도시철도 연락운송 운임수입 배분 관련 국토교통부장관 결정 조항의 위헌 여부

결과 요약

• 도시철도법 제34조 제2항 중 '운임수입 배분 협의 불성립 시 국토교통부장관 결정' 조항은 명확성, 적법절차, 과잉금지원칙에 위배되지 않아 헌법에 합치함.

사실관계

• 수도권 광역·도시철도 운영기관들은 2012. 4. 13. '수도권 광역/도시철도 운영기관 간 연락운임 및 일일정산 방안 연구용역 추진협약'을 체결함.
• 협약에 따라 □□공사가 대표계약자가 되어 '수도권 도시철도 연락운임 및 일일정산 방안 연구' 용역(이 사건 용역)을 ○○연구원에 발주함.
• 2012. 6. 21. 운영기관들은 연락운송협정을 체결, 운임 및 요금수입 정산 방법은 별도 협의로 정하기로 함.
• ○○연구원은 2013. 3. 29. 이 사건 용역 결과를 제출, △△와 □□공사가 다른 운영기관들에게 정산금을 지급해야 하는 것으로 나타남.
• 청구인(△△와 □□공사 합병 후 ▽▽공사)은 용역 결과의 알고리즘 오류를 지적하며 수정을 요구하고 최종 검수를 거부함.
• 청구인은 2013. 9. 16. 국토교통부장관에게 연락운임 정산 분쟁 중재를 요청하고, 2015. 3. 11. 도시철도법 제34조 제2항에 따른 결정 신청을 함.
• 국토교통부장관은 2015. 11. 5. 이 사건 용역 결과에 따라 운임수입을 배분하라는 결정(이 사건 결정)을 내림.
• 청구인은 2016. 1. 11. 이 사건 결정 취소 소송을 제기하고, 소송 중 도시철도법 제34조 제2항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자 2017. 2. 22. 헌법소원심판을 청구함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

심판대상조항의 명확성원칙 위반 여부

• 법규범의 명확성 여부는 문언, 입법목적, 입법취지, 입법연혁, 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달림.
• 심판대상조항의 '당사자의 신청'은 분쟁 당사자 일방의 신청으로도 가능하다고 해석할 수 있으며, 국토교통부장관은 도시철도법의 목적, 감독 및 조정 기능, 분쟁 해결이라는 결정의 성질에 비추어 제반 요소를 종합 고려하여 공평하고 합리적으로 결정해야 함.
• 국토교통부장관의 결정은 분쟁을 조속히 해결하기 위한 것으로 당사자 협의에 갈음하는 효력을 가짐.
• 심판대상조항은 문언, 도시철도법의 목적, 입법목적 등에 비추어 그 의미와 내용을 알 수 있으므로 명확성원칙에 위배되지 않음.

관련 판례 및 법령

• 헌재 2016. 9. 29. 2015헌바331
• 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조 제2항: 제1항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의 결과를 해석하는 데 분쟁이 있을 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정한다.
• 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조 제1항: 도시철도운영자가 다른 도시철도운영자 또는 철도사업법 제2조 제8호에 따른 철도사업자와 연계하여 운송을 하는 경우 노선의 연결, 도시철도시설 운영의 부담, 운임수입의 배분, 승객의 갈아타기 등에 관한 사항은 당사자 간의 협의로 정한다.

심판대상조항의 적법절차원칙 위반 여부

• 적법절차원칙은 당사자에게 적절한 고지 및 의견·자료제출 기회 부여를 요구하나, 구체적인 절차 요구 정도는 규율 사항의 성질, 사익, 절차 이행 가치, 국가작용 효율성, 비용, 불복 기회 등 다양한 요소를 형량하여 개별적으로 판단함.
• 심판대상조항이 별도의 절차를 규정하지 않더라도, 행정절차법에 따라 처분의 사전통지, 의견제출 기회, 처분 이유 제시, 불복 고지 등이 국토교통부장관의 결정에도 적용되어 절차적 보장이 이루어짐.
• 도시철도운영자는 행정절차법에 의한 절차보장을 받을 수 있으므로, 심판대상조항이 별도의 의견진술권 등을 규정하지 않았다고 하여 적법절차원칙에 위배된다고 볼 수 없음.

관련 판례 및 법령

• 헌재 2011. 10. 25. 2009헌마691
• 헌재 2014. 9. 25. 2012헌마523
• 행정절차법 제1조: 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다.
• 행정절차법 제21조 제1항: 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 당사자등에게 통지하여야 한다.
• 행정절차법 제22조 제3항: 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.
• 행정절차법 제23조 제1항: 행정청은 처분을 할 때 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
• 행정절차법 제26조: 행정청은 처분을 할 때에 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.

심판대상조항의 과잉금지원칙 위반 여부 및 직업수행의 자유 침해 여부

• 직업수행의 자유는 공익 목적을 위해 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하나, 수단은 목적 달성에 적합하고 필요한 정도를 넘지 않아야 함.
• 심판대상조항은 도시철도운영자 간 운임수입 배분 협의 불성립 시 국토교통부장관이 결정하여 분쟁을 조속히 해결하고 도시철도 운영을 효율적, 안정적으로 관리하며 도시교통 발전 및 이용자 편의 증진에 기여함을 목적으로 함. 이는 정당한 입법목적이며, 국토교통부장관의 결정은 목적 달성을 위한 적합한 수단임.
• 운임수입 배분 분쟁은 조속히 해결될 필요성이 크며, 국토교통부장관은 전문성과 객관성을 갖춘 주무관청으로서 행정절차법에 따라 의견 제출 기회가 보장되고 공청회 등을 통한 의견 수렴도 가능하므로, 별도 위원회 구성 등 덜 제한적인 수단을 간과했다고 보기 어려움.
• 국토교통부장관의 결정은 당사자의 신청을 요건으로 하여 당사자의 자율성을 존중하며, 결정에 불복하는 경우 항고소송을 통해 취소를 구할 수 있음.
• 심판대상조항으로 제한되는 직업수행의 자유는 운임수입 배분을 자유롭게 정하지 못하는 정도에 그치나, 이를 통해 달성되는 공익(도시교통 이용자 편의 증진)은 불이익보다 중대하므로, 과잉금지원칙을 위반하여 직업수행의 자유를 침해하지 않음.

관련 판례 및 법령

• 헌재 2018. 7. 26. 2016헌마431
• 헌재 2017. 8. 31. 2016헌바386
• 헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180

검토

• 본 판결은 도시철도 연락운송 운임수입 배분과 관련하여 발생할 수 있는 분쟁을 신속하고 합리적으로 해결하기 위한 국가의 개입 필요성을 인정함.
• 특히, 명확성 원칙과 관련하여 법률 문언에 명시되지 않은 부분이라도 입법목적, 법률 체계 등을 통해 합리적으로 해석될 수 있다면 명확성 원칙에 위배되지 않는다는 점을 명확히 함. 이는 법률 해석의 유연성을 보여주는 동시에, 행정청의 자의적 해석 가능성을 최소화하기 위한 법원의 보충적 해석 역할을 강조함.
• 적법절차 원칙과 관련하여, 개별 법률에 구체적인 절차 규정이 없더라도 행정절차법 등 일반법에 의해 절차적 보장이 이루어진다면 위헌이 아니라는 점을 확인함. 이는 행정 절차의 일반 원칙이 개별 사안에도 적용됨을 재확인하는 것으로, 행정의 효율성과 국민의 권익 보호 사이의 균형을 추구하는 입장으로 해석됨.
• 과잉금지원칙 및 직업수행의 자유 침해 여부 판단에서는, 공익 달성을 위한 규제의 필요성과 그로 인한 기본권 제한의 정도를 비교형량하여, 도시교통 이용자의 편의 증진이라는 공익이 운영기관의 직업수행의 자유 제한보다 크다고 판단함. 이는 공공 서비스의 안정적 제공이라는 공익적 가치를 높게 평가한 것으로 보임.
• 본 판결은 도시철도와 같은 공공성이 강한 분야에서 발생하는 이해관계 충돌을 해결하는 데 있어 행정기관의 역할과 그 한계를 제시하는 중요한 선례가 될 수 있음.