헌법재판소
전원재판부
결정
사건2016헌마418 부마민주항쟁관련자의명예회복및보상등에관한법률제21조등위헌확인
이 유
1. 사건개요
가. 청구인은 부마민주항쟁과 관련하여 1979. 10. 18. 체포되어 즉결심판소에서 구류 20일의 형을 선고받고, 같은 해 11. 6. 석방된 사실이 인정되어 2016. 2. 29. ‘부마민주항쟁진상규명및관련자명예회복심의위원회’로부터 ‘부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하 ‘부마항쟁보상법’이라 한다) 제2조 제2호 라목, 마목의 ‘관련자’로 심의·결정되고, 2016. 3. 15. 위 위원회로부터 이를 증명하는 ‘부마민주항쟁 관련자증서’를 받았다.
나. 청구인은 보상금 및 생활지원금의 지급대상을 정하고 있는 부마항쟁보상법 제21조, 제22조가 그 대상을 관련자 중 일부로 제한하여 그 요건에 자신이 해당하지 아니하자 위 각 규정이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 2016. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 부마항쟁보상법 제21조, 제22조 전체가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하고 있다. 그런데 청구인의 주장은, 청구인과 같이 부마민주항쟁을 이유로 30일 미만 구금된 자를 보상금 또는 생활지원금의 지급대상에서 제외하는 것이 청구인의 기본권을 침해한다는 것이므로, 부마민주항쟁 관련자에 대한 보상금과 생활지원금의 지급요건을 규정한 부마항쟁보상법 제21조 제1항과 제22조 제1항으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(2013. 6. 4. 법률 제11851호로 제정된 것) 제21조 제1항(이하 ‘이 사건 보상금 조항’이라 한다)과 제22조 제1항(이하 ‘이 사건 생활지원금 조항’이라 하고, 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(2013. 6. 4. 법률 제11851호로 제정된 것)
제21조(보상금) ① 관련자 또는 그 유족에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 산출한 금액에 보상결정 시까지의 법정이율에 따른 이자를 가산한 보상금을 지급한다.
1. 부마민주항쟁과 관련하여 사망하거나 행방불명으로 확인된 자의 유족에 대하여는 사망하거나 행방불명된 때를 기준으로 그 당시의 월급액·월실수령액 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
2. 부마민주항쟁과 관련하여 상이를 입은 자 또는 그 유족에 대하여는 다음의 금액을 합한 금액
가. 필요한 요양으로 인하여 월급액·월실수령액 또는 평균임금의 수입에 손실이 있는 경우에는 그 요양기간의 손실액
나. 상이를 입은 자가 신체에 장해가 있는 경우에는 그 장해로 인한 노동력상실정도에 따라 상이를 입은 때를 기준으로 그 당시의 월급액·월실수령액 또는 평균임금에 노동력상실률 및 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
제22조(생활지원금) ① 위원회는 다음 각 호에 해당하는 자 및 그 유족에 대하여 그 생활을 보조하기 위한 지원금을 지급할 수 있다.
1. 부마민주항쟁을 이유로 30일 이상 구금된 자
2. 부마민주항쟁과 관련하여 상이를 입은 자 또는 질병을 앓고 있는 자로서 그 정도가 경미하여 제21조 제1항 제2호 나목 또는 같은 조 제2항에 따른 보상을 받지 못한 자
3. 재직기간 1년 이상인 해직자
[관련조항]
부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(2013. 6. 4. 법률 제11851호로 제정된 것)
제1조(목적) 이 법은 부마민주항쟁의 진상을 규명하고, 관련자와 그 유족에 대하여 국가가 명예를 회복시켜 주며, 그에 따라 관련자와 그 유족에게 실질적인 보상을 함으로써 인권신장과 민주발전 및 국민화합에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “부마민주항쟁”이란 1979년 10월 16일부터 10월 20일까지 부산·마산 및 창원 등 경남일원에서 유신체제에 대항하여 발생한 민주화운동을 말한다.
2. “관련자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 중 제4조에 따른 부마민주항쟁진상규명및관련자명예회복심의위원회에서 심의·결정된 자를 말한다.
가. 부마민주항쟁과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자
나. 부마민주항쟁과 관련하여 상이를 입은 자
다. 부마민주항쟁과 관련하여 대통령령으로 정하는 질병을 앓거나 그 후유증으로 사망한 것으로 인정되는 자
라. 부마민주항쟁과 관련하여 수배·연행 또는 구금된 자
마. 부마민주항쟁과 관련하여 공소기각·유죄판결·면소판결·해직 또는 학사징계를 받은 자
제19조(관련자 보상) ① 이 법에 따라 관련자로 인정된 자에 대하여 보상금을 지급한다.
② 이 법에 따른 보상은 배상으로 본다.
제20조(보상의 원칙) 관련자와 그 유족에 대하여는 관련자의 희생의 정도에 따라 보상하되, 그 생활정도를 고려하여 보상의 정도를 달리할 수 있다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 부마민주항쟁 관련자로 인정받은 사람 중 일정한 요건을 갖춘 자에 대해서만 보상금과 생활지원금을 지급하도록 함으로써, 그러한 요건에 해당하지 않는 청구인은 관련자에 해당함에도 별다른 보상을 받을 수 없다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권과 인간으로서의 존엄과 가치를 침해한다.
4. 판 단
가. 제한되는 기본권
심판대상조항은 부마민주항쟁 관련자로 결정된 자 중에서 청구인과 같은 부마민주항쟁을 이유로 20일 구금된 자, 유죄판결을 받은 자를 보상금과 생활지원금의 지급대상에서 제외하여 이들을 다른 보상금 및 생활지원금 지급대상자와 달리 취급하고 있으므로, 청구인의 평등권을 침해하는지가 문제된다.
한편, 청구인은 심판대상조항이 청구인의 인간의 존엄과 가치도 침해한다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 관련자 중 구금일수 30일 미만인 자와 유죄판결을 받은 자에게는 아무런 보상금이나 생활지원금을 지급하지 않는 것이 부당하다는 취지의 주장으로서 심판대상조항으로 인하여 평등권이 침해된다는 주장과 실질적으로 동일하다. 따라서 이 부분 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등원칙에 반할 뿐이다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌마661; 헌재 2017. 5. 25. 2015헌마1110 등 참조).
(2) 부마항쟁보상법은 부마민주항쟁의 진상을 규명하고, 관련자와 그 유족에 대하여 국가가 명예를 회복시켜 주며, 그에 따라 관련자와 그 유족에게 실질적인 보상을 함으로써 인권신장과 민주발전 및 국민화합에 이바지함을 목적으로 제정되었는데(제1조), 그 보상의 원칙에 대해서는 “관련자와 그 유족에 대하여는 관련자의 희생의 정도에 따라 보상하되, 그 생활정도를 고려하여 보상의 정도를 달리할 수 있다.”라고 정하고 있다(제20조). 구체적으로 그 지급대상과 유형별 지급액 산정기준 등에 비추어 보면, 보상금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상에 상응하고, 생활지원금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상 또는 사회보장적 목적으로 지급되는 금원에 해당한다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
부마항쟁보상법은 부마민주항쟁의 진상을 조사하여 관련자로 인정된 자에 대해, 관련자 또는 그 유족이 입은 피해가 위법한 행위로 인한 것인지, 적법한 행위로 인한 것인지를 구체적으로 따지지 않으면서 관련자와 그 유족이 더 간이한 절차를 통하여 일정한 손해배상 내지 손실보상을 받을 수 있도록 특별한 절차를 마련한 것이므로, 부마항쟁보상법에 따라 지급되는 보상금 등의 수급권은 전통적 의미의 국가배상청구권과는 달리 위 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 그 수급권에 관한 구체적인 사항을 정하는 것은 입법자의 입법형성의 영역에 속한다.
(3) 이 사건 보상금 조항은 관련자 중 부마민주항쟁과 관련하여 사망하거나 행방불명으로 확인된 자의 유족 및 부마민주항쟁과 관련하여 상이를 입은 자 또는 그 유족에 대하여 일정한 보상금을 지급하도록 하고 있다. 부마민주항쟁의 관련자 중에서도 사망하거나 행방불명되거나 상이를 입은 자는 부마민주항쟁으로 인하여 생명 또는 신체의 손상을 입은 자로서 그 희생의 정도가 다른 관련자에 비하여 크고, 그 유족도 다른 관련자의 가족에 비하여 희생의 정도 및 사회경제적인 어려움에 처했을 가능성이 더 크다. 따라서 이 사건 보상금 조항에서 부마민주항쟁과 관련하여 생명 또는 신체의 손상을 입은 경우에만 보상금을 지급하도록 한 것이 현저히 불합리하다고 보기는 어렵다.
한편, 이 사건 생활지원금 조항은 부마민주항쟁을 이유로 30일 이상 구금된 자, 부마민주항쟁과 관련하여 상이를 입은 자 또는 질병을 앓고 있는 자로서 그 정도가 경미하여 보상금을 받지 못한 자, 재직기간 1년 이상인 해직자 및 그 유족에 대하여 생활을 보조하기 위한 지원금을 지급할 수 있도록 하고 있다. 그런데 위에서 본 바와 같이 생활지원금을 비롯한 부마항쟁보상법상 보상금 등은 배·보상 외에 사회보장적 성격도 가지고 있는바, 국가는 관련자의 경제활동이나 사회생활에 미치는 영향, 생활정도 등을 고려하여 지급대상자와 지원금의 액수를 정하여 지급할 수 있으므로 위와 같은 요건을 갖춘 자들에 한하여 생활지원금을 지급할 수 있도록 하는 것이 불합리하다고 보기는 어렵다.
(4) 이상의 점을 종합하여 보면, 심판대상조항이 30일 미만 구금된 자와 유죄판결을 받은 자로서 ‘관련자’ 결정을 받은 자를 보상금과 생활지원금의 지급대상에 포함시키지 않았다고 하더라도, 그 차별이 현저하게 불합리하거나 자의적인 차별이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 서기석, 재판관 이석태의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 서기석, 재판관 이석태의 반대의견
우리는 다수의견과 달리 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 의견을 밝힌다.
가. 부마민주항쟁은 1979. 10. 16.부터 같은 달 20.까지 사이에 부산·마산 및 창원 등 경남 일원에서 유신체제에 대항하여 일어난 민주화운동이다. 부마민주항쟁은 유신체제의 종말을 앞당긴 계기가 된 민주화운동으로, 헌법이 지향하는 이념 및 가치의 실현과 민주헌정질서의 확립에 기여하고 국민의 자유와 권리를 회복·신장시킨 활동으로 평가받고 있다[부마항쟁보상법 제2조 제1호, 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(이하 ‘민주화보상법’이라 한다) 제2조 제1호].
부마민주항쟁 관련자에 대한 보상 및 예우에 관하여는 종래 민주화보상법이 민주화운동에 관한 일반법으로서 규율하고 있었으나, 부마민주항쟁의 진상을 규명하고 관련자와 그 유족에 대하여 국가가 명예를 회복시켜 주며, 그에 따라 관련자와 그 유족에게 실질적인 보상을 함으로써 인권신장과 민주발전 및 국민화합에 이바지하고자 부마항쟁보상법이 별도로 제정되었다(부마항쟁보상법 제1조).
이에 따라 부마항쟁보상법은 법에 따라 관련자로 인정된 자에 대하여 보상금을 지급할 것을 명백히 규정하고 있다(제19조). 그런데 심판대상조항은 관련자로 인정된 자라 하더라도 일정한 요건을 추가적으로 갖춘 자에 한하여 보상금과 생활지원금을 지급하도록 한정하고 있다. 특히, 부마민주항쟁을 이유로 구금된 자는 부마민주항쟁 관련자라 하더라도 이 사건 생활지원금 조항에 의하여 그 구금일수가 30일 이상이 되어야 생활지원금을 지급받을 수 있다. 결국 심판대상조항은 일정한 추가적 요건을 마련하고 이에 해당하지 않는 경우 부마항쟁보상법상 관련자라 하더라도 보상금이나 생활지원금을 받을 수 없도록 규정하고 있다.
나. 그러나 부마민주항쟁의 발생 및 진행경과의 특성상 이 사건 생활지원금 조항과 같은 장기간의 구금일수 요건은 합리적인 차별의 근거가 될 수 없다. 부마민주항쟁은 1979. 10. 16.부터 같은 달 20.까지 단기간 사이에 집중적으로 발생한 민주화운동으로, 그 후 부마민주항쟁을 계기로 촉발된 10·26 사건이 발생하면서 전국에 비상계엄이 선포되어 즉각 부마민주항쟁으로 인한 긴급조치가 해제되었고 이로 인해 당시 구금되었던 대부분의 연행자들에 대하여 석방조치가 이루어졌다. 때문에 부마민주항쟁 과정에서 이루어진 구금은 그 기간이 통상의 민주화운동의 경우와 같이 장기간이 될 수 없었다.
그런데도 30일 미만의 구금자가 부마민주항쟁에 대한 생활지원 대상자에서 제외되는 등 심판대상조항과 같이 보상금 및 생활지원금 지급요건을 한정한 결과, 부마민주항쟁 관련자 중 8.1%의 관련자만 보상금 및 생활지원금을 지급받는 결과에 이르게 되었다. 이는 부마민주항쟁에 대하여 부마항쟁보상법을 별도로 제정한 목적과 취지에 반하는 결과이고, 부마민주항쟁의 발생적 특징을 간과한 것이다.
다. 부마항쟁보상법은 부마민주항쟁의 관련자 범위를 민주화보상법상 관련자의 범위보다 확대하였는데(제2조 제2호), 이는 부마민주항쟁에는 여타의 민주화운동과 다른 상황적 특수성이 존재하고, 기존의 민주화보상법으로 보상받지 못하는 관련자까지도 포섭하여 보상 등을 해야 할 필요성이 존재한다는 점에 대하여 입법적 결단이 있었던 것으로 볼 수 있다. 그런데도 부마민주항쟁 관련자에 대한 보상 등의 요건과 내용이 이를 포섭할 만큼 확대되지 않은 것은 부마항쟁보상법을 별도로 제정한 입법적 결단에 배치되는 것이라 할 것이다.
라. 이처럼 심판대상조항이 부마민주항쟁의 특수성을 간과한 채 보상이나 생활지원의 대상자 범위를 지나치게 협소하게 규정함으로써 결과적으로 상당수의 부마민주항쟁 관련자들이 생활지원을 받지 못하는 상황에 이르게 되자, 생활지원금의 대상자격 요건 중 구금일수의 제한을 없애는 등을 내용으로 하는 부마항쟁보상법 개정안이 2015년에 발의되기도 하였다. 이때 국회예산정책처에서 검토한 비용추계서에 의하면, 개정안과 같이 생활지원금의 대상자격 요건을 완화할 경우 추가적으로 소요되는 재정은 2016년 3억 4,700만 원으로 예상되었으며, 이후에는 추가적인 재정소요가 발생되지 않을 것으로 전망되었다. 그렇다면 지급대상의 확대가 재정에 타격을 줄 것이라는 이유를 들어 엄격히 제한하는 것 역시 합리적인 이유라고 보기도 어렵다.
마. 결국 심판대상조항이 부마민주항쟁 관련자 중 30일 미만 구금된 자 등을 보상금이나 생활지원금 대상에서 제외하는 것은 아무런 합리적 근거가 없으므로, 청구인의 평등권을 침해하는 것이다.재판관 유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영
