헌법재판소 2015. 2. 26. 선고 2013헌바176 결정 정치자금법제49조제2항제3호등위헌소원

합헌

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판시사항

회계책임자에 의하지 아니하고 선거비용을 수입, 지출한 행위를 처벌함에 있어 ‘당해 선거일 후 6월’의 단기 공소시효 특칙을 규정하지 아니한 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제49조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 평등권과 공무담임권을 침해하는지 여부(소극)

재판요지

가. 정부 수립 이래 선거 때마다 금권 선거가 끊이지 않았던 우리 선거풍토의 현실에 비추어 볼 때 불법 선거자금의 수입·지출을 규제하는 심판대상조항에 대하여는 단기 공소시효의 적용을 받게 할 것이 아니라 일반 형사소송법상 5년의 공소시효를 적용하여 선거가 끝난 이후에도 형사처벌이 가능하도록 함으로써 금권선거를 억제하고 선거의 공정을 기해야 할 필요성이 크다는 것이 입법자의 결단이다. 정치자금법은 선거비용 이외의 정치자금에 대해서도 회계책임자에 의하지 않은 수입, 지출행위를 처벌하고 있는데, 유독 선거비용에 관한 범죄에 대해서만 단기 공소시효 특칙을 규정한다면 이는 정치자금법 전체의 법체계에도 맞지 아니할 뿐만 아니라 정치자금 중에서도 선거비용이냐 아니냐에 따라 공소시효가 달라지는 불합리한 결과를 가져올 수 있다. 선거비용에 관한 범죄 가운데에도 공직선거법 제258조 제1항 제1호의 ‘선거비용 부정지출 등 죄’는 공직선거법상 단기 공소시효 특칙을 적용받도록 하여, 정치자금법으로 규율하여 일반 형사소송법상의 공소시효를 적용받게 할 범죄행위와 구별하고 있는 것에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다. 위와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 입법자가 심판대상조항에 대하여 다른 정치자금과 동일하게 일반 공소시효를 적용하도록 한 것이 다른 선거범죄를 저지른 자들과 비교하여 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하였다고 보기는 어렵다. 나. 심판대상조항으로 인하여 청구인의 임기 4년보다 더 장기인 5년의 공소시효를 적용받는 다고 하여 청구인의 공무담임권이 침해될 여지는 없다.

참조조문

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제49조

참조판례

헌재 2003. 2. 27. 2001헌바22, 판례집 15-1, 196, 202

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2013헌바176 정치자금법제49조제2항제3호등위헌소원

청구인

하○식 (대리인 법무법인 ○강 외 1인)

원심판결

창원지방법원 마산지원 2013고단49정치자금법위반

판결선고

2015. 02. 26.

주 문

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제49조는 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건개요 청구인은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국 동시지방선거에서 ○○군수 후보자로 출마하여 당선된 사람으로서, 2013. 1. 22. 창원지방검찰청 마산지청에서 “공직선거 후보자의 선거비용의 수입·지출은 그 선거사무소의 회계책임자만이 할 수 있음에도 이를 위반하여 2010. 5. 하순경 건설회사 운영자로부터 불법 선거운동 자금으로 1억 7천만원을 받아 사용하는 등 회계책임자에 의하지 아니하고 선거비용을 수입, 지출하였다.”는 내용의 범죄사실로 기소되었다. 청구인은 1심 계속 중(창원지방법원 마산지원 2013고단49) “정치자금법 제49조 제2항 제3호, 제36조 제1항은 회계책임자에 의하지 아니하고 선거비용을 수입, 지출한 행위에 대한 처벌을 규정함에 있어, 그 내용은 실질이 선거범죄임에도 단기 공소시효의 특칙을 함께 규정하지 않음으로써 자신의 평등권과 공무담임권을 침해한다.”고 주장하면서, 위 정치자금법 제49조 제2항 제3호, 제36조 제1항에 대하여 2013. 3. 19. 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2013. 5. 27. 기각되자(2013초기84), 2013. 6. 19. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제49조 제2항 제3호 및 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제36조 제1항에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인이 주장하는 것은 위 조항들의 내용이 위헌이라는 것이 아니라 정치자금법상 회계책임자에 의하지 아니한 선거비용의 수입, 지출행위를 처벌함에 있어 단기 공소시효의 특칙이 규정되지 아니한 것이 위헌이라는 것이므로, 이러한 주장과 가장 밀접하게 관련되는 조항인 정치자금법 제49조 전체를 심판대상으로 삼기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 정치자금법상 회계책임자에 의하지 아니한 선거비용의 수입, 지출행위를 처벌함에 있어 단기 공소시효의 특칙을 두지 않은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제49조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항은 다음과 같으며, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 벌칙) ① 회계책임자가 정당한 사유 없이 선거비용에 대하여 제40조(회계보고) 제1항·제2항의 규정에 의한 회계보고를 하지 아니하거나 허위기재·위조·변조 또는 누락(선거비용의 수입·지출을 은닉하기 위하여 누락한 경우를 말한다)한 자는 5년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. ② 선거비용과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 400만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제2조(기본원칙) 제4항의 규정을 위반한 자 2. 제34조(회계책임자의 선임신고 등) 제1항·제4항 제1호 또는 제35조(회계책임자의 변경신고 등) 제1항의 규정을 위반하여 회계책임자·예금계좌를 신고하지 아니한 자 3. 제36조(회계책임자에의한수입·지출)제1항·제3항·제5항의 규정을 위반한 자, 동조 제2항의 규정을 위반하여 신고된 예금계좌를 통하지 아니하고 수입·지출한 자와 동조 제4항의 규정을 위반하여 예금계좌에 입금하지 아니하는 방법으로 지급한 자 4. 제36조 제6항의 규정을 위반하여 선거비용의 지출에 관한 내역을 통지하지 아니한 자 5. 제37조(회계장부의 비치 및 기재) 제1항의 규정을 위반하여 회계장부를 비치·기재하지 아니하거나 허위기재·위조·변조한 자 6. 제39조(영수증 그 밖의 증빙서류) 본문의 규정에 의한 영수증 그 밖의 증빙서류를 허위기재·위조·변조한 자 7. 제40조 제4항 제3호의 규정을 위반하여 예금통장 사본을 제출하지 아니한 자 8. 제43조(자료제출요구 등) 제2항의 규정을 위반한 자 9. 제44조(회계장부 등의 인계·보존) 제1항의 규정을 위반한 자 ③ 선거비용과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 200만원 이하의 과태료에 처한다. 1. 제34조 제1항·제3항 또는 제35조 제1항의 규정을 위반하여 회계책임자의 선임·변경·겸임신고를 해태한 자 2. 제34조 제4항 제2호의 규정에 의한 약정서를 제출하지 아니한 자 3. 제35조 제2항의 규정을 위반하여 인계·인수서를 작성하지 아니한 자 4. 제40조 제5항의 규정을 위반한 자 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 2005. 8. 4. 정치자금법이 전부개정되면서 신설된 것으로 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제127조 제3항, 제258조 제2항 제1호에서 규정하던 내용을 그대로 옮겨 온 것인데, 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에 규정되어 있을 때에는 선거범죄에 대한 단기 공소시효의 특칙의 적용을 받아 공소시효가 6개월이었으나, 정치자금법에 심판대상조항을 신설하면서 단기 공소시효의 특칙을 두지 않은 부진정입법부작위로 인하여 공소시효가 5년으로 늘어나게 되었는바, 이는 선거범죄라는 실질이 동일함에도 공직선거법의 적용을 받는 다른 선거범죄와 합리적 이유 없이 차별하는 것으로서 청구인의 평등권을 침해하고, 공직의 임기인 4년보다도 더 장기인 5년의 공소시효의 적용을 받게 함으로써 청구인의 공무담임권을 과도하게 침해한다. 4. 판 단 가. 심판대상조항의 입법 경위 2005. 8. 4. 이전에는 넓은 의미의 정치자금 중 선거비용에 관한 부분은 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되기 전의 것, 이하 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이라 한다) 제8장에서 규율하고, 선거비용을 제외한 나머지 정치자금에 대해서는 구 ‘정치자금에 관한 법률’(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정되기 전의 것, 이하 구 ‘정치자금에 관한 법률’이라 한다)에서 이원적으로 규율하고 있었다. 이후 제17대 국회는 2004년 불법 대선자금 사건에 대한 반성으로 정치개혁특별위원회를 구성하고 구 ‘정치자금에 관한 법률’을 개정하여 법의 제명을 ‘정치자금법’으로 변경하면서 선거비용과 정치자금으로 이원화된 수입·지출 절차를 통합하여 회계처리를 간소화하기 위해 종래 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에 규정되어 있던 심판대상조항을 비롯한 선거비용 관련조항들을 정치자금법으로 옮겨와 신설하였다. 이로써 정치자금법에서는 정치자금 중 가장 중요한 선거비용의 수입·지출의 투명성을 확보하고 정치자금과 관련한 부정을 방지하기 위하여 선거비용과 관련한 회계책임자, 수입·지출, 회계장부 등과 관련한 사항을 선거비용 이외의 정치자금과 함께 통합하여 규율하고, 선거비용 관련 각종 위반행위에 대한 벌칙 규정도 신설하였다(제49조). 그리고 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’도 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정하면서 법명을 ‘공직선거법’으로 변경하고, 위와 같이 정치자금법에 옮겨 신설된 선거비용 관련조항들을 삭제하였다. 이에 따라 심판대상조항과 같은 내용이 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에 규정되어 있을 때에는 단기 공소시효의 특칙에 의하여 선거일 후 6개월을 경과함으로써 공소시효가 완성되었으나, 정치자금법에 심판대상조항이 신설되면서 단기 공소시효의 특칙이 별도로 규정되지 아니함으로써 일반 형사소송법에 따라 5년의 공소시효의 적용을 받게 되었다. 한편 당선무효와 관련해서는 2005. 8. 4. 공직선거법 개정시 심판대상조항과 관련하여 그 제264조에서 징역 또는 100만원 이상의 벌금형을 선고받을 때에는 당선을 무효로 하는 내용을 추가함으로써 법 개정 전과 동일하게 당선무효가 되도록 하였다. 나. 정치자금과 선거비용의 관계 정치자금법은 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보하며 정치자금과 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 하고(제1조), 공직선거법은 대한민국 헌법과 지방자치법에 의한 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정히 행하여지도록 하고, 선거와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여함을 목적으로 한다(제1조). “정치자금”이라 함은 “당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당(중앙창당준비위원회를 포함한다), 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회·정당의 간부 또는 유급 사무직원 그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용”을 말한다(정치자금법 제3조 제1호). “선거비용”이라 함은 “공직선거법 제119조(선거비용 등의 정의)의 규정에 의한 선거비용”으로서(정치자금법 제3조 제8호 아목), 공직선거법 제119조에서 규정하는 선거비용은 “당해 선거에서 선거운동을 위하여 소요되는 금전·물품 및 채무 그 밖에 모든 재산상의 가치가 있는 것으로서 당해 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함하며, 대통령 선거에 있어서 정당추천 후보자와 비례대표 국회의원 선거 및 비례대표 지방의회 의원 선거에 있어서는 그 추천 정당을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)가 부담하는 비용과 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용을 말한다. 1. 후보자가 이 법에 위반되는 선거운동을 위하여 지출한 비용과 기부행위 제한규정을 위반하여 지출한 비용 2. 정당, 정당 선거사무소의 소장, 후보자의 배우자 및 직계존비속, 선거사무장·선거연락소장·회계책임자가 해당 후보자의 선거운동(위법선거운동을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)을 위하여 지출한 비용과 기부행위 제한규정을 위반하여 지출한 비용, 3. 선거사무장·선거연락소장·회계책임자로 선임된 사람이 선임·신고되기 전까지 해당 후보자의 선거운동을 위하여 지출한 비용과 기부행위 제한규정을 위반하여 지출한 비용, 4. 제2호 및 제3호에 규정되지 아니한 사람이라도 누구든지 후보자, 제2호 또는 제3호에 규정된 자와 통모하여 해당 후보자의 선거운동을 위하여 지출한 비용과 기부행위 제한규정을 위반하여 지출한 비용”을 말한다. 따라서 공직선거 후보자의 정치자금은 공직선거법에서 선거비용으로 정하고 있는 “선거비용인 정치자금”과 그 밖의 모든 정치자금인 “선거비용이 아닌 정치자금”으로 구분된다고 할 수 있다. 다. 공소시효의 의의 및 입법재량의 범위 (1) 공소시효의 의의 및 본질 공소시효는 범죄행위가 종료된 후 일정한 기간이 경과함에 따라 공소권이 소멸하는 제도이다. 이러한 공소시효 제도는 시간의 경과로 인하여 범죄의 사회적 관심이 미약해져 가벌성이 감소하고 범인이 장기간 도피생활을 하면서 정신적 고통을 받은 점과 증거가 산일되어 공정한 재판을 하기 어렵다는 점 등을 근거로 하여 범인이 범죄 후 일정한 기간 기소되지 아니함으로써 형성된 사실상의 상태를 존중하여 법적 안정을 도모하고 형벌권의 적정을 기하려는 데 그 존재이유가 있다고 할 것이고, 대다수 국가에서 형사시효의 하나로 이 제도를 채택하고 있다(헌재 2003. 2. 27. 2001헌바22). 이와 같은 공소시효의 본질에 비추어 볼 때 공소시효에 대한 이익은 단순한 반사이익이라고는 할 수 없고, 법률상 보호할 가치가 있는 법적인 이익이라고는 할 것이다. 그렇다고 해서 이를 인간의 존엄과 가치, 신체의 자유, 양심의 자유 등과 같은 기본권과 동일시 할 수 없다. 왜냐하면 공소시효에 대한 피고인의 이익은 형사소추에 대한 국가의 이익, 즉 범인필벌의 실체적 정의의 요청과 필연적으로 충돌되는 것이므로 상반되는 두 가지 이익을 상호조정함으로써 그 보호범위와 정도가 결정될 수 밖에 없기 때문이다(헌재 1996. 2. 16. 96헌가2등). (2) 공소시효와 입법재량의 범위 공소시효의 적용범위와 기간을 어떻게 정할 것인지, 공소시효를 모든 범죄에 대하여 일률적으로 적용할 것인지, 그 적용을 배제하는 범죄를 인정할 것인지 등의 문제는 근본적으로 입법자가 우리의 역사와 문화, 형사사법 체계와의 관계, 범죄의 실태, 국민의 가치관 내지 법 감정, 특히 사회와 국민의 법적 안정성과 범인에 대한 처벌 필요성 등 제반 사정을 고려하여 구체적으로 결정하여야 할 입법정책에 관한 사항으로서 입법형성의 자유에 속하는 분야라고 할 것이다. 따라서, 공소시효 제도를 어떻게 정할 것인가의 판단은 원칙적으로 입법자의 폭넓은 재량에 속한다고 할 것이므로 그 입법재량권이 헌법 규정에 위반하여 자의적으로 행사된 경우가 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다(헌재 2003. 2. 27. 2001헌바22). (3) 선거범죄에 대한 단기 공소시효의 특칙 공직선거법상 선거범죄에 있어서 일반 형사소송법상의 공소시효를 적용하지 않고 ‘당해 선거일 후 6개월’의 단기 공소시효의 특칙을 규정하는 것은 선거범죄에 대하여 짧은 공소시효를 정함으로써 사건을 조속히 처리하여 선거로 인한 법적 불안정 상태를 신속히 해소하고 특히 선거에 의하여 선출된 자들이 안정적으로 업무를 수행할 수 있게 하기 위한 것이다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154). 한편 정치자금법상의 위반행위는 형사소송법 제249조에 의한 공소시효의 적용을 받으며, 공직선거법과 같은 단기 공소시효의 특칙을 두지 않고 있다. 라. 평등원칙 위배 여부 심판대상조항이 단기 공소시효의 특칙을 두지 않음으로써 발생하는 기본권 제한은 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하는 경우라고 볼 수 없으므로, 완화된 심사척도인 자의금지 원칙에 따라 판단하면 족하다. 심판대상조항은 공직선거법상의 선거범죄와는 달리 단기 공소시효의 특칙을 두지 않음으로써 정치자금법상의 선거범죄를 저지른 자와 공직선거법상의 선거범죄를 저지른 자를 차별하여 취급하고 있는바, 이러한 차별이 합리적 이유가 없는 자의적 차별인지 여부를 살펴본다. 오늘날 다양한 정치활동 중에서 가장 중요한 것은 선거이고, 따라서 정치자금 중 가장 대표적인 것이 바로 선거비용이다. 심판대상조항이 규율하는 회계책임자에 의하지 않은 선거비용의 수입·지출행위는 정치자금법위반죄를 구성하고, 그 내용상 선거비용과 관련한 범죄라는 점에서 선거범죄이기도 하다. 이러한 점에서 심판대상조항은 정치자금법위반의 범죄이면서 동시에 선거범죄라는 이중적 성격을 가지고 있다고 할 수 있다. 입법자는 종래 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에서 규율하고 있던 선거비용 관련규정을 정치자금법으로 옮겨와 선거비용과 정치자금으로 이원화 되어 있던 수입·지출절차를 통합하여 회계처리를 간소화함으로써 정치자금의 일종인 선거비용의 투명성을 확보하고 이와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전을 도모하고자 하였던 것이다. 특히 정부 수립 이래 선거 때마다 금권 선거가 끊이지 않았던 우리 선거 풍토의 현실에 비추어 볼 때 불법 선거자금의 수입·지출을 규제하는 심판대상조항에 대하여는 단기 공소시효의 적용을 받게 할 것이 아니라 일반 형사소송법상 5년의 공소시효를 적용하여 선거가 끝난 이후에도 형사처벌이 가능하도록 함으로써 금권 선거를 억제하고 선거의 공정을 기해야 할 필요성이 크다는 것이 입법자의 결단이라고 볼 수 있다. 정치자금법은 선거비용 이외의 정치자금에 대해서도 회계책임자에 의하지 않은 수입, 지출행위를 처벌하고 있고(제47조 제1항 제8호, 제36조 제1항), 이에 대해서도 일반 형사소송법이 적용되어 그 공소시효가 5년이다. 그런데 청구인의 주장과 같이 정치자금법에 규정된 정치자금 중 유독 선거비용에 대해서만 단기 공소시효 특칙을 별도로 규정한다면 이는 정치자금법 전체의 법 체계에도 맞지 아니할 뿐만 아니라 정치자금법이 규율하고 있는 정치자금 중에서도 선거비용이냐 아니냐에 따라 공소시효가 달라지는 불합리한 결과를 가져올 수 있어 또 다른 평등원칙 위배의 문제가 제기될 가능성을 배제할 수 없다. 한편 선거비용에 관한 범죄 가운데에도 공직선거법 제258조 제1항 제1호의 ‘선거비용 부정지출 등 죄’는 심판대상조항에서 규정한 범죄와는 달리 2005. 8. 4. 개정시에도 이를 공직선거법에 그대로 둠으로써 여전히 공직선거법상 단기 공소시효 특칙의 적용을 받도록 하였다. 이와 같이 입법자는 선거비용에 관한 죄라 하더라도 공직선거법상의 단기 공소시효 특칙을 받게 할 범죄행위와 정치자금법으로 규율하여 일반 형사소송법상의 공소시효 적용을 받게 할 범죄행위를 구별하고 있는 것으로 볼 수 있고, 여기에는 합리적인 이유가 있다 할 것이다. 따라서 입법자가 특히 심판대상조항에 대해서만 단기 공소시효 특칙을 누락하였다고 보기도 어렵다. 위와 같은 여러 사정들을 종합적으로 고려하여 볼 때, 입법자가 심판대상조항에 대하여 다른 정치자금과 동일하게 일반 공소시효를 적용하도록 한 것이 다른 선거범죄를 저지른 자들과 비교하여 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하였다고 보기는 어렵다. 마. 공무담임권 침해 여부 청구인은 심판대상조항에 단기 공소시효 특칙을 규정하지 아니하여 자신의 임기 4년보다 더 장기인 5년의 공소시효의 적용을 받아 당선무효에 이르게 됨으로써 청구인의 공무담임권이 침해되었다고 주장하나, 이는 당선무효 규정(공직선거법 제264조)에 의한 법률적 효과이지 심판대상조항에 단기 공소시효 특칙을 규정하지 않았기 때문이라고 볼 수는 없으므로, 청구인의 공무담임권을 침해할 여지는 없다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

상하급심 판례 3

창원지방법원 마산지원 2013. 5. 27. 선고 2013초기84,2013고단49 결정 위헌심판제청,정치자금법위반 창원지방법원 2014. 8. 14. 선고 2014노620 판결 정치자금법위반 헌법재판소 2015. 2. 26. 선고 2013헌바176 결정 정치자금법제49조제2항제3호등위헌소원