헌법재판소
전원재판부
결정
사건2012헌마890 언론중재및피해구제등에관한법률제32조등위헌확인
이 유
1. 사건개요
청구인은 2012. 8. 24. 경 ○○의 ‘사라진 천억투자 대잠수함 미사일 … 어디로’라는 제목의 기사에 대하여 사실관계를 철저하게 취재하지 않고 전문가의 의견을 공정하게 전달하지 않았다는 등의 이유로 언론중재위원회에 시정권고 신청을 하였다.
청구인은 2012. 10. 경 언론중재위원회에 시정권고 신청사건의 진행 여부를 문의하는 과정에서 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권이 ‘언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률’에서 삭제된 사실을 알게 되었다.
이에 청구인은 2012. 11. 5. 시정권고 신청권을 삭제한 ‘언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률’ 제32조 등이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권을 규정하지 않은 것이 위헌이라고 주장하면서 ‘언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률’(2011. 4. 14. 법률 제10587호로 개정된 것, 이하 ‘언론중재법’이라 한다) 제32조 및 같은 법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21663호로 개정된 것) 제18조, 제20조를 심판대상으로 구하고 있다. 이는 시정권고에 관한 입법을 함에 있어서 직권 시정권고만을 규정하고 있는 언론중재법 제32조 제1항이 불완전·불충분한 입법이라는 취지이므로, 심판대상을 이에 한정한다.
따라서 심판대상은 언론중재법 제32조 제1항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10587호로 개정된 것)
제32조(시정권고) ① 중재위원회는 언론의 보도 내용에 의한 국가적 법익, 사회적 법익 또는 타인의 법익 침해사항을 심의하여 필요한 경우 해당 언론사에 서면으로 그 시정을 권고할 수 있다.
[관련조항]
언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10587호로 개정된 것)
제32조(시정권고) ② 중재위원회는 시정권고의 기준을 정하여 공표하여야 한다.
③ 시정권고는 언론사에 대하여 권고적 효력을 가지는 데에 그친다.
④ 중재위원회는 각 언론사별로 시정권고한 내용을 외부에 공표할 수 있다.
⑤ 시정권고에 불복하는 언론사는 시정권고 통보를 받은 날부터 7일 이내에 중재위원회에 재심을 청구할 수 있다.
⑥ 언론사는 재심절차에 출석하여 발언하고 관련 자료를 제출할 수 있다.
⑦ 중재위원회는 재심 청구가 정당하다고 인정될 때에는 시정권고를 취소하여야 한다.
⑧ 제1항에 따른 시정권고의 방법·절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7370호로 제정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9425호로 개정되기 전의 것)
제32조(시정권고) ① 중재위원회는 언론의 보도내용에 의한 국가적 법익이나 사회적 법익 또는 타인의 법익 침해사항을 심의하여 필요한 경우 해당 언론사에 서면으로 그 시정을 권고할 수 있다.
② 피해자가 아닌 자도 제1항의 시정권고를 신청할 수 있다. 이 경우 중재위원회는 60일 이내에 그 처리결과를 신청인에게 통지하여야 한다.
③ 중재위원회는 시정권고의 기준을 정하여 공표하여야 한다.
④ 시정권고는 언론사에 대하여 권고적 효력을 가지는데 그친다.
⑤ 중재위원회는 각 언론사별로 시정권고한 내용을 외부에 공표할 수 있다.
⑥ 시정권고에 불복하는 언론사는 시정권고 통보를 받은 날부터 7일 이내에 중재위원회에 재심을 청구할 수 있다.
⑦ 언론사는 재심절차에 출석하여 발언하고 관련자료를 제출할 수 있다.
⑧ 중재위원회는 재심청구가 정당하다고 인정되는 때에는 시정권고를 취소하여야 한다.
⑨ 제1항이 규정에 의한 시정권고의 방법·절차 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 직권 시정권고만을 규정하고 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권을 인정하지 아니하여 매스미디어에 접근하여 이용할 수 있는 권리인 액세스(access)권을 침해한다.
4. 판 단
가. 시정권고 제도
언론중재법은 정기간행물의 등록에 관한 법률, 방송법 등 각 개별법에 분산되어 있던 언론피해 구제제도를 포괄하여 단일화한 법으로 2005. 1. 27. 법률 제7370호로 제정되었다.
언론중재법이 제정될 당시에는 제32조 제1항에서 “중재위원회는 언론의 보도내용에 의한 국가적 법익이나 사회적 법익 또는 타인의 법익 침해사항을 심의하여 필요한 경우 해당 언론사에 서면으로 그 시정을 권고할 수 있다.”고 하여 직권에 의한 시정권고를 규정하면서, 같은 조 제2항에서 “피해자가 아닌 자도 제1항의 시정권고를 신청할 수 있다. 이 경우 중재위원회는 60일 이내에 그 처리결과를 신청인에게 통지하여야 한다.”고 하여 신청에 의한 시정권고 심의 절차도 함께 규정하였다. 언론중재법 제정 이전에도 각 개별법에서 직권에 의한 시정권고를 규정하고 있었는데, 언론중재법이 제정되면서 언론의 사회적 책임과 공정한 여론형성을 위하여 신청에 의한 시정권고를 추가한 것이었다.
시정권고는 향후 유사한 보도가 되풀이되지 않도록 권고하는 조치로, 언론사 등이 이를 이행하지 않더라도 별도의 제재수단이 있는 것은 아니어서 언론의 자유에 직접적인 불이익을 가한다고는 볼 수 없으나, 언론중재위원회가 시정권고의 결과를 외부에 공표할 수 있어, 언론기관으로서는 공표에 의한 심리적 부담을 받게 되고, 언론보도의 상대방이나 피해자가 아닌 자에게까지 시정권고 신청권을 인정하는 것은 자유로운 언론활동에 대한 위축효과를 야기한다는 지적이 있었다. 이에 따라 2009. 2. 6. 법률 제9425호로 개정된 언론중재법에서는 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권을 삭제하였고, 현행 언론중재법하에서는 언론중재위원회의 직권에 의한 시정권고만 남게 되었다.
나. 쟁점
청구인은 심판대상조항이 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권을 규정하지 않아 액세스(access)권을 침해한다고 주장한다. 그런데 청구인이 주장하는 액세스(access)권은 그 주체, 객체, 내용 등, 구체적인 권리로서의 실질이 명확하게 확립된 개념이라고 볼 수 없고, 청구인의 위와 같은 주장은 심판대상조항이 신문, 방송 등 매스미디어의 잘못된 보도에 대하여 신청에 의한 시정권고를 규정하지 않아 당해 매스미디어를 이용하여 이를 비판할 수 있는 청구인의 표현의 자유를 침해하였다는 주장으로 포섭할 수 있으므로, 심판대상조항이 표현의 자유를 침해하는지 여부를 중심으로 살펴본다.
다. 과잉금지원칙 위배 여부
심판대상조항은 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권을 인정하지 않고 언론중재위원회의 직권에 의한 시정권고만을 규정하고 있는바, 이는 언론사 등의 언론의 자유를 보장하면서도 공정한 언론 형성 및 언론의 공적책임을 실현시키기 위한 것이므로, 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
언론보도의 상대방이나 피해자가 아닌 사람에게 언론중재위원회에 시정권고를 신청할 수 있게 하여 심의절차의 개시를 요구할 수 있도록 하면 공정한 언론보도나 언론의 공적책임을 폭넓게 실현하는 데 기여하는 측면이 있다. 하지만 언론보도의 상대방이나 피해자가 아닌 사람은 언론사 등의 보도로 인하여 받는 불이익이 크지 않은 반면, 언론보도의 상대방이나 피해자가 아닌 사람에게까지 신청권을 확대하는 것은 사실상 누구나 언론의 보도에 대하여 시정권고의 심의를 요구할 수 있게 하므로, 언론사 등의 언론의 자유를 위축시킬 위험이 있다. 이에 따라 심판대상조항은 언론활동의 자유와 언론의 공적 책임과의 조화를 위하여 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권을 삭제한 것이다. 그런데 시정권고 신청권이 인정되지 않더라도 피해자 아닌 사람이 언론사 등에 공정한 언론보도를 위한 시정요구나 참여의 기회를 봉쇄당하는 것은 아니며, 청원법에 따른 일반적인 청원권을 행사하여 언론중재위원회에 시정권고를 위한 청원을 하거나(청원법 제3조, 제4조), 언론중재법상의 고충처리인제도 또는 방송법상의 시청자권익보호위원회에 의견이나 청원을 제기하는 등의 방법으로 언론의 보도 내용에 대한 시정요구나 의견을 제시할 수도 있다(언론중재법 제6조, 방송법 제35조). 그뿐만 아니라 언론중재법에서는 언론보도의 상대방이나 피해자가 되는 경우에는 권고적 효력에 불과한 시정권고가 아닌 해당 언론사 등을 상대로 직접 정정보도, 반론보도, 추후보도의 청구를 할 수 있는 법적 구제절차도 마련하고 있으므로(언론중재법 제14조 내지 제17조의2), 심판대상조항이 피해자 아닌 자의 시정권고 신청권을 규정하지 않았다고 하여 침해의 최소성원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 또한, 피해자 아닌 사람에게 시정권고 신청의 기회를 부여하지 않아 표현의 자유가 제한되는 사익보다 이를 통하여 언론의 자유를 보호하고자 하는 공익이 크므로, 법익의 균형성도 갖추었다고 볼 것이다.
따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 표현의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결 론
이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
