헌법재판소
전원재판부
결정
사건2012헌마906 국민연금법부칙제8조위헌확인
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 1973년에 태어난 사람으로, 1991. 9. 경 국민연금에 가입하여 10여 년간 연금보험료를 납부하여 왔다.
(2) 2007. 7. 23. 개정된 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조는 2028년부터 2032년에 조기노령연금을 신청하는 자에 대하여는 국민연금법 본문상 수급개시연령인 55세에 4세를 더하도록 규정하였다.
2011. 12. 31. 법률 제11143호로 국민연금법이 개정되면서 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조가 개정되었는데, 조기노령연금과 관련하여 수급신청년도에 따라 수급개시연령을 인상하는 방식 대신 수급권자의 출생 연도에 따라 수급개시연령을 인상하는 방식으로 변경되었고, 이에 따라 1969년 이후 출생자는 조기노령연금의 수급개시연령에 5세를 더하여 적용하도록 변경되었다.
(3) 청구인은 2012. 11. 12. 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정된 것)가 조기노령연금 수급개시연령을 올린 것이 청구인의 재산권과 평등권을 침해한다며, 위 부칙조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정된 것) 중 ‘법률 제5623호 국민연금법중개정법률 제56조 제4항’에 관하여 ‘1969년 이후 출생자는 5세를 더한 연령을 적용한다.’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다) 이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정된 것)
제8조(급여의 지급연령에 관한 적용례) 법률 제5623호 국민연금법중개정법률 제48조 제1항 제3호, 제56조 제1항, 제56조 제2항부터 제4항까지, 제57조 제3항 각 호·같은 조 제4항 각 호, 제57조의2 제1항 각 호, 제57조의4 제1항, 제58조 제2항, 제63조 제1항 제3호 단서·제5호 단서, 제66조 제1항 본문과 제67조 제1항 제1호·제2항 단서 및 제93조의2 중 급여에 관한 지급연령은 그 지급연령에 관한 각각의 규정에도 불구하고 그 지급연령에 1953년부터 1956년까지 출생자는 1세를, 1957년부터 1960년까지 출생자는 2세를, 1961년부터 1964년까지 출생자는 3세를, 1965년부터 1968년까지 출생자는 4세를, 1969년 이후 출생자는 5세를 각각 더한 연령을 적용한다.
[관련조항]
구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되고, 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정되기 전의 것)
제56조(노령연금의수급권자) ④ 가입기간이10년 이상인 가입자 또는 가입자이었던 자로서 55세 이상인 자가 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 60세에 달하지 아니하더라도 본인의 희망에 의하여 그가 생존하는 동안 일정한 금액의 연금(이하 “조기노령연금”이라 한다) 을 지급받을 수 있다.
⑤ 제3항 및 제4항의 규정에 의한 소득이 있는 업무의 범위는 대통령령으로 정한다.
국민연금법(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정된 것)
제61조(노령연금 수급권자) ② 가입기간이 10년 이상인 가입자 또는 가입자였던 자로서 55세 이상인 자가 대통령령으로 정하는 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하는 경우 본인이 희망하면 제1항에도 불구하고 60세가 되기 전이라도 본인이 청구한 때부터 그가 생존하는 동안 일정한 금액의 연금(이하 “조기노령연금”이라 한다) 을 받을 수 있다.
구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정되기 전의 것)
제8조(급여의 지급연령에 관한 적용례) 법률 제5623호 국민연금법중개정법률 제48조 제1항 제3호, 제56조 제1항, 제56조 제2항부터 제4항까지, 제57조 제3항 각 호·같은 조 제4항 각 호, 제57조의2 제1항 각 호, 제57조의4 제1항, 제58조 제2항, 제63조 제1항 제3호 단서·제5호 단서, 제66조 제1항 본문과 제67조 제1항 제1호·제2항 단서 및 제93조의2 중 급여에 관한 지급연령은 그 지급연령에 관한 각각의 규정에도 불구하고 그 지급연령에 2013년부터 2017년까지는 1세를, 2018년부터 2022년까지는 2세를, 2023년부터 2027년까지는 3세를, 2028년부터 2032년까지는 4세를, 2033년 이후에는 5세를 각각 더한 연령을 적용한다.
2. 청구인의 주장
가. 청구인은 국민연금법에서 조기노령연금 수급개시연령을 55세로 규정한 것을 믿고 노후 대비 등 가정경제에 대한 계획을 세워 왔으므로, 이러한 청구인의 신뢰는 보호되어야 하며 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 결코 덜 중요하다고 할 수 없다. 그러므로 조기노령연금을 받을 수 있는 나이를 60세로 올린 심판대상조항은 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 수급자 및 그 자녀의 경제력에 따라 수급액을 조절하거나, 수급할 수 있는 연금의 일정 비율만을 수급하도록 제한하면서 이러한 제한을 확대해 나가는 방식 등 국민연금재정의 건전화를 위한 다른 수단이 있음에도, 심판대상조항은 일률적으로 조기노령연금 수급 연령을 올리고 있어 침해의 최소성에 위배된다. 또한 연금 수급 연령을 상향조정하는 심판대상조항과 같은 방법으로는 연금재정 건전성의 제고라는 공익을 제대로 달성할 수 없는 반면 청구인의 기본권에 중대한 제한을 가하므로 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. 그러므로 심판대상조항은 비례원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
다. 심판대상조항으로 인하여 출생 연도에 따라 조기노령연금의 지급개시연령이 달라지는 차별취급이 발생한다. 이러한 차별취급은 청구인의 재산권에 중대한 제한을 가하는 것이므로 평등권을 침해하는지 여부는 엄격한 비례원칙을 적용하여 판단하여야 한다. 특정 출생 연도의 구간을 정하여 지급연령을 차별하는 것은 그 목적이 불분명할 뿐 아니라, 출생 연도라는 우연적으로 정해지는 요소에 의해 지급연령을 정하는 것은 자의적인 입법권의 행사로서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해한다.
3. 판 단
가. 국민연금제도의 목적과 연혁
(1) 국민연금제도의 목적
국민연금제도는 국민의 노령, 장애 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활 안정과 복지 증진에 이바지할 목적으로(국민연금법 제1조) 그 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 대량적으로 분산시킴으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다. 이는 가입 여부·보험관계의 내용 등을 계약자유의 원칙에 의하여 정할 수 있는 사보험(私保險)과는 달리 보험가입이 강제되고, 보험료를 강제징수할 수 있으며, 보험관계의 내용이 법률에 의하여 정하여지고, 사용자 또는 국가가 보험비용의 일부를 부담하는 등 보험원리에 부양원리가 결합된 공적보험제도로 사회보장에 관한 헌법규정인 제34조 제1항, 제2항, 제5항을 구체화하는 제도이다(헌재 2004. 6. 24. 2002헌바15, 판례집 16-1, 719, 727; 헌재 2007. 4. 26. 2004헌가29 등, 판례집 19-1, 349, 363 참조).
(2) 국민연금법의 개정 연혁
(가) 우리나라의 국민연금사업은, 1973. 12. 24. 법률 제2655호로 ‘국민복지연금법’이 제정되었으나 그 실시여건이 성숙되지 아니하여 계속 그 시행을 미루어 오다가, 1986. 12. 31. 법률 제3902호로 법률의 명칭을 ‘국민연금법’으로 변경하고 전문 개정하여 1988. 1. 1. 부터 시행되었다.
당시 국민연금법은 가입기간 20년 이상의 요건을 갖추고 60세에 이른 자에게 노령연금을 지급하고, 가입기간이 20년 이상인 자로서 보수 또는 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하는 55세 이상의 자에게 조기노령연금을 신청할 수 있도록 하였고(법 제56조 제1항 및 제2항), 노령연금액의 소득대체율은 70퍼센트에 이르렀다(법 제47조).
(나) 1997. 5. 경 국민연금제도개선기획단이 국민연금 재정에 대하여 진단한 결과 2025년경 재정수지 적자가 시작되고 2033년경 적립금이 고갈될 것으로 예측되었다. 이에 따라 1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 국민연금법은 평균소득 근로자의 소득대체율을 70퍼센트에서60퍼센트로조정하는 한편(법 제47조), 조기노령연금을 포함한 급여의 수급연령을 2013년부터 5년 단위로 1세씩 연장하여 2033년에는 조기노령연금의 수급연령이 60세, 노령연금의 수급연령이 65세에 이르도록 하였다(부칙 제3조).
(다) 2007. 7. 23. 국민연금법은 법률 제8541호로 전면개정되었다. 국민연금의 장기재정 안정을 도모하고, 노령화에 대응하기 위하여 소득대체율을 종전 60퍼센트에서 2008년에는 50퍼센트로, 2009년부터 매년 단계적으로 낮춰 2028년에는 40퍼센트로 인하하도록 규정하였다(법 제51조 제1항, 부칙 제20조 및 제34조).
(라) 한편, 구 국민연금법은 제정시부터 조기노령연금의 수급연령과 노령연금의 수급연령의 차이가 5년이 되도록 하고 있었으나, 구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호) 부칙 제3조와 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정되기 전의 것)와 같이 연도별로 연금 급여의 수급개시연령을 상향조정토록 한 방식은 노령연금 수급연령과 조기노령연금 수급연령이 각각 연도별로 상향되기 때문에 조기노령연금 신청가능 연령으로부터 노령연금 수급연령에 이르는 기간이 출생 연도에 따라 5년에서 7년까지 달라지는 미비점이 있었다.
이를 개선하여 노령연금 수급연령과 조기노령연금 신청가능 연령의 차이를 5년으로 통일하기 위하여 2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정된 국민연금법은 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호) 부칙 제8조를 개정하여, 수급 연도별로 연금의 수급개시연령을 상향하는 방식을 출생 연도별로 연금의 수급개시연령을 상향하는 방식으로 변경하였다. 그 결과 1953년부터 1973년까지의 출생자는 조기노령연금 수급개시연령이 1년 또는 2년 상향되었다.
나. 심판대상조항의 재산권 침해 여부
(1) 국민연금법상의 연금수급권은 사회보장적 급여로서의 성격과 함께 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격도 가진다(헌재 1996. 10. 4. 96헌가6, 판례집 8-2, 308, 323; 헌재 2004. 6. 24. 2002헌바15, 판례집 16-1, 719, 730 참조).
청구인은 1991. 9. 경 국민연금에 가입하여 10년 이상의 기간 동안 연금보험료를 납부해 왔으므로 장차 조기노령연금 수급연령에 도달하면 연금을 받을 수 있을 것이라는 구체적인 기대권을 가지며, 이러한 연금수급기대권은 헌법상 보호되는 재산권에 포함된다.
(2) 심판대상조항이 청구인의 조기노령연금 수급개시 연령을 59세에서 60세로 올린 것이 헌법 제13조 제2항에서 금지하는 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하는지에 대하여 살펴본다. 심판대상조항은 현재 국민연금가입자이나 아직 조기노령연금을 지급받고 있지 않은 청구인과 같은 가입자에 대하여 장래의 수급개시연령을 올리는 것을 내용으로 하고 있다. 이는 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하고 있어 이른바 부진정소급입법에 해당하고, 소급입법에 의하여 청구인의 재산권을 제한하는 경우에 해당하지 아니한다.
따라서 심판대상조항이 부진정소급입법으로서 신뢰보호원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부가 이 사건의 쟁점이다. 청구인은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 주장하나, 이는 결국 신뢰보호원칙 위반 여부를 판단함에 있어서 검토해야 할 이익형량의 문제와 중복되므로 과잉금지원칙 위반 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
(3) 신뢰보호원칙 위반 여부
(가) 신뢰보호원칙은헌법상의법치국가원칙으로부터 파생되는 것으로서, 법률의 제정이나 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 신뢰보호원칙 상 허용될 수 없다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌바67, 판례집 22-2하, 101, 118 참조). 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위해서는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 새 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바12, 판례집 7-2, 447, 460-461; 헌재 2012. 8. 23. 2010헌바28, 판례집 24-2상, 420, 431 참조).
(나) 국민연금법이 1988년 시행될 당시에는 20년 이상 가입하고 55세에 이를 것을 조기노령연금의 수급요건으로 하였으나, 1998년 개정된 국민연금법은 조기노령연금의 수급요건을 10년간 가입하는 것으로 완화하면서 수급연령을 상향조정하여 청구인은 59세에 이르러야 조기노령연금을 받을 수 있게 되었고, 이후 2011년에 개정된 심판대상조항으로 인하여 조기노령연금 수급 연령이 59세에서 60세로 바뀌게 되었다.
이와 같이 개정됨에 따라 청구인이 가입 당시 55세에 조기노령연금을 받을 수 있다고 기대하였다고 하더라도, 그 가입기간 요건을 충족하기 전인 1998년 국민연금법 개정에 의해 조기노령연금 수급연령이 59세로 상향되면서 이미 그 신뢰를 상실하였으며, 심판대상조항으로 인해 침해되는 신뢰이익은 조기노령연금의 수급연령이 59세에서 60세로 상향조정된 것에 한정된다.
한편, 1998년과 2011년의 두 번에 걸친 법 개정을 통해 청구인의 조기노령연금 수급연령이 55세에서 59세, 59세에서 60세로 상향되어 불리하게 바뀐 부분도 있으나, 1998년 법 개정시에 조기노령연금의 수급요건으로서 가입기간이 20년에서 10년으로 변경되어 청구인에게 유리하게 변경된 부분도 있다.
연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 연금의 재정, 다음세대의 부담정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이고(헌재 2007. 10. 25. 2005헌바68, 판례집 19-2, 447, 462; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바113, 판례집 21-2상, 225, 239 참조), 위에서 본 바와 같이 조기노령연금의 수급개시연령을 포함한 조기노령연금의 수급요건도 사회정책적 상황 등에 따라 변화될 수 있는 것이므로, 조기노령연금의 수급개시연령에 대한 청구인의 신뢰는 보호가치가 크다고 보기 어렵다.
특히 심판대상조항으로 개정되기 전의 제도는 출생 연도에 따라 조기노령연금의 수급개시연령으로부터 노령연금의 수급연령에 이르는 기간이 달라지고, 본래 이 기간을 5년으로 설계하여 조기노령연금의 수급액을 산정하도록 한 국민연금법의 체계와 맞지 않는 등의 미비점이 있어 심판대상조항은 이러한 미비점을 개선하기 위하여 개정된 것이라는 점에서 구법 질서의 존속에 대한 기대는 그 보호의 가치가 크다고 볼 수 없다.
(다) 심판대상조항에 의하여 청구인이 60세에 조기노령연금을 받을 수 있게 되었더라도 다른 나라의 연금제도와 비교하여 특별히 불리하다고 볼 수 없다. 영국은 조기노령연금제도가 없어 노령연금 수급연령이 되어야만 연금을 받을 수 있고, 조기노령연금제도가 있는 미국의 경우 수급연령이 62세로 우리나라의 경우보다 더 높다. 이러한 입법례에 비추어 볼 때 심판대상조항에 의해 인상된 수급연령이 특별히 높거나 현저히 불합리하다고 보기 어렵다.
(라) 국민연금법상의 급여는 국민의 생활수준·물가 기타 경제사정에 맞추어 최저생활을 유지할 수 있도록 될 수 있으면 많은 급여를 지급하는 것이 바람직할 것이나, 한편 급여에 필요한 재원은 한정되어 있고, 인구의 노령화 등으로 급여대상자는 점점 증가하고 있어 급여수준은 국민연금재정의 장기적인 균형이 유지되도록 조정되어야 할 필요가 있다(헌재 2000. 6. 1. 97헌마190, 공보 46, 466, 468 참조).
심판대상조항이 추구하는 공익은 연금 수급의 전제라고 할 수 있는 국민연금재정의 고갈에 대처하여, 국민연금재정의 장기적인 안정을 위한 것으로서 그 가치가 중대하다. 심판대상조항의 개정 전의 제도가 노령연금 수급연령과 조기노령연금 수급연령을 동일하게 상향시키지 못하는 미비점이 있어 이를 개선한 것으로서, 기존의 가입자에 대하여 따로 경과조치 등을 마련하는 것이 성질상 곤란하다는 점을 고려할 때 그 필요성을 인정할 수 있다.
반면, 앞서 살펴본 바와 같이 연금수급권의 내용은 사회·경제적 상황을 고려한 입법자의 정책적 판단에 의하여 변경될 수 있어 조기노령연금의 수급개시연령에 대한 청구인의 신뢰는 보호가치가 크지 않으며, 심판대상조항으로 인하여 청구인이 조기노령연금을 수급할 수 있는 연령이 59세에서 60세로 인상된 것에 불과하여 그 신뢰의 손상 정도가 중하다고 보기 어렵다.
따라서 보호해야 할 청구인의 신뢰의 가치는 그리 크지 않은 반면, 국민연금 재정의 파탄을 막고 제도의 미비점을 보완하기 위한 공익적 가치가 중대하므로 심판대상조항이 헌법상 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해하였다고 볼 수 없다.
그러므로 심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.
다. 심판대상조항의 평등권 침해 여부
(1) 심판대상조항은 1969년 이후인 1973년에 태어난 청구인의 조기노령연금의 수급개시연령 상향정도를 1969년이 되기 전에 태어난 가입자에 비하여 높게 규정하여 불리하게 취급하고 있다. 이와 같은 출생 연도에 따른 장래 연금수급시기의 차별은 헌법이 특별히 차별을 금지하고 있는 영역에 해당하지 않으며, 차별 취급으로 인하여 청구인이 제한받는 조기노령연금 수급권에 대해서는 입법자의 광범위한 형성권이 인정되므로 수급개시연령을 상향 조정한 것이 연금수급권에 중대한 제한을 초래한 것이라고 보기 어려우므로, 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부는 자의금지원칙에 의하여 심사하기로 한다.
(2) 연금재정의 건전화를 위해 연금수급연령을 상향할 수밖에 없고, 법 시행 후 곧 수급개시연령이 도래하여 이에 대처하여 바로 노후설계 등의 대비를 하기 어려운 가입자를 배려하여 제도변화의 충격을 완화하기 위해서는 먼저 수급개시연령을 맞는 고령자를 배려할 필요가 있다. 출생 연도가 이른 가입자보다 출생 연도가 늦은 가입자의 경우 노령화가 더 진행되고 출산율 저하가 심화된 사회경제적 여건 하에서 연금을 수급하게 된다. 종전의 연도별 수급연령 상향방식은 미비점이 있어 출생 연도라는 동일한 기준에 따라 조기노령연금 및 노령연금의 수급연령을 상향시킬 필요성이 있다. 출생 연도 4년에 수급시기가 1년 상향되는 정도여서 심판대상조항에 의한 차별의 정도가 그리 크지 않다. 이러한 제반 사정을 고려할 때, 심판대상조항에 의한 수급연령의 단계적인 조정이 입법자가 입법형성권을 자의적으로 행사한 것으로 볼 만큼 불합리한 차별은 아니다.
그러므로 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
4. 결 론
이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
