헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2018헌바398 결정 기초연금법제3조제3항위헌소원등

합헌, 각하

판시사항

재판요지

주문

판결이유

AI 요약

구 기초연금법상 공무원연금 퇴직연금일시금 수령자 및 그 배우자의 기초연금 수급권 제외 조항의 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

결과 요약

구 기초연금법 제3조 제3항 제1호 중 '공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자'에 관한 부분은 헌법에 위반되지 않음으로 결정함.
청구인들의 나머지 심판청구(이 사건 처분에 대한 헌법소원)는 모두 각하함.

사실관계

청구인 김○○와 윤○○은 2014. 7. 1.부터 기초연금을 전액 수령함.
수원시 ○○구청장은 2015. 12. 1. 청구인 김○○가 공무원연금법상 퇴직연금일시금을 수령하여 기초연금 지급대상에서 제외되나, 부칙에 따라 기준연금액의 50%를 지급받을 수 있는 자임을 통지하며 기지급된 기초연금의 50%를 환수하고 향후 50%만 지급할 예정임을 통지함(이 사건 처분).
청구인들은 이 사건 처분 취소 소송을 제기하였으나 기각되었고, 항소 및 상고 또한 기각되어 2018. 9. 13. 판결이 확정됨.
청구인들은 상고심 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2018. 10. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

이 사건 처분에 대한 헌법소원심판의 적법성

법리: 행정처분 취소 소송의 확정판결이 있는 경우, 원행정처분 자체의 위헌성 또는 그 근거법규의 위헌성을 주장하며 그 취소를 구하는 헌법소원심판은 법원의 재판이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체가 취소되는 경우에 한하여 가능하며, 그렇지 않은 경우 확정판결의 기판력으로 인해 원행정처분은 헌법소원심판의 대상이 되지 않음.
판단: 청구인들은 이 사건 처분 취소 소송에서 청구기각 판결을 받았고, 항소 및 상고가 기각되어 판결이 확정됨. 이 판결들은 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체가 취소되는 경우에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분에 대한 헌법소원심판 청구는 부적법함.

심판대상조항의 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

쟁점: 구 기초연금법 제3조 제3항 제1호 중 '공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자'에 관한 부분이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부.
법리: 헌법재판소는 2018. 8. 30. 2017헌바197 등 결정에서 심판대상조항이 한정된 재원과 노인 인구 증가라는 현실 속에서 노인의 생활안정과 복리향상이라는 기초연금법의 목적을 달성하기 위한 것으로 합리성이 인정되어 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다고 판단한 바 있음.
판단:
- 선례의 타당성: 기초연금은 순수하게 국가 및 지방자치단체의 재정으로 충당되므로, 한정된 재원으로 노인 생활을 보호하기 위해 수급요건을 제한하는 것은 불가피함.
- 배우자 제외의 합리성: 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 일률적으로 수급권자에서 제외하는 것은, 배우자가 퇴직연금일시금을 받은 공무원과 상호 동거, 부양, 협조의무를 부담하는 생활공동체를 형성하고 있다는 점을 고려한 것이므로 불합리하다고 보기 어려움.
- 소득기반 공유 여부 조사 및 선별의 어려움: 소득기반 공유 여부를 기준으로 수급 여부를 결정할 경우, 과거 소득에 대한 입증 및 선별의 어려움, 기준 설정의 어려움, 행정력 증가 등의 문제가 발생할 수 있음.
- 형평성 문제: 퇴직연금일시금을 받은 공무원의 배우자에게 기초연금을 지급할 경우, 퇴직연금을 선택한 사람과 그 배우자는 여전히 기초연금 수급권자에서 제외되는 점을 고려할 때, 퇴직연금일시금을 선택한 공무원을 우대하는 것이 정책적으로 타당한지 의문임.
- 재정 부담: 배우자의 소득을 고려하지 않고 개인의 소득만을 기초로 수급대상을 선정할 경우 더 많은 재정 부담을 초래하여 기초연금제도의 안정적인 운용을 저해할 수 있음.
- 결론: 입법자가 공무원연금법상 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 기초연금 수급대상에서 제외한 것은 연금재정의 안정 및 지속가능한 연금제도의 운용, 소득기반의 공유 여부에 대한 조사 및 선별 가능성, 퇴직연금 수급권자와 퇴직연금일시금 수령자 사이의 형평 등을 종합적으로 고려한 것으로, 이러한 입법자의 선택이 불합리하다고 보기 어려움. 따라서 선례를 변경할 특별한 사정이 없으므로, 심판대상조항은 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않음.

검토

본 판결은 구 기초연금법상 공무원연금 퇴직연금일시금 수령자 및 그 배우자를 기초연금 수급권자에서 제외하는 조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다고 판단한 기존 헌법재판소 선례의 입장을 재확인함.
특히, 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 일률적으로 제외하는 것이 합리적인지에 대한 쟁점에 대해, 생활공동체 형성, 소득기반 공유 여부 조사 및 선별의 현실적 어려움, 연금재정의 안정성, 다른 연금 수급자와의 형평성 등을 종합적으로 고려하여 입법자의 재량 범위 내에 있다고 판단함.
재판관 이은애의 반대의견은 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 실제로 공유하지 않은 배우자까지 일률적으로 제외하는 것은 혼인과 가족생활을 보호하는 헌법 제36조 제1항에 위반된다는 점을 지적하며, 이는 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이 아니며 비례의 원칙에도 어긋난다고 주장함. 또한, 2015년 공무원연금법 개정으로 퇴직연금일시금 수령 요건이 완화되어 장기간 재직을 전제로 한 기존 판단의 전제가 흔들렸다는 점을 추가로 언급함.
본 판결은 사회보장제도의 재정적 지속가능성과 형평성이라는 공익적 가치와 개인의 기본권 보장이라는 가치 사이의 균형점을 모색한 결과로 볼 수 있음. 다만, 반대의견에서 제기된 바와 같이 실제 소득기반 공유 여부를 고려하지 않은 일률적 배제가 혼인과 가족생활 보호라는 헌법적 가치와 충돌할 수 있다는 비판적 시각도 존재함을 인지해야 함.

판시사항

기초연금 수급권자의 범위에서공무원연금법상 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자를 제외하도록 규정한 구기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극

재판요지

헌법재판소는 2018. 8. 30. 2017헌바197 등 결정에서 심판대상조항이 한정된 재원으로 노인 인구의 증가라는 현실 속에서 노인의 생활안정과 복리향상이라는기초연금법의 목적을 달성하기 위한 것으로 합리성이 인정되어 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다고 판단하였다. 위 결정에 추가하여 심판대상조항이공무원연금법상 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하였는지 여부를 불문하고 일률적으로 기초연금 수급권자의 범위에서 제외할 수 있도록 규정한 부분을 살펴보면, 이는 기초연금이 순수하게 국가 및 지방자치단체의 재정만으로 충당된다는 점, 퇴직연금일시금을 받은 공무원과 혼인한 배우자는 퇴직연금일시금을 받은 공무원과 상호 동거, 부양, 협조의무를 부담하는 생활공동체를 형성하고 있는 점, 연금재정의 안정 및 지속가능한 연금제도의 운영, 소득기반의 공유 여부에 대한 조사 및 선별 가능성, 퇴직연금 수급권자와 퇴직연금일시금 수령자 사이의 형평 등을 종합적으로 고려하여 결정한 것이므로 이러한 입법자의 선택이 불합리하다고 보기 어렵다. 따라서 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경할 특별한 사정이 존재한다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다. 재판관 이은애의 심판대상조항에 대한 반대의견 심판대상조항이공무원연금법상 퇴직연금일시금 수령자를 기초연금 수급대상에서 제외한 것은 수긍할 수 있으나, 퇴직연금일시금 수령자의 배우자가 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 실제로 공유하였는지 여부를 불문하고 일률적으로 기초연금 수급대상에서 제외한 것은 혼인과 가족생활을 근거로 불리하게 차별하는 것을 금지하는 헌법 제36조 제1항에 비추어 볼 때 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이라 볼 수 없다. 과거 퇴직연금일시금을 받을 당시의 배우자가 아니어서 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하지 못한 사람은 퇴직연금일시금 수령자 본인과 달리 국가로부터 이중 수혜를 받게 된다고 보기 어렵고, 퇴직연금일시금을 증여하는 방법으로 재산수준을 낮추어 기초연금을 부정수급할 우려가 있다고 보기도 어렵다. 이들은 현재 소득기반이 취약한 상태임에도 오로지 퇴직연금일시금 수령자와 혼인관계를 형성하거나 유지하고 있다는 이유만으로 기초연금 수급대상에서 제외하는 것은 소득기반이 취약한 노인에게 안정적인 소득기반을 제공한다는 기초연금제도의 본래 목적에도 부합하지 않는다. 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하지 못한 배우자를 기초연금 수급대상에 포함시키되 급여액을 감액 조정하거나, 퇴직연금일시금 수령자와 혼인하기 전에 기초연금을 수급하고 있던 사람은 혼인이라는 사유로 수급자격을 상실하지 않게 하는 등 얼마든지 입법목적을 달성하면서도 혼인관계의 형성이나 유지에 따라 소득기반이 취약한 사람이 불이익을 받지 않도록 하는 방법들이 가능하다. 더욱이 2015년공무원연금법이 개정되어 퇴직연금일시금 수령을 위한 재직기간이 20년 이상에서 10년 이상으로 요건이 완화됨에 따라 장기간 재직하여 퇴직연금일시금 수령자가 국가로부터 충분한 소득기반을 제공받았음을 전제로 하여 퇴직연금일시금 수령자와 그 배우자를 기초연금 수급대상에서 일률적으로 제외한 것은 더 이상 그 전제가 유지되기 어렵게 되었다. 따라서 심판대상조항이 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 기초연금 수급대상에서 제외한 것은 혼인과 가족생활을 보호하는 헌법 제36조 제1항에 위반된다

참조조문

구기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자’에 관한 부

참조판례

헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191, 판례집 28-1상, 156, 169,헌재 2018. 8. 30. 2017헌바197 등, 판례집 30-2, 333, 342-34

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2018헌바398 기초연금법제3조제3항위헌소원등

청구인

김○○ 외 1인 (국선대리인 변호사 ○○○)

원심판결

대법원 2018두45312기초연금미지급금 및 전액지급의무이행

판결선고

2020. 05. 27.

주 문

1. 구 기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다

이 유

1. 사건개요 가. 청구인 김○○와 그의 배우자인 청구인 윤○○은기초연금법이 2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고 2014. 7. 1. 시행됨에 따라 2014. 7. 1.부터 매월기초연금법에 따른 기초연금을 전액 받았다. 나. 그런데 수원시 ○○구청장은 2015. 12. 1. 청구인 김○○가공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 수령한 사람으로서기초연금법 제3조 제3항에 따라 기초연금 지급대상에서 제외되나 같은 법 부칙 제5조 제1항에 따라 종전의기초노령연금법에 따른 기초노령연금의 수급권자로서 기준연금액의 50%를 지급받을 수 있는 사람이라는 이유로 청구인들이 2014. 7.부터 2015. 9.까지 이미 지급받은 기초연금의 50%인 각 1,206,240원을 향후 청구인들에게 지급될 기초연금에서 상계하는 방식으로 환수하고, 2017. 4.부터는 정상적으로 기준연금액의 50%를 지급할 예정이라는 내용의 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 다. 이에 청구인들은 수원시 ○○구청장을 상대로 이 사건 처분의 취소 등을 구하는 소를 제기하였고, 2017. 12. 19. 기각되자수원지방법원 2017구합1576) 항소하였으며, 2018. 5. 3. 항소가 기각되자서울고등법원 2018누31872) 대법원에 상고하였다대법원 2018두45312). 청구인들은 상고심 계속 중기초연금법 제3조 제3항 등에 대한 위헌법률심판제청신청을 하고대법원 2018아27), 2018. 9. 13. 상고 및 위헌제청신청이 모두 기각되자, 2018. 10. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 구기초연금법 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자’에 관한 부분의 위헌확인을 구하면서, 이 사건 처분의 취소도 함께 구하고 있다. 그런데 구기초연금법 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자’에 관한 부분에 대한 헌법소원심판청구는 위헌법률심판제청신청을 하였다 기각되자 청구한 것이므로,헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구이고, 이 사건 처분에 대한 헌법소원은헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판청구이다. 하나의 심판청구로헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구와헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 청구를 함께 병합하여 제기하는 것이 가능하므로헌재 2010. 3. 25. 2007헌마933 참조), 이 사건 심판대상은 구기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 기초연금법’이라 한다) 제3조 제3항 제1호 중 ‘공무원연금법 제42조에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부 및 이 사건 처분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 개정되기 전의 것) 제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금의 수급권자와 그 배우자나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람과 그 배우자에게는 기초연금을 지급하지 아니한다. 1.공무원연금법 제42조 및사립학교교직원 연금법 제42조에 따른 퇴직연금, 퇴직연금일시금, 퇴직연금공제일시금, 장해연금, 장해보상금, 유족연금, 유족연금일시금, 순직유족연금 또는 유족일시금(유족일시금의 경우에는공무원연금법 제56조 제1항 제3호에 해당하는 경우로서 유족이같은 법 제60조에 따라 유족연금을 갈음하여 선택한 경우로 한정한다) [관련조항]기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것) 제3조(기초연금 수급권자의 범위 등) ① 기초연금은 65세 이상인 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액(이하 “선정기준액”이라 한다) 이하인 사람에게 지급한다.기초연금법 부칙(2014. 5. 20. 법률 제12617호) 제5조(기초연금 지급에 관한 특례) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 이 법 시행 당시 제3조 제3항에 해당하여 기초연금 수급권자의 범위에서 제외된 사람 중 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 사람에게는 같은 항에도 불구하고 기준연금액의 100분의 50을 기초연금으로 지급할 수 있다. 1. 1949년 6월 30일 이전에 출생하였을 것 2. 종전의「기초노령연금법」에 따른 기초노령연금의 수급권자일 것 3. 소득인정액이 선정기준액 이하인 사람일 것기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것) 제5조(기초연금 지급대상에서 제외되는 사람) 법 제3조 제3항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 사람”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다. 1. 법 제3조 제3항 제1호의 연금을 받은 사람으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람 가. 퇴직연금일시금 또는 퇴직연금공제일시금을 받은 사람 3. 청구인들의 주장 가.기초연금법 제정 전인 2001. 2.경 청구인 김○○가공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 수령함으로써 이미 법률관계가 완성되었으므로, 위 청구인에게 심판대상조항을 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권 침해이다. 심판대상조항을 청구인 김○○에게 적용한 이 사건 처분은 재산권을 침해하는 위헌적인 처분이다. 나.기초연금법 제정 전에공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 수령하였다 하더라도 현재 시점에서기초연금법상 소득인정액이 선정기준액 이하인 사람이라면 퇴직연금일시금을 수령하지 아니한 자들과 비교하여 생활의 정도와 최소한의 물질적 생활의 유지에 필요한 급부 정도는 같은 것이다. 그럼에도 심판대상조항은기초연금법 제정 이전에공무원연금법상 퇴직연금일시금을 받은 사람을 무조건 기초연금 지급대상에서 제외하므로 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 다. 법률상 혼인관계를 유지하고 있다고 하여 항상 생활공동체를 형성하는 것은 아니고 부부 각자가 자신의 경제생활을 영위하고 있는 경우도 많다. 심판대상조항은공무원연금법상 퇴직연금일시금을 지급받은 행위와 실질적으로 아무런 관련이 없는 배우자의 기초연금수급권을 제한함으로써 오로지 배우자라는 사유 그 자체만으로 불이익한 처우를 가하고 있으므로 청구인 윤○○의 평등권을 침해한다. 4. 판 단 가. 이 사건 처분에 대한 판단 행정처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 청구기각의 판결이 확정되어 법원의 소송절차에 의하여서는 더 이상 이를 다툴 수 없게 된 경우에, 당해 행정처분(이하 ‘원행정처분’이라 한다) 자체의 위헌성 또는 그 근거법규의 위헌성을 주장하면서 그 취소를 구하는 헌법소원심판 청구를 받아들여 이를 취소하는 것은, 원행정처분을 심판의 대상으로 삼았던 법원의 재판이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체가 취소되는 경우에 한하여, 국민의 기본권을 신속하고 효율적으로 구제하기 위하여 가능한 것이고, 이와는 달리 법원의 재판이 취소되지 아니하는 경우에는 확정판결의 기판력으로 인하여 원행정처분은 헌법소원심판의 대상이 되지 아니한다헌재 1998. 5. 28. 91헌마98 등;헌재 2001. 2. 22. 99헌마409 참조). 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 청구기각판결을 선고받았고수원지방법원 2017구합1576), 이에 대한 항소 및 상고 또한 기각되어 2018. 9. 13. 무렵 판결이 확정되었다서울고등법원 2018누31872,대법원 2018두45312). 그런데 위 판결들은 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체가 취소되는 경우에 해당하지 않으므로, 청구인들의 심판청구 중 원행정처분인 이 사건 처분에 대한 부분은 헌법소원의 심판대상이 될 수 없어 모두 부적법하다. 나. 심판대상조항에 대한 판단 (1) 쟁점 심판대상조항은 기초연금 수급권자의 범위에서공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금 수령자와 그 배우자를 제외하고 있으므로, 인간다운 생활을 할 권리를 제한한다. 따라서 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다. 한편, 청구인 윤○○은 심판대상조항이공무원연금법상 퇴직연금일시금을 지급받은 행위와 실질적으로 아무런 관련이 없는 배우자의 기초연금수급권을 제한함으로써 오로지 배우자라는 사유만으로 차별하여 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 구기초연금법 제3조 제3항은 기초연금 수급권자의 범위에서공무원연금법,사립학교교직원 연금법,군인연금법,별정우체국법 등에 따라 연금 등을 받은 사람과 그 배우자를 모두 제외할 수 있도록 규정하고 있으므로,공무원연금법상 퇴직연금일시금 수령자의 배우자만 기초연금 수급대상에서 제외되는 불이익을 받고 있는 것은 아니다. 따라서 청구인 윤○○의 위와 같은 주장은 결국 기초연금 수급권자의 범위에서공무원연금법상 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 제외한 것이 불합리하다는 것으로 볼 수 있고, 이는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부를 판단함에 있어 고려되는 사항이라 할 것이므로, 이와 함께 판단하기로 한다. (2) 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부 (가) 헌법재판소 선례 헌법재판소는 2018. 8. 30. 2017헌바197 등 결정에서 아래와 같이 심판대상조항이공무원연금법상 퇴직연금일시금을 받은 사람 및 그 배우자의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다고 판단하였다. 『기초연금법 제3조는 기초연금 수급자의 범위를 정함에 있어, 한정된 재원과 노인 인구의 증가라는 현실 속에서 노인의 생활안정과 복리향상이라는 입법목적에 충실하기 위해 다른 법령 등에 의하여 생활안정을 꾀할 만한 소득기반이 어느 정도 형성되었거나 형성될 사람은 제외하고 소득기반이 취약한 노인에 한하여 기초연금을 지급하고 있다.공무원연금법에 따른 퇴직급여 등에 드는 비용은 원칙적으로 공무원의 기여금과 동액의 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 하고, 이로써 그 비용을 충당할 수 없는 경우에는 국가나 지방자치단체가 그 부족한 금액을 부담하는 등 국가 또는 지방자치단체로부터 많은 재정적 혜택을 받고 있다. 심판대상조항은 근로자인 가입자와 그 사용자가 절반씩 부담하는 보험료로 재정의 완결적 조달을 원칙으로 하는 국민연금의 노령연금수급자 및 소득기반에 대한 국가적 혜택을 받지 못한 노인과 비교하여, 퇴직공무원이 국가로부터 이중의 수혜를 받게 되는 것을 방지하는 의미도 있다. 아울러 심판대상조항이 존재하지 않는다면 퇴직연금일시금 등 직역연금을 일시금으로 받은 경우 이를 증여하는 방법으로 재산수준을 낮추어 기초연금을 부정수급하는 경우를 완전히 막기 어려울 것이므로, 심판대상조항은 이를 방지하는 의미도 있다. 그렇다면 심판대상조항은 노인의 생활안정과 복리향상이라는기초연금법의 입법목적 달성을 위하여공무원연금법상 퇴직연금일시금을 받음으로써 소득기반을 제공받은 사람과 그와 하나의 생활공동체를 형성하여 소득기반을 공유하는 사람을 기초연금 수급대상에서 제외한 것으로서, 그 입법목적의 합리성을 인정할 수 있다. 국가는 기초연금제도 외에도노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여제도,노인복지법에 기초한 노인일자리사업 및 노인주거복지시설 제도,치매관리법에 따른 치매검진사업 및 의료비지원 제도 등 노인복지를 위한 다양한 제도를 실시하고 있고, 특히 저소득층 노인의 노후소득보장을 위하여‘국민기초생활 보장법’의 기초생활보장제도를 실시하고 있다. 뿐만 아니라공무원연금법 등에 의하여 퇴직공무원의 후생복지를 위한 다양한 제도들이 시행되고 있다. 위와 같은 심판대상조항의 입법목적의 합리성, 다른 법령상의 사회보장체계, 공무원에 대한 후생복지제도 등을 종합적으로 고려할 때, 국가가 노인의 최저생활보장에 관한 입법을 함에 있어 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 일탈하였다고 보기 어려우므로, 심판대상조항이공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 할 수 없다.』 (나) 선례 변경의 필요성 여부 2017헌바197 등 결정에 추가하여 심판대상조항이공무원연금법상 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하였는지 여부를 불문하고 일률적으로 기초연금 수급권자의 범위에서 제외할 수 있도록 규정한 것이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부를 살펴본다. 기초연금은 순수하게 국가 및 지방자치단체의 재정만으로 충당되므로, 한정된 재원으로 노인의 생활을 보호하고자 하는 입법목적을 충실히 달성하기 위해서는 기초연금의 수급요건을 일정한 범위에서 제한하는 것이 불가피하다헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191 참조). 심판대상조항이 기초연금의 수급대상을 선정함에 있어 소득기반의 실질적인 공유 여부나 그 기간의 장단을 고려하지 않고 일률적으로 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 제외할 수 있도록 규정하였다고 하더라도, 이는 그 배우자가 퇴직연금일시금을 받은 공무원과 상호 동거, 부양, 협조의무를 부담하는 생활공동체를 형성하고 있다는 점을 고려하여 결정한 것이므로 불합리하다고 보기 어렵다. 또한, 소득기반의 공유 여부를 기준으로 기초연금의 수급 여부를 결정하게 되면, 기초연금을 신청하는 배우자는 자신이 퇴직연금일시금 수령자와 혼인관계를 형성하는 동안 소득기반을 공유하지 않았다는 점을 입증해야 하는데, 이러한 경우 과거의 소득에 대한 조사를 필요로 하므로 현실적으로 그러한 입증이나 선별이 가능한지 의문이며, 설령 가능하다 하더라도 공유 기간의 유무에 따라 일률적으로 배제할 것인지, 기간별로 달리 취급해야 할 것인지 등 기준 설정의 어려움도 예상되며, 어느 경우이든 현재보다 많은 행정력을 필요로 하여 비용이 증가될 것으로 예상된다. 이와 달리 퇴직연금일시금을 받을 당시 공무원의 배우자가 아니어서 소득기반을 공유하지 못한 배우자도 기초연금 수급대상에 포함시켜야 한다면, 이미 퇴직연금일시금을 받았던 공무원은 그 배우자의 기초연금 수급으로 국가로부터 이중의 혜택을 받을 수 있게 되는데, 이러한 경우공무원연금법상 퇴직연금을 선택한 사람과 그 배우자는 구기초연금법 제3조에 따라 여전히 기초연금 수급권자의 범위에서 제외된다는 점에서 퇴직연금을 선택하여 생활을 안정적으로 이끌어 가는 사람과 퇴직연금일시금을 선택하여 다 소비한 사람 중 퇴직연금일시금을 선택한 공무원을 우대하는 것이 정책적인 관점에서 타당하다고 볼 수 있는지 의문이다. 또한, 퇴직연금일시금을 받은 공무원과 혼인한 배우자의 불이익을 원천적으로 방지하기 위하여 아예 배우자의 소득을 고려하지 않고 개인의 소득만을 기초로 기초연금의 수급대상을 선정해야 한다는 견해가 있을 수 있으나, 이는 현재 배우자의 소득을 고려하는 기초연금제도보다 더 많은 재정상 부담을 초래한다는 측면에서 기초연금제도의 안정적인 운용을 위한 대안이라고 보기 어렵다. 따라서 입법자가공무원연금법상 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 기초연금 수급대상에서 제외할 수 있도록 규정하였다고 하더라도, 이는 연금재정의 안정 및 지속가능한 연금제도의 운용, 소득기반의 공유 여부에 대한 조사 및 선별 가능성, 퇴직연금 수급권자와 퇴직연금일시금 수령자 사이의 형평 등을 종합적으로 고려하여 결정한 것이므로 이러한 입법자의 선택이 불합리하다고 보기 어렵다. 그러므로 위 선례를 변경할만한 새로운 사정이 발생하였다거나 필요성이 인정된다고 보기 어려우므로, 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다. 심판대상조항은 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다. 5. 결 론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인들의 나머지 청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이은애의 심판대상조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 이은애의 심판대상조항에 대한 반대의견 나는 심판대상조항이 기초연금 수급권자의 범위에서공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 받은 사람의 배우자를 일률적으로 제외하도록 규정하여, 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 퇴직연금일시금 수령자와 혼인관계를 형성하거나 유지하고 있다는 이유로 차별하고 있으므로, 혼인과 가족생활을 보호하는 헌법 제36조 제1항에 위배된다고 생각한다. 따라서 다음과 같이 반대의견을 밝힌다. 가. 심사기준 헌법 제36조 제1항은 “혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다.”라고 규정함으로써 혼인과 가족생활을 스스로 결정하고 형성할 수 있는 자유를 기본권으로서 보장하고, 혼인과 가족에 대한 제도를 보장한다. 그리고 헌법 제36조 제1항은 혼인과 가족에 관련되는 공법 및 사법의 모든 영역에 영향을 미치는 헌법원리 내지 원칙규범으로서의 성격도 가지는데, 이는 적극적으로는 적절한 조치를 통해서 혼인과 가족을 지원하고 제삼자에 의한 침해 앞에서 혼인과 가족을 보호해야 할 국가의 과제를 포함하며, 소극적으로는 불이익을 야기하는 제한조치를 통해서 혼인과 가족을 차별하는 것을 금지해야 할 국가의 의무를 포함한다. 이러한 헌법원리로부터 도출되는 차별금지명령은 헌법 제11조 제1항에서 보장되는 평등원칙을 혼인과 가족생활영역에서 더욱 더 구체화함으로써 혼인과 가족을 부당한 차별로부터 특별히 더 보호하려는 목적을 가진다. 이때 특정한 법률조항이 혼인한 자를 불리하게 하는 차별취급은 비례의 원칙에 의한 심사에 의하여 정당화되지 않는 한 헌법 제36조 제1항에 위반된다 할 것이다. 이는 단지 차별의 합리적인 이유의 유무만을 확인하는 정도를 넘어, 차별의 이유와 차별의 내용 사이에 적정한 비례적 균형관계가 이루어져 있는지에 대해서도 심사하여야 한다헌재 1999. 12. 23. 98헌마363;헌재 2002. 8. 29. 2001헌바82;헌재 2008. 11. 13. 2006헌바112 등 참조). 나. 입법목적의 정당성 및 차별취급의 적합성 심판대상조항이 한정된 재원 속에서 노인의 생활안정과 복리향상이라는기초연금법의 목적을 달성하기 위하여 국가로부터 소득기반을 제공받은 사람과 나아가 그러한 사람과 하나의 생활공동체를 형성하여 소득기반을 공유하는 배우자를 기초연금 수급권자에서 제외할 수 있도록 한 것은 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 또한,공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금 수령자는 이미 퇴직 이후의 기간에 대하여 국가로부터 소득기반을 제공받았으므로, 그 후 퇴직연금일시금을 다 소비하여 소득기반을 상실하였다고 하더라도 이들을 기초연금 수급권자에서 제외한 것은 수긍할 수 있다. 그러나 위와 같은 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 일률적으로 기초연금 수급권자에서 제외한 것은 합리적인 수단이라고 보기 어렵다. 심판대상조항이 퇴직연금일시금 수령자의 배우자를 기초연금 수급권자에서 제외한 것은 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하고 있다는 점을 고려한 것인데, 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 실제로 공유하였는지를 불문하고 일률적으로 제외하도록 하고 있기 때문에, 실제 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 전혀 공유하지 못한 배우자도 기초연금을 전혀 지급받을 수 없게 되는 것이다. 이는 퇴직연금일시금 수령자와 혼인관계를 형성하거나 유지하고 있다는 이유만으로 불이익을 주는 것이므로, 혼인과 가족생활을 근거로 불리하게 차별하는 것을 금지하는 헌법 제36조 제1항의 헌법원리에 비추어 볼 때, 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이라고 보기 어렵다. 다. 차별취급의 비례성 여부 국가 재정의 안정과 지속적인 연금제도의 운영을 위하여 이미 다른 법령 등에 의하여 소득기반을 제공받은 사람과 그와 생활공동체를 형성하여 소득기반을 공유하는 사람인 배우자를 제외할 필요성을 인정한다 하더라도, 실제 소득기반을 공유하지 못한 사람까지도 배우자라는 이유만으로 일률적으로 기초연금 수급권자에서 제외할 수 있도록 한 것은 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘는 것이다. 기초연금은 65세 이상인 사람 중 기초연금 수급자가 100분의 70이 되도록 함으로써(기초연금법 제3조 제2항) 소득기반이 취약한 노인에게 안정적인 소득기반을 제공하기 위하여 지급되는 사회보장적 성격의 급여이다헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191 참조). 과거공무원연금법에 따른 퇴직연금일시금을 받을 당시의 배우자가 아니어서 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하지 못한 사람은 퇴직연금일시금 수령자 본인과 달리 국가로부터 이중 수혜를 받게 된다고 보기 어렵고, 퇴직연금일시금을 증여하는 방법으로 재산수준을 낮추어 기초연금을 부정수급할 우려가 있다고 보기도 어렵다. 이들은 현재 소득기반이 취약한 상태임에도 오로지 퇴직연금일시금 수령자와 혼인관계를 형성하거나 유지하고 있다는 이유만으로 기초연금 수급권자에서 제외되는 것이다. 이는 소득기반이 취약한 노인에게 안정적인 소득기반을 제공한다는기초연금법의 목적에도 부합하지 않는다. 또한 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하지 못한 배우자를 기초연금 수급권자에 포함시키되 과거 국가로부터 소득기반을 제공받은 퇴직연금일시금 수령자와 생활공동체를 형성하고 있다는 점을 고려하여 급여액을 감액 조정하거나, 퇴직연금일시금 수령자와 혼인하기 전에 기초연금을 수급하고 있던 사람은 혼인이라는 사유로 수급자격을 상실하지 않게 하는 등 얼마든지 입법목적을 달성하면서도 혼인관계의 형성이나 유지에 따라 소득기반이 취약한 사람이 불이익을 받지 않도록 하는 방법들이 가능하다. 기초연금의 재원이 순수하게 국가 및 지방자치단체의 재정만으로 한정되는 상황에서(기초연금법 제4조 제2항), 한정된 재원으로 노인의 생활을 보장하기 위하여 기초연금의 수급요건을 일정한 기준에서 제한할 수 있고헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191 참조), 그러한 점에서 이미 국가로부터 소득기반을 제공받은 사람을 기초연금 수급권자에서 제외하는 것은 수긍할 수 있다. 그러나 국가로부터 아무런 소득기반을 제공받지 못한 사람을 퇴직연금일시금 수령자와 혼인관계를 형성하거나 유지하고 있다는 이유만으로 아예 기초연금 수급권자에서 제외하는 것은 기초연금제도의 본래 목적에도 부합하지 않으며, 재정 안정 및 지속적이고 안정적인 연금제도의 운용이라는 공익에 비추어 보아도 과도하다. 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하지 않은 배우자에게 기초연금을 지급한다고 하여 연금제도의 지속적인 운용이 불가능할 정도로 재정적 부담을 초래한다고 보기 어렵고, 얼마든지 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하지 않은 배우자를 보호하면서도 재정안정을 도모할 수 있는 제도를 형성할 수 있다. 특히 헌법 제36조 제1항은 혼인과 가족제도에 대한 특별한 보호를 규정하고 있는바, 퇴직연금일시금 수령자와의 혼인을 이유로 기초연금 수급에 있어 불이익을 규정하고 있는 심판대상조항은 달성하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에 적정한 균형관계를 이루고 있다고 보기 어렵다. 한편,공무원연금법이 2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되면서 퇴직연금일시금 수령을 위한 재직기간이 20년 이상에서 10년 이상으로 요건이 완화되었다. 이에 따라 퇴직연금일시금 수령자 사이에서도 재직기간의 장단에 따라 수령액에 큰 차이가 발생될 것으로 예상되는바, 장기간 재직하여 퇴직연금일시금 수령자가 퇴직 이후의 기간에 대하여 국가로부터 충분한 소득기반을 제공받았다는 것을 전제로 퇴직연금일시금 수령자와 그의 배우자를 기초연금 수급권자에서 일률적으로 제외한 것은 더 이상 그 전제를 유지하기 어려운 사정이 발생하였다는 점도 추가로 밝혀두는 바이다. 라. 그러므로 심판대상조항이 퇴직연금일시금으로 인한 소득기반을 공유하지 않은 사람도 퇴직연금일시금 수령자와 혼인관계를 형성하거나 유지하고 있다는 이유만으로 기초연금 수급권자에서 제외되도록 규정한 것은 혼인과 가족생활을 보호하는 헌법 제36조 제1항에 위반된다

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

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상하급심 판례 2

대법원 2018두45312 헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2018헌바398 결정 기초연금법제3조제3항위헌소원등

헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2018헌바398 결정 기초연금법제3조제3항위헌소원등

구 기초연금법상 공무원연금 퇴직연금일시금 수령자 및 그 배우자의 기초연금 수급권 제외 조항의 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

결과 요약

사실관계

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

이 사건 처분에 대한 헌법소원심판의 적법성

심판대상조항의 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

관련 판례 및 법령

검토

판시사항

재판요지

참조조문

참조판례

주 문

이 유