헌법재판소 2016. 3. 31. 선고 2015헌바201 결정 산지관리법제29조제3항위헌소원

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판시사항

가. 채석단지의 세부지정기준을 대통령령으로 정하도록 한 산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것) 제29조 제3항이 법률유보원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

재판요지

가. 산지관리법 제1조, 제29조 제1항, 제4항 등 관련조항을 종합해 보면, 입법자는 채석단지 지정제도를 법률에 규정함에 있어 석재 채취를 통한 개발이익의 추구와 인근 주민의 환경권 등 기본권 사이에 충돌이 발생할 수 있다는 점을 충분히 인식하면서 이를 조화롭게 해결하여야 한다는 가치결정을 내리고 있으며, 개발이익만을 우선적으로 추구하여 인근주민의 환경권을 배제하고 있지는 않다. 따라서 심판대상조항은 입법자가 본질적 사항을 직접 결정하여야 한다는 법률유보원칙에 위배되지 아니한다. 나. 채석단지의 지정기준을 정하는데 고려하여야 할 다양한 요소들은 전문적·기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라, 법률로 일일이 세부적인 사항을 규정하기에는 입법기술상 적절하지 않은 측면이 있으므로, 채석단지의 지정에 관한 세부적 기준을 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다. 구 산지관리법(2012. 2. 22. 법률 제11352호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12513호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항은 심판대상조항의 위임의 범위를 구체적으로 특정하고 있고, 관련조항을 종합해 보면 석재의 매장량이나 채석 경제성과 같은 경제적인 요소는 물론이고, 인근 지역의 자연환경 또는 인근 주민의 생활환경을 충분히 고려하는 방향으로 대통령령에 세부지정기준이 마련될 것임을 예측할 수 있다. 한편 구체적으로 채석단지를 지정하는 과정에서 위와 같은 요소를 고려하는 방법과 절차는 다양하게 있을 수 있으므로, 세부적·절차적 방법으로서 인근 주민의 동의나 환경영향평가를 채택할 수 있다는 것 또한 충분히 예상이 가능하다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.

참조조문

산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것) 제29조 제3항

참조판례

가. 헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70, 판례집 20-1상, 250, 261

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2015헌바201 산지관리법제29조제3항위헌소원

청구인

조○복 (대리인 변호사 ○○○ ○ ○○)

원심판결

서울행정법원 2014구합4283채석단지지정처분취소

판결선고

2016. 03. 31.

주 문

산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것) 제29조 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건개요 청구인은 공주시 ○○면에 거주하고 있는 주민이다. 산림청장은 2014. 1. 15. ○○산업개발 주식회사의 채석단지 지정신청에 따라 공주시 ○○면 ○○리 ○○ 외 8필지(지정면적 397,781㎡)에 관하여 채석단지 지정처분을 하였다. 청구인은 산림청장을 상대로 위 채석단지 지정처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2014구합4283) 그 소송 계속 중 산지관리법 제29조 제3항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(서울행정법원 2014아2563) 기각되자, 2015. 5. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 산지관리법 제29조 제3항을 심판대상으로 하여 이 사건 심판을 청구한 이후에, 탄원서를 제출하여 산지관리법 시행령 제36조 제2항과 산지관리법 제28조 제1항 제4호를 위헌이라고 해석되는 법률조항에 추가하였다. 그러나 탄원서에서 추가한 법령조항에 대해서는 법원의 위헌제청신청기각결정이 없었으므로 이 부분은 심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판대상은 산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것) 제29조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 아래와 같다. [심판대상조항] 산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것) 제29조(채석단지의 지정·해제) ③ 제1항에 따른 채석단지의 세부지정기준은 대통령령으로 정한다. [관련조항] 구 산지관리법(2012. 2. 22. 법률 제11352호로 개정되고, 2014. 3. 24. 법률 제12513호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산지관리법’이라 한다) 제29조(채석단지의 지정·해제) ① 산림청장은 일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 또는 신청에 의하여 채석단지를 지정하거나 변경지정할 수 있다. 이 경우 산림청장은 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ※ 그 밖의 관련조항은 [별지] 기재와 같다. 3. 청구인의 주장 채석단지의 지정은 인근 주민의 환경권, 주거의 자유, 행복추구권 등(이하 ‘환경권 등’이라 한다) 기본권에 중대한 영향을 미치는 것임에도 불구하고, 심판대상조항은 채석단지의 세부지정기준을 대통령령에 위임하면서 아무런 지침도 제시하지 아니하고 있으며, 특히 위임의 범위에 인근 주민의 동의에 관한 내용이 포함되는지가불분명하므로,법률유보원칙, 포괄위임금지원칙 및 명확성원칙에 위반된다. 4. 판 단 가. 채석단지 지정제도 채석단지제도는 일정한 지역을 채석단지로 지정하여 석재를 집단적으로 채취할 수 있도록 하는 제도로서, 석재를 채취하는 경우 경관과 자연환경이 훼손되고 복구가 어렵기 때문에 소규모로 여러 곳에서 채석하는 것보다는 대규모로 한 곳에서 채석하는 것이 경제적으로 효율성도 높고 환경적으로도 더 바람직하다는 이유로 도입된 것이다. 산림청장은 일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 또는 신청에 의하여 채석단지를 지정하거나 변경지정할 수 있으며, 이 경우 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다(구 산지관리법 제29조 제1항). 채석단지의 지정을 신청하려는 자는 채석 경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 산림청장에게 제출하여야 하며(제2항), 산림청장은 거짓이나 부정한 방법으로 지정을 받거나 주변산림과 주민생활을 보호하기 위하여 해제가 불가피한 경우에는 채석단지의 지정을 해제하여야 한다(제4항). 한편 시·도지사로부터 일반적인 토석채취허가를 받아서 석재를 채취할 수도 있는데(산지관리법 제25조 제1항), 산지의 형태나 임목의 구성, 토석채취면적 및 토석채취방법 등이 기준에 적합하고, 토석채취로 인하여 생활환경 등에 영향을 받을 수 있는 지역에서 일정한 조치를 취하는 등의 요건(제28조 제1항)을 충족하여야 한다. 이 경우에도 역시 채석 경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 제출하여야 함은 물론이다(제26조 제1항). 나. 법률유보원칙 위반 여부 (1) 법률유보와 의회유보 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해되고 있다(이른바 의회유보원칙). 그런데 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 참조). (2) 판단 (가) 산지관리법 제1조는 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있는바, 결국 산지관리법의 목적은 산지의 경제적 이용과 환경보전이라는 대립할 수 있는 공익을 조화롭고 균형 있게 추구하고자 하는 데 있다. 구 산지관리법 제29조 제1항은 채석단지의 지정기준으로 ‘일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정될 것’을 요구하고 있고, 제2항은 ‘채석 경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 산림청장에게 제출’하여야 한다고 하여 지정기준에 채석 경제성에 관한 평가가 포함되어 있음을 전제로 하고 있다. 따라서 심판대상조항은 채석단지의 세부지정기준을 하위법령에 위임함에 있어 경제적 효율성과 환경보전이라는 공익을 고려할 것을 지침으로 정하고 있으므로, 입법자가 본질적 사항을 직접 결정하여야 한다는 의미에서의 법률유보원칙을 준수하고 있다. (나) 나아가 인근 주민의 환경권 등 기본권이 채석단지의 지정기준으로서 고려되어야 할 본질적 사항이라 하더라도, 아래와 같이 구 산지관리법 전체를 체계적으로 살펴볼 때 입법자는 석재채취의 개발이익과 인근 주민의 기본권 사이의 충돌을 조화롭게 해결해야 한다는 가치결정을 내리고 있다. 구 산지관리법 제29조 제1항의 채석단지 지정기준인 ‘국토의 자연환경 보존에 유익’하다는 의미는 채석단지를 지정하여 석재를 채취하도록 하는 것 자체가 자연환경의 보존에 유익하다는 의미가 아니라, ‘어떤 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 그 지역에서 석재를 집단적으로 채취하도록 하는 것’이 ‘개별적으로 다수의 지역에서 석재를 채취하도록 하는 것’보다 국토와 자연환경의 보존에 유익하다는 상대적 의미이다. 이와 같이 해석하지 아니하면 채석단지의 지정은 항상 국토와 자연환경의 보존에 유리할 수 없어 채석단지 지정처분 자체가 이루어질 수 없기 때문이다. 따라서 허가권자인 산림청장은 채석단지 지정처분을 함에 있어 개별적으로 석재채취허가를 하는 경우와 비교하여 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익한지를 판단하여야 하고, 결국 개별적인 토석채취허가 기준을 규정하고 있는 구 산지관리법 제28조 제1항을 고려할 수밖에 없다. 즉, 입법자가 채석단지의 세부지정기준을 하위법령에 위임하면서 인근 주민의 환경권 등 기본권에 대한 고려사항을 별도로 명시적으로 규정하지 않은 것은, 이를 고려하지 않아도 된다고 판단했기 때문이 아니라 토석채취허가시 인근 지역의 생활환경을 고려하도록 하는 제28조 제1항 제4호가 채석단지의 지정 시에도 하나의 기준으로 활용될 것을 전제하고 있기 때문으로 볼 수 있다. 실제로 관련 시행령은 채석단지의 세부지정기준으로 토석채취허가기준에 적합할 것을 요구하고 있다[구 산지관리법 시행령(2012. 8. 22. 대통령령 제24059호로 개정되고, 2014. 9. 24. 대통령령 제25625호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산지관리법 시행령’이라 한다) 제39조 제5항 제7호]. 또한 산림청장은 주변산림과 주민생활을 보호하기 위하여 해제가 불가피하다고 인정되는 경우 채석단지의 전부 또는 일부에 대하여 그 지정을 해제하여야 하는데(구 산지관리법 제29조 제4항 제3호), 이는 입법자가 채석단지의 지정기준으로서도 인근 주민의 생활환경에 대한 사항을 고려하라는 지침으로 해석될 수 있다. 실제로 관련 시행령은 세부지정기준으로 수질·먼지·진동·소음 등에 의하여 지역주민의 생활환경을 크게 해치지 아니할 것을 규정하고 있다(구 산지관리법 시행령 제39조 제5항 제3호). 위와 같은 점을 종합하면, 입법자는 채석단지 지정제도를 법률에 규정함에 있어 석재 채취를 통한 개발이익의 추구와 인근 주민의 환경권 등 기본권 사이에 충돌이 발생할 수 있다는 점을 충분히 인식하면서, 이를 조화롭게 해결하여야 한다는 가치결정을 내리고 있으며, 개발이익만을 우선하여 환경권을 배제하고 있지는 않다. 따라서 심판대상조항은 채석단지의 세부지정기준을 하위법령에 위임함에 있어 인근 주민의 환경권 등 기본권에 관한 사항을 고려할 것을 지침으로 규정하고 있다. 한편 구체적으로 채석단지를 지정하는 과정에서 인근 주민의 환경권 등을 고려하는 방법은 다양하게 있을 수 있고, 그 방법으로 어떤 방법을 택할 것인지, 예컨대 직권으로 채석단지가 인근 주민의 생활환경에 미치는 영향을 판단할 것인지, 인근 주민의 동의를 요구할 것인지, 환경영향평가로 대체할 것인지 등은 세부적·절차적 사항으로서, 입법자가 반드시 스스로 결정하여야 하는 본질적 사항이라기보다는 행정입법이 충분히 규율할 수 있는 영역이라고 봄이 타당하다. 따라서 심판대상조항은 규율대상의 측면뿐만 아니라 규율밀도의 측면에서도 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 다. 포괄위임금지원칙 위반 여부 (1) 명확성원칙과 포괄위임금지원칙의 관계 포괄위임금지원칙은 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서, 법률의 명확성원칙이 위임입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다. 따라서 수권법률조항의 명확성원칙 위반 여부는 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대한 심사로써 충족된다(헌재 2011. 2. 24. 2009헌바13등 참조). 청구인은 심판대상조항이 명확성원칙과 포괄위임금지원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 청구인은 채석단지 지정에 관한 대강의 실체적인 기준을 정하고 있는 구 산지관리법 제29조 제1항 부분, 즉 ‘일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익’할 것의 명확성을 다투는 것이 아니라, 단지 수권조항인 심판대상조항이 인근 주민의 동의에 관한 세부지정기준을 더욱 구체화하지 않고 곧바로 대통령령에 위임하고 있는 것이 명확성원칙에 위반된다는 취지로 주장하고 있다. 따라서 심판대상조항의 명확성원칙 위반 여부는 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대한 심사로써 충족된다 할 것이므로 이하에서는 심판대상조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대하여만 검토하기로 한다. (2) 위임의 필요성 채석단지는 일정한 지역에서 석재를 집단적으로 채취하는 것이므로, 그 지정기준을 정함에 있어서도 지역의 범위와 특성, 석재의 매장량과 분포도, 집단적 채취 가능성, 채석의 경제성, 석재의 수급상황, 자연환경과 지역주민에 대한 위험, 채굴 장비의 규격 등 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 이러한 요소들은 전문적·기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 법률로 일일이 세부적인 사항을 규정하기에는 입법기술상 적절하지 않은 측면이 있으므로, 국회가 채석단지의 지정에 관한 세부적 기준을 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다. (3) 예측가능성 구 산지관리법 제29조 제1항은 ‘일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정’하면 채석단지를 지정할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 ① 일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있을 것, ② 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정될 것을 채석단지의 일반적인 지정기준으로 제시하고 있는 것으로 볼 수 있다. 한편 앞서 살펴본 바와 같이 구 산지관리법 제29조 제1항의 해석상 채석단지의 지정처분을 하기 위해서는 토석채취허가에 관한 구 산지관리법 제28조 제1항의 기준을 고려할 수밖에 없는데, 같은 항 제4호는 토석채취허가기준으로서 인근 지역의 생활환경을 고려하도록 규정하고 있다. 아울러 구 산지관리법 제29조 제4항 제3호는 주변산림과 주민생활을 보호하기 위하여 해제가 불가피하다고 인정되는 경우 채석단지의 지정을 해제하여야 한다고 규정하여 주민생활의 보호를 필요적 해제사유로 보고 있으며, 산지관리법 제1조는 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 입법목적으로 한다고 규정하고 있다. 결국, 구 산지관리법 제29조 제1항은 심판대상조항의 위임의 범위를 구체적으로 특정하고 있고, 관련조항을 종합하면 석재의 매장량이나 채석 경제성과 같은 경제적인 요소는 물론이고, 인근 지역의 자연환경 또는 인근 주민의 생활환경을 충분히 고려하는 방향으로 대통령령에 세부지정기준이 마련될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 한편 구체적으로 채석단지를 지정하는 과정에서 위와 같은 요소를 고려하는 방법과 절차는 다양하게 있을 수 있으므로, 세부적·절차적 방법으로서 인근 주민의 동의나 환경영향평가를 채택할 수 있다는 것 또한 충분히 예상이 가능하다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다. 라. 그 밖의 주장에 관한 판단 청구인은 심판대상조항으로 인하여 환경권, 주거의 자유, 행복추구권이 침해되고 있다고 주장하는바, 앞서 살펴본 바와 같이 채석단지의 지정으로 인하여 인근 주민의 환경권 등이 제한될 가능성을 부정하기는 어렵다. 그러나 행정청으로 하여금 채석단지를 지정할 수 있도록 권한을 부여하면서 채석단지의 일반적인 지정기준을 규정하고 있는 조항은 구 산지관리법 제29조 제1항이고, 심판대상조항은 단지 세부지정기준을 대통령령에 위임하는 규정에 지나지 않는다. 따라서 심판대상조항이 그 자체로 기본권을 제한하는 규정이라 볼 수 없는 이상 개별 기본권에 대한 과잉금지원칙 위반 여부는 더 나아가 판단하지 않는다. 5. 결 론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

상하급심 판례 3

서울행정법원 2015. 4. 9. 선고 2014구합4283 채석단지지정처분취소 헌법재판소 2016. 3. 31. 선고 2015헌바201 결정 산지관리법제29조제3항위헌소원 서울고등법원 2016. 6. 15. 선고 2015누42796 판결 채석단지지정처분취소