌바146 등 참조). ② 정당 소속 국회의원의 국회 활동은 앞서 본 정당의 공적 기능에서 핵심적인 부분을 차지한다. 정당이 장기적인 정책구상을 바탕으로 정책의 기본방향 및 전반적인 계획을 수립하여 국민에게 제시하면, 정당의 당원으로서 정당의 공천을 받아 선출된 국회의원들은 그 정당의 정책을 법안으로 형성한 후 국회의 입법절차를 통하여 그 정책을 구체적으로 실현시키게 된다. 현대 정당민주주의 하에서는 국회의원 개인이 정당과 다른 독자적인 노선을 선택하여 입법활동을 하는 것을 기대하기 어려울 정도로 정당이 입법활동의 실질적 주체로서 역할을 하고 있다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655; 헌재 2008. 3. 27. 2004헌마654 참조). 이에 따라 국회의원은 어느 누구의 지시나 간섭을 받지 않고 국가이익을 우선하여 자신의 양심에 따라 직무를 행하는 국민 전체의 대표자로서 활동을 하는 한편, 현대 정당민주주의의 발전과 더불어 현실적으로 소속 정당의 공천을 받아 소속 정당의 지원이나 배경 아래 당선되고 당원의 한 사람으로서 사실상 정치의사 형성에 대한 정당의 규율이나 당론 등에 영향을 받아 정당의 이념을 대변하는 지위도 함께 가지게 되었다(헌재 2014. 12. 19. 2013헌다1 참조). 나) 교섭단체의 의의 및 기능 ① 의회정치의 발달과정에서 의회 내의 교섭단위별 활동은 자연스럽고 바람직한 현상으로 받아들여져 왔다. 세계관 및 가치관 그리고 정치적 성향이 유사한 의원들을 하나의 교섭단위로 인정하여 자체적으로 하나의 공통의견을 내도록 하면, 의원들 사이의 의사의 통합·조정 작업이 한결 수월해지고, 신속하고 능률적인 의사 진행도 기대할 수 있기 때문이다. 의회민주주의와 정당정치의 전통이 확립되는 과정을 거치면서 정당과 교섭단체는 서로 불가분의 일체를 이루게 되었고, 정당의 국회 내 활동은 교섭단체를 중심으로 이루어지고 있다. 국회법도 정당과 교섭단체 간의 이러한 일체성을 인정하여, 국회에 20명 이상의 소속 의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 되도록 규정하면서(제33조 제1항 본문), 국회의원은 둘 이상의 교섭단체에 소속될 수 없고(같은 항 단서 참조), 국회의원이 소속 정당을 변경한 때에는 지체 없이 의장에게 보고하도록 규정하고 있다(같은 조 제2항, 제3항). 의사절차상으로도 의안을 발의하는 데에는 국회의원 10명 이상의 찬성이 있어야 하는 점(국회법 제79조 제1항), 본회의 전에 의안을 심의하는 상임위원회의 수가 17개에 달하는 점(국회법 제37조 제1항), 의안이 의결되기 위해서는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성을 필요로 하는 점(국회법 제109조) 등을 고려하여 볼 때, 일정 수 이상의 소속의원을 가진 교섭단체가 의정활동을 주도할 가능성이 높다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655; 헌재 2008. 3. 27. 2004헌마654 참조). ② 국회법은 이와 같은 교섭단체의 기능과 역할을 고려하여, 각 교섭단체의 의사를 그 대표의원이나 간사를 통하여 국회운영에 반영하도록 국회의 의사절차를 정하고 있다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 구체적으로 살펴보면, 교섭단체 대표의원이 국회운영위원회의 위원이 되도록 하고(제39조 제2항 참조), 위원회에 각 교섭단체별로 간사 1명을 두며(제50조 제1항 참조), 국회의장 및 위원장이 의사에 관한 여러 가지 사항을 각 교섭단체 대표의원이나 간사와 협의 또는 합의를 하거나 그 동의를 얻어 정하도록 규정하고 있다(제49조 제2항, 제58조 제4항, 제59조의2, 제60조 제1항, 제74조 제2항, 제85조 제1항 제3호, 제85조의2 제8항, 제85조의3 제2항, 제86조 제2항, 제4항, 제95조 제5항, 제104조 제2항, 제112조 제9항 등 참조). 이는 교섭단체로 하여금 개별 국회의원의 의사를 수렴·조정하도록 하고, 그 과정에서 자율적으로 형성된 교섭단체의 의사를 국회운영에 반영함으로써 국회의 효율적 운영을 담보하려는 것이다. 다) 위원회의 의의 및 기능 국회가 본연의 기능을 수행할 때 국민대표로 구성된 국회의원 전원에 의하여 운영되는 것이 이상적일 것이나, 국회의원 전원이 장기간의 회기 동안 고도로 기술적이고 복잡·다양한 내용의 방대한 안건을 모두 다루기에는 능력과 시간의 제약이 따른다. 이러한 한계를 극복하기 위한 방안으로 위원회제도가 창설되었다. 위원회는 국회의원 가운데서 소수의 위원을 선임하여 구성되는 국회의 내부기관인 동시에 본회의의 심의 전에 회부된 안건을 심사하거나 그 소관에 속하는 의안을 입안하는 국회의 합의제기관이다. 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 회부된 안건을 심사하여 본회의에 회부할 것인지 여부를 결정하고, 심사결과 안건이 본회의에 부의될 경우 그 심사결과를 본회의에 보고하여 본회의의 판단자료를 제공하는 데에 있다. 국회는 그 의사자율권에 기초하여 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있다. 그 결과 위원회가 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하면, 본회의에서는 소관 위원회에서 심사·의결된 내용을 거의 그대로 통과시키는 형태로 국회의 최종적인 의사를 결정하는 입법절차를 국회법에 두게 되었다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 라) 교섭단체의 의사에 따른 위원회 구성의 필요성 ① 위원회 위원의 선임 또는 개선은 위원회가 그 기능을 수행하기 위한 전제로서 신속성과 효율성을 고려할 필요성이 큰 국회의 운영에 관한 사항에 해당한다. 특히 특별위원회는 둘 이상의 상임위원회와 관련된 안건이거나 특히 필요하다고 인정한 안건을 ‘효율적으로’ 심사하기 위하여 본회의의 의결로 구성되는 것으로(국회법 제44조 제1항 참조), 활동기한이 정해져 있고(같은 조 제2항 참조), 특별위원회 위원이 다른 상임위원을 겸임하는 특성이 있다(국회법 제48조 제4항 참조). 따라서 특별위원회는 가급적 위원 개인, 교섭단체 또는 특별위원회의 여러 가지 사정을 탄력적으로 반영하여 효율적으로 운영될 필요가 있다. ② 교섭단체는 위원회 위원의 선임·개선에서도 소속 국회의원의 의사를 수렴하여 하나의 의사로 조정하기에 가장 적합한 조직이다. 교섭단체는 소속 국회의원의 전문성, 소속 국회의원 사이의 형평성, 의원총회의 결정 등 소속 국회의원이나 교섭단체의 사정을 가장 잘 파악할 수 있고, 내부적으로 위원 선임·개선의 요건과 절차를 자유롭게 정할 수 있기 때문이다. 반면 국회의장이 구체적인 사안마다 국회의원의 의사와 개선의 필요성 등 개별적인 사정을 고려하여 특별위원회 위원을 선임·개선하게 되면, 특별위원회 구성이 지연되고, 개별 국회의원의 의사를 조정하기 위한 기준을 국회의장이 단독으로 정하게 되어 국회의원이나 교섭단체의 권한을 제약하고 국회가 비민주적으로 운영되는 결과를 초래할 우려도 있다. 마) 정당의 의사를 반영한 법률안 도출의 필요성 ① 국회는 사개특위를 구성하면서 18명의 위원을 여·야 동수로 구성하기로 의결하였다. 이는 법원·법조 개혁, 검찰·경찰 인사 독립성 및 수사 중립성 강화 등 사법 전반에 걸친 개혁방안을 마련하고, 검찰청법, 경찰법, 형사소송법 등 관련 법안을 심사·처리할 때 여당과 야당의 의사를 균형있게 반영하기 위한 취지로 보인다. 사개특위는 사법개혁과 관련된 안건을 집중적으로 심사하여 최종적인 법률안을 도출함으로써 본회의에 판단자료를 제공하는 것에 그 의의가 있다. 그런데 사개특위에서 각 정당의 의사가 균형있게 반영되지 못할 경우 사개특위의 심사 내용이 본회의에서 통과되기 어려워져 궁극적으로 사개특위의 구성 목적을 달성할 수 없게 된다. 따라서 사개특위의 구성 취지를 실질적으로 구현하기 위해서는 각 정당의 의사를 대변할 수 있는 국회의원이 사개특위 위원으로 선임되어야 하므로, 국회의사결정의 가능성을 높이기 위한 측면에서도 사개특위 위원의 선임·개선에서 교섭단체의 의사를 반영할 필요성이 인정된다. ② 이 사건에서 사개특위 위원인 청구인들은 이 사건 합의안의 추인 여부에 대하여 바른미래당의 당헌 제54조 제1항에 따라 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 당론으로 정하여야 함에도 불구하고, 2019. 4. 23. 바른미래당의 의원총회에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하였으므로, 이 사건 합의안을 추인하기로 한 바른미래당 의원총회의 결정이 바른미래당의 의사를 대변한 것이라고 보기 어렵다는 취지로 주장한다. 그러나 교섭단체의 의사는 다양한 방식과 절차에 의하여 결정될 수 있고, 사개특위 위원의 선임·개선에서 특정한 방식과 절차에 따라 결정된 교섭단체의 의사만이 고려되어야 하는 것은 아니다. 또한 ‘각 정당의 당헌이 규정한 당론’에 해당하는 경우에만 자유위임원칙에 위배되지 않는다고 볼 경우, 각 정당의 당헌 내용에 따라 헌법상 자유위임원칙의 위배 여부가 달라지게 되어 부당하다. 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 선례 역시 “국회의원이 정당기속 내지는 교섭단체의 결정(소위 ‘당론’)에 위반하는 정치활동을 한 이유로 제재를 받는 경우, 국회의원의 신분을 상실하게 할 수는 없으나 ‘정당내부의 사실상의 강제’ 또는 소속 ‘정당으로부터의 제명’은 가능하다고 보고 있다. 그렇다면 당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원을 당해 교섭단체의 필요에 따라 다른 상임위원회로의 전임(사·보임)하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 ‘정당내부의 사실상의 강제’의 범위내에 해당한다고 할 것이다.”라고 판단하여, 당론이 정당기속의 한 예시에 불과함을 명시하고 있다. 바) 소결 ① 국회의 의사는 타협과 조정을 통한 원만한 운영이 요체이므로, 국회의장이 그 권한에 속하는 사항에 관하여 교섭단체 대표의원과 협의하고 교섭단체의 의사를 존중하는 것은 국회운영에서 본질적인 요소이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조). 이 사건 각 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 각 정당의 의사를 반영한 사법개혁안을 도출함으로써 궁극적으로는 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위한 것으로서 그 정당성을 인정할 수 있다. ② 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 부분에 대한 권한침해확인청구에 관하여, 반대의견(이하 6.항에서 ‘반대의견’이라 한다)은 바른미래당의 교섭단체 대표의원이 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 오신환 의원과 권은희 의원을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의·표결 절차에서 배제시키기 위해서 이 들의 개선을 요청하였고, 피청구인 국회의장은 이 사건 각 개선행위를 통하여 교섭단체의 추인의결에 반대하는 오신환 의원과 권은희 의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈하였으므로, 이 사건 각 개선행위가 자유위임원칙에 위배된다고 한다. 그러나 이 사건 각 개선행위의 본질은 피청구인 국회의장이 바른미래당에 할당된 위원을 개선해 달라는 바른미래당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따른 것에 있다. 국회는 사개특위를 구성하면서 18명의 위원을 여·야 동수로 구성하기로 의결하였고, 이에 따라 각 교섭단체 별로 사개특위 위원이 할당되어 있었다. 바른미래당의 교섭단체 대표의원은 사개특위의 바른미래당 소속 위원에 대한 개선을 요청하고, 바른미래당 소속 사개특위 위원은 개선에 반대하는 상황에서, 피청구인 국회의장은 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 사법 전반에 걸친 개혁방안을 도출할 수 있는 가능성을 높이기 위하여 바른미래당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따른 것에 불과하다. 피청구인 국회의장이 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 위원을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의·표결 절차에서 배제시키기 위해 이 사건 각 개선행위를 한 것은 아니다. ③ 또한 반대의견은 이 사건과 같이 자유위임원칙과 정당기속성이 상충하는 사안에서는 헌법규범인 자유위임원칙이 정치현실에 불과한 정당기속성에 우선한다고 한다. 그러나 이 사건 각 개선행위는 바른미래당의 정당기속을 강화하기 위해서 이루어진 것이 아니다. 이 사건 각 개선행위의 궁극적인 목적은 국회가 헌법이 예정한 의사결정 방식, 즉 다수결의 원리에 따라 헌법상 권한을 행사하는 것을 가능하게 하는 것이고, 앞서 본 바와 같이 국회 내 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 확보하는 것은 헌법의 요청이다. 그러므로 이 사건을 단순히 자유위임원칙과 정당기속성이 상충하는 사안으로만 보는 것은 국회 전체의 운영 원리라는 다른 헌법적 가치를 간과한 것이다. 특히 반대의견은 국회법 제48조 제6항에 따라 폐회 중이거나 정기회의 경우 선임 또는 개선 후 30일이 지나면 위원 개선이 가능하다고 보고 있다. 반대의견과 같이 이 사건을 자유위임원칙과 정당기속성이 상충하는 문제로 본다면, 국회법 제48조 제6항에 의하여 허용되는 위원 개선이 개선되는 위원의 의사에 반할 경우 이를 어떻게 정당화할 수 있을지 의문이다. 3) 자유위임에 기한 권한의 제한 정도 가) 위원의 의사에 반하는 개선을 허용하게 되면, 위원은 소속 교섭단체의 의사에 반하는 위원회 활동을 할 수 없게 되어 위원이 정당에 기속되는 결과를 초래하게 된다는 우려도 존재한다. 그러나 위원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도, 직접 국회의원이 자유위임원칙에 따라 정당이나 교섭단체의 의사와 달리 표결하거나 독자적으로 의안을 발의하거나 발언하는 것까지 금지하게 되는 것은 아니다. 오신환, 권은희 위원이나 이 사건 각 개선행위에 의하여 사개특위 위원으로 선임된 채이배, 임재훈 위원은 모두 사개특위 심사절차에서 독자적인 양심에 기초한 스스로의 판단에 따라 국가 전체이익을 추구할 수 있었고, 교섭단체의 의사에 반하여 직무를 수행할 수도 있었다. 따라서 이 사건 각 개선행위가 바른미래당 소속 사개특위 위원으로 하여금 교섭단체의 의사에 따르도록 강제한 것이라고 볼 수 없다. 다만 정당 또는 교섭단체가 원내 행동통일을 기하여 정당의 정책을 의안심의에서 최대한으로 반영하기 위하여 차기선거의 공천, 당직의 배분 등의 수단을 사용하는 것과 마찬가지로, 위원의 개선을 통해 국회의원의 권한 행사에 간접적인 영향력을 행사한 것에 불과하다. 또한 교섭단체는 내부적으로 위원 선임·개선의 요건과 절차를 자유롭게 정하고 정치적 상황을 반영하여 이를 변경할 수 있는 조직이다. 2019. 4. 23. 바른미래당의 의원총회에서는 먼저 이 사건 합의안의 추인을 바른미래당의 당헌 제54조 제1항에 따라 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 당론으로 정하여야 하는지, 아니면 같은 당헌 제53조에 따라 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하여야 하는지에 관하여 토론이 이루어졌고, 투표를 통하여 이 사건 합의안의 추인 방식을 결정하기로 하였다. 투표 결과, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 이 사건 합의안을 추인하기로 결정되었고, 이에 따라 이 사건 합의안의 추인 여부에 대하여 재차 투표하여 이 사건 합의안을 추인하기로 의결하였다. 나아가 이 사건 각 개선행위 당시 바른미래당의 교섭단체 대표의원이었던 김관영 의원은 이 사건 각 개선행위와 관련된 당내 갈등과 비판에 책임을 지고 2019. 5. 8. 교섭단체 대표의원직을 사퇴하였고, 후임으로 개선의 대상이 되었던 오신환 의원이 바른미래당의 교섭단체 대표의원으로 선출되었다. 그 후 오신환 의원은 교섭단체 대표의원으로서 바른미래당 소속 사개특위 위원에 대한 개선 요청 권한을 행사하였고, 그에 따라 위원의 개선이 이루어졌다. 이를 통하여 이 사건에서 개선의 대상이 되었던 권은희 의원은 2019. 5. 20. 다시 사개특위 위원이 되었다. 이와 같은 교섭단체 내부에서 이루어진 일련의 정치적 의사의 형성 과정을 고려할 때, 교섭단체 내부적으로 소속 국회의원들의 의사를 수렴하고 의견이 대립되는 경우 이를 민주적으로 해결하기 위한 절차가 마련되어 있고, 교섭단체 내부의 민주성이 실질적으로 구현되고 있는 것으로 평가할 수 있다. 앞서 살펴본 사정을 종합적으로 고려하면, 교섭단체의 의사에 따라 위원을 개선하더라도, 곧바로 국회의원이 일방적으로 정당의 결정에 기속되는 결과를 초래하게 된다고 단정하기 어렵다. 나) 이 사건 각 개선행위로 인하여 오신환, 권은희 의원은 위원으로서는 사개특위의 심사 절차에 참여하지 못하게 되었으나, 사개특위 심사 절차에 전혀 참여할 수 없게 된 것은 아니다. 위원이 아닌 경우에도 그 위원회 소관 법률안을 제출하여 발의자로서 해당 위원회에서 그 취지를 설명할 수 있고(헌법 제52조, 국회법 제58조, 제79조 내지 제79조의3 참조), 위원이나 발의자가 아니더라도 위원회 소관 법률안을 배부받아(국회법 제81조, 제82조 참조), 위원회에서 발언할 수 있다(국회법 제61조 참조). 더욱이 오신환, 권은희 의원은 2018. 10. 18. 바른미래당의 교섭단체 대표의원의 요청으로 사개특위 위원으로 선임된 후 처음 정해진 사개특위의 활동기한인 2018. 12. 31.을 넘어서 이 사건 각 개선행위가 이루어지기 전까지 사개특위 위원으로서 활동하였으므로, 다른 국회의원에 비하여 사개특위 심사 절차에 적게 참여한 것으로 보기도 어렵다. 다) 그렇다면 이 사건 각 개선행위로 인하여 자유위임원칙이 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없다. 4) 소결 이 사건 각 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위하여 국회가 자율권을 행사한 것으로서, 앞서 살펴본 제반 사정을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 개선행위로 인하여 자유위임원칙이 제한되는 정도가 위와 같은 헌법적 이익을 명백히 넘어선다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 각 개선행위는 자유위임원칙에 위배되지 않는다. (라) 국회법 제48조 제6항 위배 여부 1) 국회법 제48조 제6항의 입법경과 및 입법취지 가) 국회법 제48조 제6항은 2003. 2. 4. 법률 제6855호로 신설된 것으로, 2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정되면서 일부 자구가 수정된 것 외에는 동일한 내용으로 유지되고 있다. 나) 입법 당시 논의를 살펴보면, 2002. 11. 11. 김택기 의원이 대표발의한 국회법중개정법률안(의안번호 162004)은 ‘위원의 사·보임을 동일 회기중에는 다시 할 수 없도록 하여 위원회의 전문성을 강화하고 교섭단체간의 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지’하기 위하여 “제5항의 규정에 의하여 개선된 위원은 개선된 다음날부터 보임된 위원회의 위원이 되며, 동일 회기내에는 다시 개선할 수 없다.”라는 국회법 제48조 제6항을 신설하는 내용을 포함하고 있었다. 위 법안에는 ‘개선된 동일’ 회기 내에는 ‘다시’ 개선할 수 없다는 취지가 분명히 나타나 있다. 이 사건 기록에 의하면 2002. 11. 11., 2002. 11. 12. 정개특위 국회관계법심사소위원회에서도 ‘동일 회기내에는 다시 개선하지 못함’이라는 취지로 국회법 제48조 제6항을 도입하기로 합의한 것으로 보인다. 2003. 1. 20. 제235회 국회(임시회) 제2차 정개특위를 거쳐 정치개혁특별위원장이 2003. 1. 제안한 국회법중개정법률안(의안번호 162056) 제48조 제6항은 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우는 동일 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우는 매 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있었다. 위 법률안은 그 입법취지에 관하여 “위원회의 전문성 강화를 위하여 위원회 위원은 임시회의 경우 동일회기중에, 정기회의 경우 매 30일 이내에는 개선될 수 없도록 함.”이라고 기재하고 있었다. 김택기 의원 대표발의안부터 위 정개특위까지의 입법 경과를 종합하여 보면, 당초 김택기 의원 대표발의안은 개선된 회기가 임시회인지 아니면 정기회인지에 관계없이 개선된 동일 회기 중에는 다시 개선할 수 없도록 하였다가, 이후 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없는 점을 고려하여(헌법 제47조 제2항), 개선된 회기가 정기회인 경우에는 30일이 지나면 다시 개선할 수 있도록 규정함으로써 임시회의 경우와 균형을 맞춘 것이라고 해석된다. 즉, 임시회에서 선임 또는 개선된 위원은 최장 30일(회기가 30일인 임시회에서 개회일에 위원으로 선임된 경우)까지 재임할 수 있으므로, 정기회의 경우에도 선임 또는 개선 후 30일이 경과하면 개선될 수 있도록 규정함으로써, 위원 개선의 제한 기간을 임시회의 경우에는 선임 또는 개선된 동일 회기 내로, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내로 정한 것이다. 이후 위 조항은 법제사법위원회의 체계·자구 심사 과정에서 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 수정되었다. 위 조항은 법제사법위원회에서 수정된 내용으로 2003. 1. 22. 본회의에 부의되었고, 본회의에서 허태열 의원은 정치개혁특별위원장을 대리하여 “위원회의 전문성 강화를 위하여 위원의 사·보임은 임시회의 경우는 동일 회기 중에 개선될 수 없도록 하고 정기회의 경우는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없도록 하되 다만 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 얻은 경우에는 개선될 수 있도록 하였습니다.”라고 그 취지를 설명하였다. 위 조항은 본회의에서 원안대로 가결되었고, 국회의장의 법률안 정리 과정에서 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 수정되었다. 다) 국회법 제48조 제6항 본문은 정개특위의 심사부터 본회의의 의결에 이르기까지, 임시회의 경우 ‘동일 회기’에 개선될 수 없도록 개선을 제한하는 내용으로 입법되었고, 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문도 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기중 개선될 수 없고”이므로, 그 입법경과·취지와 함께 관련 헌법 및 국회법 규정 등을 종합적으로 고려하여 국회법 제48조 제6항 본문의 의미를 해석하는 것이 헌법 및 국회법에 합치하는 해석이다. 국회의장의 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분이 삭제되었으나, 국회의장은 본회의에서 의결된 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서만 법률안을 정리할 수 있는 것이므로(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451 참조), 국회의장의 법률안 정리로 인하여 임시회의 경우 ‘동일 회기’에 개선하는 것을 제한하기로 한 본회의의 의결 내용이 변경되었다고 볼 수 없다. 만일 ‘동일’ 부분이 삭제된 문언을 기준으로 삼아 본회의에서 의결된 “임시회의 경우에는 ‘동일’ 회기중 개선될 수 없고”라는 문언과 달리 해석한다면, 국회의장의 법률안 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이므로, 헌법 및 국회법상 입법절차 위배 문제가 발생한다. 2) 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분의 내용 가) ‘임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고’의 의미 ① 국회법 제48조 제6항의 입법목적은 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이므로, 국회법 제48조 제6항은 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 때’로부터 일정 기간 동안 ‘위원이 아니게 되는(사임되는) 것’을 금지하는 형태로 규정되어야 한다. 따라서 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분은 개선의 대상이 되는 해당 위원이 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 임시회의 회기 중’에 개선을 금지하는 것이다. 이는 국회법 제48조 제6항 본문 중 “정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.” 부분이 ‘선임 또는 개선된 때로부터’ ‘30일’ 동안 개선을 금지하는 것과 마찬가지이다. 그러므로 국회법 제48조 제6항 본문 중 “임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고”라는 문언에서 개선될 수 없는 ‘회기’는 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’를 의미하는 것으로 해석된다. ② 본회의에서 의결된 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 ‘동일’ 회기중 개선될 수 없고”라는 문언을 기준으로 해석하면 그 의미가 더욱 명백해진다. 여기에서 ‘동일’은 어떠한 회기와 같다는 것을 의미하고, 위원은 선임 또는 개선됨으로써 위원이 되는 것이므로, ‘동일 회기’는 ‘해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회와 같은 임시회’를 의미하는 것으로 해석된다. 국회법 제92조는 “부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의하거나 제출할 수 없다.”라고 규정하고 있는데, 문언상 어떤 회기와 같은 회기를 의미하는 것인지 명시되어 있지 않지만 ‘같은 회기’는 ‘안건이 부결된 회기’를 의미하는 것임이 명백한 것과 마찬가지이다. ③ 국회법 제48조 제6항의 입법경과 및 입법취지를 고려할 때에도 위와 같이 해석하는 것이 타당하다. 앞서 본 바와 같이 2002. 11. 11. 김택기 의원이 대표발의한 국회법중개정법률안(의안번호 162004) 및 2002. 11. 11., 2002. 11. 12. 정개특위 국회관계법심사소위원회에서의 심사 내용은 ‘개선된 동일’ 회기 내에는 ‘다시’ 개선할 수 없도록 하는 것이었다. 이후 정치개혁특별위원장이 2003. 1. 제안한 국회법중개정법률안(의안번호 162056), 법제사법위원회의 체계·자구 심사 결과 및 본회의 상정·가결 법률안 모두 ‘회기’ 앞에 ‘동일’이라는 문구를 두고 있었으므로, 위와 같은 입법취지를 그대로 유지한 것으로 볼 수 있다. 나아가 국회의장은 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분이 없더라도 위원이 개선될 수 없는 ‘회기’를 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’로 해석할 수 있기 때문에 ‘동일’ 부분을 삭제한 것으로 볼 수 있다. 반대의견은 ‘회기’를 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’로 해석하는 경우, 국회의장이 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분을 삭제함으로써 그 실질적 내용에 변경을 초래한 것이 되어 헌법 및 국회법상의 입법절차를 위반하였다고 볼 수밖에 없다고 하나, 이는 반대의견과 같이 ‘동일’ 부분이 없는 경우 위 조항의 ‘회기’를 ‘모든 임시회의 회기’로만 해석할 수 있다고 전제하는 경우에만 성립할 수 있는 논리이다. 앞서 본 바와 같이 ‘동일’이라는 문구 없이도 위원이 개선될 수 없는 ‘회기’는 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’를 의미하는 것으로 해석되므로, 국회의장은 본회의에서 의결된 내용 및 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 법률안을 정리한 것으로 볼 수 있다. 나) 위원의 재임기간에 관한 구체적인 검토 ① 국회법 제48조 제6항 본문은 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.”라고 규정하여 ‘회기 중의 개선’을 금지하고 있으므로, ‘폐회 중’에는 개선이 가능하다. 2019년 국회 일정을 살펴보면, 폐회 없이 임시회 또는 정기회가 이어진 경우는 없었다. 회기 사이에 폐회일이 존재한다는 전제 하에 선임 또는 개선된 위원이 최초로 개선될 수 있는 날까지의 기간을 구체적으로 살펴보면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분이 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는지 아니면 ‘모든 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는지에 관계없이, 위 기간이 동일함을 알 수 있다. 먼저, 회기 중 위원으로 선임 또는 개선되었다가 폐회된 경우를 살펴본다. 이 경우 어느 해석에 의하더라도, 선임 또는 개선된 위원이 최초로 개선될 수 있는 날까지의 기간은 1일(임시회·정기회 말일에 선임 또는 개선된 경우)부터 30일(회기가 30일인 임시회에서 임시회 초일에 선임 또는 개선된 경우, 정기회가 30일 이상 남은 때에 선임 또는 개선된 경우)까지로 동일하다. 다음으로, 위원이 폐회 중 선임 또는 개선된 경우를 살펴본다. 이 경우 어느 해석에 의하더라도, 위원은 다음 회기가 개시되기 전까지 언제든지 개선될 수 있으므로, 선임 또는 개선된 바로 그 날에도 개선될 수 있다. ② 두 가지 해석의 차이는 폐회 기간이 끝나고 다시 후속 임시회의 회기가 개시되었을 때 개선이 가능한지 여부에 있다. 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분이 ‘모든 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는 견해에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 폐회 중에는 개선이 가능해지고, ‘후속 임시회’의 회기가 개시되면 다시 개선이 금지된다. 반면, ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선하는 것’만을 금지한다고 해석하는 견해에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 해당 회기가 종료되면 그 이후에는 폐회 중에는 물론 다시 임시회가 개시되더라도 개선이 가능해진다. 국회 운영의 실제를 고려할 때, 본회의의 폐회 중에는 개선이 될 수 있었던 위원에 대하여 다시 임시회가 개회되면 개선을 금지해야 할 이유를 발견하기는 어렵다. 회기 계속의 원칙에 따라(헌법 제51조), 모든 의안은 의원의 임기 중 폐기되지 아니하므로 폐회 중에도 위원회의 심사가 가능하고, 국회가 상시화되는 경향에 따라 본회의의 개회·폐회 여부와 관계없이 위원회는 상시적으로 활동하고 있다. 국회법은 본회의의 개회 여부에 관계없이 위원회를 개회할 수 있도록 규정하고 있고(제52조), 상임위원회(소위원회를 포함한다)는 폐회 중인 3월·5월의 세 번째 월요일부터 한 주간 정례적으로 개회하도록 규정하고 있다(제53조). 다) 국회 선례 이 사건 기록에 의하면, 국회 역시 같은 취지에서 임시회 회기 중이라는 이유만으로 위원의 개선을 제한하지 않았던 것으로 보이며, 선임·개선된 회기 만료 후 다음 임시회 회기 중 개선된 사례는 제19대 국회에서 402회, 제20대 국회에서 2019. 4.까지 361회에 이른다. 특히 국회법 제48조 제6항의 입법취지가 가장 잘 인식되었을 것으로 보이는 제16대 국회에서, 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중에 개선된 사례는 2건에 불과하였던 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중에 개선된 사례는 108건에 이르렀다. 이는 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중 다시 개선되는 것은 국회법 제48조 제6항 본문에 의하여 원칙적으로 금지되어 같은 항 단서의 요건을 충족하는 경우에만 가능하였던 반면, 동일 회기가 만료된 이후에는 국회법 제48조 제6항 본문에 의하여 개선이 금지되지 않았음을 뚜렷하게 보여준다. 3) 이 사건 각 개선행위의 국회법 제48조 제6항 위배 여부 국회의원 오신환, 권은희는 모두 제364회 국회(정기회) 회기 중이었던 2018. 10. 18. 사개특위 위원으로 선임되었으므로, 그로부터 30일이 지난 2018. 11. 17. 이후에는 국회법 제48조 제6항 본문 중 ‘정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’ 부분이 적용되지 않아 개선될 수 있었다. 2019. 4. 8.을 집회일로 하는 제368회 국회(임시회) 소집요구가 있은 후 본회의에서 회기가 결정되지 않은 상태에서 2019. 4. 25. 이 사건 각 개선행위가 이루어졌다. 앞서 본 바와 같이 국회법 제48조 제6항 본문 중 ‘위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고’ 부분은 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선하는 것’만을 금지하므로, 위 조항이 제368회 국회(임시회)의 회기 중에 개선될 수 없도록 제한하는 위원은 제368회 국회(임시회)에서 선임 또는 개선된 위원에 한정된다. 따라서 그 이전의 정기회에서 선임된 국회의원 오신환, 권은희에 대하여는 제368회 국회(임시회)의 회기 중이더라도 위 조항이 적용되지 않는다. 그렇다면 국회법 제48조 제6항 단서가 규정한 예외 사유에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요 없이, 이 사건 각 개선행위는 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다. (마) 소결 국회법 제48조는 국회가 그 기능을 민주적이고 효율적으로 수행하기 위하여 위원회의 목적, 전문성, 효율성, 국회의원의 위원회에서 활동할 권한, 위원회 배정의 형평성, 교섭단체의 기능과 역할 등을 종합적으로 고려하여 스스로 내부조직의 구성방법을 정한 것이다. 당해 위원의 의사에 반하는 개선을 제한하는 취지의 국회법 개정안이 발의된 적이 있으나[2001. 12. 27. 김홍신의원 대표발의 국회법중개정법률안(의안번호 161381), 2017. 7. 10. 주호영의원 대표발의 국회법 일부개정법률안(의안번호 2007881)], 모두 국회법에 반영되지 못하였다. 현행 국회법의 규정이 개별 국회의원의 권한을 충분히 보장하고 있지 못한 측면이 존재한다고 하더라도, 권력분립의 원칙 및 국회의 위상과 기능에 비추어 원칙적으로 국회에서 대화와 토론, 설득과 합의를 통하여 국회법의 규정을 개정함으로써 자율적으로 개선하는 것이 타당하다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 개선행위는 명백히 자유위임원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 국회법 규정에도 위배되지 않는다. (3) 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권 침해 여부 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위는 헌법 또는 법률에 반하지 않으므로, 이에 따라 개선된 국회의원 채이배, 임재훈은 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 절차에 적법하게 참여하였다. 이러한 표결의 결과에 따라 피청구인 사개특위 위원장이 안건에 대한 의결정족수 충족을 인정하여 신속처리안건 지정동의안에 대하여 가결을 선포한 행위에는 절차적 위법 사유가 인정되지 않으므로, 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권도 침해되지 않았다. 마. 소결론 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 사개특위 위원인 청구인들이 주장하는 절차상 위법 사유가 모두 인정되지 않으므로, 이들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으며, 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다. 7. 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위 부분에 관한 판단 위 6.항에서 살펴본 바대로 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 사개특위 위원인 청구인들의 권한을 침해하였다고 볼 수 없어 유효하고, 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 국회법 제85조의2 제2항에 의하여 위와 같이 사개특위에서 신속처리안건 지정동의가 가결된 데에 따라 적법하게 행해진 것으로, 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으며, 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다. 8. 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 부분에 관한 판단 가. 개회 절차상 위법 여부 (1) 정개특위 위원인 청구인들은 피청구인 정개특위 위원장이 미리 간사와 협의 없이 회의 시간 및 장소를 개회 시각에 임박하게 통보하고 개회하였으므로, 이는 “위원장은 위원회의 의사일정과 개회일시를 간사와 협의하여 정한다.”라고 규정한 국회법 제49조 제2항을 위반한 것이라고 주장한다. (2) 이 사건 기록과 변론의 결과에 의하면 이 사건 정개특위의 개회 전 위원장과 간사간 협의에 관하여 다음과 같은 사실이 인정된다. (가) 피청구인 정개특위 위원장은 2019. 4. 29. 20:38경 자유한국당 소속 간사인 청구인 장제원 의원과 통화한 이후 22:30경까지 개인적인 문자메시지 및 정개특위 행정실을 통한 안내 문자메시지를 통하여 신속처리안건 지정동의안을 상정한다는 의사일정과 개회일시 및 장소에 대하여 안내하였다. (나) 피청구인 정개특위 위원장은 특히, 2019. 4. 29. 개회가 예정된 시각인 22시로부터 약 10분 전을 전후한 21:47경 및 21:51경 개회 시각을 30분 연기한다고 안내하였고, 연기된 예정 시각인 22:30경에는 다시 개회 시각을 20분 더 연기함과 동시에 개회 장소의 변경을 안내하였다. (다) 이 사건 정개특위 회의에는 자유한국당 소속의 정개특위 위원인 청구인들 6명을 포함하여 18명의 정개특위 위원들이 모두 출석하였다. (3) 이 사건 정개특위의 개회 전 협의는 성질상 다양한 방식으로 할 수 있고 그 종국적 판단과 결정은 위원장에게 맡겨져 있으므로, 전화 통화, 문자메시지에 의한 이 사건 정개특위의 개회 전 협의의 방식에 위법한 점은 없다. 또한, 피청구인 정개특위 위원장과 자유한국당 소속 간사 사이에 신속처리안건 지정동의안을 상정한다는 의사일정과 정개특위 회의의 개회일시를 협의의 대상으로 삼았다는 점에서도 위법한 점이 없다. 피청구인 정개특위 위원장이 예정된 정개특위의 개회 시각에 이르러 다시 개회를 20분 연기하면서 그 장소도 변경하여 문자메시지로 통보한 점에 대해서도, 그로 인하여 정개특위 위원인 청구인들이 회의에 참석하지 못하여 심의권을 행사하지 못한 사정은 없다는 점 등에 비추어보면, 국회법상 협의 절차를 위반한 데에 이르렀다고 보기는 어렵다. (4) 따라서 이 사건 정개특위의 개회 절차상 국회법 제49조 제2항 위반의 위법 사유는 인정되지 않는다. 나. 표결 실시 전 질의·토론 절차상 위법 여부 정개특위 위원인 청구인들은 이 사건 정개특위의 표결이 법안 배포 및 질의·토론 없이 실시됨으로써 자신들의 심의·표결권이 침해되었다고 주장한다. 신속처리안건 지정동의안의 심의는 그 대상이 된 위원회 회부 안건 자체의 심의가 아니라, 이를 신속처리대상안건으로 지정하여 의사절차의 단계별 심사기간을 설정할 것인지 여부를 심의하는 것이다. 그리고 국회법 제85조의2 제1항에서 요건을 갖춘 지정동의가 제출된 경우 의장 또는 위원장은 ‘지체 없이’ 무기명투표로 표결하도록 규정하고 있고, 이 밖에 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 국회법상 질의나 토론이 필요하다는 규정은 없다. 따라서 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결 전에 그 대상이 되는 법안의 배포나 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않았으므로 그 표결이 절차상 위법하다는 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유가 없다. 다. 소결론 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 정개특위 위원인 청구인들이 주장하는 절차상 위법 사유가 모두 인정되지 않으므로, 이들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으며, 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다. 9. 피청구인 국회의장의 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위 부분에 관한 판단 위 8.항에서 살펴본 바대로 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 정개특위 위원인 청구인들의 권한을 침해하였다고 볼 수 없어 유효하고, 피청구인 국회의장의 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 국회법 제85조의2 제2항에 의하여 위와 같이 정개특위에서 신속처리안건 지정동의가 가결된 데에 따라 적법하게 행해진 것이므로, 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으며, 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다. 10. 결 론 그렇다면, 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환에 대한 개선행위에 관한 청구인들의 심판청구, 피청구인 국회의장의 국회의원 권은희에 대한 개선행위 및 이 사건 법률안 수리행위에 관한 정개특위 및 사개특위 위원인 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하고, 사개특위 위원인 청구인들의 피청구인 사개특위 위원장에 대한 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 관한 심판청구 및 피청구인 국회의장에 대한 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위에 관한 심판청구, 정개특위 위원인 청구인들의 피청구인 정개특위 위원장에 대한 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 관한 심판청구 및 피청구인 국회의장에 대한 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위에 관한 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 11.항과 같은 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의, 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위와 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위(이하 ‘이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들’이라 한다)에 대한 권한침해확인청구에 관한 반대의견 및 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 별개의견이 있고, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구에 관하여 아래 12.항과 같은 재판관 이은애, 재판관 이영진의 별개의견, 아래 13.항과 같은 재판관 이선애의 별개의견, 아래 14.항과 같은 재판관 이종석의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 견해가 일치되었다. 11. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 권한침해확인청구에 관한 반대의견 및 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 별개의견 우리는 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 헌법 제49조의 다수결의 원칙과 국회법 제85조의2 제1항에 위배되어 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 생각한다. 또한, 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위가 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않았다는 결론에 대해서는 법정의견에 동의하지만, 헌법상 다수결의 원칙에 근거하여 그 이유를 달리 판단한다. 가. 헌법상 다수결의 원칙과 국회의원의 법률안 심의·표결권의 보장 (1) 헌법상 다수결의 원칙과 국회법 제85조의2 제1항의 해석 (가) 헌법상 다수결의 원칙의 의의 의회민주주의원리는 국가의 정책결정에 참여할 권한을 국민의 대표기관인 의회에 유보하는 것에 그치지 않고 나아가 의사결정과정의 민주적 정당성까지 요구한다. 절차의 민주성과 공개성이 보장되어야만 민주적 정당성도 획득될 수 있다. 의회민주주의국가에서 의사절차는 공개와 이성적 토론의 원리, 합리적 결정, 다원적 개방성, 즉 토론과 다양한 고려를 통하여 의안의 내용이 변경될 가능성, 잠재적인 통제를 가능케 하는 절차의 개방성, 다수결의 원칙에 따른 의결 등 여러 가지 요소에 의하여 이루어져야 하지만, 무엇보다도 중요한 요소는 헌법 제49조의 다수결의 원칙과 제50조의 의사공개의 원칙이라 할 것이다. 이처럼 의회민주주의의 본질적 요소 중 하나인 다수결의 원칙은 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장하여 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성의 근거가 있는 것이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 등 참조). 국회가 회의체에서 심의와 표결을 거쳐 다수결로 국회의 입법권을 행사하면 그 법률은 모든 국가작용의 근거와 기준이 되고, 국민의 법적 지위를 직접 규율하게 되는 점에서, 국회의 입법과정에는 구성원인 국회의원의 자유로운 참여, 토론, 숙의 등이 활발하게 이루어질 수 있도록 합리적인 심의 과정이 보장되어야 한다. 또한, 입법과정 중 심의절차로서 상이한 의견의 교환과 토론 절차의 헌법적 의미가 중요하게 강조되어야 하는 이유가 국가 전체 이익에 부합하는 최선의 국회의사를 형성하는 것 자체 못지않게 그러한 국회 의사결정 절차의 합리성에 대한 국민의 신뢰를 얻기 위한 것이라면, 국회의 법률안 표결 절차는 국회의원의 자유로운 개별적 의사가 객관적으로 적법하게 표시되어 결집되고 확인됨으로써 그것이 국회의 의사로 정당하게 추인될 수 있도록 합리적 공정성을 스스로 갖추지 않으면 아니 된다. 이러한 사정 및 적법절차의 원칙을 강조한 헌법 제12조의 규정 취지를 아울러 고려하면, 헌법 제49조가 천명한 다수결의 원칙은 바로 위와 같은 국회의 의사결정 과정의 합리성 내지 정당성이 확보될 것을 전제로 한 것이고, 이와 무관하게 동일한 정치적 의사를 가진 국회의원의 숫자만으로 국회의 의사 형성이 정당화될 수 있다고는 볼 수 없다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8 등 참조). 헌법상 다수결의 원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다. (나) 위원회 의사결정과정에서의 실질적 토론의 요청 국민의 대의기관인 국회 내에서 모든 의사결정이 충분한 심의와 토론을 거쳐 진행될 것을 요구하는 헌법적 요청은 비단 국회의원 전원이 참가하게 되는 국회 본회의에서뿐만 아니라, 안건을 일차적으로 심의하게 되는 위원회에서도 역시 적용된다. 게다가 국회 기능의 중점이 본회의에서 위원회로 옮겨져 위원회중심주의로 운영되고 있고, 법안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있는 현실에 비추어 볼 때, 위원회 내에서의 의사결정과정에서 질의와 토론과정이 실질적으로 구현되도록 할 것이 더욱 요구된다(헌재 2012. 2. 23. 2010헌라6 등 중 재판관 이강국, 김종대, 송두환의 반대의견 참조). 헌법상 다수결의 원칙을 실질적으로 이해하여 다수결의 전제로서의 토론을 포함하는 것으로 볼 경우, 국회법상 위원회에서의 안건에 대한 의결과 그 정족수를 정한 규정도 단순히 형식적으로 국회의 의사에 있어 의사정족수, 의결에 있어 의결정족수를 충족할 것만을 요구하는 것이 아니라, 실질적으로 모든 위원회의 구성원에게 출석의 기회가 보장된 상태에서 자유로운 토론의 기회가 부여되는 것을 전제조건으로 하는 의사정족수 또는 의결정족수의 충족을 요하는 것으로 해석되어야 할 것이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 등 참조). (다) 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결 전 토론의 의미 국회법 제85조의2 제1항은 안건 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건 지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출한 경우, “위원장은 지체 없이 신속처리안건 지정동의를 무기명투표로 표결하되,” “재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.”라고 정하고 있다. 국회법 제85조의2 제1항에서는 안건 소관 위원회의 위원장으로 하여금 요건을 갖춘 신속처리안건 지정동의가 제출된 경우 ‘지체 없이’ 표결하도록 하고 있고, 그 표결은 위원회에 회부되어 신속처리의 대상이 될 것인지 여부가 문제되는 법률안 등 안건 자체에 대한 것이 아니라, 해당 안건을 신속처리대상으로 지정하여 의사절차의 단계별 심사기간을 설정할 것인지 여부에 대한 것이다. 따라서 위원회에서 신속처리안건 지정동의안을 표결하기 전에 국회법 제58조 제1항에 규정된 바와 같이 위원회의 안건 심사에서 실시되는 대체토론과 축조심사, 찬반토론 등의 절차와 형식에 따른 질의와 토론이 있어야 하는 것은 아니다. 하지만, 국회법에서 신속처리안건 지정동의안을 ‘지체 없이’ 표결하도록 규정한 것은 그 지정동의안이 제출되었을 때로부터 처리될 때까지의 기간을 최소화하라는 의미일 뿐이고, 국회법에는 신속처리안건 지정동의안에 대한 토론을 생략할 수 있다는 명문의 규정이 없다. 이러한 경우 헌법상 다수결의 원칙을 실질적으로 이해하여 다수의 뜻에 따른 의사결정의 전제로서의 토론을 포함하는 것으로 본다면, 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의안에 대하여 표결하는 경우에도, 그러한 지정동의안에 대한 실질적인 토론은 당연히 전제되어야 할 것이다. 국회법 제85조의2 제1항은 신속처리안건 지정동의안에 대하여 ‘지체 없이’ 표결하도록 규정하였을 뿐만 아니라, 그 표결을 ‘무기명투표’로 하고, ‘재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결’하도록 하여 그 의결정족수를 가중하여 규정하였다. 그런데 안건이 소관 위원회에 회부된 직후에 신속처리안건 지정동의안이 제출되는 경우 이에 대한 지체 없는 표결만을 강조하여 어떠한 질의나 토론도 필요 없다고 본다면, 자칫 표결에 참여하는 의원들이 그 표결 대상에 대하여 최소한의 정보 획득이나 의견 제시의 기회도 없이 단지 지정동의안을 제출한 의원들의 의사에 대한 찬반만을 결정해야 할 수도 있다. 이것은 국회가 의사자율권에 기초하여 개별 안건을 신속하게 처리할지 여부를 결정함에 있어서, 의사진행자 단독의 판단에 의존하지 않고, 의원들의 무기명투표를 통한 가중정족수의 다수결 원칙에 의하고자 한 국회법 제85조의2 제1항의 취지를 실현하지 못하는 것이다. 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결은 비록 그 대상이 되는 안건 자체에 대한 것은 아니지만, 결국 일정한 기간이 지나면 단계별로 진행되는 심사가 종료된 것으로 간주될 수 있는 ‘안건의 심사기간’을 정할지 여부를 심의하여 표결하는 것이므로, 의사절차상 중요한 의미를 가진다. 따라서 이러한 ‘의사절차상 의미’에 관해서만은 표결권을 가지는 의원들 사이에 실질적인 토론의 기회가 필요하다고 할 수 있다. 그러므로 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에는 최소한 의원들이 대상이 된 안건의 내용을 알 수 있는 상태에서 해당 안건을 신속처리대상으로 지정할 것인지 여부에 대하여 의사진행발언 등으로 의견을 표명할 수 있는 실질적인 토론의 기회가 부여되어야 한다고 보는 것이 타당하다. 한편, 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안의 표결을 무기명투표로 하고 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하도록 한 취지는, 안건의 신속처리 여부를 의결할 때 의원 개개인이 정당기율의 영향에서 벗어나 자유투표를 할 수 있는 분위기를 마련하고, 국회 내 다수세력의 일방적인 의사결정이 아니라 다수와 소수의 공동의 의사를 형성하기 위하여 상대방을 설득하고 합의할 수 있는 의사를 형성하라는 것이다. 그러므로 신속처리안건 지정동의안의 의결정족수 충족은 단순히 그 숫자가 충족되는 것만으로 정당화되는 것이 아니라, 표결에 참여하는 의원들 사이의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 할 것이다. (2) 국회의원의 법률안 심의·표결권에 포함되는 신속처리안건 지정동의안 심의·표결권 국민을 대표하는 합의체 결정기관인 국회의 구성원으로서 국회의원이 가지는 심의·표결권은, 비단 법률안에 대하여 의결을 하는 경우뿐만 아니라, 예산안을 심의·확정하거나(헌법 제54조), 조약의 체결·비준 등 국가의 중요정책에 관하여 동의권을 행사하거나(헌법 제58조, 제60조, 제79조 제2항 등), 헌법기관의 고위공직자를 선출하거나(헌법 제111조 제3항, 제114조 제2항), 그 임명에 관하여 동의권을 행사하는 등(헌법 제86조 제1항, 제98조 제2항, 제104조 제1항, 제2항, 제111조 제4항) 국회가 의결의 형태로 권한을 행사하는 모든 경우에 존재한다(헌재 2010. 2. 23. 2010헌라5 등 참조). ‘국회가 의결의 형태로 권한을 행사하는 모든 경우’에는 국회의원이 각자가 소속된 위원회 위원의 지위에서 해당 위원회에 제출된 관련 안건에 대하여 자유로운 대화와 토론을 거쳐 심의하고 표결하는 경우도 포함된다고 할 것이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조). 국회의 본회의에서 행해지는 결정이나 의결에 대한 사전준비 작업을 하여 다수가 동의할 수 있는 결정의 기초를 마련하는 위원회는 각 교섭단체의 소속 의원 수에 비례하여 구성된 ‘축소화된 국회’로서 이러한 위원회의 활동은 당연히 ‘국회에 의한 국민의 대의과정’의 한 부분에 해당된다. 특히 우리 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회중심주의’를 채택하고 있어 위원회의 심사는 법률 제정 등 국회의 의사결정에 있어 무엇보다 중요한 과정이므로(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조), 개별 국회의원에게 있어서 위원회의 참여는 본회의 참여와 비견될 수 있는 중요한 의미를 가지며, 위원회 활동은 국회의원이 자신의 정치적 견해를 국회의 의사형성과정에 반영할 수 있는 중요한 기회이다. 그렇기 때문에 위원회에 참여하는 국회의원의 권리는 ‘의원의 헌법적 지위의 본질적 부분’에 해당한다. 국회는 둘 이상의 상임위원회와 관련된 안건이거나 특히 필요하다고 인정한 안건을 효율적으로 심사하기 위하여 본회의의 의결로 특별위원회를 둘 수 있는데(국회법 제44조 제1항), 특별위원회 구성 시에는 그 활동기간을 정해야 한다(국회법 제44조 제2항). 이 사건에서 사개특위와 정개특위는 위와 같은 국회법에 근거하여 설치된 특별위원회로서 그 활동기한이 본회의 의결로 2019. 8. 31.까지로 정해져 있었으므로, 사개특위 및 정개특위 위원으로 선임된 국회의원은 헌법상 자유위임의 원칙에 합치되게 해석된 국회법에 따라 적법하게 개선되는 등 특별한 사정이 없는 한 각 특위의 활동기한 동안 소속된 특위에 참여하여 안건을 심사하고 표결할 권한을 가진다. 한편, 국회법 제48조 제6항은 특별위원회 위원의 개선이 이루어질 수 있음을 전제로 하면서도 ‘임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’고 하여 개선에 제한을 두고 있는데, 이는 ‘위원회의 전문성을 강화하고, 정치적 사유에 따라 위원의 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지’하기 위한 것이며, 이 조항에 따라 원칙적으로 회기 중 위원회 위원의 개선이 일정기간 동안 제한되므로 적어도 그 기간 동안 위원의 지위 및 업무의 연속성이 보장된다. 이러한 사정들을 종합할 때, 사개특위 및 정개특위 위원으로서 소관 법률안에 대하여 이것을 신속처리대상안건으로 지정할지 여부에 관하여 자유로운 토론을 통해 심의하고 표결하는 권한은 헌법과 국회법이 국회의원에게 보장한 법률안에 대한 심의·표결권에 포함된다. 그리고 이러한 심의·표결권이 보장되기 위해서는, 헌법상 다수결의 원칙에 따라 신속처리안건 지정동의안의 표결 전 그 대상이 되는 안건의 내용을 알 수 있는 상태에서 해당 안건을 신속처리대상으로 지정할 것인지 여부에 대한 의견을 표명할 수 있는 최소한의 실질적 토론 기회가 부여되어야 하고, 그 표결이 특위 내에서의 위원들의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 할 것이다. (3) 국회 자율권의 한계 국회는 국민의 대표기관, 입법기관으로서 폭넓은 자율권을 가지고 있고, 그 자율권은 권력분립의 원칙이나 국회의 지위, 기능에 비추어 존중되어야 하는 것이지만, 한편 법치주의의 원리상 모든 국가기관은 헌법과 법률에 의하여 기속을 받는 것이므로 국회의 자율권도 헌법이나 법률을 위반하지 않는 범위 내에서 허용되어야 하고, 따라서 국회의 의사절차나 입법절차에 헌법이나 법률의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우에도 국회가 자율권을 가진다고는 할 수 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 등 참조). 이 사건은 피청구인 사개특위 및 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 각 신속처리대상안건 지정행위 등이 헌법 및 국회법을 위반하여 국회의원으로서 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부에 관하여 권한쟁의심판이 청구된 것이므로, 이는 모두 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회 내부의 자율에 관한 문제라고 할 수 없다. 또한, 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결정족수 충족의 전제로서 문제되는, 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환, 권은희에 대한 이 사건 각 개선행위가 헌법과 국회법을 위반하였는지 여부도 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회 내부의 자율에 관한 문제라고 할 수 없다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조). 이 사건에서는 사개특위 및 정개특위 소관 법률안들에 대한 신속처리대상안건 지정과 관련된 피청구인들의 각 행위가 헌법상 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 명백하게 위반하였는지 여부가 쟁점이 되고 있고, 특히 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결정족수 충족의 전제로서 문제되는 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위가 헌법상 자유위임의 원칙, 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백하게 위반하였는지 여부도 쟁점이 되고 있으므로, 이에 대하여 살펴본다. 나. 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 (1) 표결 실시 전 질의·토론 절차상 위헌·위법 여부 (가) 신속처리안건 지정동의안 표결 전 실질적 토론 기회 부여의 필요성 국회법 제85조의2 제1항에 따라 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의안을 표결하기 전에는 국회법 제58조 제1항의 위원회 심사에서 요구되는 절차와 형식을 갖춘 질의 또는 토론이 필요한 것은 아니지만, 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 위원들이 그 대상이 된 안건의 내용을 알 수 있는 상태에서 의사진행발언 등으로 신속처리안건 지정 여부에 대한 의견을 표명할 수 있는 실질적인 토론의 기회는 부여되어야 한다. 이 사건에서 사개특위 위원들에게 신속처리안건 지정동의안에 대한 실질적인 토론의 기회가 부여되었는지 여부를 살펴본다. (나) 인정되는 사실 이 사건 기록과 변론의 결과에 의하면 이 사건 사개특위의 표결 전 질의·토론과 관련하여 다음과 같은 사실이 인정된다. 1) 이 사건 사개특위의 신속처리대상이 된 법률안들 중 ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’은 2018. 11. 12., ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’과 ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’은 각 2019. 4. 26., 그리고 ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’은 이 사건 사개특위 개회일과 같은 날인 2019. 4. 29. 각각 발의되고 사개특위에 회부되었다. 2) 피청구인 사개특위 위원장은 2019. 4. 29. 19:51경 사개특위 행정실을 통하여 사개특위 소속 위원들에게 22시에 신속처리안건 지정동의의 건으로 사개특위를 개회하는 사실과 그 장소를 문자메시지로 알리고, 19:52경 소속 위원들에게 법률안 4건에 대한 신속처리안건 지정동의안건을 각 대표발의 의원 및 의안번호와 함께 안내하는 일정표를 이메일로 송부하였으며, 이후 22:39경 사개특위 회의 장소에 대한 변경 안내 문자를 발송하고 22:52경 사개특위를 개회하였다. 3) 이 사건 사개특위의 회의에서는 백혜련 의원이 3건의 법률안에 대하여, 채이배 의원이 1건의 법률안에 대하여 신속처리안건 지정동의안의 취지를 설명하였는데, 후자는 회의 당일인 2019. 4. 29. 입안지원시스템으로 발의되고 접수되어 사개특위에 회부된 법률안이며, 위원장은 “자세한 사항은 배부해 드린 유인물을 참고하여 주시기 바랍니다.”라고 발언하였다. 그리고 이 사건 청구인들 중 한 명인 이철규 의원은 법안 열람도 허용되지 않았다고 항의하였으며, 이에 더불어민주당 소속 박범계 위원은 법안 심사하는 날이 아니어서 법안을 배포하는 날은 아니라고 발언하였다. 4) 피청구인 사개특위 위원장은 이 사건 사개특위의 회의에서 위원들의 요구에 따라 의사진행발언을 허가하였고, 의사진행발언을 한 사개특위 위원들은 각각 신속처리안건 지정동의안 처리절차에 관하여 자신의 의견을 표명하는 발언을 하였다. (다) 이 사건에 관한 판단 이 사건 사개특위에서는 회의록에 기재된 의원들의 발언에 비추어 볼 때 법안의 원문이 문서로 배포되지는 않았던 것으로 보인다. 그런데 국회법 제81조 제1항에서 의장은 의안이 발의되면 이를 인쇄하거나 전산망에 입력하는 방법으로 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 위원회에 회부하도록 규정하고, 제4항에서는 의안을 의원에게 배부할 때에는 이를 전산망에 입력하여 의원이 이용할 수 있도록 해야 한다고 규정하고 있다. 이에 비추어 보면, 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결의 경우 비록 그 대상 안건 중에 회의 당일 입안지원시스템으로 발의된 법률안이 있었다고 하더라도, 이후 위원회에 회부된 법률안으로서 개회 예정 시각 약 2시간 전에 그에 대한 신속처리안건 지정동의안을 심의 안건으로 한다는 내용의 의사일정과 그 법률안의 의안번호가 안내되었으므로, 일응 사개특위 위원들은 전산망을 통하여 그 내용을 열람할 수 있는 상태에 있었다고 볼 수 있다. 이후 국회 내 물리적인 대립과 혼란으로 회의 장소와 시각이 급하게 변경된 사정이 있었다고 하더라도, 그러한 혼란의 이유가 신속처리안건 지정 여부에 대한 첨예한 의견 대립 때문이었다면, 이 사건 사개특위 위원들은 법안의 세부적인 내용까지는 아니더라도 그 전반적인 취지는 어느 정도 알 수 있었다고 보는 것이 타당하다. 그리고 이 사건 사개특위의 회의에서는 신속처리안건 지정동의안에 대한 제안자의 취지 설명과 그 지정 여부 및 절차에 관한 위원들의 의사진행발언이 있었다. 그러므로 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 전에 사개특위 위원들이 법안 내용을 알 수 있는 상태에서 그 신속처리안건 지정 여부에 대하여 의견을 표명하는 실질적인 토론의 기회는 부여되었다고 할 것이다. (라) 소결 따라서 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 실시 전의 질의·토론과 관련된 절차적 위헌·위법 사유는 인정되지 않는다. 다만, 법정의견은 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안이 제출된 경우 ‘지체 없이’ 표결하도록 하였다는 등의 이유로 별도의 질의·토론 절차가 필요 없다는 취지로 같은 결론에 이르고 있다. 이 부분 결론은 법정의견과 같지만, 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 실질적인 토론의 기회가 부여되어야 한다고 봄이 타당하므로, 법정의견과 이유를 달리함을 밝힌다. (2) 안건에 대한 의결정족수 충족 과정의 위헌·위법 여부 (가) 쟁점 이 사건에서 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환, 권은희에 대한 이 사건 각 개선행위가 헌법상 자유위임의 원칙과 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 위반하였는지 여부는, 피청구인 사개특위 위원장이 그와 같이 개선된 채이배, 임재훈 의원이 참여한 표결의 결과에 따라 국회법 제85조의2 제1항의 의결정족수 충족을 인정하여 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위가 헌법과 국회법을 위반하였는지 여부의 전제가 된다. 이에 따라 이 사건 각 개선행위가 헌법규범인 자유위임의 원칙 및 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 위반하였는지 여부를 먼저 살펴보고, 이러한 위헌·위법 사유가 인정될 경우 신속처리안건 지정동의안의 의결정족수 충족을 인정하여 그 가결을 선포한 피청구인 사개특위 위원장의 행위가 헌법상 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부를 판단한다. (나) 이 사건 각 개선행위가 헌법규범인 자유위임의 원칙을 위반하였는지 여부 1) 국민주권주의와 자유위임의 원칙 헌법 제1조 제1항은 “대한민국은 민주공화국”이라고 규정하여 민주주의를 통치형태로 채택하고 있고, 헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”고 규정하여 국가권력의 근원과 주체가 국민이며, 국민만이 국가의 정치적 지배에 정당성을 부여할 수 있다는 국민주권주의를 선언하여 국가권력의 형성과 행사가 국가의 특정 계급이나 특정 집단에 의해 독점적으로 지배되지 않는다는 점을 분명히 하고 있다. 국민주권주의에서 ‘국민’은 구체적인 개개인의 총체가 아니라 정치적·이념적 통일체로서 추상적 존재이므로 현실에서 전체 국민을 대표하면서 국가권력을 담당할 대의기관이 필요하고, 대의기관이 국민 전체를 대표하여 국가이익을 추구할 수 있으려면 특정 이익을 대변하는 특정 계급이나 특정 집단의 명령으로부터 법적으로 자유로운 지위를 가져야 한다. 이런 이유로 국민과 국민의 대표자인 국회의원 사이에 일체의 법적 기속력을 부인하는 자유위임의 원칙은 국민국가의 정당성을 부여하는 원리가 되었다. 1791년 프랑스헌법에서 “의원은 전 국민의 대표자이고, 특정 지역의 대표자가 아니며, 의원에 대하여 위임을 부여할 수 없다.”고 자유위임을 처음으로 명시한 이래 오늘날 독일·영국·프랑스·일본 등 자유민주주의국가에서는 거의가 헌법에 국회의원을 전 국민의 대표자라고 규정하여 자유위임 하에 두는 제도를 채택하고 있다(헌재 1994. 4. 28. 92헌마153 참조). 2) 대의제 민주주의와 자유위임의 원칙 헌법 제40조, 제41조 제1항, 제66조 제4항, 제67조 제1항은 민주주의를 구체화함에 있어 국가의 기관구성권과 정책결정권을 분리하고 정책결정권을 대의기관에 자유위임 하는 대의제 민주주의를 원칙적으로 채택하고 있다. 대의제 민주주의 하에서 주권자인 국민은 선거를 통해 대표자인 대의기관을 선출하고, 대의기관은 국민을 대표하여 국가정책을 결정하며 국민에 대하여 자신의 결정에 대한 정치적 책임을 진다. 대의기관은 임기 중 국민의 의사에 구속을 받지 않고 독자적인 판단에 따라 책임정치를 할 수 있으며, 이러한 의미에서 대표자의 ‘자유위임’은 대의제 민주주의의 본질적 개념요소 중 하나이다. 민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성은 의회 내에서도 보장되어야 하며, 이를 위해서도 선거구민이나 정당 등의 명령에 기속되지 않는 국민의 대표로서의 국회의원의 자유로운 지위(이하에서 이와 같은 자유위임관계에 기초한 국민의 대표로서의 국회의원의 지위는 ‘국회의원의 자유위임적 지위’라고 칭한다)는 필수적이다. 헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”고 규정하여, 대의제 원리에 따라 선출된 국회의원이 선거구민, 정당 및 이익단체 등의 특수이익이 아니라 전체 국민을 위한 국가이익을 추구할 수 있도록 자유위임관계를 보장하는 자유위임의 원칙을 천명하고 있다. 이에 국회의원은 자신을 선출한 국민의 현실적 의사에 기속되지 않고 독자적인 양심과 판단에 따라 국가이익을 위한 국가정책 결정에 임한다. 3) 정당국가현상의 본질 20세기에 접어들어 보통선거제도가 확립되고 이에 따라 대중민주주의가 실현되면서 정당은 대중의 다양한 정치적 이해관계를 반영하여 정책을 형성하고 이를 국정에 전달하는 매개체로 기능하게 되었다. 학계의 문헌들에 의하면, 세계 각국의 정당국가현상에 정도의 차이는 있지만 이 현상은 대의제 민주주의의 핵심 요소인 국회의원의 자유위임적 지위와 관련하여 현실적 변화를 일으켰고 그 특징은 대략 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 국회의원은 정당의 한 구성원으로서 정당 속에서 통일적이고 일치된 행동을 통해 자기의 의견을 실현하는 정당인의 면모를 가지게 되었다. 둘째, 국회의원의 선거는 특정인을 대표자로 선출하는 것에 더하여 정당에 의해 개발된 주요 정치적 쟁점에 대한 투표를 하는 모습을 띄고 있다. 셋째, 의회는 정당이나 교섭단체가 결정한 바를 전달하고 국회의원이 그 결정에 사실적으로 기속되어 표결하는 장소가 되면서, 의회의 의사결정이 의회 내에 교섭단체의 형태로 진출한 정당에 의하여 실질적으로 형성되는 현상이 나타났다. 넷째, 정당은 이미 선거 이전에 후보자 공천과정에서 개입하여 정당에 대한 충성도가 높은 사람을 후보자로 선출하고 선거전에서 조직적으로 도우며 당선된 국회의원에게 각종 위원회의 배정과 질문 및 질의 시간의 배분 등 실질적인 권력을 행사하게 되었다. 정당의 공천과 도움으로 당선된 국회의원은 자신의 영향력과 재선을 고려하게 되면서 직무수행에서도 정당의 지시나 결정에 사실상 예속되는 측면이 생겨났다. 이러한 정당국가현상이 대의제 민주주의의 실현과정에 현실적 변화를 가져왔지만 대의제 민주주의의 본질이 변화한 것은 아니다. 대의제 민주주의의 정치적 의사 형성의 과정과 방식이 변화된 것에 불과하다. 정당국가현상은 차별화된 정강 정책을 지닌 복수의 정당이 정기적 선거를 통해 서로 경쟁하면서 국민의 심판과 선택을 받은 대의기관을 탄생시켜 대의제 민주주의를 실현함에 따라 발생한 정치현실이다. 4) 국회의원의 자유위임적 지위와 정당기속성 국회의원이 정당에 사실상 기속되는 경향이 있고, 의회가 정당에서 결정된 사항을 중심으로 의견을 모으는 장소로 변했다 해도 국가의사를 결정하는 주체는 여전히 국회의원으로 구성되는 의회이다. 정당은 국가기관이 아니고 사적 결사에 불과하므로 그 의사가 곧바로 국가의사가 되는 것이 아니다. 의회가 국민 전체를 대표하여 국가이익을 위해 국가의사를 결정할 수 있으려면 그 구성원인 국회의원이 자유로운 토론과 비판을 통해 국가이익에 부합하는 정책을 도출하고 양심과 소신에 따라 투표할 수 있는 자유위임적 지위를 가져야 하며, 이는 앞서 살핀 것과 같이 대의제 민주주의의 본질적 개념요소로서 포기될 수 없는 가치이다. 헌법에는 국회의원이 소속 정당의 명령을 따라야 한다는 규정이 어디에도 존재하지 않는다. 헌법 제8조 제1항이 “정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.”고 규정하여 정당설립·활동의 자유를 보장하고 있지만, 이 조항은 정당에 소속된 국회의원이 정당의 명령에 복종해야 한다는 명령적 위임을 인정하는 근거가 아니다. 국회의원이 정당의 공천을 받아 선거에 입후보하고, 유권자는 후보자의 소속 정당을 고려하여 투표하며, 국회의원이 되면 정당의 지시나 명령에 따라 활동하는 것은 부정할 수 없는 정치현실이다. 현실적으로 정당 소속의 국회의원은 어떤 제약도 받지 않는 의미에서 ‘자유로운’ 직무활동을 하는 것이 아니라, 소속 정당의 대표적 인물로서 정당 내지 교섭단체와의 유기적 관계가 존재하는 현실 속에서 전체 국민을 대표한다. 국회의원이 정당의 명령에 불복하면 정당 차원의 징계 등을 받을 수도 있고, 차기 선거에서 공천에 탈락할 수도 있으며 그로 인해 재선에 실패할 수도 있기 때문에 자신의 영향력과 재선을 위해 정당의 지시나 명령에 스스로 복종할 수 있는데, 이런 정당기속성은 헌법규범에 의한 기속이 아니라 현실적 기속에 불과하다. 정당기속성은 정치현실에 불과할 뿐이고, 개별 국회의원에게 자유위임된 국가의사 결정권한을 의회 의사 진행과정의 효율성을 위해 정당 내지 교섭단체에게 귀속·독점시키는 것을 의미하는 것이 아니다. 헌법상의 통치기관 구성원리인 대의제 민주주의는 정당기속성이라는 정치 현실에도 불구하고 변화하는 사회·경제 환경 속에서 자유로운 정치적 의사형성과 국가이익을 위한 정책결정을 보장하기 위해 국회의원의 자유위임적 지위를 필수적으로 요구하고 있다. 국회법이 국회에 20인 이상의 소속 국회의원을 가진 정당, 그리고 다른 교섭단체에 속하지 않는 20인 이상의 국회의원이 따로 교섭단체를 각각 구성할 수 있도록 하여(제33조), 교섭단체로 하여금 위원회 구성(제48조), 본회의 법률안 심사에서 협의 등을 하도록 한 것(제95조)은 국회 의사결정의 효율성을 제고하기 위하여 교섭단체에 일정한 역할을 맡긴 것에 불과하여 이를 근거로 헌법이 보장하는 국회의원의 자유위임적 지위를 부인할 수 없다. 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합하여 국가의사로 매개하는 정치적 도관으로서 정당이 기능하고, 교섭단체가 정당의 한 기관으로서 작동한다고 하더라도, 이러한 정당과 교섭단체의 기능의 전제는 그 구성원인 국회의원이 양심에 따라 국가이익을 위하여 직무수행을 한다는 것이다. 교섭단체는 국회의원이 자유위임적 지위에 있음을 토대로 성립하는 것이므로, 교섭단체가 국회 의사 진행 과정의 효율성을 제고하기 위해 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하여 형해화하는 것은 자기의 토대를 스스로 무너뜨리는 것이 되어 허용될 수 없다. 5) 정당 내지 교섭단체의 내부 민주주의와 정당기속성 정당 내지 교섭단체의 내부에서 민주적 절차에 따라 형성된 당론이라고 해도 정당은 국가기관이 아닌 사적 결사에 불과하므로, 사적 결사의 당론에 복종해야 한다는 정당기속성이 사실적 수준에 머무르지 않고 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하여 형해화할 정도에 이르는 것은 헌법상 용인될 수 없다. 정당이 민주적으로 운영되고 있는 민주주의 국가들에서도 국회의원이 당론에 따르지 않고 양심에 따른 교차투표(cross-voting)를 하는 것이 인정되어 온 것은 개방적인 의견 교환과 자유로운 토론을 통해 국가이익을 위한 결정을 하기 위해서 국회의원의 자유위임적 지위가 보장되고 있기 때문이다. 6) 기초사실 가) 제362회 국회(임시회)에서는 2018. 7. 26. 법원, 검찰 등 사법제도 전반에 대한 종합적이고 체계적인 개선방안을 마련하고 관련 법안의 심사 및 처리 등을 위한 ‘사법개혁 특별위원회 구성결의안’ 및 선거제도 개편을 위한 ‘정치개혁 특별위원회 구성결의안’이 통과되었고, 제364회 국회(정기회)에서는 2018. 10. 18. 사법개혁 특별위원회 위원 18명 및 정치개혁 특별위원회(이하 ‘정개특위’라고 한다)의 위원 18명이 각 선임되어 관련 논의가 시작되었다. 이 사건에서 개선의 대상이 된 국회의원 오신환과 국회의원 권은희는 당시 바른미래당의 교섭단체 소속 국회의원으로서 사개특위 위원으로 선임되었고, 오신환 의원은 2018. 11. 23. 국회 사개특위 산하 검찰·경찰개혁소위원회 위원장으로 선임되었으며, 그 이후 ‘고위공직자비리수사처(이하 ‘공수처’라 한다) 설치’, ‘검·경 수사권 조정’에 관한 법률안 심사 및 처리 등과 관련한 위원회 직무를 수행하였다. 두 개의 특별위원회가 가동하여 활동을 시작한 이래 ‘공수처 설치’, ‘검·경 수사권 조정’ 및 ‘선거제도 개편’이 논의되는 과정에서 교섭단체들 중에 관련 법률안들을 모두 동시에 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하여야 한다는 입장이 있음이 알려지면서 국회 내에서는 이에 대한 찬·반 논의들이 쌓여가고 있었다. 나) 오신환 의원은 2019. 1.경 언론을 통해 공개적으로 ‘검찰개혁의 일환인 검·경 수사권 조정 및 공수처 신설에 찬성한다. 다만, 공수처는 독립된 수사권만을 가지고, 기소권은 가지지 않아야 한다. 기소권은 소추기능을 담당하는 검찰이 가져야 한다. 공수처가 수사권과 기소권을 동시에 가지게 되면 현행 검찰의 권한과 같아져서 검찰을 개혁하기 위해 검·경 수사권 조정을 하는 취지와 상충한다’는 취지의 소신을 표명하였다. 또한, 오신환 의원은 사개특위 구성 이전인 2017. 10. 31. ‘고위공직자부패방지처법안(의안번호 제209961호)’을 발의하기도 했는데, 그 내용은 고위공직자 범죄를 수사하는 부패방지처는 독립적인 수사권만을 가지고, 기소권은 검찰이 갖는 것이었다. 다) 한편, 정개특위의 위원장인 정의당 소속 심상정 의원, 정개특위의 간사들인 더불어민주당의 교섭단체 소속 김종민 의원, 바른미래당의 교섭단체 소속 김성식 의원, 민주평화당 소속 천정배 의원은 2019. 3. 17. 선거제 개혁의 일환으로 ‘지역구 225석, 권역별 비례 75석, 연동률 50% 적용의 연동형 비례대표제’를 담은 공직선거법 개정안을 ‘4당 정개특위 간사 합의사항’으로 공표하였다. 라) 오신환 의원은 2019. 3. 18. 언론을 통해 공개적으로 ‘2019. 3. 17.자 의원총회에서 드러난 바른미래당의 교섭단체 소속 국회의원들의 다양한 의견 중에서 신속처리대상안건 지정과 관련한 반대의견 두 가지를 전하겠다. 그 중 하나는 선거의 룰을 바꾸는 선거제도 개편에 관한 공직선거법개정안을 신속처리대상안건으로 지정하는 것 자체에 대하여 반대하는 의견이고, 다른 하나는 현재까지 검·경 수사권 조정과 공수처 신설에 관하여 나와 있는 법률안의 내용들이 불충분하므로 신속처리대상안건으로 지정하려면 내용의 보완이 필요하다는 의견이다’라는 취지의 발언을 하였다. 마) 바른미래당의 교섭단체는 2019. 3. 20. 의원총회를 열어 선거제 개편, 검·경 수사권 조정, 공수처 신설과 관련된 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정에 대하여 논의를 하였는데, 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원(이하 ‘교섭단체 대표의원인 김관영 의원’이라고 한다)은 의원총회를 종료한 당일 오후 및 다음날인 2019. 3. 21. 언론을 통해 공개적으로 ‘공수처의 수사권과 기소권을 분리하는 문제, 공수처장추천위원회 위원 5분의 3 이상 동의를 통한 공수처장의 추천, 국회 추천 몫 공수처장추천위원회 위원 4명 중 3명을 여당 외 교섭단체가 임명하는 방안이 바른미래당의 당론이고, 그 입장이 관철되지 않으면 패스트트랙을 진행하지 않겠다’는 취지로 발언하였다. 한편, 바른미래당의 교섭단체 소속의 또 한 명의 사개특위 위원으로서 역시 이 사건에서 개선의 대상이 된 국회의원 권은희는 2019. 3. 21. 언론을 통해 공개적으로 ‘공수처 신설과 관련된 바른미래당의 안은 공수처는 수사권만을 가지고, 기소권은 검찰이 갖는 방식으로 견제와 균형의 원리를 구현하고, 공수처장 추천에 있어서 야당이 실질적인 비토권을 가져야 한다는 것이다.’라는 취지의 발언을 하였다. 2019. 3. 21.자 언론보도에는 ‘바른미래당의 교섭단체 소속의 사개특위 위원들인 오신환 의원과 권은희 의원은 개혁법안에 바른미래당 요구가 관철되지 않으면 선거법 패스트트랙을 하면 안 된다는 입장’이라는 기사가 실리기도 하였다. 바) 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍영표 의원, 교섭단체 대표의원인 김관영 의원, 민주평화당의 원내대표 장병완 의원, 정의당의 원내대표 윤소하 의원은 2019. 4. 22. 아래 [합의문]과 같은 이 사건 합의안을 발표하였다. [합의문] 1. 선거제도 개편, 공수처 설치, 검·경 수사권 조정 등에 대해 다음과 같이 합의한다. ① 선거제도 개편 내용은 2019. 3. 17. 4당 정개특위 간사들 간의 합의사항을 바탕으로 미세조정한 관련법 개정안을 마련해, 신속처리안건으로 지정한다. ② 공수처 설치 관련법은 아래 내용을 담아 신속처리안건으로 지정한다. - 신설되는 공수처에는 기소권을 제외한 수사권과 영장청구권, 검찰의 불기소처분에 대해 법원에 재정신청 할 권한을 부여한다. 다만, 공수처가 수사한 사건 중 판사, 검사, 경찰의 경무관급 이상이 기소 대상에 포함되어 있는 경우에는 공수처에 기소권을 부여하는 등 실질적 견제를 위한 제도적 장치를 마련한다. - 공수처장추천위원회에 여야 각각 2명씩의 위원을 배정하고, 공수처장은 위원 4/5 이 상의 동의를 얻어 추천된 2인 중 대통령이 지명한 1인에 대해 국회 인사청문회를 실시하고 대통령이 임명한다. - 공수처의 수사·조사관은 5년 이상 조사·수사·재판의 실무경력이 있는 자로 제한한다. ③ 검·경 수사권의 조정은 그간 사개특위 4당 위원들 간 합의사항을 기초로 법안(대안)을 마련해, 신속처리안건으로 지정한다. 단, 검사작성 피신조서의 증거능력에 대해 선 제한하는 것으로 변경하되 법원 등의 의견을 수렴하는 과정을 거쳐 보완책을 마련한다. 2. 선거제도 개편, 공수처 설치, 검·경 수사권 조정 등에 대해 다음과 같이 합의한다. ① 이번 합의에 대한 각 당의 추인을 거쳐, 4당 원내대표들이 책임지고 2019. 4. 25.(목)까지 정개특위와 사개특위에서의 신속처리안건 지정을 완료한다. 사) 이 사건 합의안 중 ‘공수처에 일정한 경우 제한적 기소권을 부여하고, 공수처장을 추천하는 위원회의 결의요건이 위원 5분의 4 이상이며, 국회 추천 몫 공수처장추천위원회 위원 4명 중 여야 각각 2명씩 배정하는 것’ 부분은 교섭단체 대표의원인 김관영 의원이 언론에 ‘공수처 설치에 관한 바른미래당의 당론’이라고 공표했던 안과는 그 내용 및 취지가 다른 것이었다. 2019. 4. 23. 오후 바른미래당의 교섭단체의 의원총회 당시 소속 국회의원들 사이에 이 사건 합의안 추인에 당론 변경 절차에 준하여 의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요한지 아니면 일반 의원총회 의결과 같이 과반수 찬성이 필요한지 토론이 이루어졌고 투표를 통해 어떤 방식을 택할 것인지 결정하기로 하였다. 당시 의원총회에서 교섭단체 소속 국회의원 23명이 이 사건 합의안 추인을 어떤 방식으로 할 것인지 투표한 결과 12대 11의 단 1표 차이로 과반수 찬성 방식으로 합의안 추인 여부를 결정하기로 하였고, 이어서 이 사건 합의안 추인 여부에 대하여 재차 투표한 결과 12대 11의 단 1표 차이로 이 사건 합의안을 추인하였는데, 그 과정에서 첨예한 의견 대립이 있었다. 당시 의원총회에서 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 유승민 의원이 “오신환 의원과 권은희 의원 사보임 어떻게 하실 겁니까”라고 한 질문에 “저는 않는다고 말씀을 드렸구요.”라고 대답하였고, 재차 유승민 의원이 “사보임 절대 안 하실 거예요?”라고 묻자 “예. 충분히 협의해서 지금까지 이 두 분이 여기까지 협상안이 그래도 진척될 수 있도록 노력을 해 오셨고, 충분히 협의를 해 왔다고 생각합니다. 그리고 두 분과 상의해서 잘 해결해 나가도록 하겠습니다.”라고 대답하는 등 청구인과 권은희 의원을 사개특위 위원에서 사임시키지 않을 것이라는 취지의 발언을 하였다. 아) 오신환 의원은 의원총회 다음날인 2019. 4. 24. 05:57 페이스북에 다음과 같은 글을 게재하였다. “…저는 당의 분열을 막고 저의 소신을 지키기 위해 사개특위 위원으로서 여야4당이 합의한 공수처 설치안의 신속처리안건 지정안에 반대표를 던지겠습니다. 저는 누구보다도 연동형비례대표제 도입을 바래왔지만, 선거법만큼은 여야합의로 처리해왔던 국회관행까지 무시하고 밀어붙여야 할 만큼 현재의 반쪽 연동형비례대표제가 가치 있다고 생각하지는 않습니다. 저는 검찰개혁안의 성안을 위해 거대양당의 틈바구니에서 사개특위 간사로서 최선을 다해왔지만, 누더기 공수처법안을 위해 당의 분열에 눈감으며 저의 소신을 저버리고 싶지는 않습니다. 아무쪼록 저의 결단이 바른미래당의 통합과 여야 합의 정치로 나아가는 계기가 되기를 바랍니다. 저는 이후로도 제대로 된 공수처 설치안과 검경수사권 조정안, 선거제 개편안의 도출과 국회통과를 위해 최선을 다하겠습니다. 바른미래당의 사무총장으로서 당의 통합과 화합에 앞장서겠습니다.” 당시 사개특위는 더불어민주당의 교섭단체 소속 위원 8명, 자유한국당의 교섭단체 소속 위원 7명, 바른미래당의 교섭단체 소속 위원 2명, 민주평화당 소속 위원 1명 등 총 18명으로 구성되어 있었는데, 공수처 설치법안 및 검·경 수사권 조정 등을 담은 형사소송법 개정안, 검찰청법 개정안을 모두 신속처리대상안건으로 지정하기 위해서는 사개특위 재적위원의 5분의 3 이상인 11명 이상의 찬성 의결이 필요하였다. 당시 자유한국당의 교섭단체 소속 사개특위 위원들 7명은 이 사건 합의안 자체에 반대하고 있어서 나머지 사개특위 위원들 11명 전원이 한 명도 빠짐없이 찬성해야만 신속처리대상안건 지정이 가능한 상황이었으므로, 오신환 의원과 권은희 의원 중 한 명이라도 반대할 경우 공수처 설치법안의 신속처리대상안건 지정은 부결될 것이 확실히 예상되었다. 자) 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 2019. 4. 24. 오전 바른미래당 최고위원회의 등에서 청구인을 사개특위 위원에서 개선(일명 ‘사·보임’)하겠다는 의사를 표명하였고, 같은 날 14:00경 ○○병원에 입원 중이던 피청구인 국회의장을 방문하여 ‘사·보임 신청서가 접수되면 잘 검토해 달라’는 취지로 말하였다. 오신환 의원은 2019. 4. 24. 16:24 국회사무처 의사국장을 수신자로 하여 “사법개혁특별위원회 사·보임 반대의 건” 및 “사개특위 사·보임 해석에 대한 공무원 직권남용죄 등 안내의 건”이라는 제목의 공문들을 발송하였다. 당시 공문에는 “사개특위 위원직을 내려놓지 않겠다는 본 의원의 의사에 반하여 사·보임을 강제적으로 진행하는 것은 명백한 국회법 위반이고, 국회의원의 독립성과 자율성을 침해하므로 바른미래당 원내 대표의 사보임 요청안을 수령 결재토록 하는 것은 직권남용에 따른 국회의원의 권리행사를 방해할 수 있다는 점을 상기시켜드립니다.”라는 취지가 기재되어 있었다. 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 2019. 4. 25. 09:20 팩스로 피청구인 국회의장에게 ‘교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여’ 바른미래당의 교섭단체 소속 사개특위 위원 중 오신환 의원을 채이배 의원으로 개선할 것을 요청하는 공문을 제출하였고, 피청구인 국회의장은 같은 날 11:00경 위 요청에 따라 사개특위 위원을 개선하였다. 이로써 오신환 의원은 사개특위 위원에서 강제로 사임되었다. 차) 한편, 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 2019. 4. 25. 13:00경 바른미래당의 교섭단체 소속 사개특위 위원인 권은희 의원, 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍영표 의원, 더불어민주당의 교섭단체 소속의 사개특위 위원장 이상민 의원 및 사개특위 간사 백혜련 의원과 국회에서 만나 사개특위에서 신속처리대상안건으로 지정할 공수처 설치법안 등의 내용에 대한 협상을 진행하였는데, 교섭단체 대표의원인 김관영 의원이 같은 날 17:40경 당시까지 합의된 내용으로 협상을 마무리하려 하자 권은희 의원은 추가 협상을 요청하며 협상장에서 이석하였다. 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 2019. 4. 25. 17:54 팩스로 피청구인 국회의장에게 ‘교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여’ 바른미래당의 교섭단체 소속 사개특위 위원 중 권은희 의원을 임재훈 의원으로 개선할 것을 요청하는 공문을 제출하였고, 피청구인은 같은 날 17:55 위 요청에 따른 사개특위 위원 개선을 하였다. 이로써 권은희 의원 역시 사개특위 위원에서 강제로 사임되었다. 권은희 의원이 개선된 직후인 2019. 4. 25. 18:10경 더불어민주당의 사개특위 간사로서 위 협상에 참여한 백혜련 의원은, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’을 제출하고자 그 법안을 국회사무처 의사국 의안과에 팩스로 송부하였다. 이 법안의 내용은 2019. 4. 22.자 이 사건 합의안의 내용을 거의 그대로 담은 것이었고, 특히 ‘공수처에 일정한 경우 제한적 기소권을 부여하고, 공수처장을 추천하는 위원회의 결의요건이 위원 5분의 4 이상이며, 국회 추천 몫 공수처장추천위원회 위원 4명 중 여야 각각 2명씩 배정하는 것’으로 되어 있는 내용도 그대로 반영된 것이었다. 이 법률안은 그 접수 절차에 있어 국회 의안정보시스템상 의안번호만 부여되고, 대표발의자가 잘못 표시되었으며, 의안 원문 파일이 첨부되지 않는 등의 문제가 발생하였고, 이에 백혜련 의원은 2019. 4. 26. 국회 입안지원시스템을 통하여 같은 법안을 다시 제출하였으며, 이 법률안에 대한 의안과의 접수 절차는 완료되었다(이하 ‘공수처 설치에 관한 백혜련 의원안’이라 한다). 권은희 의원은 2019. 4. 29. 공수처에 제한적 기소권을 부여하는 등에 있어 공수처 설치에 관한 백혜련 의원안과는 다른 내용을 담은 ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’을 제출하였고, 두 법안이 본회의에 부의되어 상정되고 위 백혜련 의원안의 수정동의안이 제출된 이후인 2019. 12. 28. 다시 위 백혜련 의원안에 대한 독자적인 수정동의안을 제출하였다. 카) 사개특위 전체회의가 2019. 4. 29. 22:52경 국회 507호 문화체육관광위원회 회의실에서 개최되었는데, 이 사건 각 개선행위로 개선된 채이배 의원, 임재훈 의원이 바른미래당의 교섭단체 소속 사개특위 위원으로서 참석하여 표결권을 행사하였다. 당시 사개특위 전체회의에서 자유한국당의 교섭단체 소속 위원 7명은 투표에 참여하지 않았고, 나머지 사개특위 위원들인 더불어민주당의 교섭단체 소속 위원 8명, 바른미래당의 교섭단체 소속 위원 2명, 민주평화당 소속 위원 1명 등 총 11명 전원의 찬성으로 이 사건 합의안과 같은 공수처 설치법안 및 검·경 수사권 조정 등을 담은 형사소송법 개정안, 검찰청법 개정안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안이 가결되었다. 7) 이 사건에 관한 판단 가) 헌법상 자유위임의 원칙은 국회의원이 정당이나 교섭단체로부터 받는 현실적인 기속력을 부인하지 않지만 국회의원이 그 현실적인 기속력에 저항하여 직무수행을 해도 그로 인한 어떤 법적 제재 내지 불이익을 받는 것을 용납하지 않을 것을 요청한다. 국회의원이 자신의 영향력 및 재선을 위하여 그 현실적인 기속력을 감수할지 여부와 그 범위를 스스로 결정할 여지를 헌법상 자유위임의 원칙이 부여한 것이다. 자유위임의 원칙과 정당기속성의 관계는 ‘헌법규범 상호간의 문제’가 아니라 ‘헌법규범과 정치현실 간의 문제’이므로 적정한 조화를 통해 해결될 수 있는 긴장관계에 있을 수 있지만, 조화로운 긴장관계를 넘어서서 자유위임의 원칙과 정당기속성이 상충하는 예외적인 사안에서는 헌법규범인 자유위임의 원칙이 정치현실에 불과한 정당기속성보다 우선함이 마땅하다. 비록 국회 의사 진행의 효율성에 기여하는 측면이 있다고 해도 정당기속성이 대의제 민주주의를 보충하는 현실의 한 모습에 그치는 정도를 넘어서서 국회의원의 자유위임적 지위를 압도한다면, 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하여 이것은 받아들일 수 없다. 근대 민주주의의 역사를 살펴보더라도 민주주의는 국회의원을 “국민의 대표”로 간주하는 대의제 민주주의를 그 핵심적 기본원리로 삼아 출발한 것이었고, 다만 투표권의 확대로 민주주의가 대중적 민주주의로 변모하면서 민주주의의 효율성을 높이는 하나의 유용한 장치로서의 정당의 역할이 긍정된 것일 뿐, 민주주의의 핵심적 기본원리로서의 대의제 민주주의 자체가 폐기된 것은 아니기 때문이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 참조). 법정의견은 이 사건에서 문제되는 자유위임원칙 위반 여부를 국회 내의 교섭단체의 기능과 정당의 의사를 반영한 법률안 도출의 필요성을 고려한 국가의사 결정 과정의 기능적 효율성의 측면에서만 판단하고 있는 것으로 보이는데, 이러한 입장에는 동의할 수 없다. 나) 이 사건 각 개선행위의 전후 경위를 살펴보면 다음과 같은 사정이 인정된다. ① 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위 당시 사개특위는 자유한국당의 교섭단체 소속 사개특위 위원 7명이 이 사건 합의안에 담겼던 공수처 설치법안에 대한 신속처리대상안건 지정에 반대하고 있어서 나머지 사개특위 위원 11명 전원이 단 한 명도 빠짐없이 찬성해야만 위와 같은 신속처리대상안건 지정이 가능한 상황이었다. ② 바른미래당의 교섭단체의 의원총회에서는 공수처 설치법안을 비롯한 사법개혁에 관한 법률안과 선거제도개편에 관한 공직선거법 개정안을 신속처리대상안건으로 지정한다는 이 사건 합의안에 대하여 12명이 찬성하고 11명이 반대하여 단 1표 차이로 추인하였는데, 이것은 바른미래당의 당헌 제48조 제3호, 제54조 제1항에서 정한 당론 요건인 ‘의원총회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성’을 충족하지 못하여 ‘당론’이 될 수 없었다. 비록 1표 차이로 소수파가 되기는 하였지만 바른미래당의 교섭단체에는 청구인을 비롯한 소속 국회의원들 상당수가 이 사건 합의안의 추인에 반대하였던 것이다. 또한, 바른미래당의 당헌 제54조 제2항은 “당 소속 의원은 국회 표결 시 당론을 존중하여야 한다. 다만, 당론이 개인의 양심에 반하는 경우에는 이에 구속되지 아니한다.”라고 정함으로써 가중된 정족수로 정해진 당론이 있는 경우에도 의원 개인의 양심을 존중하는 방식으로 규정되어 있었다. ③ 오신환 의원은 이 사건 개선행위 하루 전날 “당의 분열을 막고 소신을 지키기 위해 사개특위 위원으로서 여야 4당이 합의한 공수처 설치안의 신속처리대상안건 지정안에 반대표를 던지겠다.”고 자신의 소신을 발표했고, 국회사무처에 “사개특위 위원직을 내려놓지 않겠다는 본 의원의 의사에 반하여 사·보임을 강제적으로 진행하는 것은 명백한 국회법 위반이고, 국회의원의 독립성과 자율성을 침해하는 것이다.”라는 내용의 공문을 발송했다. 그런데 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 이 사건 합의안에 담겼던 공수처 설치법안의 신속처리대상안건 지정을 관철하기 위한 목적으로 이에 반대하는 오신환 의원을 사개특위에서 배제하기 위해 피청구인 국회의장에게 그에 대한 개선을 요청하였다. 이에 피청구인 국회의장은 그 요청에 응하여 위원 개선을 하였으며, 그 결과 오신환 의원은 사개특위 위원에서 강제로 사임되었고 그 자리에 채이배 의원이 보임되었다. ④ 오신환 의원이 개선된 직후인 2019. 4. 25. 13:00경부터 17:40경까지 진행된 공수처 설치법안 등의 내용에 관하여 진행된 협상에서, 권은희 의원이 추가 협상을 요청하면서 협상장에서 이석한 직후인 2019. 4. 25. 17:54 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 피청구인 국회의장에게 권은희 의원을 개선할 것을 요청하였고, 같은 날 17:55 피청구인 국회의장은 그 요청에 응하여 위원을 개선함으로써 그 자리에 임재훈 의원이 보임되었다. 권은희 의원이 개선된 날인 2019. 4. 25.은 이 사건 합의안에서 ‘4당 원내대표들이 책임지고 신속처리안건 지정을 완료하기로 합의한 시한’이 종료되는 날이었고, 권은희 의원이 개선된 직후인 2019. 4. 25. 18:10경 백혜련 의원은, 이 사건 합의문상 권은희 의원이 지속적으로 이견을 보여 왔던 공수처에 대한 제한적 기소권 부여 등의 내용을 담은 공수처 설치 법안을 제출하고자 이를 의안과에 팩스로 송부하였다. 이후 권은희 의원은 이와 관련하여 자신의 소신을 담은 법안을 2019. 4. 29. 별도로 발의하였으며, 공수처 설치에 관한 백혜련 의원안이 본회의에 부의 및 상정된 이후인 2019. 12. 28.에는 그에 대한 수정동의안을 제출하였다. 이러한 사정을 종합하면, 교섭단체 대표의원인 김관영 의원이 2019. 4. 25. 권은희 의원에 대한 개선을 피청구인 국회의장에게 요청한 것은, 이 사건 합의안에 담겼던 공수처 설치법안의 신속처리대상안건 지정을 그 합의된 내용과 시한 내에 관철하기 위한 목적에서, 이러한 합의안의 내용에 이견을 표시하면서 추가 협상을 요구함으로써 이에 반하는 의사를 표시하는 권은희 의원이 사개특위 위원으로서 표결하는 것을 막기 위했던 것으로 볼 수 있고, 이에 응하여 피청구인 국회의장이 개선행위를 한 결과 권은희 의원은 강제로 사개특위 위원에서 사임된 것이라고 할 수 있다. ⑤ 이 사건 각 개선행위 이후 개최된 사개특위 전체회의에서는 이 사건 합의안에 담겼던 공수처 설치법안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안이 자유한국당의 교섭단체 소속 위원 7명을 제외한 나머지 위원 11명 전원 찬성으로 가결됨으로써 결국 이 사건 각 개선행위를 요청한 교섭단체 대표의원인 김관영 의원의 목적은 관철되었다. 다) 이러한 사정들을 종합해 볼 때, 이 사건 각 개선행위는 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로, 이에 반하는 의사를 표시한 오신환 의원과 권은희 의원을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의·표결 절차에서 배제시키기 위해 요청되어 그들의 의사에 반하여 강제로 이루어진 것으로서 오신환 의원과 권은희 의원의 사개특위에서의 법률안 심의·표결권을 침해한 것이고, 이는 자의적인 강제사임에 해당하여 자유위임적 지위에 기초한 국회의원의 자율성과 독립성을 침해한 것이다. 헌법상 자유위임의 원칙은 오신환 의원과 권은희 의원이 국회 산하 위원회 활동을 함에 있어서 특정 정당을 대표하는 지위에서 교섭단체의 위와 같은 추인의결에 스스로 복종할 수 있는 정당기속성을 부인하지 않지만, 여기에서 더 나아가 국민의 대표자인 국회의원으로서 자신의 양심과 독자적인 판단에 근거하여 그 추인의결 중 일부인 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정에 반대했다는 이유로 사개특위에서의 법률안 심의·표결권을 침해받는 법적 불이익을 받는 것을 용납하지 않을 것을 요청한다. 이 사건 각 개선행위는 교섭단체의 추인의결에 반하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 특정 법률안에 대한 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래하였는데, 이는 정당의 기속성이 자유위임의 원칙을 압도하는 것이다. 정당기속성이라는 정치현실의 이름으로 이것을 허용하는 것은 자유위임에 따른 국가대표성의 구현이라는 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하는 것으로 받아들일 수 없다. 법정의견은 국회의원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도 직접 국회의원이 정당이나 교섭단체의 의사와 달리 표결하는 것을 금지하게 되는 것은 아니며, 아울러 위원회 위원이 아니더라도 그 소관 법안을 제출할 수 있고 위원회에서 발언할 수 있어 위원회 심사 절차에 전혀 참여할 수 없는 것은 아니므로 자유위임에 기한 권한이 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없다고 한다. 하지만, 위원회의 참여는 본회의 참여와 비견될 수 있는 중요한 의미를 가지며, 국회의원이 자신의 정치적 견해를 국회의 의사형성과정에 반영할 수 있는 ‘국회의원의 헌법적 지위의 본질적 부분’이라는 점, 국회 본래의 사명인 입법을 위한 심의·표결에 관한 한 본회의에 있어서든 위원회에 있어서든 국회의원이 양심에 따라 독립하여 심사하고 표결하는 권한은 불가침, 불가양의 권한이라는 점(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 참조), 이 사건 개선행위는 교섭단체의 추인의결에 반대하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래한 점을 고려할 때, 국회의원이 자유위임적 지위에서 갖는 위원회에서의 법률안 심의·표결권이 침해된 상황을 법정의견의 입장과 같이 가볍게 보는 것은 동의할 수 없다. 8) 소결 따라서 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환, 권은희에 대한 이 사건 각 개선행위는 헌법상 보장되는 자유위임의 원칙을 명백하게 위반하였다고 할 것이다. (다) 이 사건 각 개선행위의 국회법 위반 여부 1) 위원회 위원 개선에 관한 국회법 조항들의 내재적 개선 제한 사유 가) 합헌적 법률해석 일반적으로 어떤 법률에 대한 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 원칙적으로 헌법에 합치되는 해석, 즉 합헌해석(合憲解釋)을 하여야 한다. 왜냐하면 국가의 법질서는 헌법을 최고법규로 하여 그 가치질서에 의하여 지배되는 통일체를 형성하는 것이며 그러한 통일체내에서 상위규범은 하위규범의 효력근거가 되는 동시에 해석근거가 되는 것이므로, 헌법은 법률에 대하여 형식적인 효력의 근거가 될 뿐만 아니라 내용적인 합치를 요구하고 있기 때문이다. 다만, 합헌적 법률해석을 하더라도 법률의 조항의 문구가 간직하고 있는 말의 뜻을 넘어서 말의 뜻이 완전히 다른 의미로 변질되지 아니하는 범위 내이어야 한다는 문리적 한계와 입법권자가 그 법률의 제정으로써 추구하고자 하는 입법자의 명백한 의지와 입법의 목적을 헛되게 하는 내용으로 해석할 수 없다는 법 목적에 따른 한계를 준수하여야 한다(헌재 2002. 11. 28. 98헌바101 등; 헌재 2015. 5. 28. 2012헌마653 참조). 나) 위원회 위원 개선에 관한 국회법 제48조 조항들의 내재적 개선 제한 사유 국회의 위원회 위원 개선과 관련하여, 국회법 제48조 제1항은 ‘상임위원은 교섭단체 소속 의원 수의 비율에 따라 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 의장이 개선’하도록 하고, 같은 조 제4항은 ‘특별위원회 위원은 제1항에 따라 의장이 상임위원 중에서 선임’하도록 하며, 같은 조 제6항은 ‘제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없으나, 다만 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 예외적으로 개선이 가능’하도록 각 규정하고 있다(이하 각 조항을 통틀어 ‘국회법 제48조 조항들’이라 한다). 그런데 헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”고 규정하여, 대의제 원리에 따라 선출된 국회의원이 선거구민, 정당 및 이익단체 등의 특수이익이 아니라 전체 국민을 위한 국가이익을 추구할 수 있도록 자유위임적 지위를 명시적으로 보장하고 있다. 그러므로 국회법 제48조 조항들을 해석함에 있어서는 헌법에서 정한 자유위임의 원칙에 합치되도록 해석하여야 하고, 이에 따라 이 조항들 속에는 위원회 위원을 개선함에 있어서 헌법상 자유위임의 원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 내재적인 한계가 법률해석상 당연히 존재한다고 보아야 한다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 참조). 앞서 살펴 본 바와 같이, ‘자유위임의 원칙’은 대의제 민주주의의 본질적인 개념요소 중 하나로서, 국민의 대표자인 국회의원이 특정 이익을 대변하는 특정 계급이나 특정 집단의 명령으로부터 법적으로 자유로운 지위에서 국민 전체를 대표하여 국가이익을 추구하는 원칙을 말한다. 오늘날 정당국가현상에 따른 정당의 기속성이라는 정치현실이 인정되고 있고 존중되어야 하지만, 정당기속성이 대의제 민주주의를 보충하는 정도를 넘어서 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하는 것은 대의제 민주주의와 헌법상의 자유위임의 원칙을 침해하는 것이다. 따라서 교섭단체 대표의원이 특정 위원회의 위원으로 배정되어 활동하고 있는 국회의원을 그 의사에 반하여 자의적으로 그가 속한 위원회의 위원에서 강제로 사임시키는 개선행위는 자유위임의 원칙에 기초한 국회의원의 자율성과 독립성을 침해하는 것으로 허용될 수 없다. 이와 같은 헌법상 자유위임의 원칙의 의의와 내용을 고려하면, 국회의원 본인이 계속 해당 위원회에서 위원으로 활동하기를 원하고 있다면 국회법 제48조 제7항과 같은 정당한 사유가 있는 경우, 예를 들어 ‘의원이 기업체 또는 단체의 임·직원 등 다른 직을 겸하게 되어 그 소속된 위원회의 활동이 그 직과 직접적인 이해관계를 가지게 된 경우’나 ‘위원회와 관련하여 위법하거나 부당한 행위를 한 사실이 인정되는 경우’ 등과 같이 위원회 위원으로서 계속 활동하는 것이 공정을 기할 수 없는 뚜렷한 사유가 인정되는 경우가 아닌 한, 본인의 의사에 반하여 자의적으로 위원회 위원에서 강제로 사임시킬 수 없는 ‘내재적 개선 제한 사유’가 있는 것으로 국회법 제48조 조항들을 해석하는 것이 헌법 제46조 제2항의 자유위임의 원칙에 합치되는 해석이라고 할 것이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 및 국회법 제48조 제7항 참조). 국회법 제48조 조항들 어디에도 국회의원 본인의 의사에 반하여 위원회 위원을 강제로 개선하는 것이 허용된다는 명시적 언급이 없으므로 이러한 합헌해석은 위와 같은 문리적 한계를 준수한 것이다. 또한, 이러한 합헌해석은 입법권자가 국회법의 제정을 통해 추구하고자 하는 입법목적인 ‘국회의 조직·의사(議事), 그밖에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 대의기관인 국회의 민주적이고 효율적인 운영에 기여’하는 것으로서 법 목적에 따른 한계 역시 준수한 것이다. 국회실무를 살펴보면, 2017. 5. 19. 자유한국당의 교섭단체 대표의원으로부터 국토교통위원회의 김현아 위원을 보건복지위원회 위원으로, 보건복지위원회의 송석준 위원을 국토교통위원회 위원으로 개선하여 달라는 요청이 김현아 의원 본인의 의사에 반하여 국회의장에게 제출되었으나, 당시 국회의장은 개선을 보류한 채 교섭단체의 내부적인 해결을 권고하였으며, 이후 자유한국당의 별도의 공식적인 추가 요청 없이 2018. 5. 29. 제20대 국회 전반기의 상임위원 임기가 만료된 사례가 있다. 당시는 국회법 제48조 제6항 소정의 위원의 개선이 제한되는 시기가 아닌 폐회 중이었는데, 국회의장은 개선이 요청된 김현아 의원 본인의 의사에 반하는 개선행위를 하지 않은 것이다. 다) 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 각 개선행위는 헌법 제46조 제2항에서 규정한 ‘자유위임의 원칙’에 위반되는 것이므로, 국회법 제48조 조항들에 대한 합헌적 법률해석에 따르면 이 사건 각 개선행위는 위 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임의 원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것에 해당하여 국회법 제48조 조항들을 위반했다는 평가를 면할 수 없다. 한편, 국회법 제48조 제6항은 ‘위원회의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 위원의 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지’하려는 입법목적 하에 ‘임시회 회기 중의 개선’을 명시적 개선 제한 사유로 규정하고 있는데, 이 사건 각 개선행위에 대한 국회법 제48조 제6항 소정의 명시적 개선 제한 사유 위반 여부가 중요한 쟁점 중 하나로 부각되어 있고, 국회법 제48조 제6항 소정의 명시적 개선 제한 사유는 앞으로도 국회의 위원회 위원 개선과 관련하여 계속 적용되어야 할 조항이므로, 그 해석에 대한 해명이 필요하다. 따라서 아래에서 국회법 제48조 제6항 소정의 명시적 개선 제한 사유의 해석 및 이 사건 각 개선행위가 이 조항을 위반하였는지 여부에 대한 우리의 견해를 밝힌다. 2) 국회법 제48조 제6항 본문의 해석 가) 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다. 한편, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결). 나) 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원의 개선에 관한 국회법 제48조 제6항은 “제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…” 부분은 법률의 문언 자체가 명확한 개념으로 구성되어 있어 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없다. 위 법률규정에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면, 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 그 회기 중에 개선될 수 없다고 규정하고 있음이 명백하다. 따라서 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원의 개선과 관련하여 국회법 제48조 제6항 본문에 의하면 ‘위원은 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다’고 할 것이다. 다) 법정의견은 국회법 제48조 제6항 본문의 해석과 관련하여, 본회의에서 의결이 될 당시에는 국회법 제48조 제6항 본문이 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고…”라고 규정되어 있었는데, 당시 국회의장이 본회의 의결 후 법률안을 정리하는 과정에서 “동일”이 삭제되어 현행 조문과 같이 “…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…”로 바뀌었으므로, 국회법 제48조 제6항 본문을 해석함에 있어 본회의 의결 당시 문구인 “동일 회기”를 전제로 하여 해석하여야 한다고 한다. 그리고 국회법 제48조 제6항의 입법연혁 및 체계적 의미 등을 고려하여 해석하면, “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”의 실질적 의미는 ‘임시회의 경우에는 선임 또는 개선된 임시회 회기와 동일한 회기 중(위원으로 선임 또는 개선된 임시회 회기 중)에 개선될 수 없다.’고 해석하는 것이 타당하다고 한다. 살피건대, 설령 법정의견처럼 본회의에서 의결될 당시 국회법 제48조 제6항 본문의 문언이었던 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”를 전제로 해석한다고 하더라도, 그 해석은 문리적·체계적·목적론적으로 타당한 해석이 되어야 함은 물론이다. 그런데 다음과 같은 이유들에 비추어 보면, 법정의견의 해석보다는 앞서 살펴본 ‘위원은 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다’고 보는 것이 더 합리적이고 타당한 법률해석이라고 할 것이다. ① 첫째, 법정의견의 해석에 따르면 당시 국회의장이 본회의 의결 후 국회법 제48조 제6항 본문을 정리하면서 “동일” 문구를 삭제한 이유를 합리적·합법적으로 설명할 수 없다. 국회의 위임 의결이 없더라도 국회의장은 국회에서 의결된 법률안의 조문이나 자구·숫자, 법률안의 체계나 형식 등의 정비가 필요한 경우 의결된 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 이를 정리할 수 있다고 봄이 상당하고(국회법 제97조 참조), 다만 국회의장이 국회에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 경우에는 헌법 및 국회법상의 입법절차에 위반된다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451). 특히, 법정의견이 그 해석의 근거로 드는 헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451 결정의 사안은, 법률해석에 관한 문리적·체계적·목적론적인 해석 기준을 모두 고려하여 ‘공포된 법률조항’인 심판대상조항을 해석한 결과, 그 문구가 본회의에서 의결된 것과 다소 다르더라도 그 내용은 본회의에서 의결된 것과 다르지 않으므로 국회의장의 자구 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용을 변경한 것은 아니라고 판단한 경우였다. 그런데 법정의견처럼 본회의 의결 당시 국회법 제48조 제6항 본문 중에 있었던 “동일 회기”를 ‘위원이 선임 또는 개선된 임시회 회기와 동일한 회기’라고 해석하여 위원이 선임 또는 개선된 임시회 회기에만 개선될 수 없다고 보게 되면, 국회의장이 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 및 체계 등을 정리하면서 “동일”이라는 문구를 삭제함으로써 그 실질적 내용에 변경을 초래하여 헌법 및 국회법상의 입법절차를 위반하였다고 볼 수밖에 없게 된다. ‘공포된 법률조항’인 국회법 제48조 제6항 중 ‘…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…’라는 문언은 ‘임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’라는 의미로 명확히 이해되는데, 그 내용이 ‘본회의에서 의결된 법률안’의 실질적 내용을 법정의견과 같이 해석한 결과인 ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’는 것과 같다고 볼 수는 없기 때문이다. 국회법 제48조 제6항 본문에 대한 국회의장의 자구 정리로 “동일”이라는 문구를 삭제한 것이 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이 아니라고 볼 경우에는, 본회의에서 의결된 법률안에 있는 “동일”의 의미를 법정의견과 같이 해석하여서는 아니 된다. “동일”의 사전적 의미 중에는 ‘어떤 것과 똑같다’는 의미 외에도, ‘바로 그’라는 의미도 있고, 이러한 의미로 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”를 “…임시회의 경우에는 바로 그 임시회 회기 중에 개선될 수 없고…”라는 뜻으로 새길 수 있다. 이처럼 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문의 “동일 회기”를 “바로 그 임시회 회기”로 해석하면 “동일” 문구의 존재 여부와는 상관없이 국회법 제48조 제6항 본문을 일관되게 해석할 수 있게 되므로, 당시 국회의장이 본회의 의결 후 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 등을 정리하면서 “동일” 문구를 삭제한 이유를 합리적·합법적으로 설명할 수 있게 된다. 따라서 본회의에서 의결된 당시 국회법 제48조 제6항 본문의 문언이었던 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”까지 감안하더라도 “동일”의 사전적 의미를 ‘바로 그’를 뜻하는 것으로 보아서 결론적으로 ‘임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’고 해석하는 것이 타당하다. 법정의견은 국회 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항의 본문에서 “동일 회기”가 ‘해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회와 같은 임시회’를 의미하는 것으로 해석되는 것은, “부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의하거나 제출할 수 없다.”라고 규정된 국회법 제92조에서 ‘같은 회기’가 ‘안건이 부결된 회기’를 의미하는 것과 마찬가지라고 한다. 그러나 국회법 제92조에는 ‘부결된 안건’이라는 문구가 명시되어 있는 반면, 국회법 제48조 제6항 본문에는 ‘임시회의 경우’ ‘위원이 선임 또는 개선된’ 회기를 일컫는 문구가 없으며, 이는 ‘정기회의 경우’ ‘선임 또는 개선 후’라는 문구가 있다는 점과 대비되므로, 두 법률 조항은 문언의 구조상 차이가 있다. 오히려 국회법 제48조 제6항 본문에는 ‘위원을 개선할 때’라는 문구가 명시되어 있으므로, ‘위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고’를 ‘위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 바로 그 개선하고자 하는 회기 중 개선될 수 없고’로 해석할 수 있는 근거를 추가로 찾을 수 있을 뿐이다. ② 둘째, 법정의견은 국회법 제48조 제6항의 신설 논의 당시 최초 국회의장의 국회법 등 개정의견 및 당시 김택기 의원이 대표발의한 법률안, 그리고 정개특위가 제안한 법률안과 법제사법위원회의 체계·자구 심사 법률안 및 본회의에서 의결된 법률안 모두 임시회의 경우 ‘동일’ 회기 중 개선될 수 없다는 내용이었음을 확인하고, 이를 토대로 임시회의 경우 개선될 수 없는 ‘회기’는 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’를 의미한다고 해석한다. 그러나 국회법 제48조 제6항 본문의 입법과정을 고려하더라도 이러한 입장에는 동의하기 어렵다. [국회법 제48조 제6항 본문의 입법과정] 입법안 국회법 제48조 제6항의 문안 국회의장의 국회법 개정의견(2002. 11. 8.) 위원을 개선하는 경우 그 위원은 개선된 다음날부터 보임된 위원회의 위원이 되며, 동일 회기내에는 다시 개선할 수 없다. 김택기 의원 대표발의안 (의안번호 제162004호, 2002. 11. 11. 발의, 임기만료폐기) ⑥ 제5항의 규정에 의하여 개선된 위원은 개선된 다음날부터 보임된 위원회의 위원이 되며, 동일 회기내에는 다시 개선할 수 없다. 정개특위 제안 법률안 (의안번호 제162056호, 2003. 1. 20. 정개특위의결, 원안가결) ⑥ 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우는 동일 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우는 매 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 얻은 경우에는 그러하지 아니하다. 법사위 체계·자구 심사안(2003. 1. 22.) 및 본회의 의결안(2003. 1. 22. 본회의 의결) ⑥ 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 국회의장 자구 수정안 (2003. 1. 24. 정부 이송) 및 대통령 공포 법률(2003. 2. 4. 법률 제6855호) ⑥ 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 위의 표에서 보는 바와 같이 국회법 제48조 제6항의 입법과정을 자세히 들여다보면, 당시 국회 본회의에서 의결된 법률안은 국회의장의 개정의견이나 김택기 의원이 대표발의한 법률안이 아니고 정개특위가 제안한 법률안으로서, 정기회와 임시회를 구분하여 30일 또는 이에 준하는 임시회의 기간 동안 위원의 개선을 제한하는 방식으로 제도가 설계된 것도 정개특위가 제안한 법률안부터 확인된다. 그리고 그 제안 당시의 규정 내용은 “…임시회의 경우는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우는 매 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 되어 있었으나, 이후 법제사법위원회의 체계 및 자구 심사과정에서 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 규정됨으로써 임시회에 관한 문언은 거의 그대로 둔 상태에서 정기회의 경우에만 ‘매’라는 문구가 ‘선임 또는 개선 후’라는 문구로 바뀌었다는 사실을 확인할 수 있다. 만약, 입법자의 의사가 정기회의 경우뿐만 아니라 임시회의 경우에도 ‘선임 또는 개선된’ 임시회 회기와 동일한 회기 중에만 개선될 수 없도록 하고자 하는 것이었다면, 법제사법위원회 체계·자구 심사 시 이에 관한 문구를 법문의 앞부분에 있는 ‘임시회의 경우’에 대해서는 넣지 않고 뒷부분에 있는 ‘정기회의 경우’에 대해서만 넣는 방식이 아니라, 양자 모두에 공통되도록 법문의 앞부분에 개선 대상이 되는 위원이 ‘선임 또는 개선된 때’에 관련된 문구를 넣는 방식으로 명확하게 규정하였을 것이다. 이와 같은 입법과정, 특히 법제사법위원회의 체계·자구 심사 시에는 법률안의 체계·형식과 자구를 심사할 뿐 그 실질적인 내용을 심사하는 것이 아니라는 점을 고려하면, ‘개선 대상 위원이 선임 또는 개선된 때’는 ‘임시회의 경우’가 아닌 ‘정기회의 경우’에만 고려하였다는 해석이 입법자의 의사에 더 부합한다. 한편, ‘동일 회기’라는 문구는 법정의견이 상세히 밝히고 있는 바와 같이 국회법 제48조 제6항의 신설 논의 초기에 국회의장의 국회법 등 개정의견 및 김택기 의원이 대표발의한 법률안에서 제안되었던 것이고, 이에 관해 당시 정개특위에서 논의하여 정기회와 임시회의 구분, 30일의 위원회 활동 보장 등의 제도 설계가 있었던 것이며, 본회의에서 의결된 법률안은 김택기 의원 대표발의안이 아니라 정개특위의 대안인 점을 고려할 때, 법률안 신설 논의 초기의 문구가 남아 있었던 것이라고 볼 것이다. 따라서 ‘동일 회기’라는 문구는 교섭단체 간 정치적인 이유로 인한 위원의 잦은 사·보임을 제한하고 위원회의 전문성을 강화하고자 했던 ‘입법목적’을 달성하기 위한 ‘입법수단’으로서의 문구를 성안해 간 과정 중에 나타난 안의 하나라고 보는 것이 자연스럽다. 국회에서 법률안이 여러 단계의 입법과정을 거쳐 법률로 공포될 때까지 최초 발의 단계부터 위원회 심사, 본회의 의결, 의장의 자구 정리 및 대통령의 법률 공포에 이르는 일련의 절차를 통관하여 볼 때, 입법목적을 달성하기 위한 ‘수단’으로서의 구체적인 법률안의 문구 및 그 의미가 초기에는 불분명하거나 다의적이었다가 절차가 진행되고 여러 의원들의 논의를 거치면서 점점 명확해져 가는 것은 수많은 입법절차의 통상적인 모습이라고 할 것이다. 이러한 입법과정의 어느 단계까지 나타난 안은 공포된 법률의 해석에 참고할 수 있을 뿐, 절대적인 기준이라고 볼 수는 없다. ③ 셋째, 법정의견은 국회법 제48조 제6항의 입법목적을 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이라고 보고, 그 본문에서 정기회의 경우 위원이 ‘선임 또는 개선된 후’ ‘30일’ 동안 개선이 금지되는 것과 마찬가지로, 임시회의 경우에도 ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된’ ‘임시회의 회기 중’ 개선이 금지되는 것으로 해석한다. 그리고 이 사건에서 ‘국회의원 오신환, 권은희가 사개특위 위원으로 선임된 때’는 ‘정기회 회기 중’이었으므로 그로부터 30일이 지난 후에는 국회법 제48조 제6항 본문이 적용되지 않으며, 이 사건 각 개선행위가 있었던 때는 ‘개선의 대상이 된 위원이 선임된 임시회의 회기 중’이 아니므로 역시 국회법 제48조 제6항 본문이 적용되지 않는다고 한다. 이것은 결과적으로 국회법 제48조 제6항 본문을 적용함에 있어 ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된 때’가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지에 따라서 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지 여부를 판단하는 것이 된다. 또한, 법정의견은 폐회 중에도 위원회가 활동함을 강조하면서 위원의 개선이 제한되는 기간이 ‘회기 중’인지 여부에 대해서는 별다른 의미를 두지 않는 것으로 보인다. 그러나 헌법상 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다는 점(헌법 제47조 제2항)을 전제로 국회법 제48조 제6항 본문의 구조를 체계적·목적론적으로 일관성 있게 해석한다는 관점에서 살펴보면, 법정의견의 해석론에는 다음과 같은 문제가 있다. 만약, ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된 때’가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지에 따라 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지 여부를 판단하면서 ‘임시회의 경우 선임 또는 개선된 회기 중에만 개선이 금지되는 것’으로 본다면, 임시회 회기 중 위원이 선임되거나 개선된 경우에는 그 ‘임시회 회기의 잔여기간’ 동안만 개선할 수 없게 되어, 대부분의 경우 정기회 회기 중 선임되거나 개선된 경우의 ‘30일’보다 짧은 기간 동안만 위원의 재임이 보장되므로, 위원의 재임이 원칙적으로 보장되는 기간에 관하여 불균형을 초래하게 된다. 심지어 폐회 중에 위원이 선임 또는 개선된 경우 해당 위원은 ‘아무런 기간 제한 없이’ 개선될 수 있게 되어 이러한 불균형은 더욱 심각해진다. 이것이 국회법 제48조 제6항 본문의 입법목적을 ‘회기 중’인지 여부와 상관없이 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 하는 취지’로 파악한 데에 따른 것이라면, 그와 같이 파악한 입법의 목적과 취지에도 반한다고 할 것이다. 반면, 국회법 제48조 제6항 본문의 문언대로 위원을 ‘개선할 때’가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지에 따라 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지 여부를 판단하면서 ‘임시회의 경우에는 개선이 금지되는 것’으로 보면, 위원의 재임이 원칙적으로 보장되는 기간은 ‘회기 중’에 ‘30일(정기회의 경우)’ 또는 이에 준하는 ‘임시회의 회기(헌법상 30일 이내)’가 되어 대부분의 경우 그 보장의 취지에 부합하면서 균형도 이루게 된다. 다만, 국회법 제48조 제6항 본문의 문언에 따라 위원을 ‘개선할 때’가 ‘폐회 중’이면 개선이 금지되지 않게 되므로, 정기회의 회기 종료일까지 30일이 남지 않았을 때 개선된 위원은 그 회기 종료 후 폐회 중에는 개선될 수 있을 것이나, 이는 예외적인 경우에 해당한다. 그런데 여기서 더 나아가 ‘임시회의 경우 선임 또는 개선된 회기 중에만 개선이 금지되는 것’으로 해석하면, 임시회의 회기 중 개선된 위원은 언제나 해당 회기의 잔여기간만 재임이 보장되므로, ‘임시회의 회기’를 ‘정기회의 회기 중 30일’에 준하는 기간으로 규정한 취지를 거의 살리지 못하는 결과가 된다. 국회법 제48조 제6항 본문에 ‘폐회 중’인 경우에 개선을 제한하는 문구가 없는 것은 그 입법목적과 연관하여 이해할 수 있다. 국회법 제48조 제6항의 입법목적은 ‘위원회’의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지하고자 한 것이다. 그렇다면, 단지 개별 위원이 일정 기간 위원회에 재임하도록 보장하는 데에 그치는 것이 아니라 업무의 연속성을 보장하여 가급적 위원회에서 안건을 내실 있게 심의해 온 위원이 표결까지 할 수 있도록 함으로써 그 전문적인 심의의 내용이 위원회의 의결에 반영될 가능성을 높이고, 다른 한편 위원회의 전문성과 무관한 정치적 사유에 따른 개선으로 그 의결에 영향을 미칠 가능성은 낮추는 것이 입법목적에 부합한다고 할 것이다. ‘폐회 중’에도 활동할 수 있는 위원회의 위원을 ‘개선하고자 할 때’가 ‘회기 중’인지 여부가 의미를 갖는 것은, 대부분의 안건이 위원회의 의결로써 본회의 심의 단계로 이행되는데 본회의는 회기 중에만 열리므로, 정치적으로는 위원회에서 소관 안건이 의결되도록 하여 본회의에 부의 및 상정되도록 할 유인이 상대적으로 폐회 중인 경우보다는 회기 중인 경우에 더 크다는 점과 관련이 있다. 따라서 국회법 제48조 제6항 본문을 적용함에 있어 법문에 규정된 대로 위원을 ‘개선할 때’, 즉 국회의장이 교섭단체 대표의원의 요청을 받아 위원을 개선하고자 할 때가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지, 즉 각각의 ‘회기 중’인지에 따라 위원의 개선이 금지되는 기간 내인지 여부를 판단함으로써, 위원의 위원회에서의 표결권 행사의 내용을 제약할 가능성이 상대적으로 높은 개선행위를 되도록 억제하는 것이 위와 같은 입법목적에 어울리는 해석이다. 이와 달리 국회법 제48조 제6항 본문의 입법목적을 단지 ‘개별 위원으로 하여금 일정 기간 위원회에 재임하도록 하는 취지’로만 파악하면서 그 해석에서 위원을 ‘개선할 때’가 ‘회기 중’인지 여부를 고려하지 않는다면, 이 조항에서 ‘임시회’의 경우와 ‘정기회’의 경우를 구분하고, 임시회가 30일 이내인 점을 고려하여 정기회의 경우 30일의 재임기간을 설정하며, ‘폐회 중’의 개선에 대해서는 제한하지 않는 방식으로 조문의 체계를 구성한 데에 대하여 아무런 의미를 두지 않는 것이 된다. 국회법 제48조 제6항의 신설 당시에도 위원회는 폐회 중에도 활동할 수 있었다. 그래서 입법자가 ‘회기’와 상관없이 위원이 위원회에 재임할 수 있는 기간을 보장하고자 하였다면, 단지 ‘위원이 선임 또는 개선된 때로부터 30일’과 같이 일정한 날짜 수만 규정하면 간명하였을 뿐만 아니라, 여러 가지 상황에 따른 불균형이 발생할 여지도 없었을 것이다. 그럼에도 불구하고 입법자는 굳이 ‘회기’에 의미를 두는 수단을 택하면서 이와 함께 위원의 재임이 보장되는 기간에 관한 임시회와 정기회 사이의 균형을 고려하고, 헌법상 임시회의 회기가 30일을 초과할 수 없다는 점을 참작하여 국회법 제48조 제6항 본문과 같은 문언의 규정을 두었다. 이러한 문언에 충실하게 해석할 때, 앞서 본 바대로 체계적 균형에 맞고 입법목적에 부합하는 결과가 도출되는 것이다. 라) 위와 같은 이유들을 종합하면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…”의 의미를 ‘선임 또는 개선된 임시회 회기 중에는 개선될 수 없다’고 보는 법정의견에는 동의하기 어렵고, ‘위원을 개선(하고자) 할 때 임시회 회기 중에는 개선될 수 없다’고 보는 것이 문리적으로나, 체계적·목적론적으로나 자연스럽고 타당한 해석이라고 할 것이다. 따라서 이 사건에서 피청구인 국회의장이 ‘국회의원 오신환, 권은희를 개선할 때’는 ‘임시회 회기 중’이었고 이 기간에는 위원이 개선될 수 없으므로, 이 사건 각 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문을 위반하였다고 보는 것이 타당하다. 3) 국회법 제48조 제6항 단서의 해석 가) 법정의견은 이 사건 각 개선행위가 국회법 제48조 제6항 본문에 반하지 않는다고 판단하여, 같은 항 단서에 해당하는지 여부를 별도로 판단하지 않았으나, 위원을 개선하고자 할 때가 임시회의 회기 중이면 개선될 수 없다는 해석에 따르면 이 사건 각 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문에 반하는 것이므로, 같은 항 단서의 ‘위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우’에 해당하는지 여부도 살펴볼 필요가 있다. 피청구인들은 국회법 제48조 제6항 단서의 해석과 관련하여, ① 국회의장에게 개선허가를 요청하는 주체는 교섭단체 대표의원으로 보아야 하고, ② ‘질병 등 부득이한 사유’에는 ‘교섭단체의 원활한 운영을 위하여 필요한 사유’도 포함된다고 할 것이므로 국회법 제48조 제6항 단서에 따라서 교섭단체 대표의원은 위원 본인의 동의 없이도 국회의장에게 개선허가를 신청하여 적법하게 위원이 개선되도록 할 수 있다고 주장하면서, 이 사건 각 개선행위가 만약 국회법 제48조 제6항 본문에 반한다고 하더라도 같은 항 단서에 의하여 국회의장의 개선허가를 받은 것으로 볼 수 있다고 한다. 나) 살피건대, 국회법 제48조 제1항, 제4항 및 제6항의 각 내용을 종합하면, 교섭단체 대표의원은 국회의장에게 요청하여 위원을 선임하거나 개선할 수 있으나, 국회법 제48조 제6항 본문의 개선제한 요건에 해당하는 경우에는 원칙적으로 개선될 수 없고, 다만 같은 항 단서에서 정한 ‘위원이 질병 등 부득이한 사유’가 있는 경우에는 교섭단체 대표의원이 요청하고 해당 위원이 국회의장의 허가를 받으면 예외적으로 개선될 수 있다고 해석된다. 국회법 제48조 제6항 단서에 따른 국회의장의 개선허가를 교섭단체 대표의원이 신청할 수 있다고 하여도, 이는 어디까지나 그러한 허가 신청에 대한 해당 위원의 명시적 또는 묵시적 동의가 있는 경우 등 예외적인 사안에 한정된다고 할 것이다. 아울러 ‘질병 등 부득이한 사유’에서의 ‘등’은 사전적 의미로 ‘그 밖에 같은 종류의 것이 더 있음’을 의미하므로, ‘부득이한 사유’는 적어도 위원의 질병과 유사한 사유이어야 할 것인데, 위원회의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지하고자 한 국회법 제48조 제6항의 입법목적을 고려할 때, 그러한 ‘부득이한 사유’에 피청구인들이 주장하는 ‘교섭단체의 원활한 운영을 위하여 필요한 사유’도 포함된다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 각 개선행위는 국회법 제48조 제6항 단서에 의하여 ‘의원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우’로 볼 수 없다. 4) 국회의 위원 개선의 현황 자료에 대한 평가 이 사건 기록과 변론에서 확인되는 국회사무처의 통계에 의하면, 법정의견의 해석에 의하더라도 국회법 제48조 제6항 본문에 반하는 경우가 많이 존재한다. 이 중 임시회 회기 중 선임·개선된 위원이 동일 회기 중 개선된 경우만 보더라도 2003. 2. 4. 이후 2019. 4.까지 총 285건에 이르고, 그 중 제19대 국회에서는 91회, 제20대 국회에서 2019. 4.까지는 126회에 이른다. 이에 대해 피청구인들은 위와 같은 사례들을 국회법 제48조 제6항 단서가 적용된 경우로 추정한다. 하지만, 위원회 위원이 개선된 현황에 관한 자료를 이렇게 본다면, 국회법 제48조 제6항 본문의 ‘임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고’ 부분을 어떻게 해석하는지의 문제와는 무관한 것이 되므로, 이에 관한 국회의 관행을 보여주는 유의미한 자료라고 보기 어려울 것이다. 한편, 법정의견은 제16대 국회(임기 2000. 5. 30.∼2004. 5. 29.)에 관한 자료를 들어 선임 또는 개선된 ‘동일 임시회 회기 중’ 개선된 사례에 비하여 선임 또는 개선된 회기 ‘이후의 임시회 회기 중’ 개선된 사례가 훨씬 많다고 하면서, 국회법 제48조 제6항 본문을 개선 대상 위원이 임시회의 회기 중 선임 또는 개선되었으면 그와 동일한 회기 중에만 개선이 제한되는 것으로 해석하는 근거로 든다. 하지만, 통계 자료상 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 30일 이내의 해당 임시회의 회기 내에 이루어진 사례만 포함되는 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 바로 다음 임시회 회기뿐만 아니라, 그 이후에 개회된 여러 차례의 모든 임시회 회기 중에 개선된 사례의 수가 포함될 수 있는 것이므로, 양자가 동등하게 비교될 영역이 아니라는 점에서 위와 같은 통계 자료가 국회법 제48조 제6항 본문의 임시회의 경우에 관한 어떤 해석론을 뒷받침한다고 단정하기는 어렵다. 국회사무처의 통계에 의하면, 선임 또는 개선된 임시회와 동일한 회기 중 개선된 사례의 횟수마저도 제16대 국회에서는 2회였던 것이 제17대 국회 25회, 제18대 국회 41회, 제19대 국회 91회로 증가하다가 제20대 국회에서는 2019. 4.까지의 숫자만 126회에 이르고, 선임 또는 개선된 임시회 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례는 제16대 국회 108회, 제17대 국회 304회, 제18대 국회 359회, 제19대 국회 402회, 그리고 제20대 국회에서는 2019. 4.까지 361회에 이른다. 이러한 통계 자료와 함께 임시회의 회기가 30일 이내로 짧다는 점을 고려하면, 특히 제20대 국회의 경우는 임시회 회기 중 개선된 사례 중 선임 또는 개선된 회기와 동일한 회기 중이었는지, 아니면 그 이후의 회기 중이었는지의 구분에 어떤 유의미한 차이가 있는지도 의문이 들 뿐만 아니라, 이러한 개선 현황은 국회법 제48조 제6항이 제대로 지켜지지 못하고 점점 그 의미가 퇴색하여 왔을 수 있다는 경향을 보여줄 뿐이다. 국회법 제48조 제6항 단서의 해석과 관련하여 위원의 개선을 비교적 폭넓게 허용하는 해석에 대해서는 위원회 위원 개선의 예외적 허용사유를 규정한 단서 조항의 목적과 의미도 무력화시킴으로써 ‘위원 개선의 원칙적 금지, 예외적 허용’이라는 조항 전체의 체계에도 맞지 않게 될 수 있다는 점이 우려되는데, 위와 같은 개선 현황은 이러한 우려가 기우가 아닐 수 있음을 보여준다고 할 것이다. 나아가 피청구인들이 국회법 제48조 제6항 단서와 관련하여 주장하는 국회의 운용에 관한 사례들은 위원이 개선되는 사유들을 교섭단체의 원활한 운영 등을 포함하여 폭 넓게 인정하는 것으로, 이것은 실제 국회의 운용 현실상 국회법 제48조 제6항을 적용할 때, ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된 때’가 아니라, 그 위원을 ‘개선할 때’가 임시회의 경우인지, 정기회의 경우인지에 따라 위원의 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지를 판단하는 것이 타당함을 방증한다고 볼 수 있다. 즉, 국회법 제48조 제6항의 규정이 2003. 2. 4. 신설된 이후에도 국회 상임위원회 내지 특별위원회의 활동 중 위원의 개선이 수시로 많이 행하여졌는데, 이 때 개선되는 위원이 과거 임시회 또는 정기회의 회기 중 언제 선임되었는지 여부를 따져 개선하기보다는 그 위원의 그간의 활동 실적을 파악하여 소속 교섭단체의 입장에 일치되는 주장 내지 활동, 나아가 그러한 방향으로 표결권을 행사할 것인지 여부를 살펴 소속 교섭단체의 입장에 배치되는 표결을 할 개연성이 있는 위원을 필요에 따라 수시로 개선해왔다고 보는 것이 자연스럽고, 특히, 이 사건 각 개선행위의 경과를 보면 더욱 그러하다. 국회법 제48조 제6항이 신설된 이유도 이러한 개선이 지나치게 많이 이루어졌다는 반성적 고려에서 비롯되었다는 점은 그 입법과정에 나타난 입법목적 등을 보더라도 자명하다고 할 것이다. 5) 소결 그렇다면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…”의 의미는 법정의견의 해석과는 달리 ‘국회의장이 위원을 개선할 때 단서에 해당하지 않는 한 임시회의 회기 중에는 개선될 수 없다’는 것으로 해석하여야 하며, 국회법 제48조 제6항 단서에 의하여 예외적으로 개선될 수 있는 것은 해당 위원이 질병 등 부득이한 사유가 있어 국회의장의 허가를 받은 경우에 한한다. 이 사건에서 피청구인 국회의장이 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 오신환 의원에서 채이배 의원으로, 그리고 권은희 의원에서 임재훈 의원으로 각각 개선한 것은 자의적인 강제 개선으로서 헌법상 자유위임의 원칙에 위반되고, 합헌적 법률해석에 따라서 인정되는 국회법 제48조 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임의 원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것에 해당하여 국회법 제48조 조항들을 위반한 것이다. 아울러 자의적인 강제 개선에 해당하는 이 사건 각 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문에서 금지하는 임시회 회기 중의 개선으로서 같은 항 단서의 사유에도 해당하지 않으므로 어느 모로 보나 국회법 제48조 제6항에 명백히 위반된다. (라) 신속처리안건 지정동의안 의결정족수 충족 과정에서 헌법상 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항에 위배되었는지 여부 1) 이 사건 각 개선행위가 신속처리안건 지정동의안 의결에 미친 영향 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위는 헌법 제46조 제2항에 따른 자유위임원칙 및 위원회 위원의 개선을 제한하는 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백히 위반하였다. 이 사건 사개특위의 회의에는 이와 같이 헌법과 국회법을 위반하여 개선된 국회의원 채이배, 임재훈이 바른미래당 소속 사개특위 위원으로 참석하여 표결에 참여하였고, 신속처리안건 지정동의안에 대하여 무기명투표로 표결을 실시한 결과 사개특위 재적위원 18명 중 총 투표수 11표 모두 찬성으로 확인되어 피청구인 사개특위 위원장은 국회법 제85조의2 제1항의 의결정족수가 충족되었다는 이유로 가결을 선포한 사실이 인정된다. 이 회의에서 자유한국당 소속 사개특위 위원인 청구인들 7명은 전원 투표하지 않았다는 사실이 인정되므로, 비록 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결이 무기명투표로 표결되었다고 하더라도, 재적위원 18명 중 11명의 찬성표는 나머지 사개특위 위원 11명 전원에 의한 것임을 인정할 수 있다. 여기에는 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위의 결과 사개특위 위원으로서 표결에 참여한 채이배, 임재훈 의원이 행사한 표들도 포함된다. 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 이 사건 각 개선행위가 헌법상 자유위임의 원칙을 위반하였다는 중요한 이유는, 이 사건 각 개선행위는 바른미래당의 교섭단체의 추인의결대로 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안이 가결되도록 하기 위한 목적으로 요청되었고, 이에 응한 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위의 결과 바른미래당의 교섭단체의 추인의결에 반하는 의사를 명시하거나 조금이라도 이견을 표시하는 위원에 대해서는 그 표결권 행사가 사전에 차단됨으로써 그러한 목적이 달성되는 결과가 나타났다는 데에 있다. 이것은 바른미래당의 교섭단체의 추인의결에 반하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 특정 법률안에 대한 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래하여 정당의 기속성이 자유위임의 원칙을 압도한 것이고, 이와 같은 자의적 강제사임으로써 의결정족수를 충족시킨 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결은 헌법상 다수결의 원칙의 전제가 되는 실질적 토론의 과정을 형해화하여 표결 시 가결의 결과가 발생하도록 강제한 것이 된다. 2) 사개특위 위원인 청구인들의 권한 침해 여부 헌법상 다수결의 원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다. 특히, 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안의 표결을 무기명투표로 하도록 하고, 재적위원 5분의 3 이상의 가중된 정족수로 의결하도록 한 취지에 비추어보면, 신속처리안건 지정동의안의 의결정족수 충족은 단순히 그 숫자가 충족되는 것만으로 정당화되는 것이 아니라, 표결에 참여하는 의원들 사이의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 한다. 그런데 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결과 같이 위원회 내에서의 설득과 토론의 과정이 아니라, 자유위임원칙에 반하는 자의적인 강제사임으로써 가결의 조건을 만들어 내는 것은, 실질적이고 자유로운 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리안건 지정동의안의 의결 방식 및 정족수에 관한 국회법 제85조의2 제1항을 위반한 것이다. 이로써 이 사건 사개특위에서의 신속처리대상안건 지정에 반대하여 온 자유한국당 소속 사개특위 위원인 청구인들의 표결권은, 그 표결권을 행사하기 이전 표결 절차가 시작될 때부터 이미 표결 결과에 영향을 미치지 못함이 명백하게 되었다. 따라서 이 사건에서 사개특위 위원인 청구인들의 그 소관 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권은 이들이 실제로 투표를 하였는지 여부와 무관하게 형해화되었으며, 표결 전에 부여되는 실질적 토론의 기회도 그 의미가 없게 되었다. 이것은 헌법과 국회법이 사개특위 위원인 청구인들에게 보장한 법률안 심의·표결권의 침해라고 할 것이다. 3) 소결 따라서 피청구인 사개특위 위원장이 이 사건 사개특위에서의 신속처리안건 지정동의안 의결정족수가 충족되었다는 이유로 그 가결을 선포한 행위는, 실질적이고 자유로운 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙 및 신속처리안건 지정동의안의 의결 방식과 그 정족수를 규정한 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다. (3) 소결론 이 사건 사개특위에서의 신속처리안건 지정동의안 표결 전 질의·토론 절차에 관해서는 사실관계상 실질적인 토론의 기회가 부여된 것으로 볼 수 있으므로, 절차적 위법 사유가 인정되기 어렵다. 이 부분의 결론은 법정의견과 같이 하나, 별도의 질의나 토론이 필요 없다는 취지의 법정의견과 그 이유를 달리한다. 이 사건 사개특위에서의 신속처리안건 지정동의안 의결정족수가 충족되는 과정은, 헌법상 자유위임의 원칙과 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 위반한 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위에 의하여 사개특위 위원이 된 채이배, 임재훈 의원이 표결에 참여한 결과에 따른 것으로, 위원회 내에서의 토론이 아니라 자유위임원칙에 반하는 자의적인 강제사임으로써 가결의 조건이 만들어진 것이다. 이에 따라 피청구인 사개특위 위원장이 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위는, 실질적이고 자유로운 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙 및 신속처리안건 지정동의안의 의결 방식과 그 정족수를 규정한 국회법 제85조의2 제1항을 명백하게 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권의 가치를 그 행사 이전에 형해화하고, 그 표결 전에 부여되는 실질적 토론의 기회도 무의미하게 함으로써 이들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다. 이에 관해서는 법정의견과 결론을 달리한다. 따라서 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 헌법 제49조가 정하는 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 할 것이다. 다. 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 (1) 신속처리안건 지정동의안 심의·표결권의 침해 여부 국회법 제85조의2 제2항에 의하면, 의장은 본회의 또는 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의가 가결되었을 때에는 그 안건을 같은 조 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 신속처리대상안건으로 지정하여야 한다. 국회의장이 신속처리대상안건을 지정하는 것은 그 지정동의안의 가결선포행위의 결과를 그대로 따르는 국회의장 단독의 행위이므로, 안건 소관 위원회 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 존재하는 절차상 위헌·위법 사유는 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위에도 그대로 존재한다고 할 것이다. 이 사건에서도 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위의 결과를 그대로 따른 것이므로, 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 신속처리대상안건 지정의 법적 효력을 발생하도록 함으로써 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안 심의·표결권을 침해하였다고 할 것이다. (2) 법률안의 심사기간 제한에 따른 심의·표결권 침해 여부 나아가 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는, 그 지정일부터 180일 이내에 안건 심사를 마치지 못하면 그 기간이 끝난 다음 날에 체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 보게 되는 등(국회법 제85조의2 제3항 등 참조) 위원회에서 해당 법률안들을 심사할 수 있는 기간을 구체적으로 제한하는 효력이 있으므로, 이 점에서도 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해되었다. (3) 소결론 따라서 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 청구인들 중 사개특위 위원들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다. 라. 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 (1) 표결 실시 전 질의·토론 절차상 위헌·위법 여부 (가) 신속처리안건 지정동의안 표결 전 실질적 토론 기회 부여의 필요성 국회법 제85조의2 제1항에 따라 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의안을 표결하기 전에는 국회법 제58조 제1항의 위원회 심사에서 요구되는 절차와 형식을 갖춘 질의 또는 토론이 필요한 것은 아니지만, 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 위원들이 그 대상이 된 안건의 내용을 알 수 있는 상태에서 의사진행발언 등으로 신속처리안건 지정 여부에 대한 의견을 표명할 수 있는 실질적인 토론의 기회는 부여되어야 한다. 이 사건에서 정개특위 위원들에게 신속처리안건 지정동의안에 대한 실질적인 토론의 기회가 부여되었는지 여부를 살펴본다. (나) 인정되는 사실 이 사건 기록과 변론의 결과에 의하면 이 사건 정개특위의 표결 전 질의·토론과 관련하여 다음과 같은 사실이 인정된다. 이 사건 정개특위의 신속처리대상안건이 된 ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’이 위원회에 회부된 날짜는 2019. 4. 24.로 개회일로부터 약 5일 전이며, 피청구인 정개특위 위원장이 신속처리안건 지정동의안을 의사일정으로 상정하면서 “자세한 사항은 배부해드린 유인물을 참고하여 주시기 바랍니다.”라고 하였는데, 회의에서 법안의 내용을 알 수 없다는 취지의 문제 제기는 없었다. 이 사건 정개특위 회의에서는 별도의 취지 설명 없이 의사진행발언의 형식으로 다수의 의원들이 의견을 표명한 후 표결을 실시하였다. (다) 이 사건에 관한 판단 이 사건 정개특위의 회의의 경우 비록 제안 취지의 설명이 명시적으로 있지는 않았지만, 법안의 위원회 회부 후 약 5일이 지난 뒤에 그 법안을 대상으로 하는 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결이 있었던 점과 회의록상 위원들의 발언 취지를 볼 때, 위원들이 법안 내용을 알기 어려운 상태였던 것으로 보이지는 않는다. 또 회의록을 통하여 표결 전 위원들의 의사진행발언 기회가 비교적 충분히 부여된 사실도 확인할 수 있다. 그러므로 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 전에는 정개특위 위원들이 법안 내용을 알 수 있는 상태에서 그 신속처리대상안건 지정 여부에 대하여 의견을 표명하는 실질적인 토론의 기회가 부여되었다고 할 것이다. (2) 소결론 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결을 위한 회의에서 개회 절차에 관하여 정개특위 위원인 청구인들이 주장하는 위법 사유를 인정할 수 없다는 점에 대해서는 법정의견과 의견을 같이 한다. 신속처리안건 지정동의안 표결 전 질의·토론 절차에 관해서도 사실관계상 실질적인 토론의 기회가 부여된 것으로 볼 수 있으므로, 절차적 위헌·위법 사유가 인정되기 어렵다. 따라서 정개특위 위원인 청구인들이 한 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구는 이유가 없다. 다만, 표결 실시 전의 질의·토론 절차와 관련하여 법정의견은 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안이 제출된 경우 ‘지체 없이’ 표결하도록 하였다는 등의 이유로 별도의 질의·토론 절차가 필요 없다는 취지로 같은 결론에 이르고 있다. 이 부분 결론은 법정의견과 같이 하지만, 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 실질적인 토론의 기회가 부여되어야 한다고 봄이 타당하므로, 법정의견과 이유를 달리함을 밝힌다. 마. 결론 그렇다면, 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 모두 헌법 제49조의 다수결의 원칙과 국회법 제85조의2 제1항에 위배되어 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 할 것이다. 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않았다고 할 것이지만, 그 이유는 헌법상 다수결의 원칙에 근거하여 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 실질적인 토론의 기회가 부여되어야 한다는 점에서 법정의견과 달리 판단되어야 한다. 12. 재판관 이은애, 재판관 이영진의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구에 관한 별개의견 우리는 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위가 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였지만, 그에 대한 무효확인청구는 다음과 같은 이유로 기각되어야 한다고 생각한다. 가. 헌법재판소법 제66조 제2항의 의미 권한쟁의심판에 관하여 헌법재판소법 제61조 제2항은 “피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제66조 제1항은 “심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.”고 규정하고 있다. 그리고 헌법재판소법 제66조 제2항은 “헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 헌법재판소법의 규정상 헌법재판소는 권한쟁의심판에서, 첫째, 청구인의 권한의 유무 또는 범위를 판단하고, 둘째, 이와 같이 확인된 청구인의 권한이 피청구인의 처분 등에 의하여 침해되었는지를 판단하며, 셋째, 권한침해가 확인될 경우 그 원인이 된 피청구인의 처분을 취소 또는 그 무효를 확인하거나, 피청구인의 부작위가 위법함을 확인할 수 있다. 이 중 세 번째 판단에서 피청구인이 한 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할지 여부에 관해 헌법재판소법 제66조 제2항에서는 헌법재판소에 재량을 부여하고 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 등 참조). 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다. 나. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들의 무효 확인 여부 (1) 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반한 것으로서 이러한 권한 침해 사유는 헌법적으로 중대하다고 하지 않을 수 없다. (2) 그런데 이 사건에서 침해된 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안 표결권은 국회법 제85조의2의 안건신속처리제도에 의하여 안건 소관 위원회 위원에게 부여된 국회 내부 의사절차의 결정에 관여하는 권한으로서, 법률안을 위원회에서 심사하는 기간을 정하는지 여부에 관한 것일 뿐, 법률안의 내용을 직접 심의하고 표결하는 권한은 아니다. 또한, 사개특위 위원인 청구인들은 그 소관 법률안들에 대한 피청구인 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위로 인하여 그 법률안들을 심사할 수 있는 기간의 제한을 받게 되지만(국회법 제85조의2 제3항 등 참조), 이러한 심사기간 제한 이외에 법률안의 내용을 심의하고 그에 대해 표결할 수 있는 권한에 다른 영향을 받는 것은 아니다. 한편, 국회법 제85조의2 제2항에 의하면, 국회의장은 안건 소관 위원회의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위가 있으면 국회의장이 독자적 판단을 하는 것이 아니라 그 의결대로 신속처리대상안건을 지정하여야 하고, 다만 같은 조 제8항에 따라 국회의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의하는 경우에는 안건 소관 위원회의 의결이 있더라도 이러한 신속처리대상안건 지정에 관한 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 또 국회법 제94조에 의하면 국회 본회의에서는 안건에 대한 위원장의 심사보고를 받은 후 필요하다고 인정할 때에는 의결로 다시 안건을 같은 위원회 또는 다른 위원회에 회부할 수도 있다. 즉, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 성격상 국회 내에서의 자율적인 정치적 형성 여하에 따라 그 궁극적 효력이 정해지는 의사절차상 행위로서, 국회의장과 각 교섭단체 대표의원의 합의 또는 본회의의 의결 등으로 국회 스스로 그 효력을 정하는 방법이 존재하므로, 국회가 갖는 이러한 정치적인 형성의 권한은 존중할 필요가 있다. 또 만약, 이미 본회의에서 신속처리대상안건인 법률안의 심의 및 의결이 이루어진 이후에 그 지정행위가 무효로 판단됨으로써 본회의 부의 간주의 효력도 없는 것이 된다고 하더라도, 이 경우 본회의에서 의결된 법률안에 존재하는 하자는 위원회 심사를 적법하게 마치지 않은 상태에서 본회의 심의가 있었다는 것을 내용으로 하는 절차적인 하자에 그치고, 본회의에서의 법률안의 심의와 표결 그 자체에 어떤 하자가 있게 되는 것은 아니라고 할 것이다. 그러므로 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들과 이로 인해 침해되는 사개특위 위원인 청구인들의 권한은 모두 법률안의 내용이 아니라 그 심사절차를 어떻게 형성해 나아갈 것인지와 관련되는 국회 내부의 의사절차에 관한 것이라는 성격이 있으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인들의 행위의 효력에 대하여 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다. (3) 이 사건 당시 및 이후의 사정을 살펴보면, 피청구인 사개특위 위원장이 2019. 4. 29. 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 바로 다음 날인 2019. 4. 30. 피청구인 국회의장이 해당 법률안들을 신속처리대상안건으로 지정하였고, 사개특위는 이후 2019. 8. 31. 그 활동기간이 종료되었다. 신속처리대상안건으로 지정된 사개특위 소관 법률안들은 그 지정의 효력에 따라 2019. 12. 3. 본회의 부의가 간주되었으며, 이 중 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’(의안번호 제2020029호)은 2019. 12. 30. 수정안이 가결되어 2020. 1. 14. 법률로 공포되었고, ‘검찰청법 일부개정법률안’(의안번호 제2016500호) 및 ‘형사소송법 일부개정법률안’(의안번호 제2020030호)은 2020. 1. 13. 각각 수정안이 가결되어 2020. 2. 4. 법률로 공포되었다. 한편, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안’(의안번호 제2020037호)은 본회의에 상정되지 않았으나, 이 법안의 대표발의자인 권은희 의원을 비롯한 국회의원 31인은 2019. 12. 28. 백혜련 의원이 대표발의한 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’(의안번호 제2020029호)에 대한 수정안을 발의하였고, 이 수정안은 같은 달 30. 본회의에서 부결되었다. 그리고 2020. 5. 29. 제20대 국회의원의 임기가 종료된다. 따라서 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 사개특위 위원인 청구인들이 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권을 다시 행사할 수 있게 되거나, 그 대상 법률안들에 대하여 사개특위에서 심의하는 등 입법절차상 어떤 심의 및 표결 권한을 행사할 수 있게 됨으로써 그 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 이러한 사정 하에서 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익은 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들의 위헌·위법성을 해명하고, 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하는 것이라고 할 것이다. 그런데 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 헌법상 다수결의 원칙 등을 위반한 하자가 있다는 점은 사개특위 위원인 청구인들의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로(헌재 2010. 11. 25. 2009헌라12 참조), 사개특위 위원인 청구인들의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다고 할 것이다. (4) 이와 같이 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로 인하여 사개특위 위원인 청구인들의 권한이 침해된 사유는 헌법적으로 중대하지만, 침해된 권한과 그 원인이 된 피청구인들의 처분은 그 내용적 성격상 권력분립원리에 따라 국회의 정치적 자율을 존중하여 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 있고, 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 사개특위 위원인 청구인들의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없는 사정 하에 있으며, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인들의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다. 다. 결론 그렇다면, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로서, 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였지만, 그 침해된 권한과 피청구인들의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 갖는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익을 고려하여 그에 대한 무효확인청구는 기각하여야 할 것이다. 13. 재판관 이선애의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구에 관한 별개의견 나는 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위에 대한 무효확인청구는 기각하여야 한다고 생각하므로, 그 이유를 다음과 같이 남긴다. 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인 결정을 자제해야 한다고 생각한다. 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7 중 재판관 이강국, 김종대의 각 별개의견 참조). 이것이 각 기관에게 주어진 권한을 보호함과 동시에 객관적 권한질서의 유지를 통하여 국가기능의 수행을 원활히 하고, 아울러 수평적 및 수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호하고자 하는 권한쟁의심판제도의 본래 목적과 의의에도 부합한다고 생각한다(헌재 2001. 5. 8. 2000헌라1 참조). 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 헌법과 법률을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였음은 앞서 본 바와 같다. 이 행위들은 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 ‘입법관련 행위’에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로서, 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위에 대한 무효확인청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 14. 재판관 이종석의 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구에 관한 반대의견 나는 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위가 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였음을 확인함과 함께 그 무효를 확인해야 한다고 생각한다. 가. 헌법재판소법 제66조 제2항의 의미 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지를 고려하여, 권한 침해 사유의 내용 및 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 무효 확인 여부를 판단하는 것이 타당하다는 점에 대해서는 위 12.항의 재판관 이은애, 재판관 이영진의 의견과 뜻을 같이 한다. 그리고 국회와 관련된 권한쟁의심판에 있어서 권력분립원칙상 국회의 정치적 자율을 존중하고 사법적 개입을 자제하여야 한다는 의견에도 기본적으로 뜻을 같이 한다. 그러나 다음과 같은 여러 요소들을 종합적으로 고려하면, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대해서는 그 무효를 확인하여야 한다고 생각하는바, 그 이유는 다음과 같다. 나. 이 사건 권한 침해 사유의 내용 및 헌법적 중대성 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 헌법상 다수결의 원칙을 위반한 것으로 그 위헌성이 중대하다. 헌법 제49조의 다수결의 원칙은 우리 헌법의 기본원리인 민주주의의 실현을 위한 국회의 의사결정 방식인데, 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정 관련 행위들이 다수결원칙을 위반한 사정은, 무기명투표와 재적위원 5분의 3 이상의 가중정족수를 규정함으로서 위원회에서의 토론과 상호 설득을 통한 가중 다수의 형성을 강조한 신속처리안건 지정동의안의 의결 절차에서, 다수결원칙의 전제가 되는 토론과 상호 설득의 과정을 무의미한 것으로 만들고 정족수 충족의 과정을 왜곡한 결과에 따른 것이므로, 그 위반의 정도가 중대하다. 또한, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들의 경우, 이에 앞선 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 각 개선행위가 헌법상 자유위임원칙을 위반하였다는 점을 전제로 한 것이라는 점에서도 그 위헌성이 가중된다고 할 것이다. 헌법재판소의 선례에 의하면 국회에서 이루어지는 표결에서 ‘권한 없는 투표행위’가 있으면 ‘다른 의원’들의 투표가치가 왜곡되어 그 표결권이 침해될 수 있다고 할 것인바(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8 등 참조), 이 사건의 경우 헌법과 국회법을 위반하여 개선됨으로써 사개특위 위원으로서의 표결 권한이 없다고 볼 수 있는 채이배, 임재훈 의원이 표결에 참여함으로써 실제 표결 결과에 직접적으로 영향을 미쳤고, 이것은 사개특위 위원인 청구인들의 표결권을 사실상 형해화한 것으로 이들이 실제로 투표하였는지 여부와 무관하다는 점을 이 사건 기록과 변론의 결과 사실로 인정할 수 있다. 이처럼 표결권 없는 의원이 참여한 결과 표결의 결과가 왜곡되었다면, 그 가결을 선포한 행위는 헌법 제49조의 다수결의 원칙을 위반한 것이고, 이로써 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권을 침해하였다고 할 것이다. 따라서 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로 인한 권한 침해 사유는 헌법적으로 매우 중대하므로, 그 무효를 확인하여야 할 필요성이 크다. 다. 이 사건에서 침해된 사개특위 위원인 청구인들의 권한과 그 원인이 된 피청구인들의 처분의 의미 이 사건에서 침해된 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결권은 국회 내부의 의사절차의 결정에 관여하는 권한의 성격이 있지만, 그 침해의 정도는 실제로 표결권을 행사하기 이전, 표결 절차가 시작될 때부터 이미 표결권의 가치가 형해화되었고, 표결 전에 부여되는 실질적 토론의 기회도 무의미하게 만들었다고 평가할 수 있을 정도로 중대하다. 한편, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 절차상 하자로 무효가 될 경우에도, 단지 안건의 처리 시기가 다소 늦어지는 효과만 있을 뿐, 위원회와 본회의에서 그 법률안의 내용을 심의하고 의결하는 데에는 아무런 제약이 없다. 그런데 신속처리대상안건으로 지정되는 법률안은 일정한 기간이 지나면 위원회 심사를 마치지 못하더라도 본회의 부의가 간주되므로, 안건의 처리를 원하는 국회 내 다수 세력의 입장에서는 그 안건이 일단 신속처리대상안건으로 지정되기만 하면 굳이 소수 세력과 합의를 할 절실한 이유나 필요가 없게 되어, 이후 원만한 합의에 따른 정치적 형성으로 신속처리대상안건 지정 절차상의 하자가 치유될 가능성이 희박해지는 속성이 있다. 사후적인 정치적 형성의 수단으로 국회법 제85조의2 제8항에 규정된 신속처리대상안건 지정 효력의 배제는 국회의장과 각 교섭단체 대표의원의 합의를 요건으로 하고, 국회법 제94조에 따라 본회의에서 다시 위원회로 재회부하는 수단도 본회의의 의결을 요건으로 하여, 모두 다수 세력의 의사에 의존할 수밖에 없는 구조이므로, 이러한 제도를 활용한 하자의 치유 가능성은 높지 않다. 그러므로 사개특위 위원인 청구인들이 신속처리대상안건 지정으로 인하여 받는 해당 법률안에 대한 심사기간의 제한은, 그 심의·표결권의 침해 정도가 실질적으로는 단지 시간적 제약 이상으로 큰 것이라고 하지 않을 수 없다. 반면, 이러한 안건신속처리제도의 속성으로 인하여 신속처리대상안건 지정 과정상의 절차적 합법성과 정당성을 확보하는 것은 더욱 중요한 의미를 가진다. 따라서 이 사건에서 사개특위 위원인 청구인들의 권한이 침해된 정도는 신속처리안건 지정동의안 표결권의 경우 그 권한이 형해화되는 수준으로 중대하며, 그 침해의 원인이 된 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 그 제도적 속성상 절차적 합법성과 정당성을 확보해야 할 필요가 크다는 점을 고려할 때, 무효로 확인하여야 할 필요성이 크다. 라. 이 사건 권한쟁의심판의 이익 이 사건 심판청구 이후의 사정상 사개특위는 2019. 8. 31. 활동기간이 종료되었고, 신속처리대상안건으로 지정된 사개특위 소관 법률안들은 대부분 그 수정안이 본회의에서 의결되어 법률로 공포되는 등 더 이상 국회의 심의 대상이 될 가능성이 없게 되었으므로, 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 사개특위 위원인 청구인들의 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 헌법상 다수결의 원칙을 위반한 사정은 그 내용상 무효에 이를 정도로 중대하며, 안건신속처리제도의 속성상 신속처리대상안건이 지정된 이후에는 합의에 따른 정치적 형성을 통하여 그 지정 절차상의 하자가 치유될 가능성이 희박하다는 점을 고려하면, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로 인하여 사개특위 위원인 청구인들의 권한이 침해되었음을 확인하는 것만으로는 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 데에 한계가 있고, 그 절차적 하자가 헌법을 중대하게 위반한 것이라면 무효임을 밝히는 것이 필요하다. 따라서 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리안건 지정 관련 행위들에 대해서는 그로 인한 청구인들 중 사개특위 위원들의 권한 침해를 확인하는 것뿐만 아니라, 무효임을 확인하는 것이 헌법적 해명과 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 측면에서도 필요하다고 할 것이다. 마. 결론 그렇다면, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로서, 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 헌법을 중대하게 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였고, 그 침해된 권한과 피청구인들의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 갖는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익을 고려하면, 그 무효를 확인하여야 할 것이다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선