공유수면 관할권한 쟁의 심판: 고창군-부안군 해상경계 획정 및 처분 효력 확인

결과 요약

• 헌법재판소는 고창군과 부안군 간의 공유수면 관할권한 쟁의 심판에서, 불문법상 해상경계가 존재하지 않으므로 형평의 원칙에 따라 해상경계선을 획정함.
• 고창군과 부안군의 육지, 유인도, 특정 무인도의 해안선을 기점으로 한 등거리 중간선을 기준으로 하되, 곰소만 갯골 남쪽 갯벌에 해당하는 죽도 서쪽 공유수면은 고창군 관할로 예외 획정함.
• 부안군의 공유수면 점용·사용료 부과처분 중 고창군 관할 구역에 대한 부분은 무효임을 확인하고, 고창군의 어업면허처분은 부안군의 자치권을 침해하지 않아 유효함을 확인함.
• 부안군의 공유수면 점용·사용 신고수리에 대한 심판청구는 부적법하여 각하함.

사실관계

• 청구인 고창군과 피청구인 부안군은 전라북도 내 서해안을 해안선으로 하는 지방자치단체임.
• 2016헌라8 사건: 고창군이 자신의 관할해역이라고 주장하는 공유수면(제1쟁송해역)에 대해 부안군이 ㈜○○의 해상풍력발전단지 건설 관련 공유수면 점용·사용 신고를 수리하고, 공유수면 점용·사용료를 부과하자 고창군이 자치권한 침해를 주장하며 권한쟁의심판을 청구함.
• 2018헌라2 사건: 부안군이 자신의 관할구역이라고 주장하는 곰소만 공유수면(제2쟁송해역)에 대해 고창군이 어업면허처분을 하자 부안군이 자치권한 침해를 주장하며 권한쟁의심판을 청구함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

공유수면 관할구역 경계획정 원리 및 불문법상 해상경계 성립 여부

• 법리: 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계획정은 명시적인 법령 규정이 있다면 그에 따르고, 없다면 불문법상 해상경계에 따름. 불문법상 해상경계마저 없다면, 헌법재판소가 주민·구역·자치권의 본질에 비추어 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정함.
• 불문법상 해상경계의 성립 요건: 관계 지방자치단체·주민들 사이에 해상경계에 관한 일정한 관행이 장기간 반복되고, 이를 법규범이라고 인식하는 법적 확신이 있어야 함.
• 법원의 판단:
  • 제1쟁송해역: 고창군이 주장하는 어업면허 사무 담당, 불법어업 지도단속, 사업구역 표시 등은 최근에 이루어졌거나 피청구인의 이의 제기가 있었으므로, 장기간 반복된 관행과 법적 확신이 존재한다고 보기 어려움.
  • 제1쟁송해역: 부안군이 주장하는 나잠어업신고 수리, 불법어업 지도단속, 위도 관할 변경, 연안관리지역계획 등은 국가기본도 오류, 고창군수협 반대, 고창군의 공식 서면 문의 부재 등으로 인해 장기간 반복된 관행과 법적 확신이 존재한다고 보기 어려움.
  • 제2쟁송해역: 고창군이 주장하는 갯벌 연결성, 죽도 관할, 어업면허 등은 피청구인 주민들의 활발한 어업활동, 맨손어업 신고 건수, 불법어업 단속, 할미녀암초 등표 위치 명시 등에 비추어 장기간 반복된 관행과 법적 확신이 존재한다고 보기 어려움.
  • 결론: 제1쟁송해역 및 제2쟁송해역 모두 불문법상 해상경계가 성립되어 있다고 볼 수 없음.

형평의 원칙에 따른 해상경계선 획정

• 법리: 불문법상 해상경계가 존재하지 않으므로, 헌법재판소가 지리상의 자연적 조건, 관련 법령 현황, 연혁적 상황, 행정권한 행사 내용, 사무처리 실상, 주민 사회·경제적 편익 등을 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정함.
• 법원의 판단:
  • 등거리 중간선 원칙: 각 지방자치단체의 이익을 동등하게 다루는 보편적이고 합당한 기준으로, 법률상 해안선(약최고고조면 기준)을 적용함.
  • 도서들의 존재:
    • 유인도: 고창군 관할 죽도·대죽도, 부안군 관할 위도·식도·정금도·거륜도·상왕등도·하왕등도는 주민들의 주요 생활조건을 이루므로 고려함.
    • 무인도: 고창군 관할 소죽도, 부안군 관할 딴시름도·도제암도·임수도·소외치도·외치도·토끼섬·개섬·소리·소여·솔섬은 지리상의 자연적 조건 및 시설 현황상 주민 삶의 불가결한 기반이 되므로 고려함.
    • 고려하지 않는 도서: 지리적으로 쟁송해역과 분리되거나 주민 생활에 불가결한 기반이 되지 않는 도서(예: 쌍여도)는 고려하지 않음.
    • 가막도: 연육도로 연결 후 10년이 지나 도서개발촉진법상 도서에서 제외되므로 육지로서 고려함.
    • 위도: 전라북도에서 가장 큰 도서로서 주민 수, 어업활동 중요성 등을 고려할 때, 해상경계 획정에 고려하는 것이 공평을 저해하거나 불합리한 결과를 초래하지 않음.
    • 죽도: 청구인 관할 유인도로서 주민 생활 중요성, 갯벌 연결성 등을 고려할 때, 해상경계 획정에 고려하는 것이 공평을 저해하거나 불합리한 결과를 초래하지 않음.
  • 관련 행정구역의 관할 변경: 위도 등 도서가 1963. 1. 1. 전남 영광군에서 전북 부안군으로 관할이 변경된 점을 고려하여 인근 해역의 관할도 함께 변경된 것으로 봄.
  • 지리상의 자연적 조건, 행정권한 행사 연혁, 사무처리 실상 및 주민들의 생업과 편익:
    • 고창군: 농업 종사 주민이 많고, 도서 및 어선 수가 적으며, 어업 행정권한은 주로 육지 관할구역 앞바다 어장과 소속 도서에 집중되었으나, 이 해역과 서쪽 제1쟁송해역은 자연적으로 연결됨.
    • 부안군: 어업 종사 주민이 많고, 도서 및 어선 수가 많으며, 어업 행정권한은 주로 위도 등 해역에 집중되었고, 이 해역과 남쪽 제1쟁송해역은 자연적으로 연결됨.
    • 해상풍력 실증단지: 설계수명이 20년인 한시적 임시구조물이며, 육지나 도서가 아니므로 해상경계 획정 시 고려하지 않음.
    • 곰소만 갯벌: 고창군 관할 육지와 죽도 사이에 넓게 펼쳐진 갯벌은 고창군 주민들의 생활권역을 형성하며, 특히 죽도 서쪽 공유수면은 간조 시 갯벌을 형성하여 고창군 육지에만 연결되고 부안군 육지와는 갯골로 분리되어 고창군 주민들에게 필요불가결한 생활터전이므로, 등거리 중간선 원칙의 예외로서 고창군 관할에 포함시킴.
  • 최종 획정: [별지1] 도면 표시 1부터 477 사이의 각 점을 차례로 연결한 해상경계선의 아래쪽(남쪽)은 고창군 관할, 위 선의 위쪽(북쪽)은 부안군 관할로 획정.

부안군의 공유수면 점용·사용료 부과처분 및 고창군의 어업면허처분 효력

• 법원의 판단:
  • 부안군의 공유수면 점용·사용료 부과처분 중 고창군 관할 구역에 대한 부분은 권한 없는 자에 의해 이루어진 것으로서 고창군의 지방자치권을 침해하므로 무효임을 확인.
  • 고창군의 어업면허처분은 고창군 관할 구역에 대해 이루어진 것으로서 권한 있는 자에 의해 이루어진 것이므로 부안군의 지방자치권을 침해하지 않아 유효함을 확인.

참고사실

• 재판관 조용호는 무인도 고려에 대해 다수의견과 견해를 달리하며 반대의견을 제시함.
• 재판관 조용호의 반대의견: 다수의견이 '유의미한 무인도'만을 고려하는 것은 부당함. 무인도도 주민 삶과 지방자치단체 운영에 중요할 수 있으며, 유의미성 판단의 모호성으로 자의적 획정 가능성이 있고, 장래 상황 변화 시 분쟁 재발 우려가 있음. 특히 쌍여도와 같이 공군 사격장으로 사용되어 중요 시설이 없는 무인도도 유의미하게 고려해야 함. 특정 무인도의 존재로 형평의 원칙에 현저히 반하는 경우가 아니라면, 쟁송 권역 내 모든 무인도를 고려하여 해상경계를 획정해야 함.

검토

• 본 판결은 공유수면에 대한 지방자치단체 간 관할권한 쟁의에서 명시적 법령이나 불문법상 경계가 부재할 경우 헌법재판소가 형평의 원칙에 따라 해상경계를 획정할 수 있음을 재확인한 사례임.
• 특히, 해상경계 획정 시 등거리 중간선 원칙을 기본으로 하되, 유인도와 특정 무인도의 존재, 관련 행정구역의 연혁적 변경, 지리적 특성, 행정권한 행사 실상, 주민들의 사회·경제적 편익 등 다양한 요소를 종합적으로 고려하는 복합적인 접근 방식을 채택함.
• 곰소만 갯벌과 같이 특정 지리적 조건이 주민 생활에 미치는 영향이 큰 경우, 등거리 중간선 원칙의 예외를 인정하여 관할권을 획정한 점은 주목할 만함. 이는 단순히 기계적인 등거리 원칙 적용을 넘어, 실질적인 주민 생활권과 행정 편의를 고려한 유연한 판단을 보여줌.
• 해상풍력발전기와 같은 한시적 인공 구조물은 해상경계 획정 요소에서 배제함으로써, 영구적이고 자연적인 지리적 요소를 중시하는 입장을 명확히 함.
• 재판관 조용호의 반대의견은 '유의미한 무인도' 개념의 모호성과 그로 인한 분쟁의 재발 가능성, 그리고 모든 무인도를 고려해야 한다는 주장을 제기하여, 해상경계 획정의 복잡성과 다양한 해석 가능성을 시사함. 이는 향후 유사 분쟁 발생 시 무인도의 중요성 판단에 대한 지속적인 논의의 필요성을 보여줌.