헌법재판소 2015. 12. 23. 선고 2014헌바294 결정 학원의설립·운영및과외교습에관한법률제14조의2제1항등위헌소원
합헌
판시사항
재판요지
주문
판결이유
AI 요약
개인과외교습자 신고의무 및 미신고 시 형사처벌 조항의 헌법합치성
결과 요약
- 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(학원법) 제14조의2 제1항 본문(개인과외교습자 신고의무) 및 제22조 제1항 제4호 중 '제14조의2 제1항에 따른 신고를 하지 않고 과외교습을 한 자' 부분(미신고 시 형사처벌)은 헌법에 위반되지 아니함을 결정함.
- 재판관 3인은 신고의무 위반에 대한 형사처벌 조항이 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해한다는 반대의견을 제시함.
사실관계
- 청구인은 주소지 관할 교육감에게 교습자의 인적 사항, 교습과목, 교습비 등을 신고하지 않고 과외교습을 하여 학원법 위반 혐의로 약식명령을 받고 정식재판을 청구함.
- 청구인은 재판 중 개인과외교습자의 신고의무 및 미신고 시 처벌 규정이 위헌이라며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 헌법소원심판을 청구함.
핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단
직업수행의 자유 침해 여부 (과잉금지원칙 위배 여부)
- 쟁점: 개인과외교습자에게 신고의무를 부과하고 미신고 시 형사처벌하는 것이 직업수행의 자유를 침해하는지 여부.
- 법리:
- 직업수행의 자유는 직업선택의 자유와 달리 공익 목적을 위해 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하나, 비례의 원칙에 위배되어서는 아니 됨.
- 입법자는 행정법규 위반행위에 대해 과태료를 부과할지, 행정형벌을 부과할지, 그 형량을 어떻게 정할지 결정할 입법재량이 있음.
- 법원의 판단:
- 목적의 정당성 및 수단의 적합성:
- 개인과외교습의 투명성을 높이고, 부실한 과외 및 고액 사교육비를 통제하여 사회적 폐해를 최소화하려는 목적은 정당함.
- 개인과외교습은 행정적 관리·감독이 어려우므로 신고의무를 부과하고 형사처벌로 강제하는 것은 목적 달성을 위한 적합한 수단임.
- 침해의 최소성:
- 불법 고액과외가 근절되지 않아 학교교육 부실화 및 교육기회 불평등 문제가 지속되자, 입법자가 과태료만으로는 투명성 확보 및 불법 고액과외 방지가 어렵다고 판단하여 형벌을 부과한 것은 명백히 잘못되었다고 볼 수 없음.
- 신고 절차에 특별한 노력이나 비용이 들지 않음.
- 법익균형성:
- 개인과외교습의 투명화, 사교육의 건전한 시행, 교육기회 균등, 학교교육 정상화 등 공익이 신고의무 부담 및 불이행 시 제재로 인한 사익보다 크다고 판단함.
- 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않아 직업수행의 자유를 침해하지 아니함.
- 목적의 정당성 및 수단의 적합성:
평등원칙 위반 여부
- 쟁점: 학습지교사, 대학생 및 대학원생과 달리 개인과외교습자에게만 신고의무를 부과하고 미신고 시 처벌하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부.
- 법원의 판단:
- 학습지교사와의 비교:
- 학습지교사의 지도행위는 방문판매에 부수되는 행위인 반면, 개인과외교습은 독립된 영업에 해당하므로 본질적으로 동일하다고 볼 수 없음.
- 규율 대상 및 입법 목적이 동일하지 않으므로 비교 대상이 될 수 없음.
- 대학생 및 대학원생과의 비교:
- 가정형편이 어려운 대학생들의 학비 조달을 용이하게 하려는 취지에서 대학생 및 대학원생에게 신고의무의 예외를 인정한 것은 합리적인 이유가 있음.
- 결론: 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니함.
- 학습지교사와의 비교:
관련 판례 및 법령
- 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10916호로 개정된 것) 제14조의2(개인과외교습자의 신고 등) 제1항 본문
- "개인과외교습을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주소지 관할 교육감에게 교습자의 인적 사항, 교습과목, 교습장소 및 교습비등을 신고하여야 한다."
- 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 것) 제22조(벌칙) 제1항 제4호
- "다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다. ... 4. 제14조의2 제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 신고하고 과외교습을 한 자"
- 헌재 2015. 7. 30. 2014헌마500
- 헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등
- 헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518
검토
- 본 판결은 개인과외교습의 투명성 확보와 사교육 폐해 방지라는 공익적 목적을 달성하기 위해 신고의무를 부과하고 미신고 시 형사처벌하는 것이 합헌임을 확인함.
- 특히, 과태료에서 형사처벌로 제재를 강화한 입법자의 판단을 존중하며, 불법 고액과외의 사회적 폐해를 고려할 때 형사처벌이 과도하지 않다고 판단함.
- 반대의견은 신고의무 위반에 대한 일률적인 형사처벌이 수단의 적합성 및 침해의 최소성을 충족하지 못하며, 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 의무 이행을 확보할 수 있다고 보아 형벌의 최후수단성을 강조함. 이는 행정편의주의적 입법에 대한 비판적 시각을 보여줌.
- 본 판결은 사교육 시장의 특수성과 관리·감독의 어려움을 고려하여 입법재량을 폭넓게 인정한 사례로 볼 수 있음.
판시사항
가. 개인과외교습자에게 신고의무를 부여한‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’(2011. 7. 25. 법률 제10916호로 개정된 것) 제14조의2 제1항 중 본문 부분 및 신고의무위반에 대한 처벌조항인 같은 법(2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 것) 제22조 제1항 제4호 중 ‘제14조의2 제1항에 따른 신고를 하지 않고 과외교습을 한 자’ 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항‘이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 학습지교사나 대학생, 대학원생과 달리 개인과외교습자에 대하여만 신고의무를 부과하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극재판요지
가. 심판대상조항은 개인과외교습의 투명성을 높이고, 부실한 개인과외교습 등을 감독하기 위한 것이므로 입법목적이 정당하고, 개인과외교습자에 대한 행정적인 관리·감독의 실효성 등을 확보하기 위하여 일률적으로 신고의무를 부과하고 그 위반시 형사처벌을 하는 것이므로 수단의 적합성도 인정된다. 입법자는 고액의 개인과외교습이 단순히 개인적인 문제에 그치는 것이 아니라 사교육을 조장하는 등 사회 전반에 미치는 폐해를 고려하여 개인과외교습에 대한 엄밀한 관리·감독을 위하여는 신고의무위반에 대한 제재로서 과태료가 아닌 형사처벌이 적절하다고 판단한 것이고, 그러한 입법자의 판단이 명백히 잘못되었다고 할 수는 없으며, 신고절차에 특별한 비용이나 노력이 요구되는 것은 아니므로 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다. 심판대상조항으로 인하여 청구인이 신고의무를 부담하게 되는 등으로 일정한 제한을 받게 되더라도 제한되는 사익이 개인과외교습의 투명화, 사교육의 건전한 시행 등이라는 공익에 비하여 더 크다고 할 수는 없으므로 법익균형성에도 위배되지 아니한다. 따라서 심판대상조항은 개인과외교습자의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 나. 학습지교사의 학습지 관련 지도행위는‘방문판매 등에 관한 법률’의 규율을 받는 학습지 회사의 학습지 판매활동에 부수되는 행위에 불과함에 비해, 개인과외교습행위는 독립된 영업에 해당하므로 개인과외교습행위와 학습지교사의 지도행위는 본질적으로 동일하다고 볼 수 없다. 또한, 대학생과 대학원생에 대하여 신고의무를 부과하지 아니하는 것은 가정형편이 어려운 대학생들의 학비조달을 용이하게 해주겠다는 취지이므로 그들에게 신고의무의 예외를 인정하는 것은 합리적인 이유가 있다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다. 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견 개인과외교습의 투명성을 높이려는 이 사건 처벌조항의 입법목적이 정당하다고 하더라도 신고의무위반에 대하여 일률적으로 형사처벌을 하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기에 적합한 수단이라고 할 수 없다. 개인과외교습자에게 부과된 신고의무는 단순한 행정적 협조의무에 불과하여 그러한 협조의무의 이행은 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 확보 가능하다고 할 것인데, 이 사건 처벌조항으로 개정될 당시 형사처벌을 하여야 할 정도로 불법고액과외가 만연하였다고 볼 만한 특별한 자료가 없으므로 과태료 부과에서 징역형에 처하는 것이 가능한 형사처벌로 가중한 것은 엄벌주의만으로 입법목적을 달성하겠다는 것에 다름이 아니므로 수단의 적합성을 인정할 수 없다. 또한, 이 사건 처벌조항을 통하여 방지하려는 고액과외의 개념이 불명확할 뿐만 아니라, 학원법에는 교습비 조정명령 등 고액의 교습비로 인하여 발생할 수 있는 부작용을 막기 위한 덜 침해적인 방안이 이미 마련되어 있음에도 모든 신고의무위반에 대해 곧바로 형사처벌을 하는 것은 침해의 최소성에 위배되며, 이 사건 처벌조항에 의한 형사처벌은 그 자체는 물론 형사처벌 후에도 사회생활에 심각한 영향을 미칠 수 있는 점에 비추어 보면, 제한되는 사익이 개인과외교습의 투명화라는 공익에 비하여 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처벌조항은 과잉금지원칙에 위배되어 개인과외교습자의 직업수행의 자유를 침해한다참조조문
학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 것) 제22조 제1항 제4호 중 ‘제14조의2 제1항에 따른 신고를 하지 않고 과외교습을 한 자’ 부분,학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10916호로 개정된 것) 제14조의2 제1항 중 본문 부참조판례
가.헌재 2015. 7. 30. 2014헌마500, 공보 226, 1266, 1270,헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등, 판례집 26-1상, 34, 48,헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518, 판례집 15-2하, 185, 20헌법재판소
전원재판부
결정
사건
2014헌바294 학원의설립·운영및과외교습에관한법률제14조의2제1항등위헌소원
청구인
김○숙 (국선대리인 변호사 ○○○)
판결선고
2015. 12. 23.
주 문
학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10916호로 개정된 것) 제14조의2 제1항 중 본문 부분 및 같은 법(2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 것) 제22조 제1항 제4호 중 ‘제14조의2 제1항에 따른 신고를 하지 않고 과외교습을 한 자’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다이 유
1. 사건개요 청구인은 주소지 관할 교육감에게 교습자의 교습과목, 교습비 등을 신고하지 아니하고 2013. 7. 20. 부터 2013. 8. 25. 까지 청구인의 주거지인 성남시 소재 아파트에서 과외비를 받고 과외교습을 하였다는 사실로학원의설립·운영및과외교습에관한법률위반죄로 2014. 2. 10. 약식명령을 발령받고수원지방법원 성남지원 2013고약11277), 정식재판을 청구하였다(위 지원 2014고정383). 청구인은 제1심 재판 계속 중 개인과외교습자에 대하여 신고의무를 부과하고 그 위반시 처벌하도록 규정한‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’ 제14조의2,제22조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2014. 7. 8. 기각되자수원지방법원 성남지원 2014초기198), 2014. 7. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 개인과외교습자에게 신고의무를 부과한‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’(2011. 7. 25. 법률 제10916호로 개정된 것) 제14조의2 제1항 중 본문 부분(이하 ‘이 사건 신고의무조항’이라 한다) 및 신고의무위반에 대한 처벌조항인 같은 법(2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 것) 제22조 제1항 제4호 중 ‘제14조의2 제1항에 따른 신고를 하지 아니하고 과외교습을 한 자’ 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 아래와 같고, 관련조항의 내용은 [별지] 기재와 같다. [심판대상조항]학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10916호로 개정된 것) 제14조의2(개인과외교습자의 신고 등) ① 개인과외교습을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주소지 관할 교육감에게 교습자의 인적 사항, 교습과목, 교습장소 및 교습비등을 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만,「고등교육법」 제2조 또는 개별 법률에 따라 설립된 대학(대학원을 포함한다) 및 이에 준하는 학교에 재적(在籍) 중인 학생(휴학생은 제외한다)은 그러하지 아니하다.학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 것) 제22조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다. 4. 제14조의2 제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 신고하고 과외교습을 한 자 3. 청구인의 주장 고액의 교습비를 받거나 학력을 위조한 경우‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’(이하 ‘학원법’이라 한다)에 별도로 처벌규정을 두고 있어 그것만으로도 개인과외교습으로 인한 사회적 폐해를 방지하기에 충분함에도, 이 사건 심판대상조항이 개인과외교습자에게 일률적으로 신고의무를 부과하고, 그 의무불이행시 무조건 형벌을 가하는 것은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업선택의 자유를 제한한다. 또한, 학습지교사나 대학생 및 대학원생에 대해서는 부과하지 않는 과외교습신고의무를 개인과외교습자에 대해서만 부과하고 그 의무를 위반할 경우 형사처벌을 가하는 것은 평등원칙에도 위반된다. 4. 판 단 가. 과외교습에 대한 규율의 변천 1961. 9. 18. 법률 제719호로 제정된‘사설강습소에 관한 법률’은 별도의 과외금지조항을 두고 있지 않았으나, 1980. 8. 7. 정부가 발표한 과외금지조치에 따라 1981. 4. 13. 법률 제3433호로 개정된‘사설강습소에 관한 법률’은 초·중·고등학교 재학생에 대한 과외교습을 원칙적으로 금지하였다. 헌법재판소는 2000. 4. 27. 98헌가16 등 결정에서 과외교습을 원칙적으로 금지한학원의 설립·운영에 관한 법률(1995. 8. 4. 법률 제4964호로 전부개정된 것) 제3조와 그 위반자에 대한 형사처벌조항인같은 법 제22조 제1항에 대하여 헌법에 위반된다는 결정을 하였다. 그 후 2001. 4. 7. 법률 제6463호로 학원법이 개정되면서, 개인과외교습의 투명성을 높여 과외교습으로 인한 사회적 폐해를 최소화할 수 있도록 하기 위하여 개인과외교습을 하고자 하는 자에 대하여는 신고의무를 부과하였고(제14조의 2 제1항), 신고의무를 위반한 경우에는 100만 원 이하의 과태료에 처하도록 하였으며(제23조 제1항 제3호), 과태료 처분을 받은 자가 신고를 하지 아니하고 계속 과외교습을 하는 경우에는 교육감이 그 교습의 중지를 명하여야 하고(제19조 제2항), 그 명령을 받은 자가 신고를 하지 않고 계속 과외교습을 하면 200만 원 이하의 벌금에 처하며(제22조 제3항 제3호), 이 벌금형을 받은 자가 신고를 하지 않고 계속 과외교습을 할 경우에는 1년 이하의 금고 또는 300만 원 이하의 벌금에 처하도록 하였다(제22조 제2항 제2호). 그런데 불법 고액과외가 여전히 줄어들지 않자, 그에 대한 개별적 대책을 마련하는 것이 필요하다는 인식에 따라 개인과외교습에 대하여 기존 제도의 틀을 유지하되 불법 고액과외를 막기 위하여 ‘교습장소 양성화’, ‘개인의 신고 강화와 과세조치’, ‘제재규정의 강화’ 등을 검토할 필요가 있다는 의견이 제시되었고, 그에 따라 2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 학원법은 개인과외교습자가 신고의무를 위반한 경우 1년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하였다(이 사건 처벌조항이다). 나. 직업수행의 자유 침해 여부 (1) 청구인은 심판대상조항이 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다고 주장하나, 심판대상조항은 개인과외교습행위 자체를 제한하는 것이 아니라, 개인과외교습자에게 신고의무를 부과하고, 이를 이행하지 아니하는 경우 형사처벌하는 조항이므로, 그에 의하여 제한되는 기본권은 직업수행의 자유이다. 일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익 목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하지만, 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항에 의거한 비례의 원칙에 위배되어서는 안 된다헌재 2015. 7. 30. 2014헌마500). (2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 심판대상조항 및 그 위임에 따른 학원법 시행령 제16조의2 제1항은 개인과외교습자로 하여금 교육감에 대해 인적사항, 학력, 전공, 자격 및 경력, 교습과목, 교습장소 및 교습비 등을 신고하도록 의무를 부과하고, 그 신고의무 위반시에는 형사처벌을 함으로써 신고의무에 대한 이행을 담보하여 개인과외교습의 투명성을 높이는 한편, 신고를 받은 후 교육감으로 하여금 신고 내용을 검토하여 각각의 해당 사유에 따라 과외교습 중지를 명하거나(학원법 제17조 제3항), 교습비 조정을 명하는 방법으로(제14조의2 제6항) 부실한 개인과외교습과 고액의 사교육비를 통제하는 등 개인과외교습으로 인한 사회적 폐해를 최소화하기 위한 것이므로 그 목적의 정당성이 인정된다. 또한, 개인과외교습은 일정한 시설기준을 요건으로 하여 등록을 하여야 하는 일반 학원(학원법 제6조, 제8조)과는 달리 대부분 개인과외교습자나 학습자의 주거지에서 이루어지므로 행정적인 관리·감독이 어려울 뿐만 아니라, 개인과외교습이 있더라도 신고하지 아니하면 개인과외교습을 파악하여 통제하기가 어렵기 때문에 학원법령이 정하는 일정한 사항을 일률적으로 신고하도록 하는 것이 개인과외교습 시장의 질서를 효율적으로 규율하는 방법이라 할 것이므로, 신고의무를 부과하고 그 위반시 형벌로써 신고의무를 강제하는 이 사건 심판대상조항은 위 입법목적의 달성을 위한 적합한 수단이다. (3) 침해의 최소성 (가) 어떤 행정법규 위반행위에 대하여, 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장해를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인가, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인가, 그리고 행정형벌을 과할 경우 그 법정형의 종류와 형량을 어떻게 정할 것인가는, 당해 위반행위가 위의 어느 경우에 해당하는가에 대한 법적 판단을 그르친 것이 아닌 한 그 처벌내용은 기본적으로 입법자가 제반 사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등 참조). 또한, 특정한 인간행위에 대하여 그것이 불법이며 범죄라 하여 국가가 형벌권을 행사하여 이를 규제할 것인지, 아니면 단순히 도덕률에 맡길 것인지의 문제는 인간과 인간, 인간과 사회와의 상호관계를 함수로 하여 시간과 공간에 따라 그 결과를 달리할 수밖에 없는 것이고, 결국은 그 사회의 시대적인 상황·사회구성원들의 의식 등에 의하여 결정될 수밖에 없다헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518 참조). (나) 과외교습을 원칙적으로 금지하던 법률조항에 대해 헌법재판소가 2000. 4. 27. 위헌결정을 하자, 입법자는 2001. 4. 7. 법률 제6463호로 개정된 학원법에서 개인과외교습을 전면 허용하면서도 개인과외교습의 투명성을 높임은 물론 개인과외교습으로 인하여 발생할 수 있는 사회적 폐해를 막기 위해 교육감의 관리·감독권을 규정함과 동시에 그 전제로서 개인과외교습자에게 신고의무를 부과하고 이를 강제하기 위하여 과태료라는 제재수단을 마련하였다. 그럼에도 불구하고 여전히 불법고액과외가 근절되지 않아 학교교육의 부실화 및 경제적 능력에 따른 교육기회의 불평등 등 여러 문제점을 야기하자, 입법자는 2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 학원법에서 신고의무위반에 대하여는 과태료가 아닌 형벌을 부과하도록 하는 내용의 이 사건 처벌조항으로 개정한 것이다. 이는 입법자가 고액의 개인과외교습이 단순히 개인적 문제에 그치는 것이 아니라 사교육을 조장하는 등 사회 전반에 미치는 폐해가 크다고 판단하고, 음성적으로 이루어져 행정적 규제가 어려운 개인과외교습에 대해 엄밀히 관리·감독함으로써 개인과외교습으로 인한 부작용을 방지하기 위하여는 단순한 행정적 제재인 과태료를 부과하는 것만으로는 개인과외교습의 투명성을 확보하고 불법고액 개인과외교습을 방지하는 것이 어려우므로 형벌을 부과하는 것이 적절하다고 판단한 것이고, 그러한 입법자의 판단이 명백히 잘못되었다고 할 수 없다. (다) 나아가 이 사건 신고조항에 따른 신고는 개인과외교습을 하려는 사람이 정해진 양식에 따른 개인과외교습신고서를 작성하여 행정청에 우편 또는 전자문서로 제출하기만 하면 되는 것이므로 신고의무를 이행하기 위하여 특별한 노력이나 비용이 드는 것은 아니다. (4) 법익균형성 이 사건 심판대상조항이 추구하는 공익은 개인과외교습자에 대한 관리·감독권의 실효적 행사를 통한 개인과외교습의 투명화, 나아가 사교육의 건전한 시행으로 인한 교육기회의 균등, 학교교육의 정상화 등이므로, 이 사건 심판대상조항으로 인하여 청구인이 개인과외교습에 관한 내용을 신고하여야 할 의무를 부담하고, 그 불이행시 제재를 받는 등으로 청구인의 직업수행의 자유에 일정한 제한이 있다고 하더라도 그와 같이 제한되는 사익이 위 공익보다 더 크다고 할 수 없다. (5) 소결 따라서 이 사건 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 다. 평등원칙 위반 여부 (1) 학습지교사와의 비교 학습지는‘방문판매 등에 관한 법률’이 정한 방문판매 중 계속거래에 해당하고, 학습지교사는 방문판매업자(통상 학습지 판매회사이다)를 대신하여 방문판매업무를 수행하는 방문판매원위 법 제2조 제2호)에 해당하여 위 법률에 의한 규율을 받는다. 방문판매원인 학습지교사의 행위는 원칙적으로 방문판매업자에 종속되어 계속거래업의 하나인 학습지(도서) 판매에 부수하여 판매활동의 연장선상으로 학습지 관련내용을 단기간 지도하는 경우를 상정한 것이고, 그 경우의 학습지 관련 지도행위는 학습지 판매라는 하나의 공급단위에 포함되는 것으로 간주된다. 그러나 개인과외교습은 교습비를 받고 교습자 또는 학습자의 주거지 등에서 초등학교·중학교·고등학교 또는 이에 준하는 학교의 학생이나 학교 입학 또는 학력 인정에 관한 검정을 위한 시험 준비생에게 지식·기술·예능을 교습하는 행위로 그 자체가 독립적인 영업에 해당한다. 그러므로 학습지교사에 대해 규율하는 법률조항과 이 사건 심판대상조항은 그 규율대상, 입법목적이 동일하다고 할 수 없고, 설령 학습지교사가 일정한 경우 학습지 소비자의 주거에 방문하여 교습에 유사한 행위를 한다고 하더라도 개인과외교습행위와는 사실관계가 본질적으로 동일하다고 할 수 없다. 따라서 개인과외교습자와 학습지교사는 본질적으로 동일하다고 볼 수 없어 비교대상이 된다고 할 수 없으므로, 이 사건 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다. (2) 대학생 및 대학원생과의 비교 학원법은고등교육법 제2조 또는 개별 법률에 따라 설립된 대학(대학원을 포함한다) 및 이에 준하는 학교에 재적(在籍) 중인 학생(휴학생은 제외한다)에 대해서는 개인과외교습을 위한 신고의무를 면제하고 있다(제14조의2 제1항 단서). 앞서 본 바와 같이 1980년 전면적 과외금지 정책을 취할 당시에는 대학생의 과외교습도 허용되지 아니하였으나, 가정형편이 어려운 대학생들의 학비조달을 쉽게 하려는 취지에서 1989. 6. 16. 법률 제4133호로 개정된 학원법에서 대학생의 과외교습이, 1995. 8. 4. 법률 제4964호로 개정된 학원법에서 대학원생의 과외교습이 각 예외로 인정되었다. 그 후 2001. 4. 7. 학원법 개정시 개인과외교습이 신고제를 전제로 전면 허용될 당시에도 대학생 및 대학원생은 위와 같은 이유로 신고의무의 예외로 인정되었다. 이에 더하여 이 사건 심판대상조항의 입법목적을 고려한다면, 대학생 및 대학원생에 대해 신고의무의 예외를 인정한 것은 합리적인 이유가 있다. 따라서 이 사건 심판대상조항이 대학생 및 대학원생과 개인과외교습자를 달리 규율하고 있다고 하더라도 평등원칙에 위반되지 아니한다. (3) 소결 결국 이 사건 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6. 과 같은 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다. 6. 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견 우리는 심판대상조항 중 이 사건 신고의무조항은 헌법에 위반되지 아니한다는 점에서 다수의견과 견해를 같이하나, 이 사건 처벌조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해한다고 판단하므로, 다음과 같은 반대의견을 밝힌다. 가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성 다수의견이 지적하는 바와 같이, 개인과외교습자로 하여금 교습과목, 교습비 등을 신고하도록 의무를 부과하고, 그것을 이행하지 않을 경우 형사처벌을 함으로써 개인과외교습의 투명성을 높이려는 이 사건 처벌조항의 목적은 정당하다. 그러나 이 사건 처벌조항의 입법목적이 정당하다고 하더라도, 신고의무위반에 대하여 일률적으로 형사처벌을 하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기에 적합한 수단이라고 할 수 없다. 즉 이 사건 처벌조항을 통해 신고의무위반에 대해 예외 없이 형사처벌을 한다고 하여 그로써 불법적인 개인과외교습이 감소되었다거나 근절되었다는 아무런 실증적인 자료가 없는 점에 비추어 보면, 수단의 적합성 요건을 비교적 넓게 인정하더라도 형사처벌이 적합한 수단인지에 관하여는 의구심이 든다. 어떤 행정법규위반의 행위에 대하여 행정질서벌인 과태료를 부과할 것인지 아니면 행정형벌을 과할 것인지 여부가 입법재량에 속하는 문제라고 하더라도, 그 의무이행확보의 수단으로 형벌을 부과할 것인지 여부는 신중히 판단하여야 한다. 형벌, 특히 징역형은 각종 자격의 제한이 따르고 인신의 자유를 박탈하는 형벌로서 다른 어떤 기본권의 제한 수단보다도 처벌되는 자의 자유를 침해하며 집행 후에도 그의 인격적 가치나 사회생활에 심각한 영향을 미치기 때문에 형벌제도는 의무이행확보수단으로서 최후적·보충적인 것이 되어야 한다. 형벌의 일반예방적 효과를 맹신한 나머지 의무이행의 확보가 문제되는 경우마다 형사처벌을 통하여 해결하려는 것은 법치국가원리에 반하는 행정편의적 발상으로서 그 헌법적 정당성이 인정될 수 없다헌재 2005. 9. 29. 2003헌바52 중 반대의견,헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174 중 반대의견,헌재 2015. 7. 30. 2014헌바257 중 반대의견 참조). 학원법의 연혁을 보면, 2001. 4. 7. 법률 제6463호로 개정된 학원법에서는 신고의무위반에 대하여 먼저 과태료를 부과하고, 과태료를 부과받은 자가 그 이후에도 신고를 하지 아니하고 계속 과외교습을 하는 경우 벌금형에 처하도록 하며, 벌금형을 받은 자가 신고하지 않고 계속 과외교습을 하는 경우에 이르러야 비로소 1년 이하의 금고 등에 처하도록 규정하였다가, 불법고액과외를 줄일 수 있는 개별수단을 마련하겠다는 목적으로 2008. 3. 28. 법률 제8989호로 개정된 학원법에서는 신고의무위반에 대해 바로 형사처벌을 하도록 제재내용이 가중되었다. 개인과외교습자에 부과된 신고의무는 단순한 행정적 협조의무에 불과하여 그러한 협조의무의 이행은 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 확보 가능하다고 할 것인데, 위와 같이 이 사건 처벌조항으로 개정될 당시 불법고액과외에 대한 제재수단으로서 과태료가 실효성이 없었다거나, 신고의무위반에 대하여 형사처벌을 하여야 할 정도로 불법고액과외가 만연하였다고 볼만한 특별한 자료가 없으므로, 과태료 부과에서 징역형에 처할 수 있는 형사처벌로 가중한 것은 엄벌주의만으로 입법목적을 달성하겠다는 것에 다르지 아니하여 수단의 적합성을 인정할 수 없다. 나. 침해의 최소성 이 사건 처벌조항을 통해 방지하려는 ‘고액과외’의 개념이 불명확할 뿐만 아니라 설령 고액과외에 대한 금지와 그에 대한 단속의 필요성이 인정된다고 하더라도 금지와 단속이 필요한 고액과외의 개념을 한정하여 그에 해당하는 신고의무위반행위에 대해서만 형사처벌을 하는 등 제재조치를 강구하면 될 것이다. 이러한 점을 고려한다면 이 사건 처벌조항이 개인과외교습자의 신고의무위반에 대해 형식적·일률적으로 형사처벌을 하는 것은 기본권을 최소한으로 제한하는 것이라고 보기 어렵다. 더욱이 학원법은 교육감으로 하여금 필요하다고 인정되면 개인과외교습자에게 교습비 등의 조정을 명할 수 있게 하고 있고(제14조의2 제6항), 개인과외교습자는 신고한 교습비 등을 초과하여 징수하지 못한다고 규정하고 있으며(제15조 제5항), 개인과외교습자가 위와 같은 교습비 등의 조정명령을 위반한 경우나 신고한 교습비 등을 초과하여 징수한 경우에는 교육감이 과외교습중지를 명할 수도 있고(제17조 제3항 제3, 4호), 나아가 위 과외교습중지명령에 위반한 경우에는 따로 과태료를 부과하도록 규정하고 있는 등(제23조 제1항 제6, 7의2호) 개인과외교습에서 고액의 교습비로 인해 발생할 수 있는 부작용을 막기 위한 덜 침해적인 방안도 이미 마련하고 있다. 그럼에도 이 사건 처벌조항이 모든 신고의무위반에 대해 곧바로 형사처벌을 하는 것은 침해최소성에 위반된다. 한편, 이 사건 처벌조항은 신고의무위반에 대하여 징역 1년 이하 또는 500만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는데, 신고의무는 신고를 전제로 하여 개인과외교습의 투명성을 높이고, 그에 대한 행정적 관리·감독의 실효성을 확보하기 위한 것이어서 그 의무불이행은 사회적인 악행이라고 할 수 없음에도, 그 위반행위에 대해 인신의 자유를 제한하는 징역형을 부과하는 것은 과잉한 형벌이다. 다. 법익균형성 이 사건 처벌조항은 신고의무라는 행정적 협력의무를 위반하였다는 이유로 형사처벌을 하는 것으로 그 형사처벌 자체로 인한 청구인의 기본권 제한이 중대함은 물론, 형사처벌 후에도 전과자라는 사회적 낙인을 얻게 되어 사회생활에 심각한 영향을 미치게 된다. 그런 점에서 이 사건 처벌조항에 의해 제한되는 사익이 개인과외교습의 투명화라는 공익에 비하여 결코 가볍다고 볼 수는 없다. 라. 소결 그렇다면 심판대상조항 중 이 사건 처벌조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하므로 헌법에 위반된다재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
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