헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2017헌바241 결정 구도시및주거환경정비법제38조등위헌소원

각하, 합헌

판시사항

재판요지

주문

판결이유

AI 요약

주택재개발사업 조합의 수용권한 부여 조항의 재산권 침해 여부

결과 요약

구 도시 및 주거환경정비법 제49조 제6항 본문에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하여 각하함.
구 도시 및 주거환경정비법 제38조 본문 ‘사업시행자’ 부분 중 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조 제8호 중 [별표] 제36호 가운데 도시 및 주거환경정비법 제38조에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 함)은 모두 헌법에 위반되지 아니함.

사실관계

청구인은 주택재개발사업구역 내 토지 및 지상 건물 소유자로, 경상남도지방토지수용위원회로부터 토지수용재결처분을 받음.
청구인은 이 사건 토지수용재결처분 무효확인 소송 중 관련 법률 조항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 헌법소원심판을 청구함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 대한 헌법소원심판청구의 적법 여부

법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원은 위헌법률심판제청신청이 기각 또는 각하된 경우에만 청구할 수 있음.
판단: 청구인이 당해 사건 재판에서 해당 조항에 대해 위헌법률심판제청신청을 하지 않아 법원의 기각 결정이 없었으므로, 심판청구 요건을 갖추지 못하여 부적법함.
판단: 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원으로 선해하더라도, 관리처분계획 인가 및 고시일로부터 1년이 경과한 후에 청구하여 청구기간을 도과하였으므로 부적법함.

이 사건 수용조항의 헌법 제23조 제3항 위반 여부 (공공필요성)

법리: 공용수용은 공익적 필요성, 법률에 의거, 정당한 보상 지급의 요건을 갖추어야 하며, '공공필요'는 '공익성'과 '필요성'으로 구성됨.
판단:
- 공익성: 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역의 주거환경 개선을 위한 사업으로, 주민의 건강과 안전 보호, 주거생활 질 향상, 도시환경 개선을 위한 공공성이 인정됨.
- 공익성: 조합이 수용권한을 가지더라도, 구 도시정비법은 사업 전반에 걸쳐 시장·군수의 인가 및 관여를 의무화하여 공공성이 훼손되지 않도록 통제하고 있음.
- 필요성: 주택재개발사업은 사업구역 내 모든 토지 및 건축물의 소유권 확보가 필수적이므로, 사업의 원활한 추진을 위해 수용권 부여가 불가피함.
판단: 이 사건 수용조항은 주거환경의 건전한 발전과 공공복리 증진을 위한 것으로, 헌법 제23조 제3항이 요구하는 '공공필요성'을 갖춤.

이 사건 수용조항의 과잉금지원칙 위반 여부

법리: 과잉금지원칙은 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 요구함.
판단:
- 목적의 정당성 및 수단의 적합성: 도시환경 개선 및 주거생활 질 향상이라는 주택재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 위한 것으로, 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정됨.
- 침해의 최소성:
  - 주택재개발사업의 특성상 사업구역 내 모든 토지 및 건축물 소유권 확보가 필수적이므로 수용권 부여가 불가피하며 다른 대안을 상정하기 어려움.
  - 구 도시정비법은 정비계획 수립 시 주민 의견 수렴 및 공람 절차, 사업시행인가 시 조합원 동의 및 공람 절차 등을 마련하여 피수용자의 재산권 제한을 최소화하도록 제도적으로 보장함.
  - 수용 진행 시 지방토지수용위원회 및 중앙토지수용위원회에 대한 이의신청, 행정소송 등 권리구제 절차가 마련되어 있음.
- 법익의 균형성: 도시환경 개선, 주거생활 질 향상, 주민 안전 및 건강 보호라는 공익이 중대하며, 피수용자의 사익 제한 최소화를 위한 절차 참여 보장 및 불복수단 등을 고려할 때 법익의 균형성을 충족함.
판단: 이 사건 수용조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않음.

검토

본 판결은 주택재개발사업의 공공성을 재확인하고, 조합에 부여된 수용권한이 헌법상 재산권 침해에 해당하지 않음을 명확히 함.
특히, 조합이 사업시행자로서 수용권을 행사하더라도 공적 기관의 철저한 관리·감독 하에 이루어지므로 공공성이 훼손되지 않는다는 점을 강조함.
또한, 피수용자의 재산권 제한을 최소화하기 위한 다양한 절차적 보장과 권리구제 수단이 마련되어 있음을 명시하여, 수용권 행사의 불가피성과 정당성을 뒷받침함.
이는 향후 주택재개발사업 추진 시 발생할 수 있는 토지 소유자와의 분쟁에서 사업시행자의 수용권 행사에 대한 법적 근거를 더욱 공고히 하는 판례로 활용될 수 있음.

판시사항

가. 위헌제청신청 없이 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 청구한 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ (2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 본문에 대한 헌법소원의 적법여부(소극) 나. 사업시행자에게 수용권을 부여하는 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ (2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제38조 본문 ‘사업시행자’ 부분 중 제8조 제1항에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ (2015. 12. 29. 법률 제13677호로 개정된 것, 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제4조 제8호 중 [별표] 제36호 부분 가운데 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제38조에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 수용조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부(소극) 다. 이 사건 수용조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부(소극)

재판요지

가. 위헌법률심판제청신청 및 기각결정 없이 제기한 구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하다. 나. 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업인바, 주민의 건강과 안전 보호, 지속가능한 주거생활의 질적 향상과 도시환경의 개선을 위하여 추진되는 주택재개발사업을 위한 수용은 그 공공필요성이 인정된다. 다. 이 사건 수용조항은 도시환경의 개선과 주거생활의 질을 높이고자 하는 주택재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 위하여 사업시행자가 토지 등의 소유권을 취득하여 사업을 진행할 수 있게 하므로 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 주택재개발사업의 원활한 진행을 위하여 수용제도의 도입이 불가피하고, 피수용자의 재산권 제한을 최소화하기 위하여 사업 진행에 있어 의견수렴 및 동의절차를 마련하고 있으며, 권리구제 절차도 구축하고 있는 점에서 침해의 최소성이 인정된다. 피수용자의 사익 제한에 비하여 주택재개발사업을 통해 달성하고자 하는 도시환경의 개선과 주거생활의 질 향상, 주민의 안전과 건강 보호라는 공익이 중대하므로 법익의 균형성도 충족한다.

심판대상조문

구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제38조 본문 ‘사업시행자’ 부분 중 제8조 제1항에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 본문 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13677호로 개정된 것) 제4조 제8호 중 [별표] 제36호 가운데 도시 및 주거환경정비법 제38조에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분

참조조문

헌법 제23조 제3항, 제37조 제2항 구 도시 및 주거환경정비법(2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제8조 제1항 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제3항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제3조

참조판례

가.헌재2015.8. 12.2015헌바242, 3 나.헌재2014.10. 30.2011헌바172등, 판례집 26-2상, 639, 646-647헌재2011.11. 24.2010헌가95등, 판례집 23-2하, 176, 184-185 다.헌재2014.7. 24.2012헌마662, 판례집 26-2상, 213, 222헌재2011.11. 24.2010헌가95등, 판례집 23-2하, 176, 187

헌법재판소

결정

사건

2017헌바241 구 도시 및 주거환경정비법 제38조 등 위헌소원

청구인

김○○
국선대리인 변호사 ○○○

당해사건

창원지방법원 2016구합870 토지수용재결처분 무효등

결정일

2019. 11. 28.

주 문

1. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조 제6항 본문에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제38조 본문 ‘사업시행자’ 부분 중 제8조 제1항에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13677호로 개정된 것) 제4조 제8호 중 [별표] 제36호 가운데 도시 및 주거환경정비법 제38조에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건개요 ○○조합은 창원시 ○○구(주소 생략) 일대(면적 생략)를 사업구역으로 하는 주택재개발사업을 수행하기 위하여 창원시장으로부터 사업시행인가 및 관리처분계획인가를 받은 주택재개발정비사업조합이고, 청구인은 사업구역 내 토지 및 지상 건물의 소유자이다. 경상남도지방토지수용위원회는 2016. 7. 26. 사업구역 내 청구인 소유의 토지 및 지상 건물을 수용하고 그 손실보상금을 45,920,700원으로 정하는 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 토지수용재결처분’이라 한다). 청구인은 이 사건 토지수용재결처분의 무효확인 등을 구하는 소송(창원지방법원 2016구합870, 이하 ‘당해사건’이라 한다)을 제기하는 한편, 그 소송 계속 중 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제38조, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제4조 제8호에 정한 [별표] 중 제36호가 헌법에 위배된다며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(창원지방법원 2016아135) 2017. 5. 16. 기각되자 2017. 6. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하 였다. 한편, 창원지방법원은 당해사건에 대하여 2017. 5. 16. 원고패소 판결을 하였고, 청구인은 항소하였으나 2018. 1. 31. 기각 되었으며[부산고등법원(창원재판부) 2017누10794], 상고 또한 2018. 6. 15. 기각 되었다(대법원 2018두35872). 2. 심판대상 청구인은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제38조, 제49조 제6항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제4조 제8호 중 [별표] 제36호 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 청구인은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제38조 단서 및 제49조 제6항 단서부분의 위헌성에 대해서는 구체적으로 주장하고 있지 않으므로 위 조문들의 단서는 심판대상에서 제외한다. 또한, 청구인은 조합이 시행하는 주택재개발사업으로 인한 토지 등의 수용이 위헌이라는 취지로 주장하고 있으므로, 심판의 대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제38조 본문 ‘사업시행자’ 부분 중 제8조 제1항에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분, 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항 본문, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2015. 12. 29. 법률 제13677호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘토지보상법’이라 한다) 제4조 제8호 중 [별표] 제36호 가운데 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제38조에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분이 헌법에 위배되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제38조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조 제4항 제1호의 규정에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다. (단서 생략) 구 도시 및 주거환경정비법 (2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. (단서 생략) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13677호로 개정된 것) 제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다. 8. 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업 [별표] 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제4조 제8호 관련) 36.「도시 및 주거환경정비법」제38조에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업 [관련조항] 구 도시 및 주거환경정비법(2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제8조(주택재개발사업 등의 시행자) ① 주택재개발사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수, 주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ③ 시장ㆍ군수는 제2항의 규정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제3조(적용 대상) 사업시행자가 다음 각 호에 해당하는 토지ㆍ물건 및 권리를 취득하거나 사용하는 경우에는 이 법을 적용한다. 1. 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리 2. 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입목 (立木), 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리 3. 광업권ㆍ어업권 또는 물의 사용에 관한 권리 4. 토지에 속한 흙ㆍ돌ㆍ모래 또는 자갈에 관한 권리 3. 청구인의 주장 이 사건 주택재개발정비사업은 조합이 새로이 아파트 등을 준공, 분양하여 이익을 취득하는 것이어서 공익성이 없는 것임에도, 구 도시정비법 및 토지보상법은 이를 ‘공익사업’으로 보아 주택재개발사업의 시행자인 조합(이하 ‘정비사업조합’이라 한다)으로 하여금 정비사업 구역 내의 토지 등을 수용할 수 있도록 하고 있는바, 이러한 법률 규정은 청구인의 행복추구권, 평등권, 거주이전의 자유, 재산권을 침해하는 등 헌법에 위반된다. 4. 적법요건에 관한 판단 가. 구 도시정비법 제49조 제6항 본문 부분 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 위헌법률심판제청신청을 하고 그 신청이 기각 또는 각하된 때에만 청구할 수 있는 것이므로, 청구인이 당해사건 재판에서 위헌법률심판제청을 신청하지 않았고, 따라서 법원의 기각결정도 없었던 부분에 대한 심판청구는 그 심판청구 요건을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 1994. 4. 28. 89헌마221; 헌재 2015. 8. 12. 2015헌바242 등 참조). 그런데 청구인은 당해 사건 재판 계속 중 위 구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하여 법원의 기각결정을 받은 바 없으므로 위 법률조항에 대한 헌법소원심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 한편, 이 부분 청구를 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판청구로 선해한다 하더라도, 본건 관리처분계획은 2015. 6. 19.경에 인가 및 고시되어 그때부터 위 조항이 적용되었다고 할 것인바, 청구인은 그로부터 1년이 경과한 이후인 2017. 6. 12.에 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로 청구기간을 도과하여 부적법하다. 나. 나머지 심판대상조항 구 도시정비법 제38조 본문 ‘사업시행자’ 부분 중 제8조 제1항에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분과 토지보상법 제4조 제8호 중 [별표] 제36호 가운데 도시정비법 제38조에 따라 조합이 주택재개발사업을 시행하는 경우에 관한 부분(이하 총칭하여 ‘이 사건 수용조항’이라 한다)은 이 사건 토지수용재결처분의 근거조항으로 수용재결처분의 무효확인 내지 취소를 구하는 당해 사건 재판에 적용되고 그 위헌 여부에 따라 재판의 결론이나 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라질 가능성이 있다. 또한, 당해사건은 2018. 6. 15.에 확정되었으나, 이 경우에도 당해사건에 적용되는 법률이 위헌으로 결정되면 재심청구가 가능하다(헌법재판소법 제75조 제7항). 따라서 위 조항들은 재판의 전제성이 인정되고, 그 밖의 적법요건도 모두 갖추었으며 달리 부적법하다고 볼 사정이 없다. 다. 소결 심판대상조항 중 구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 관한 청구 부분은 부적법하고, 이 사건 수용조항에 관한 청구는 적법하다. 5. 이 사건 수용조항에 대한 판단 가. 쟁점 (1) 이 사건 수용조항은, 정비사업조합에 수용권한을 부여하여 주택재개발사업에 반대하는 청구인의 토지 등을 강제로 취득할 수 있도록 하고 있다. 따라서 이 사건 수용조항이 토지 등 소유자의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다. (2) 청구인은 이 사건 수용조항으로 인하여 거주이전의 자유도 제한된다고 주장하고 있다. 주거로 사용하던 건물이 수용될 경우 그 효과로 거주지도 이전하여야 하는 것은 사실이나, 이는 토지 및 건물 등의 수용에 따른 부수적 효과로서 간접적, 사실적 제약에 해당하므로 거주이전의 자유 침해여부는 별도로 판단하지 않는다. (3) 청구인은 이 사건 수용조항이 주택재개발사업 시행 구역 내에 재산권을 보유한 자와 그렇지 않은 자, 그리고 정비사업조합원들 중 아파트를 분양받을 자와 현금청산 대상자를 합리적 이유 없이 차별한다고 주장한다. 그러나 주택재개발사업 시행 구역은, 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역으로 주거환경 개선의 필요성이 인정되는 구역이라는 점에서, 주택재개발사업 시행 구역 내에 재산권을 보유한 자와 그렇지 않은 자는 차별취급이 문제되는 의미 있는 비교집단이라고 볼 수 없다. 또한, 정비사업조합원들 중 분양신청을 한 조합원과 현금 청산하는 자는, 각각 사업시행계획에 자발적으로 동의하는지 여부가 다르며, 그러한 의사에 따라 각각 아파트 분양 또는 현금청산 등 법률관계가 달라지므로 이들 집단 역시 차별취급이 문제되는 의미 있는 비교집단이라고 보기 어렵다. 따라서 평등원칙 위반 여부는 따로 판단하지 않는다. (4) 청구인은 이 사건 수용조항으로 인하여 행복추구권도 제한된다고 주장하고 있으나, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니는바, 재산권의 침해 여부를 판단하는 것으로 족하므로 행복추구권의 침해 여부는 별도로 판단하지 않는다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조). (5) 청구인은 그밖에 국가의 개인기본권 보장 의무, 신의성실 원칙, 과잉금지원칙, 유추해석의 금지 원칙, 포괄위임입법금지 원칙, 법치국가의 원리, 명확성의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 민주주의사회 원리 위반도 주장하나, 그에 대한 구체적인 주장이 없으므로 이들 기타 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 헌법 제23조 제3항 위반여부 (1) 공용수용의 요건으로서 공공필요 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다(헌재 1995. 2. 23. 92헌바14 참조). 그런데 이 사건 수용조항은 수용의 근거에 관한 법률조항이고, 수용에 따른 보상의 내용 및 기준을 정하고 있는 규정은 이 사건 심판대상에 포함되지 않으므로, 결국 여기에서는 이 사건 수용조항이 공익적 필요성을 갖추고 있는지 여부가 쟁점이 된다. 헌법재판소는 헌법 제23조 제3항에서 규정하고 있는 ‘공공필요’의 의미를 ‘국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성’으로 해석하여 왔다. 즉 ‘공공필요’의 개념은 ‘공익성’과 ‘필요성’이라는 요소로 구성되어 있다(헌재 2014. 10. 30. 2011헌바172등 참조). (2) 공익성 구 도시정비법상 정비사업의 하나인 주택재개발사업은 정비기반시설(도로ㆍ상하수도ㆍ공원ㆍ공용주차장ㆍ공동구 그밖에 주민의 생활에 필요한 열ㆍ가스 등의 공급시설)이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업이다. 관련 법령은 주택재개발사업 정비계획 수립대상지역 요건을 구체적으로 규정하여 대상지역을 환경이 현저히 불량하거나 안전사고의 우려가 있는 노후ㆍ불량 건축물이 밀집된 지역, 주거환경이 열악하고 그 개선이 시급하거나 재해발생 시 피난 및 구조 활동이 곤란한 곳 등 주민들의 건강과 안전에 위협을 주는 지역으로 한정하고 있다(구 도시정비법 제4조 제1항, 같은 법 시행령 제10조, 별표 1참조). 그런데 위와 같은 곳에서 해당 토지나 건축물이 사인 소유라는 이유로 그 정비사업을 국가가 관여하지 아니하고 방치하거나 해당지역 주민의 자율에만 맡긴다면 사업이 아예 이루어지지 않거나 지연되어 주민들의 주거환경은 물론 더 나아가서는 그들의 생명, 신체의 안전에도 심각한 위험이 초래될 수 있다. 따라서 일정한 요건 하에 일부 주민의 동의를 얻지 못하는 경우라도 주거환경 개선사업의 추진이 가능하도록 하는 제도의 마련이 불가피하다. 이와 같이 구 도시정비법상 주택재개발사업은 도시환경의 개선과 주거생활의 질적 향상을 위한 것이므로 그 공공성을 충분히 인정할 수 있다. 한편, 청구인은 주민 일부로 구성된 정비사업조합이 주택재개발사업을 주도하고 수용권한까지 취득한다는 점에서 사업의 공공성에 관한 문제를 제기하고 있다. 그런데 헌법 제23조 제3항은 재산의 수용과 관련하여 당해 수용이 공공필요에 부합하는지, 정당한 보상이 지급되고 있는지 여부 등에 관하여 정하고 있을 뿐, 그 수용의 주체를 한정하고 있지는 아니하다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌가95등 참조). 따라서 수용에 공공필요성이 인정되고 정당한 보상이 지급된다면 조합이 수용권한을 가지는 것이 특별히 문제된다고 볼 수는 없다. 게다가 구 도시정비법은 주택재개발사업 이해당사자들의 단체인 정비사업조합이 사업을 시행함으로써 사업의 공공성이 훼손될 수 있다는 우려를 불식시키기 위해 사업과정 전반에 걸쳐 시장ㆍ군수로 하여금 관여하도록 하고 있다. 우선 주택재개발사업의 시행 주체인 정비사업조합의 설립은 해당지역 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의와 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 가능하다(제16조). 설립인가를 받았다고 하더라도 일정한 경우 시장ㆍ군수는 설립인가를 취소할 수도 있다(제16조의2). 뿐만 아니라, 사업시행인가, 관리처분계획 인가 역시 시장ㆍ군수의 권한이다(제28조, 제48조). 나아가 구 도시정비법은 사업시행자가 정비사업에 관한 공사를 완료한 때 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장ㆍ군수의 준공인가를 받도록 하고 있고(제52조) 정비사업이 인가받은 사업시행계획대로 완료되지 아니한 때에는 시장ㆍ 군수는 공사의 중지ㆍ변경 등 필요한 조치를 취할 수 있도록 하고 있다(제77조). 이는 결국 주택재개발사업 전반에 공적 기관이 주도적 인 역할과 최종적인 결정권한을 가진다는 것을 의미하는 것으로, 비록 정비사업조합이 사업시행자가 되어 수용권한을 행사하더라도 이로 인하여 주택재개발사업의 공공적 성격이 변질되는 것이 아님을 보여주는 것이다. (3) 필요성 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악한 지역을 정비하여야 하는 특성상, 일정한 지역 범위 내에서 기존 건물을 철거하고 그 위에 새로운 건물을 건설하여 분양희망자에게 배분하는 방식으로 추진된다. 그 결과 사업구역 내에 소재하는 토지 및 건축물의 소유권을 확보하지 못하면 주택재개발사업의 추진이 불가능하므로 이를 확보할 수 있는 장치로서 수용권을 부여하는 것이 불가피하다. 분양에 동의하지 않고 현금청산 협의가 이루어지지 않는 자는 그 의사에 반하여 토지 및 건축물이 수용되므로 사익이 침해되나, 이는 앞서 살핀 대로 주택재개발사업을 통하여 달성하고자 하는 주민의 건강과 안전 보호, 지속가능한 주거생활의 질적 향상과 도시환경의 개선이라는 공익을 위한 것이므로 사인의 재산권제한을 정당화할 정도의 필요성도 인정할 수 있다. (4) 소결 따라서 이 사건 수용조항에 의한 수용은 궁극적으로 주거환경의 건전한 발전과 공공복리의 증진이라는 목적을 달성하기 위한 것으로 헌법 제23조 제3항이 요구하는 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 할 것이다. 다. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 수용조항이 정비사업조합으로 하여금 주택재개발사업에 동의하지 않는 자를 상대로 수용권을 행사할 수 있도록 한 것은 도시환경의 개선과 주거생활의 질을 높이고자 하는 주택재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 위한 것으로 그 정당성을 인정할 수 있다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조). 정비사업조합은 주택재개발사업에 대하여 반대하고 현금청산 협의가 성립되지 않은 사람들에 대해 이 사건 수용조항에 따라 토지 등의 소유권을 취득하여 사업을 진행할 수 있게 되므로 이 사건 수용조항은 위와 같은 입법목적의 달성에 효과적인 수단임이 인정된다. (2) 침해의 최소성 주택재개발사업 시행 지역은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역이므로 개선 사업의 진행을 위해서는 해당 지역 내 기존 건물을 철거한 후 계획에 따라 정비기반시설을 갖추고 건물을 새로이 건설할 수밖에 없다. 이에 일부 토지나 건물을 제외하고 사업을 진행할 수 없고 사업구역 내에 소재하는 토지 및 건축물의 소유권이 모두 확보되어야 한다. 따라서 적절한 시일 내에 사업을 진행하기 위해 주택재개발사업에 동의하지 않는 자의 토지 및 건물 등을 사업시행자인 정비사업조합이 확보할 수 있는 장치로서 수용권을 부여하는 것은 불가피하고 다른 대안을 상정하기 어렵다. 한편, 구 도시정비법은 주택재개발사업을 진행함에 있어 다양한 이익 내지 의견이 개진되고 고루 반영될 수 있는 절차를 두어 위와 같이 토지 및 건축물이 수용되는 범위가 가능한 축소될 수 있도록 제도적으로 보장하고 있다. 예를 들어 구 도시정비법상 구청장 등은 정비계획을 수립하여 특별시장 등에게 정비구역지정을 신청하는 경우 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여야 한다(제4조 제1항). 사업시행자는 조합원 과반수의 동의를 얻은 후 사업시행인가를 받아야 하고(제28조), 시장ㆍ군수는 사업시행 인가를 하고자 할 경우 관계서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람하게 하여야 하며, 토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 위 공람기간 이내에 시장ㆍ군수에게 서면으로 의견을 제출할 수 있다(제31조). 아울러, 수용이 진행되는 경우 불복수단이 마련되어 있어 필요시 실효적인 권리구제가 가능하다. 지방토지수용위원회의 재결에 대한 이의가 있는 자는 해당 토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있고(토지보상법 제83조), 중앙토지수용위원회는 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다(토지보상법 제84조). 토지소유자 등은 행정소송을 통하여도 재결에 불복할 수 있다(토지보상법 제85조). 이와 같이 구 도시정비법상 수용제도는 사업의 원활한 진행을 위하여 불가피하나, 피수용자의 재산권 제한을 최소화하기 위하여 사업 진행에 있어 의견수렴 및 동의절차를 마련하고 있고, 권리구제 절차도 구축하고 있다. 따라서 이 사건 수용조항으로 인한 권리 제한이 토지 등 소유자의 수인한도를 넘을 정도로 지나치게 불리하다고 볼 수는 없으므로 침해의 최소성 요건을 갖추고 있다. (3) 법익의 균형성 주택재개발사업을 통해 달성하고자 하는 도시환경의 개선과 주거생활의 질 향상, 주민의 안전과 건강 보호 라는 공익의 중대성은 결코 작지 않다. 비록 이 사건 수용조항에 의하여 피수용자의 재산권이 제한을 당하게 되지만, 피수용자의 사익 제한 최소화를 위한 절차 참여 보장과 사업시행 단계마다 마련된 불복수단 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 수용조항은 법익의 균형성을 충족한다. (4) 소결 이상에서 본 바와 같이 이 사건 수용조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다. 6. 결 론 그렇다면 심판대상조항 중 구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 관한 청구는 부적법하고, 이 사건 수용조항은 헌법에 위반되지 않으므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

하이라이트/메모

하이라이트가 없습니다.

상하급심 판례 3

창원지방법원 2017. 5. 16. 선고 2016구합870 판결 토지수용재결처분무효등 부산고등법원 (창원) 2018. 1. 31. 선고 2017누10794 판결 토지수용재결처분무효등 헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2017헌바241 결정 구도시및주거환경정비법제38조등위헌소원

헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2017헌바241 결정 구도시및주거환경정비법제38조등위헌소원

주택재개발사업 조합의 수용권한 부여 조항의 재산권 침해 여부

결과 요약

사실관계

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 대한 헌법소원심판청구의 적법 여부

이 사건 수용조항의 헌법 제23조 제3항 위반 여부 (공공필요성)

관련 판례 및 법령

이 사건 수용조항의 과잉금지원칙 위반 여부

관련 판례 및 법령

검토

판시사항

재판요지

심판대상조문

참조조문

참조판례

주 문

이 유