헌법재판소
전원재판부
결정
사건2012헌마555 공무원연금법제30조등위헌확인
청구인이○갑 외 1인 (대리인 변호사 ○○○)
이 유
1. 사건개요
청구인들은 누나 이○미가 1976. 9. 25. 부터 공무원으로 재직하다가 2012. 3. 24. 사망하자, 2012. 5. 9. 공무원연금공단에 대해 유족보상금의 지급을 청구하였으나 공무원연금법 제3조 제1항 제3호에서 정한 유족이 아니라는 이유로 2012. 5. 17. 거부되었다.
이에 청구인들은 공무원이거나 공무원이었던 자가 유족 없이 사망한 경우 급여수급자를 유족이 아닌 직계존비속으로 한정하고, 직계존비속도 없을 때에는 연금취급기관장에게 일정 급여를 지급하여 공무원이었던 자를 위하여 사용할 수 있도록 규정한 공무원연금법 제30조 및 동법 시행령 제24조가 청구인들의 재산권과 평등권을 침해한다며 2012. 6. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 공무원연금법상의 유족연금수급권자에서 형제자매를 제외하고 있는 것이 위헌이라고 주장하며 공무원연금법 제30조 및 동법 시행령 제24조 전체를 심판의 대상으로 삼아 헌법소원을 청구하고 있다. 그러나 공무원연금법 제30조 제2항은 유족이 아닌 직계존비속이 2명 이상일 경우에 지급방법에 관한 조항이고, 동법 시행령 제24조 제1항은 직계존비속에게 지급하거나 사망한 공무원을 위하여 사용할 수 있는 금액에 대한 것이며, 시행령 제24조 제2항은 직계존비속도 없는 경우의 급여의 사용처만을 정한 것이어서 청구인들의 주장 취지와는 무관하거나 직접적 관련이 없는 조항이므로 심판대상에서 제외함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판대상은 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정된 것) 제30조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정된 것)
제30조(급여의 수급자에 대한 특례) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 사망한 경우에 급여를 받을 유족이 없을 때에는 대통령령으로 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하고 직계존비속도 없을 때에는 그 공무원이거나 공무원이었던 자를 위하여 사용할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
공무원연금의 재원은 공무원이 부담하는 기여금과 국가나 지방자치단체가 부담하는 부담금으로 구성되어 있어 퇴직급여나 유족급여는 후불임금의 성격을 아울러 가지고 있고, 후불임금의 성격을 지닌 부분은 재산권의 법리에 따라야 함에도 불구하고, 이 사건 법률조항 때문에 망인의 형제자매로서 민법상 상속인의 지위에 있는 청구인들은 망인이 부담한 기여금조차 지급받지 못하게 되었다. 이는 과도하게 재산권을 제한하여 상속인들의 상속권을 침해하는 것이고, 또한 유족이 없는 경우 형제자매가 일정한 범위에서 수급권자에 포함되어 있는 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)이나 근로기준법 및 국민연금법과 비교해 볼 때 평등권을 침해한다.
4. 판 단
가. 공무원연금수급권의 법적 성격
공무원연금제도는 공무원이 퇴직하거나 사망한 때에 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위해 마련된 사회보장제도임과 아울러 보험원리에 의하여 운용되는 사회보험 중의 하나이지만, 기여금의 납부를 통해 공무원 자신도 그 재원의 형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어 있다. 그러므로 공무원연금법상의 퇴직급여, 유족급여 등 각종 급여를 받을 권리, 즉 연금수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격과 재산권의 성격을 아울러 지니고 있다 할 것이다.
연금수급권에 사회보장수급권과 재산권이라는 두 가지 권리의 성격이 불가분적으로 혼재되어 있을 뿐 아니라, 공무원연금의 재원이 공무원이 납부하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금으로 구성된다 하더라도, 이 재원을 각각 사회보장급여, 보험료, 후불임금으로 구분하여 정확히 귀속시킬 수는 없으므로, 비록 연금수급권이 재산권으로서의 성격을 일부 지닌다고 하더라도 이는 사회보장법리에 의하여 강하게 영향을 받을 수밖에 없는 것이고, 입법자로서는 연금수급권의 구체적인 내용을 정함에 있어서 이를 하나의 전체로 파악하여 그 한 쪽인 사회보장수급권적인 요소에 보다 더 중점을 둘 수 있는 것이다(헌재 2010. 4. 29. 2009헌바102 참조).
나. 이 사건 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 재산권 침해 여부에 관한 판단
공무원연금법상 연금수급권이 재산권으로서의 성격을 아울러 지니고 있다 하더라도 사회보장법리에 의해 강하게 영향을 받을 수밖에 없다. 그러므로 연금수급권의 구체적 내용을 형성함에 있어서, 입법자는 반드시 민법상 상속의 법리와 순위에 따라야 하는 것은 아니고, 공무원연금법의 입법목적에 맞도록 독자적으로 규율할 수 있는 것이다. 즉, 입법자는 사회보장제도의 실시에 따른 재원의 한계, 사회보장제도의 실시 목적상 소득보장이 필요한 사회적 약자에게 우선적으로 사회보장급여의 청구권을 부여해야 한다는 필요성 및 우리나라 가족관계의 특성 등을 종합해 유족의 범위에서 형제자매를 제외하는 한편, 유족이 없는 경우 유족이 아닌 직계존비속에게만 일정 금액을 지급하도록 사회보장수급권과 재산권을 합리적 기준에 따라 구체적으로 조정하여 급여청구권의 내용과 범위를 형성할 수 있는 것이다.
이 사건 법률조항이 급여를 받을 유족이 없을 경우 유족이 아닌 직계존비속에게만 일정한 한도의 금액을 지급하도록 특례규정을 두고 형제자매를 제외한 것은, 통상 현대의 가족구조가 부모와 자녀의 2대로 구성된 핵가족화하고 있고, 직계존비속과 달리 형제자매는 가족 구성원으로서 법적인 부양의무를 부담하지 않는 점 등을 고려하여 보험원리에 입각해 한정된 재원으로 사회보장급부를 보다 절실히 필요로 하는 보험대상자에게 경제적인 생활안정과 복리향상을 도모하기 위한 것이므로, 거기에는 합리적인 이유가 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 입법자에게 부여한 입법형성권의 한계를 일탈하여 청구인들의 재산권을 침해한 것으로 볼 수 없다(헌재 2010. 4. 29. 2009헌바102 참조).
(2) 평등권 침해 여부에 관한 판단
(가) 산재보험법상 유족의 범위와의 비교
1) 청구인은 유족급여 수급권자로 형제자매를 규정하고 있는 산재보험법 제63조에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항은 헌법 제11조의 평등권을 침해한다고 주장한다(청구인은 근로기준법상의 유족보상과의 관계에서도 평등권 침해를 주장하나, 동법 제87조는 “보상을 받게 될 자가 동일한 사유에 대하여 민법이나 그 밖의 법령에 따라 이 법의 재해보상에 상당한 금품을 받으면 그 가액의 한도에서 사용자는 보상의 책임을 면한다.”라고 규정하고 있고, 산재보험법 제80조 제1항은 “수급권자가 이 법에 따라 보험급여를 받았거나 받을 수 있으면 보험가입자는 동일한 사유에 대하여 근로기준법에 따른 재해보상 책임이 면제된다.”라고 규정하고 있다. 결국 근로자가 재해를 당한 경우 산재보험법에 의하여 보상받는 것이 편리하고 보상수준도 근로기준법보다 높은 점에 비추어 근로기준법이 적용될 여지가 없으므로, 평등권 침해 여부를 판단함에 있어 산재보험법과의 비교로 족하다고 할 것이다.).
2)공무원연금제도는 가입자들이 노령, 폐질, 사망 등의 위험에 대비하는 ‘장기소득보장 프로그램’으로서, 약화된 가족에 의한 부양체제를 보완하고 원치 않는 소득상실의 위험으로부터 국민들을 보호하기 위한 사회보장적 성격이 강한 제도인 반면, 산재보험제도는 근로자가 업무상 재해를 당하는 경우에 사업주가 근로기준법상의 재해보상 책임을 지게 되는데 국가가 이를 대신해서 사업주로부터 일정액의 보험료를 징수하고 이를 재원으로 하여 재해를 당한 근로자에게 보상하는 제도로서, 근로자의 업무상 재해와 직업병으로 인한 소득상실을 보전함과 동시에 충분한 요양서비스와 재활서비스를 제공하여 성공적인 직업복귀를 도모하는 ‘단기보험제도’이다.
3)이와 같은 차이에 비추어 보면, 공무원연금제도와 산재보험제도는 사회보장의 형태로서 사회보험이라는 점에 공통점이 있을 뿐, 보험가입자, 보험관계의 성립 및 소멸, 각종 보험급여의 수급권자·수급요건·보험급여 지급의 효과, 주요 재정원인 보험료의 산정·납부 및 정산관계, 재정조성 주체 등에서 큰 차이가 있어, 공무원연금법상의 유족급여수급권자와 산재보험법상의 유족급여수급권자가 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다.
따라서 산재보험법이 형제자매를 유족으로 규정하고 있는 것과는 달리 공무원연금법이 유족의 범위에 형제자매를 제외하고 있다 하여도 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급한다고 볼 수 없어 차별 자체가 존재하지 않는다 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 산재보험법상의 수급권의 범위와 비교하여 헌법상 평등권을 침해한다고 볼 수 없다(헌재 2010. 4. 29. 2009헌바102 참조).
(나) 국민연금법상 유족의 범위와의 비교
1) 우리나라 대표적 공적연금제도인 국민연금과 공무원연금은 모두 제도 가입자들이 노령, 폐질, 사망 등의 위험에 대비하는 ‘장기소득보장 프로그램’으로서 약화된 가족에 의한 부양체제를 보완하고 원치 않는 소득상실의 위험으로부터 국민들을 보호하기 위한 제도이다.
2) 그런데 공무원연금은 국민연금과 비교하여 보호범위에 있어 특수성이 있다. 예컨대 국민연금법은 가입 중에 생긴 질병(당해 질병의 초진일이 가입 중에 있는 경우로서 가입자가 가입 당시 발병 사실을 알지 못한 경우를 포함한다)이나 부상이면 부상원인을 묻지 않고, 완치된 후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는 자에 대하여는 그 장애가 계속되는 동안 장애 정도에 따라 장애연금을 지급하나, 공무원연금법은 퇴직과 사망에 대해서는 보호하지만 장해 자체를 독자적인 보험사고로서 보호하지는 않는다. 즉 장해는 그것이 공무상 발생한 경우에만 보호되는 위험에 포함하고 그 밖의 일반장애는 보호하지 아니한다.
또한 공무원연금법은 국민연금법과 비교하여 사회보장적 성격이 강하다. 즉 공무원연금법은 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 근로자퇴직급여보장법상의 퇴직금 성격을 가진 급여인 퇴직수당과 일반 근로자의 산업재해보상보험에 해당하는 공무상재해보상급여, 그 밖에 상호부조 성격의 급여인 부조급여를 실시하는 등 종합적인 사회보장제도의 성격을 지니고 있다.
특히 공무원연금법상의 재원은 가입자인 공무원이 부담하는 기여금과 국가나 지방자치단체가 부담하는 부담금으로 충당하는 반면, 국민연금법의 주된 재원은 사업장가입자의 경우 가입자와 사용자가 공동으로, 지역가입자의 경우 가입자가 단독으로 부담하는 보험료로 충당한다. 즉 공무원연금법은 공무원으로서의 공무수행에 대한 공로보상적 성격을 반영하여 국가나 지방자치단체가 재원의 일부를 부담하는 것으로 재원조성에 차이가 있다.
그 밖에 공무원연금법은 국민연금법과 급여의 종류나 급여의 제한에 있어서도 차이가 있다. 국민연금법상 급여의 종류는 노령연금, 장애연금, 유족연금, 반환일시금으로 구분되나, 공무원연금법상 급여는 단기급여와 장기급여로 구분되고, 공무 또는 직무상 질병·부상 및 재해에 대해서는 단기급여가 지급되며, 퇴직·장애 및 사망에 대해서는 장기급여가 지급된다. 공무원연금법은 국민연금법과는 달리 급여의 전부 또는 일부를 지급하지 아니하는 급여 제한사유가 다수 규정되어 있다. 즉 공무원이거나 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다), 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우, 금품 및 향응수수, 공금의 횡령·유용으로 징계 해임된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다(공무원연금법 제64조 제1항). 또한 재직 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행 중이거나 형사재판이 계속 중일 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직급여(연금인 급여를 제외한다) 및 퇴직수당 일부의 지급을 정지할 수 있다(법 제64조 제2항). 재직 중의 사유로 형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조는 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다(법 제64조 제3항).
3)공무원연금과 국민연금이 사회보장적 성격을 가진다는 점에서 동일하기는 하나, 양자는 제도의 도입 목적과 배경, 재원의 조성 등에 차이가 있고, 특히 공무원연금은 국민연금에 비하여 재정건전성 확보를 통하여 국가의 재정 부담을 낮출 필요가 절실하다는 점 등에 비추어 볼 때, 공무원연금의 수급권자에서 형제자매를 제외한 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.
따라서 국민연금법이 형제자매를 사망일시금 수급권자로 규정하고 있는 것과는 달리 공무원연금법이 형제자매를 연금수급권자에서 제외하고 있다 하여도 합리적인 이유에 의한 차별로서, 이 사건 법률조항이 국민연금법상의 수급권의 범위와 비교하여 헌법상 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
5. 결 론
이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 서기석 조용호
