헌법재판소
전원재판부
결정
사건2015헌라2 경상남도사천시와경상남도고성군간의권한쟁의
청구인경상남도 사천시 (대리인 정부법무공단 담당변호사 ○○○ ○ ○○)
피청구인경상남도 고성군 (대리인 변호사 ○○○ ○ ○○)
이 유
1. 사건개요
가. 삼천포화력발전소 부지조성 및 진입도로 축조를 위한 매립사업
○○주식회사는 삼천포화력발전소 부지조성 및 진입도로 축조사업을 위하여 1978. 10. 24.경부터 경상남도 고성군 하이면 덕호리 810, 811 외 28필지 부근 공유수면 매립사업을 시행하였고(건설부 고시 제317호, 제370호), 그 사업으로 매립되어 형성된 부지 위에 설립된 삼천포화력발전소가 1983년 1호기 건축을 시작으로 1998년 6호기까지 건축되어 가동 중이다.
1982. 2.경부터 현재까지 삼천포화력발전소의 부산물을 처리하기 위하여 발전소 부지 인근에 회사장(灰舍場, 화력발전소 주연료인 유연탄이 연소되면서 발생하는 재를 처리하기 위한 장소) 축조를 위한 공유수면 매립공사가 진행 중이다. 1984. 9.경 그 중 발전소 부지 북서쪽에 위치한, 청구인 사천시와 피청구인 고성군 사이에 협곡형태로 존재하던 공유수면을 매립한 회사장 중 일부인 제1회사장이 완공되었다. 이외에도 청구인과 피청구인 사이의 공유수면을 매립하여 제2회사장을 건설하기 위한 매립공사가 1989. 6. 22. 시작되어 현재 진행 중이며, 발전소 부지의 동쪽 공유수면에 제3회사장과 제4회사장 건설을 위한 두 건의 공사가 각각 1981. 8. 12.과 1991. 1.부터 현재까지 진행 중이다.
나. 삼천포화력발전소 부지, 진입도로 및 제1회사장에 대한 지적등록
피청구인은 1984. 9. 24. 위 매립공사로 인하여 형성된 신규 매립지 중 삼천포화력발전소 부지를 고성군 하이면 덕호리 952로 지적등록하고, 고성군 덕호리 810에 연결하여 매립된 서쪽의 공유수면(매립 전 위 공유수면은 협곡의 형태로 서쪽이 청구인 사천시, 동쪽이 피청구인 고성군 관할로 나뉘어 있었다)을 매립한 매립지 중 이미 완공된 회사장으로 통하기 위한 진입도로를 고성군 하이면 덕호리 810-1 도로 14,156㎡로, 완공된 제1회사장을 고성군 하이면 덕호리 810-2 잡종지 643,216㎡로 각 지적등록하였다.
[대한민국(건설부)은 1985. 1. 25. 삼천포화력발전소 진입도로 부분에 대하여 토지대장상 신규등록(매립준공)을 이유로 하여 경상남도 고성군 하이면 덕호리 810-1 도로 14,156㎡에 대하여 토지대장에 1985. 1. 25.자 소유자등록을 하였고, 2006. 4. 3. 그 명의로 소유권보존등기를 하였다. 한국전력공사는 1985. 1. 25. 제1회사장 부분에 대하여 토지대장상 신규등록(매립준공)을 이유로 하여 경상남도 고성군 하이면 덕호리 810-2 잡종지 643,216㎡에 대하여 토지대장에 1985. 1. 25.자 소유자등록을 하였고, 1991. 3. 11.자 소유권보존등기를 하였으며, □□주식회사가 2001. 5. 31. 위 토지에 대한 소유권이전등기를 마쳤다.]
다. 이 사건 권한쟁의 심판 청구
청구인은 2015. 2. 27. 피청구인을 상대로 위와 같이 완공되어 지적등록되었거나, 매립공사가 진행 중인 부지 중 일부(이하 국가기본도상의 해상경계선에 따른 것이든, 등거리 중간선 원칙에 의한 해상경계선에 따른 것이든, 청구인이 자신의 관할이라고 주장하는 매립지를 ‘이 사건 쟁송매립지’라 한다)가 청구인의 관할이고, 피청구인이 행할 장래처분이 위 매립지 등에 대한 청구인의 자치권한을 침해할 위험이 있다고 주장하면서 이 사건 권한쟁의 심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ① 이 사건 쟁송매립지에 대한 자치권한이 청구인에게 속하는지 여부와 ② 피청구인이 이 사건 쟁송매립지에서 행사할 장래처분이 청구인의 자치권한을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 여부이다.
3. 당사자들의 주장과 답변
가. 청구인의 주장
(1) 공유수면이 매립되는 경우 그 매립지에 대한 관할권은 매립 전 공유수면을 관할하던 지방자치단체에 귀속되는데, 조선총독부 임시토지조사국이 1918년 편찬 제판하여 1921년 발행한 지형도, 국토지리원이 1973년 편집하여 1979년 발행한 국가기본도에는 청구인과 피청구인 사이의 해상경계선이 표시되어 있다. 이를 기준으로 서쪽은 청구인, 동쪽은 피청구인의 관할구역이므로, 그 해상경계선의 서쪽에 위치한 공유수면을 매립한 이 사건 쟁송매립지는 청구인의 관할에 속한다.
(2) 이 사건 쟁송매립지의 매립 전 해역은 청구인 관할 사등동 주민들이 ‘동대만’이라 칭하는 지역으로 위 사등동 부근 어촌계 주민들의 생계터전이었다. 이 사건 쟁송매립지는 피청구인보다 청구인 중심부에 인접하여 있고, 삼천포화력발전소에 근무하는 직원 중 86.44%가 청구인 관할지역에 거주하고 있으며, 1993년 기준으로 삼천포화력발전소의 피해반경인 5km 내에 거주하는 인구가 피청구인에 비하여 약 13배 이상이다. 그런데도 발전소 주변지역 지원금 중 발전기 소재지에 따라 지급되는 20/100에 해당하는 지원금을 지원받지 못하고 있으므로 부당하고, 이 사건 쟁송매립지 인근의 주민들도 청구인 관할지역에 생활기반을 두고 있으므로, 이 사건 쟁송매립지는 청구인이 관할하는 것이 합리적이다.
(3) 이 사건 쟁송매립지는 청구인 관할이라고 보아야 함에도 피청구인 소속으로 지적등록되어 있어 피청구인이 위 토지에 대해서 재산세 부과 등 장래처분을 통해 관할권을 행사할 것이 확실히 예상되고, 그러한 장래처분에 의하여 이 사건 쟁송매립지에 대한 청구인의 자치권한이 침해될 명백한 위험성이 존재한다.
(4) 주위적으로 국토지리정보원이 1979년 발행한 지형도상 해상경계선을 기준으로 서쪽 해역에 속하였던 부분인 [별지 1] 도면 표시 가, 나, 다, 라, 마, 바, 사, 아, 자, 차, 카, 타, 파, 하, 거, 너, 가의 각 점을 순차적으로 연결한 선내 부분에 해당하는 면적 10,334㎡ 토지 및 자, 차, 카, 타, 파, 하, 거, 너, A, B, C, D, E, 자의 각 점을 순차적으로 연결한 선내 부분에 해당하는 면적 254,740㎡ 토지에 대한 관할권한은 청구인에게 속한다(별지 1 도면의 좌표값 및 면적은 별지 2와 같다). 제1예비적으로, 국립해상조사원장의 헌법재판소에 대한 2018. 1. 24.자 ‘해상경계 획선 촉탁 회신’에 따른 1974년의 해안선을 기준으로 등거리 중간선 원칙에 의하여 확인되는 해상경계선의 서쪽 해역을 매립한 부분인 [별지 5] 도면 표시 가, 나의 각 점을 연결한 선의 좌측(서쪽) 부분에 대한 관할권한은 청구인에게 속한다(별지 5 도면의 가, 나의 각 점을 연결한 선은 별지 6 표시 각 좌표값을 순차적으로 연결한 것과 같다). 제2예비적으로, 매립 전 등거리 중간선의 원칙에 의하여 확인되는 해상경계선의 서쪽 해역을 매립한 부분인 [별지 3] 도면 표시 가, 나, 다, 라, 마, 바, 사, 아, 자, 차, 카, 타, 파, 하, 거, 너, 가의 각 점을 순차적으로 연결한 선내 부분에 해당하는 면적 9,834㎡ 토지 및 자, 차, 카, 타, 파, 하, 거, 너, A, B, C, D, 자의 각 점을 순차적으로 연결한 선내 부분에 해당하는 면적 195,490㎡ 토지에 대한 관할권한은 청구인에게 속한다(별지 3 도면의 좌표값 및 면적은 별지 4와 같다).
나. 피청구인의 답변
매립지에 대한 지방자치단체의 관할권은 국가기본도상의 해상경계선을 기준으로 정할 수는 없고 매립의 경위와 목적 등 제반사정을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다.
이 사건 쟁송매립지는 공유수면이 새롭게 육지로 형성된 것이므로, 기존의 해상 경계에 따른 경계가 그대로 이어진다고 보아서는 안 되고, 공유수면을 매립하게 된 경위와 매립지의 매립목적, 인근 지역과의 인접성 등 제반 사정을 고려하여 결정해야 한다. 삼천포화력발전소 부지조성 및 진입도로 축조사업을 위한 매립사업은 피청구인 관할이던 토지를 모토지로 하여 진행되었고, 위 모토지 이외에 발전소 부지나 진입도로 등은 모두 매립지이다. 삼천포화력발전소가 건립되어 있는 매립지는 피청구인 관할이며, 이 사건 쟁송매립지는 위 발전소의 운행 중 나오는 부산물을 처리하기 위한 회사장 부지이다. 또한 이 사건 쟁송매립지 이외에 매립이 완료된 회사장 두 곳은 모두 피청구인 관할이며, 위 발전소의 운행과 부산물 처리에 관한 행정 및 관리는 모두 피청구인이 해오고 있다.
현재 매립공사 중인 나머지 회사장 부지는 개정된 지방자치법 제4조에 따라 중앙분쟁조정위원회, 행정자치부장관을 거쳐, 대법원에서 관할귀속에 대한 최종 판단을 하게 될 것인데, 대법원은 매립지의 경우 기존의 해상경계에 따른 경계가 그대로 이어진다고 보지 않고, 매립 경위와 목적, 인근 지역과의 인접성 등을 종합적으로 판단하고 있으므로, 헌법재판소가 이와 달리 매립 전 해상경계를 기준으로 하여 매립지의 관할을 정한다면 이 사건 쟁송매립지와 인근의 매립진행지 관할을 결정하는 기준에 일관성이 없어 혼란이 초래될 수 있다.
따라서 이 사건 쟁송매립지는 피청구인의 관할에 속하는 것이 상당하다.
4. 적법요건 판단
가. 권한쟁의심판청구의 적법요건
헌법재판소법 제61조 제1항은 “국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.”고 규정하고 있다. 따라서 권한쟁의심판을 청구하려면 당사자 능력 및 적격이 있어야 하고, 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하여야 하며, 이로 인한 권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성이 인정되어야 한다(헌재 2011. 9. 29. 2009헌라3).
나. 이 사건 심판청구의 적법 여부
(1) 청구인과 피청구인은 지방자치단체들로서 권한쟁의심판의 당사자능력이 있고, 이 사건 쟁송매립지에 대한 관할을 주장하는 청구인에게는 청구인적격이, 그 관할이 자신에게 있다고 주장하는 피청구인에게는 피청구인적격이 각 인정된다.
(2) 헌법재판소법 제61조 제1항에 의한 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하지 아니하는 경우에는 이를 허용하지 않는 것이 원칙이다. 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한침해가 예상되는 경우에도 청구인은 이러한 장래처분이 행사되기를 기다린 이후에 이에 대한 권한쟁의심판청구를 통해서 침해된 권한의 구제를 받을 수 있으므로, 피청구인의 장래처분을 대상으로 하는 심판청구 역시 원칙적으로 허용되지 아니한다.
다만, 피청구인의 장래처분이 확실하게 예정되어 있고, 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한이 침해될 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에는 피청구인의 장래처분에 대해서도 권한쟁의심판을 청구할 수 있다. 권한의 유무 또는 범위에 대한 다툼이 이미 발생한 경우에는 피청구인의 장래처분이 내려지기를 기다렸다가 권한쟁의심판을 청구하게 하는 것보다는 사전에 권한쟁의심판을 통하여 권한다툼을 사전에 해결하는 것이 권한쟁의심판제도의 목적에 더 부합되기 때문이다. 그렇다면 피청구인의 장래처분도 위와 같은 예외적인 경우에는 헌법재판소법 제61조 제2항에서 규정하는 피청구인의 처분으로 인정된다고 할 것이다(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2009. 7. 30. 2005헌라2; 헌재 2011. 9. 29. 2009헌라3 등 참조).
피청구인은 이 사건 쟁송매립지 중 제1회사장 토지가 피청구인의 관할로 지적등록된 1984년 무렵부터 현재에 이르기까지 매년 재산세 등 지방세를 부과하고 있고, 별다른 사정이 없는 한 앞으로도 위 토지에 대한 지방세 부과 처분의 권한을 행사할 가능성이 높다.
따라서 이 사건에서 청구인이 이 사건 쟁송매립지에 대한 헌법상 및 법률상 자치권한을 가지고 있다고 인정할 가능성이 있다면 앞으로 피청구인이 행사할 장래처분으로 인해 이 사건 쟁송매립지에 대한 청구인의 자치권한이 침해될 현저한 위험성이 존재한다고 할 수 있다.
(3) 그리고 이와 같이 장래처분에 의한 권한침해 위험성이 발생하는 경우에는 장래처분이 내려지지 않은 상태이므로 청구기간의 제한이 없다(헌재 2009. 7. 30. 2005헌라2; 헌재 2011. 9. 29. 2009헌라3 등 참조).
(4) 이 사건 심판청구는 적법하다.
5. 본안 판단
가. 법률상 쟁점
이 사건 쟁송매립지의 관할권한이 청구인에게 속한다면, 피청구인이 행사할 장래처분으로 인해 이 사건 쟁송매립지에 대한 청구인의 자치권한이 침해될 현저한 위험성이 존재한다고 볼 수 있으므로, 이 사건의 핵심적인 법률상 쟁점은 이 사건 쟁송매립지의 관할권한이 청구인에게 귀속되는지 여부이다.
나. 지방자치단체의 관할구역 및 입법연혁
(1) 헌법 제117조 제1항이 보장하는 지방자치단체는 자신의 구역 내에서 자신의 자치권을 행사할 수 있다. 지방자치단체의 구역은 주민·자치권과 함께 지방자치단체의 구성요소로서 자치권을 행사할 수 있는 장소적 범위를 말하며, 다른 지방자치단체와의 관할범위를 명확하게 구분해 준다.
지방자치단체는 자신의 관할구역 내에서 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제9조 및 기타 개별 법령에서 부여한 자치권한 내지 관할권한을 가진다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 참조).
(2) 지방자치단체의 관할구역에 대해서 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 현행 지방자치법 제4조 제1항은 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할 구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.”고 하고 있다.
‘지방자치단체의 관할구역은 종전과 같이 한다’는 것은 지방자치법 시행 시 존재한 구역을 그대로 답습한다는 것을 의미하며, 이에 관한 사항을 규정한 법령의 개정 연혁에 비추어 보면, ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되어 결국 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다. 따라서 지방자치법 제4조 제1항을 비롯한 관할구역에 관한 규정들은 대한민국 법률이 제정되기 이전부터 지방자치단체의 관할구역 경계에 대하여 법적 효력을 부여하고 있는 것이고, 이러한 지방자치단체의 관할구역 경계는 각 법령이 관할구역을 정하는 기준으로 삼고 있는 법률 또는 대통령령에 의하여 달리 정하여지지 않은 이상 현재까지 유지되고 있음이 원칙이다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 참조).
다. 공유수면 매립지에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계획정 원리
(1) 공유수면 매립지에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계 역시 위와 같은 기준에 따라 1948. 8. 15. 당시 존재하던 경계가 먼저 확인되어야 할 것인데, 이에 관한 명시적인 법령상의 규정이 있으면 이에 따르고, 법령상의 규정이 존재하지 않는다면 불문법에 따라야 한다. 그런데 공유수면 매립지의 경계에 관한 불문법마저 존재하지 않는 경우에는, 주민, 구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 본질에 비추어 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없으므로, 권한쟁의심판권을 가지고 있는 헌법재판소로서는 공유수면의 매립 목적, 그 사업목적의 효과적 달성, 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계나 외부로부터의 접근성 등 지리상의 조건, 행정권한의 행사 내용, 사무 처리의 실상, 매립 전 공유수면에 대한 행정권한의 행사 연혁이나, 주민들의 사회적·경제적 편익 등을 모두 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 그 경계를 획정할 수밖에 없다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 참조).
(2) 여기서 이미 소멸되어 사라진 종전 공유수면의 해상경계선을 매립지의 관할경계선으로 인정해 온 헌법재판소의 기존법리(헌재 2011. 9. 29. 2009헌라3 등)에 대해서 다시금 검토할 필요가 있다.
(가) 공유수면 매립지 관할구역 경계에 관한 종래 헌법재판소의 기준에 대해서는, 매립공사를 거쳐 종전에 존재하지 않았던 토지가 새로이 생겨난 경우 동일성을 유지하면서 바다에서 토지로 그 형상이 변경되었다고 보기 어려우므로 관할구역을 정할 때 종전 공유수면에 존재하던 관할구역에 관한 경계기준을 그대로 적용하는 것이 바람직하지 않다는 근본적인 문제 제기가 있어 왔다. 공유수면상의 해상경계선은 연안 해역을 중심으로 오랜 기간에 걸쳐 자연적으로 형성되고 인근 어민들의 생활터전이 되어 온 연안 어장 등을 중심으로 바다에 인접한 지방자치단체간의 공평하고 합리적인 어업활동을 규율하기 위한 목적으로 이용되었던 것이므로, 공유수면상 어장 부분 뿐 아니라 그에 접한 다른 공유수면까지 다 같이 매립되는 경우 해상경계선의 목적상, 기능상 한계로 인하여 매립지에 대한 행정관할구역을 획정하는 기준으로는 부적합하다는 문제점도 제기되었다. 바다를 매립하여 육지를 조성하는 경우 매립의 주체와 목적이 명확하게 정해져 있고 매립을 위하여 막대한 비용과 노력이 투입되는 것이 불가피함에도 공유수면 매립지의 원 상태였던 종전 공유수면에 대한 해상경계선만을 기준으로 매립지에 대한 지방자치단체 관할을 정하여 매립지를 조성한 주체와 목적, 비용부담관계, 매립지의 이용 상황, 인접지와의 연결관계, 행정관할의 효율성 등의 사정이 고려될 여지를 막아버렸다. 그 결과 매립 목적을 달성하기 어려운 경우마저 발생하고, 동일한 토지이용계획 구역이 2개 이상의 지방자치단체 관할구역으로 나누어지는 등의 문제점도 나타났다.
(나) 공유수면의 간척공사로 생성된 매립지는 공유수면과 달리 매립의 목적에 따라 토지를 효율적으로 이용하는 것이 매우 중요하다. ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’은, 공유수면 매립의 계획 수립과 공사 진행, 이후 매립지 이용에 대한 확인, 관리 등 절차 전반에 걸쳐서 공공의 이익에 부합하는 매립 목적과, 그에 맞는 효율적인 매립지 관리 및 이용을 강조하면서, 이에 관한 규제를 규율하고 있는데, 해양수산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞추어 환경과 조화되도록 공유수면을 매립·관리하기 위하여 10년마다 공유수면매립 기본계획을 수립하여야 하고(제22조 제1항), 공유수면매립 기본계획에는 5년 단위로 작성된 매립예정지의 위치와 규모, 매립 목적, 매립예정지의 토지이용계획 등이 포함된 매립예정지별 매립계획이 포함되어야 하며(제24조), 해양수산부장관은 5년마다 수립·고시된 매립기본계획의 타당성을 검토하여 변경 등 필요한 조치를 하여야 한다(제22조, 제24조, 제27조). 공유수면을 매립하려는 자는 매립 목적을 구체적으로 밝혀 매립면허관청으로부터 공유수면 매립면허를 받아야 하는데(제28조), 준공검사 전이나 준공검사일부터 10년 이내에는 원칙적으로 매립목적을 변경하여 사용할 수 없으며(제48조, 제49조), 매립면허관청은 준공검사 당시의 매립목적에 따라 매립지를 사용하고 있는지를 반기별로 한 차례 이상 확인하여야 한다(같은 법 제51조, 같은 법 시행령 제60조).
이처럼 매립의 목적은 공유수면의 매립계획에서부터 면허취득, 매립 공사, 소유권 취득, 준공 이후 이용단계에서도 가장 중요하게 여겨지는 핵심요소로서, 매립 이후에도 그 목적에 맞는 이용에 대한 관리·감독이 지속적으로 이루어지고 있다.
또한, 공유수면의 매립은 막대한 사업비와 장기간의 시간 등이 투입될 뿐 아니라 해당 해안지역의 갯벌 등 가치 있는 자연자원의 상실 내지 환경의 파괴를 동반하는 등 국가 전체적으로 중대한 영향을 미치는 사업이다. 그러한 사업으로 새로이 확보된 매립지는 그 본래 사업목적에 적합하도록 최선의 활용계획을 세워 잘 이용될 수 있도록 하여야 할 것이어서, 매립지의 귀속 주체 내지 행정관할 등을 획정함에 있어서도 사업목적의 효과적 달성이 우선적으로 고려되어야 한다. 인접 지방자치단체가 매립 전 해상에서 누렸던 관할권한과 관련하여서는 매립절차를 진행하는 과정에서 충분히 보상될 필요가 있지만, 매립 전 공유수면을 청구인이 관할하였다 하여 매립지에 대한 관할권한을 인정하여야 한다고 볼 수는 없다.
(3) 이에 헌법재판소가 이 결정과 견해를 달리하여, 이미 소멸되어 사라진 종전 공유수면의 해상경계선을 매립지의 관할경계선으로 인정해 온 헌재 2011. 9. 29. 2009헌라3 결정 등은 이 결정의 견해와 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다.
라. 이 사건 쟁송매립지에서의 경계획정
(1) 이 사건의 경우 이 사건 쟁송매립지의 관할구역 경계를 정하거나 변경한 법령이 없으므로 행정구역을 확정하는 법령상 경계가 존재하지 않는다. 청구인은 삼천포화력발전소에 근무하는 직원 중 86.44%가 청구인 관할지역에 거주하고, 1993년 기준으로 삼천포화력발전소의 피해반경인 5km 내에 거주하는 인구가 피청구인에 비하여 약 13배 이상이며, 인근의 주민들도 청구인 관할지역에 생활기반을 두고 있다고 주장하고, 피청구인은 매립공사가 시작된 1981년 이래 위 발전소와 관련된 모든 행정업무를 피청구인이 전담하고 있었다고 주장하나, 그러한 사정만으로는 이에 대한 법적 확신에 이르렀다고 보기 어려워 행정관습법이 성립하였다거나 관할구역 경계에 관한 불문법이 존재한다고 할 수 없다. 결국 이 사건 쟁송매립지에서 법령상 경계나 불문법상 경계가 존재한다고 할 수 없으므로, 헌법재판소로서는 앞서 본 바와 같이 공유수면의 매립 목적, 그 사업목적의 효과적 달성, 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계나 외부로부터의 접근성 등 지리상의 조건, 행정권한의 행사 내용, 사무 처리의 실상, 매립 전 공유수면에 대한 행정권한의 행사 연혁이나, 주민들의 사회적·경제적 편익 등을 모두 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 그 경계를 획정할 수밖에 없다 할 것이다.
(2) 공유수면의 매립 목적, 사업목적의 효과적 달성, 즉 매립 목적에 부합하는 신규토지의 효율적인 이용가능성이 먼저 고려되어야 한다.
이 사건 쟁송매립지는 삼천포화력발전소 부지조성 및 진입도로 축조사업의 일환으로 매립, 형성되었다. 이 사건 쟁송매립지는 위 발전소의 운행과정에서 필연적으로 생성되는 부산물 처리를 위한 화력발전소 회처리장과 이에 통하는 도로 중 일부로서 다른 목적으로는 사용되지 않고 있으며, 향후에도 위 발전소가 폐쇄되지 않는 한 그러한 사정이 달라질 가능성은 없다. □□주식회사 삼천포발전본부장의 헌법재판소에 대한 2017. 9. 20.자 사실조회 회신에 의하면, 현재 삼천포발전본부는 수입유연탄을 연료로 사용하는 대용량석탄화력으로 발전기 총 6기를 운행 중이며, 설계수명은 30년이지만 노후설비 교체 및 보강을 통한 연장운영도 가능하다. 위 발전기 중 1984. 2. 28. 준공된 1호기, 2호기는 2020. 12. 31. 폐지가 예정되어 있으나 1994. 3. 31., 1998. 1. 1. 각각 준공된 3·4호기 및 5·6호기는 폐지일시가 미정인 상태이다.
한편 화력발전소 회처리장은 폐기물 처분시설 가운데 최종처분시설로서(폐기물관리법 제29조 제1항, 폐기물관리법 시행규칙 별표9 제2항 가목 제1호), 매립시설의 주위에 사람이나 가축 등의 출입을 방지할 수 있는 철망 등의 외곽시설을 지상 1.5미터 이상의 높이로 설치하여야 하므로, 사람이나 가축의 출입이 금지되고, 회처리장 설립 전과 같은 용도로서의 사용이 불가능한 것은 물론 접근마저 제한된다. 일반적인 폐기물 매립시설은 폐기물분해에 따른 침출수발생, 메탄 등의 매립가스 발생 및 지반침하 등의 우려로 매립이 완료되고 난 이후에도 원칙적으로 30년 동안 사후관리대상이며 토지 사용에도 제한이 있다. 이 사건 쟁송매립지도 마찬가지로 매립이 완료된 이후에도 그러한 관리와 제한의 대상이 된다.
화력발전소의 가동을 위해서는 회처리장이 반드시 필요하며, 화력발전소 바로 인근에 아파트나 다른 구조물 등을 건립하여 주민들이 상주하는 거주지로 활용하는 것은 상정하기 어렵다. 청구인과 피청구인의 도시 크기, 인구 규모, 분포 등에 비추어 보았을 때에도 이 사건 쟁송매립지를 주거지로 활용하거나 개발할 필요성이 있어 보이지도 않는다.
(3) 지리상의 조건, 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등이 고려되어야 한다.
공유수면이 매립되어 종전에 존재하지 않았던 토지가 새로 생겨난 이상 종전 해상의 경계만을 기준으로 관할을 결정할 것은 아니다. 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 하여, 매립지와 근접한 지방자치단체의 관할구역 연결 형상을 포함한 연접관계, 외부로부터 매립지에 접근할 수 있는 거리 및 교통관계 등을 종합적으로 고려하여 합리적으로 경계를 설정하여야 한다.
청구인 관할구역에서 이 사건 쟁송매립지로 접근하기 위해서는 피청구인이 관리하는 77번 국도 부분을 지나 다시 피청구인이 관리하는 1001번 지방도를 이용하여야 한다. 반면 피청구인 관할구역에서 이 사건 쟁송매립지로 접근할 때는 청구인의 관할구역을 거칠 필요가 없다. 청구인은 삼천포화력발전소 본부의 요청에 따라 이 사건 쟁송매립지와 청구인을 연결하는 진입도로의 설치가 추진 중이며, 해당 도로가 완공되면 청구인 관내에 거주하는 주민들이 보다 편리하게 위 발전소까지 출근할 수 있을 것이고, 청구인이 이 사건 쟁송매립지를 보다 용이하게 관리할 수 있을 것이라고 주장하나(갑 제21호증의1, 갑 제31호증), 위 발전소가 피청구인 관할인 이상 청구인이 일방적으로 진입도로를 개설하는 것은 불가능하고, 청구인이 주장하는 위 진입도로 설치 추진안은 제안서가 작성된 지 2년여가 되도록 착수조차 되지 아니하였으므로, 형평의 원칙에 기초해 지방자치단체의 관할권한을 확인하는 이 사건 심판에서 고려 요소가 될 수 없다.
(4) 행정권한의 행사 내용, 사무처리의 실상도 고려되어야 한다.
특히 매립지 내 각 구획과 인접 지역과의 연접관계, 기반시설의 설치 관리, 행정서비스의 제공 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 보장되어야 한다.
사업목적의 효과적 달성과 일관되고 효율적이며 공공성에 부합하는 행정작용의 실현을 위해서는 삼천포화력발전소와 회처리장 등 기반시설의 관할 지방자치단체를 일치시킬 필요가 있다. 그런데 청구인도 위 발전소 부지나, 제3회사장, 제4회사장이 피청구인 관할이라는 점에 대하여는 전혀 다투지 않고 있다. 이 사건 쟁송매립지는 회처리장 및 진입도로로서 주민이 거주할 가능성이 거의 없으나 이 사건 쟁송매립지에서는 피청구인이 위 발전소에 제공하는 행정서비스 등을 그대로 활용할 수 있다. 이 사건 쟁송매립지를 청구인 관할로 인정하게 된다면, 위 발전소의 부산물을 처리하기 위한 회처리장 시설 중 일부만을 청구인이 관리하게 되어 행정업무가 청구인과 피청구인으로 분산되어 결국 행정의 비효율화만 발생할 우려가 매우 크다.
위 발전소 부지조성 및 진입도로 축조사업 진행과 관련하여 매립공사가 시작된 1981년 이래 피청구인은 위 발전소와 관련한 공유수면매립면허 현황 및 매립공사 추진실적 등을 경상남도에 보고해 오고 있고, 위 발전소 및 부대시설과 관련한 각종 환경영향평가, 민원 처리, 매립시설 설치 검사, 오염물질 배출시설과 방지시설에 대한 계도, 폐기물 배출자 변경신고 수리 등의 환경행정업무(을 제20호증의 1 내지 7), 폐기물처리시설 안전점검, 폐기물처리업 변경허가, 폐기물 배출 및 처리 실적 점검 등 폐기물 관련 각종 행정업무(을 제21호증의 1 내지 3), 위 발전소 인근 지역의 건축허가, 설계변경 허가 건축물 착공신고서 수리, 건축물 사용 승인, 개발행위 준공검사 필증 교부, 계획시설 지형도면 고시, 계획시설 실시계획 인가 및 고시, 건축물 정기점검 등의 건축관련 행정업무(을 제22호증의 1 내지 11) 등을 모두 피청구인이 하고 있다.
(5) 매립 전 공유수면에 대한 행정권한의 행사 연혁이나, 주민들의 편익 등도 함께 살펴보아야 한다.
청구인은 국토지리원이 1973년 편집하여 1979. 6.에 인쇄한 국가기본도상 해상경계선이 불문법상 해상경계의 기초라고 주장하나, 국가기본도상의 해상경계선은 더 이상 공유수면에 대한 불문법상 해상경계로 볼 수 없다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 참조). 청구인은 이 사건 쟁송매립지가 매립되기 전인 1970. 8. 20.경 경남도지사의 위임을 받아 매립되기 전 해역에 있던 어장에 대해 제1종 213호 어업면허사무를 처리해 왔고, 피청구인은 1971. 10. 7.경부터 위 해역에 있던 어장에 대해 경남양식 제2173호, 제2690호, 제10087호, 제138호 어업면허사무를 처리해 온 사실은 인정되지만(갑 제9호증 내지 갑 제12호증, 을 제23호증의 1 내지 5, 을 제24, 25호증), 위 어업권들은 위 발전소 부지조성 및 진입도로 축조사업이 진행되면서 1980. 2. 13. 수산업법 제20조 제2항에 의한 어업권보상을 받아 모두 소멸하였다.
일반적인 경우 매립지 거주 주민들의 생활기반과 편익은 매립지 관할구역 획정에 있어 중요한 요소로서 고려되어야 할 것이나, 위에서 본 바와 같이 이 사건 쟁송매립지는 위 발전소의 회처리장 용도 이외로는 사용될 수 없고, 인근에 주민들이 거주하지 않을 뿐 아니라 거주해서도 아니 되는 곳이므로, 이 사건에서 거주 주민들의 편익문제는 상정하기 어렵다.
어업면허와 그 제한, 어업권 유효기간의 연장허가 등의 사무는 원래 시·도지사의 권한이었으나[구 수산업법(1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항], 1993. 6. 19. 대통령령 제13910호로 개정된 구 수산업법 시행령 제73조 제2항에 의하여 시장·군수·구청장에게 위임되었고, 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정된 구 수산업법 제8조 제1항에서는 이를 직접 시장·군수·구청장의 권한으로 규정하여 현재에 이르고 있으므로, 1995년 이전에 어장에 관한 어업면허사무를 청구인 혹은 피청구인이 처리해 온 것은 각각 경상남도의 권한을 대신하여 이를 처리한 것에 불과하여(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 참조) 이를 두고 행정권한을 행사하여 온 것으로 보기는 어렵다.
따라서 위 사정만으로는 이 사건 쟁송매립지가 매립되기 전 공유수면에 대한 행정권한이 청구인 혹은 피청구인에게 속해 있었다고 볼 수 없고, 달리 매립 전 공유수면에 대한 행정권한의 행사연혁이 있었다고 볼 만한 자료도 없다.
결국, 매립 이전의 상태인 공유수면에 대하여 청구인이 단독으로 관리하여 행정권한을 행사한 바 있다고 보기 어렵고, 청구인과 피청구인 모두 해당 공유수면에서 어업면허를 처리해 왔으나, 해당 어업권들은 모두 위 발전소 부지조성 및 진입도로 축조사업이 진행되면서 1980. 2. 13. 이미 수산업법 제20조 제2항에 의하여 어업권보상을 받아 소멸하였으므로, 어민들의 경제적 손실 등도 이 사건에서 고려할 요소라고 보기는 어렵다.
(6) 이상의 사정들을 종합하면, 이 사건 쟁송매립지에 대한 관할권한이 청구인에게 귀속된다고 할 수 없다.
마. 소결론
이 사건 쟁송매립지에 대한 관할권한이 청구인에게 귀속된다고 볼 수 없고, 따라서 피청구인이 이 사건 쟁송매립지에서 행사할 지방세 부과 등 장래처분으로 인하여 헌법상 및 법률상 부여받은 청구인의 자치권한이 침해되지는 않는다.
6. 결 론
이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영
