헌법재판소 2014. 4. 24. 선고 2011헌바179 결정 개발이익환수에관한법률제9조제3항제2호등위헌소원

합헌

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판시사항

가. 개발부담금의부과종료시점을분양계약을 체결한 날과 다른 날로 정할 수 있도록 대통령령에 위임하고 있는 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제9조 제3항 단서 제2호 후문(이하 ‘이 사건 제1법률조항’이라 한다)이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 이 사건 제1법률조항이 개발사업자의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 다. 국가·지방자치단체로부터 매입한 토지는 그 실제의 매입 가액이나 취득 가액에 그 매입일이나 취득일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 산정하고 있는 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서 제1호 중 “국가·지방자치단체로부터 매입한 경우”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 제2법률조항’이라 한다)이 평등원칙에 반하는지 여부(소극) 라. 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에 그 토지의 가액 산정방법을 대통령령에 위임하고 있는 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항 중 제1항 제2호의 “관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우”에 관한 부분이 조세법률주의에 준하는 원칙 및 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

재판요지

가. 이 사건 제1법률조항은 ‘납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우’라는 중요한 기본사항을 법률에서 확정하고 구체적인 사항만을 대통령령에 위임하고 있다. 또한 법 제9조 제3항 본문은 개발부담금의 부과종료시점을 원칙적으로 개발사업의 목적을 달성한 때인, 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 규정하고 있어서, 이 사건 제1법률조항의 위임에 따라 대통령령에서 정하는 부과종료시점은 개발사업의 목적을 달성하여 객관적으로 개발사업의 준공인가 등을 받은 날과 같이 볼 수 있는 날이 될 것이라는 예측이 가능하다. 따라서 이 사건 제1법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 나. 개발사업의 시행자는 분양계약 당시의 토지가격 이외에도 미래에 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격을 예측하여 분양가격을 산정할 수 있고, 사전분양을 하였다는 우연한 사정만으로는 분양일 이후의 토지가격 상승분이 가공의 개발이익이라고 할 수 없다. 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격이 하락할 수도 있고, 분양계약 이후에 토지 가격이 상승하였다고 하더라도 부과종료시점의 지가에서 부과기간 동안의 정상지가상승분을 빼고 개발부담금의 부과기준을 산정하며, 나아가 이 사건 제1법률조항은 원칙적인 부과종료시점인 준공인가 등을 받은 날보다는 부과종료시점을 앞당기고 있다. 따라서 이 사건 제1법률조항이 개발부담금의 부과종료시점을 납부의무자가 건축물의 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 정할 수 있도록 하고 있더라도, 입법재량의 범위 내에서 납부의무자의 침해를 최소화하고 있고, 제한되는 재산권의 정도가 과도하다고 볼 수 없다. 다. 이 사건 제2법률조항은 부담금 납부의무자에게 부과개시시점 및 종료시점의 지가에 관하여 감정평가사 등 공신력 있는 감정기관의 감정에 의하도록 함으로써, 공신력 있는 기관에서 지가를 평가받을 기회를 제공하여 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있도록 하고 있다. 따라서 이 사건 제2법률조항은 객관성·합리성을 갖추면서 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있는 방법이라 할 것이므로, 평등원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 라. 이 사건 제3법률조항은 ‘기부채납토지의 가액 산정방법’을 대통령령에 위임한 것으로서 위임의 범위를 구체적이고 명확하게 정하고 있다. 한편, 이 사건 제3법률조항의 입법취지는, 기부한 토지가 개발이익 산정의 부과항목인 종료시점지가의 산출 및 공제항목인 개시시점지가의 산출에 포함되지 아니하는 것이지만(법 제10조 제4항), 인가 등의 조건에 따라 국가 등에게 이를 무상으로 기부하여야 하기 때문에 개발사업의 시행을 위하여 지출하는 공사비 등의 비용과 다를 바 없어, 그 가액을 공제항목으로 정한 것이다. 법 제9조에서 부과대상토지의 부과개시시점 및 부과종료시점의 기준에 관하여 규정하고 있고, 법 제10조에서 부과대상토지의 종료시점지가 및 개시시점지가의 산정방법에 관하여 규정하고 있으므로, 개발이익에서 기부채납토지의 적정가격을 공제하려는 목적을 달성하기 위하여는 기부채납토지의 가액 산정 방법도 이와 유사한 방식에 따라 규정될 것임이 예측가능하다. 결국 이 사건 제3법률조항은 기부채납토지의 가액을 개발비용에 포함시켜 공제항목으로 규정하면서 단지 가액 산정에 관한 방법을 하위 법령에 위임한 것으로서 그 위임될 내용과 범위가 예측가능하므로, 조세법률주의에 준하는 원칙과 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 할 수 없다.

참조조문

개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제9조 제3항 단서 제2호 후문, 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항 중 제1항 제2호의 “관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우”에 관한 부분, 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서 제1호 중 “국가·지방자치단체로부터 매입한 경우”에 관한 부분

참조판례

가. 헌재 2009. 12. 29. 2008헌바171, 판례집 21-2, 817 나. 헌재 2009. 12. 29. 2008헌바171, 판례집 21-2, 817 다. 헌재 2001. 4. 26. 99헌바39, 판례집 13-1, 847, 헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2011헌바179 개발이익환수에관한법률제9조제3항제2호등위헌소원

청구인

청산법인 ○○조합 (대리인 법무법인 ○망 담당변호사 ○○○)

원심판결

서울고등법원 2010누39313개발부담금부과처분취소

판결선고

2014. 04. 24.

주 문

개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제9조 제3항 단서 제2호 후문, 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서 제1호 중 “국가·지방자치단체로부터 매입한 경우”에 관한 부분 및 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항 중 제1항 제2호의 “관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건개요 서울특별시장은 2003. 5. 10. 서울 용산구 용산동 5가 19 일대 536필지에 관하여 용도지역 변경 및 지구단위계획 세부개발계획을 내용으로 한 도시관리계획을 결정하고, 위 지역을 용산공원남측 도심재개발구역(다음부터 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)으로 지정하였다. 청구인은 2003. 5. 30. 용산구청장으로부터 이 사건 정비구역에서 도시환경정비사업을 시행하기 위하여 조합설립인가를 받고, 2003. 11. 28. 도시환경정비사업(다음부터 ‘이 사건 정비사업’이라 한다) 시행인가를 받았다. 이 사건 정비사업은 사업구역 중 일부를 건축용 택지로 개발하여 아파트와 오피스텔 및 상가를 건축하고, 나머지를 도로 및 공원 등 정비기반시설로 개발하는 내용이다. 청구인은 2005. 4. 20. 신축 예정 건물을 조합원과 일반인에게 분양한 뒤 2005. 6. 28. 공사를 시작하여 2008. 10. 31. 용산구청장으로부터 주상복합건물에 대한 사용승인을 받았다. 용산구청장은 2009. 2. 2. 청구인에 대하여 개발부담금 60,996,298,280원을 부과·고지하였다가 60,877,548,280원으로 정정하였다(다음부터 ‘이 사건 처분’이라 한다). 이에 청구인은 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 서울행정법원은 2010. 10. 22. 이 사건 처분 중 60,025,763,879원을 초과하는 부분만 취소하고, 나머지 청구를 기각하였다. 청구인은 이 판결 중 패소 부분에 관하여 항소한 뒤 서울고등법원에 개발이익환수에 관한 법률 제9조 제3항 단서 제2호 후문, 제10조 제3항 단서, 제11조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2011. 7. 26. 그 신청이 기각되자 2011. 8. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 개발부담금의 부과기준 중 청구인이 유상으로 취득한 국·공유지의 지가 산정에 관하여 규정한 개발이익환수에 관한 법률 제10조 제3항 단서 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 청구인이 유상으로 취득한 토지는 국가 또는 지방자치단체로부터 취득한 것이므로, 심판대상은 개발이익환수에 관한 법률 제10조 제3항 단서 제1호 중 “국가·지방자치단체로부터 매입한 경우”로 한정한다. 또 청구인은 개발부담금의 부과기준 중 기부채납한 토지의 지가산정에 관하여 개발이익환수에 관한 법률 제11조 제2항 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 청구인은 위헌법률심판제청신청서 및 헌법소원심판청구서에서 개발이익환수에 관한 법률 제11조 제2항 중 제1항 제2호의 “관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우”에 관한 부분의 위헌 여부만을 주장하고 있다. 그런데 헌법재판소가 위 법률 제11조 제2항 중 청구인의 주장 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여 그 위헌 여부를 적극적으로 해명하여야 할 필요가 있다고 볼 만한 사정은 보이지 아니하므로, 나머지 부분을 이 사건 심판대상에서 제외한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제9조 제3항 단서 제2호 후문(다음부터 ‘이 사건 제1법률조항’이라 한다), 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서 제1호 중 “국가·지방자치단체로부터 매입한 경우”에 관한 부분(다음부터 ‘이 사건 제2법률조항’이라 한다) 및 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항 중 제1항 제2호의 “관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우”에 관한 부분(다음부터 ‘이 사건 제3법률조항’이라 한다)이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다(다음부터 개발이익환수에 관한 법률을 현행법과 개정 전의 구법을 통틀어 ‘법’이라고만 한다). [심판대상조항] 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제9조(기준 시점) ③ 부과 종료 시점은 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 부과 대상 토지의 전부 또는 일부가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 해당 토지에 대하여는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 날을 부과 종료 시점으로 한다. 1. 관계 법령에 따라 부과 대상 토지의 일부가 준공된 경우 2. 납부 의무자가 개발사업의 목적 용도로 사용을 시작하거나 타인에게 분양하는 등 처분하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제10조(지가의 산정) ③ 개시시점지가는 부과 개시 시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가(부과 개시 시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 실제의 매입 가액이나 취득 가액에 그 매입일이나 취득일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 할 수 있다. 1. 국가·지방자치단체 또는 국토해양부령으로 정하는 기관으로부터 매입한 경우 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것) 제11조(개발비용의 산정) ① 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용(이하 “개발비용”이라 한다)은 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다. 2. 관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 공공시설이나 토지 등을 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액 ② 제1항 각 호의 산정 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 3. 청구인의 주장 가. 이 사건 제1법률조항 개발부담금의 부과종료시점은 개발부담금의 성립과 범위를 결정하는 요건이므로 준공인가 전 부과종료시점은 법률로 정해야 하며, 시행령에 위임한다고 하더라도 그 상한과 하한 등 기본적인 범위를 정하여 위임하여야 한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 제1법률조항은 준공인가 전 부과종료시점을 아무런 범위도 정하지 아니하고 대통령령에 위임하였으므로 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지원칙에 반한다. 한편, 이 사건 제1법률조항은 일반분양토지에서 발생하여 수분양자에게 귀속된 개발이익에 대한 개발부담금까지 사업시행자에게 부담시킴으로써 청구인의 재산권을 침해한다. 나. 이 사건 제2법률조항 개발이익은 정상지가상승분을 초과하여 사업시행자나 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 의미하므로, “정상지가상승분”은 개발이익 산정의 공제항목이고, “토지가액의 증가분”은 개발이익 산정의 피공제항목이다. 공제항목인“정상지가상승분”은시·군·구 전체 토지의 공시지가 평균상승률에 의하여 산정되고, 피공제항목인 “토지가액의 증가분”은 원칙적으로 공시지가에 의하여 산정되지만 실거래가에 의하여 산정하는 예외를 인정하고 있다. 그런데 “토지가액의 증가분”을 실거래가에 의하여 산정하는 경우에는 피공제항목과 공제항목의 산정에 서로 다른 기준을 적용하게 됨에 따라 “토지가액의 증가분”에서 “정상지가상승분”을 공제한 차액에는 개발이익뿐만 아니라, 양자의 산정방법의 차이로 인한 금액까지 포함된다는 점에서 문제가 발생한다. 따라서 이 사건 제2법률조항은 개시시점지가와 종료시점지가를 실거래가로 산정한 토지가액의 증가분이 공시지가에 의하여 산정한 그것보다 크고, 납부의무자가 실거래가의 적용을 신청하지 않는 경우에도 부과권자 재량으로 실거래가를 적용하여 토지가액의 증가분을 산정할 수 있는 것으로 해석하는 한 헌법상의 평등원칙과 재산권보장의 원칙에 반한다. 다. 이 사건 제3법률조항 개발부담금을 산정할 때 개발비용으로 공제하도록 규정하고 있는 무상으로 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 토지(다음부터 ‘기부채납토지’라 한다)의 가액은 개발부담금의 성립과 범위를 결정하는 중요한 요소이므로 법률로 직접 규정하여야 하고, 시행령에 위임한다고 하더라도 그 가액 산정방법의 구체적인 기준을 정하여 위임하여야 한다. 이 사건 제3법률조항은 법률로 직접 규정해야 할 사항을 시행령에 위임하고 있을 뿐만 아니라, 기부채납토지의 가액 산정 기준을 구체적으로 정하지 않은 채 가액 산정 방법을 대통령령에 위임하고 있다. 따라서 이 사건 제3법률조항은 조세법률주의에 반할 뿐만 아니라 포괄위임입법금지원칙에 반한다. 4. 판 단 가. 이 사건 제1법률조항에 대한 판단 (1) 선례 헌법재판소는 2010. 3. 25. 2009헌바130 결정에서 이 사건 제1법률조항과 동일한 내용인 구 법(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되기 전의 것) 제9조 제3항 단서 제2호가 헌법에 위반되지 않는다고 판시한 바 있다. 그 판단의 요지는 다음과 같다. (가) 포괄위임입법금지원칙 위반 여부 법 제9조 제3항 단서 제2호는 ‘납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우’라는 중요하고도 기본적인 사항을 법률에서 구체적으로 확정하여 이를 대통령령에 위임하고 있다. 또한 법 제9조 제3항 본문은 개발부담금의 부과종료시점을 원칙적으로 개발사업의 목적을 달성한 때인, ‘국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날’로 규정하고 있어, 준공인가 등을 받은 날이 아닌 시점을 부과종료시점으로 정하는 경우는 예외에 속한다. 한편, 이 조항의 위임에 따라 대통령령에서 정하는 부과종료시점은 개발사업의 목적을 달성한 때로, 개발사업의 준공인가 등을 받은 날은 아니지만 객관적으로 그와 같이 볼 수 있는 날이 될 것이라는 예측이 가능하다. 법 제9조 제3항 단서 제2호 중 ‘납부의무자가 타인에게 분양 등 처분하는 경우’는 ‘개발사업의 목적용도로 사용을 개시한 경우’와 같은 정도로 사실상 개발사업의 목적을 달성한 경우로 한정되고, 이 사건 위임입법의 취지는 개발부담금의 부과종료시점을 개발사업자가 자의로 정할 수 있는 여지를 줄이기 위하여 분양 중 개발사업의 목적을 달성하지 아니한 일정한 경우는 대통령령에서 제외할 수 있도록 하기 위한 것이다. 따라서 위 조항은 납부의무자가 개발사업의 목적 용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우에는 개발부담금의 부과종료시점을 준공인가를 받은 날과 달리 정할 수 있음을 구체적이고 분명하게 규정한 다음, 세부적인 사항만을 대통령령에 위임한 것으로서 그 위임될 내용과 범위를 충분히 예측할 수 있으므로, 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다. (나) 재산권 침해 여부 법 제9조 제3항 단서 제2호는 납부의무자가 건축물의 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 개발부담금의 부과종료시점을 정할 수 있도록 대통령령에 위임하고 있다. 이 조항이 달성하고자 하는 입법목적은 개발사업의 준공인가 등을 받지는 않았으나 그와 동일하게 볼 수 있는 경우를 부과종료시점으로 하여 더 정확한 개발이익에 근거하여 개발부담금을 산정하고 납부의무자의 부담을 감경하는 한편, 부과종료시점을 준공인가를 받은 날과 같이 볼 수 있을 정도로 객관적으로 인정되는 경우로 한정하려는 것이다. 이는 궁극적으로 개발사업자에게 발생한 정상지가상승분을 초과한 개발이익을 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지를 효율적으로 이용하려는 것으로서 그 목적이 정당하다. 또 분양완료일을 선택하는 개발사업자의 자의를 배제하고 객관적으로 개발사업이 종료되었다고 평가할 수 있는 경우로 한정하는 것은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이다. 개발사업의 시행자는 분양계약 당시의 토지가격 이외에도 미래에 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격을 예측하여 분양가격을 산정할 수 있어, 개발이익이 분양계약의 체결 이후에도 계속 발생한다고 볼 수 있다. 주택건설사업자가 개발사업의 준공인가 등을 받은 날과 같이 개발사업의 목적을 달성한 때보다 먼저 분양을 할지 여부는 스스로 편의에 따라 선택하는 것이고, 준공인가를 받은 날 또는 임시사용승인일 등과 같이 개발사업의 목적을 달성하는 때가 분양을 완료한 때보다 먼저 도래할 수도 있으므로, 주택건설사업자의 선택에 따라 사전분양을 하였다는 우연한 사정만으로는 분양일 이후의 토지가격 상승분이 가공의 개발이익이라고 할 수 없다. 분양계약을 체결한 날보다 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격이 하락할 수도 있고, 분양계약 이후에 토지 가격이 상승하였다고 하더라도 부과종료시점의 지가에서 부과기간 동안의 정상지가상승분을 빼고 개발부담금의 부과기준을 산정하며(법 제8조), 나아가 위 조항은 법 제9조 제3항 본문에서 정한 원칙적인 부과종료시점인 준공인가 등을 받은 날보다는 부과종료시점을 앞당기고 있다. 따라서 위 조항이 개발부담금의 부과종료시점을 납부의무자가 건축물의 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 정할 수 있게 하였다 하더라도, 합리적인 입법재량의 범위 안에서 납부의무자의 침해를 최소화하고 있고, 달성하고자 하는 공익에 비하여 제한되는 재산권의 정도가 과도하다고 볼 수도 없다. (2) 판단 이와 같은 선례의 판단은 정당하고, 선례를 변경해야 할 만한 다른 사정이 있다고 볼 수 없다. 청구인은 이 사건 제1법률조항이 준공 전 부과종료시점을 법률로 정하지 않은 것은 헌법 제38조가 규정하는 조세법률주의원칙에 위반된다고 주장하나, 위임입법의 한계에 관한 판단이 결국 조세법률주의의 한 내용인 과세요건 법정주의의 문제이므로(헌재 2009. 12. 29. 2008헌바171 참조), 선례와 같이 이 사건 제1법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다고 판단한 이상 과세요건 법정주의에 준하는 원칙에 반한다고 볼 수도 없다. 나. 이 사건 제2법률조항에 대한 판단 (1) 개발부담금제도는 개발사업을 시행한 결과 사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바39). 개발부담금 산정의 기초가 되는 지가 산정은 객관적이고 공평한 기준과 방법에 의하여야 한다. 자의적이거나 불합리한 지가 산정 방식에 기초하여 개발부담금을 부과·징수하는 것은 가공의 이익에 대한 부과·징수가 되어 국민의 재산권을 침해할 수 있다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 참조). 법 제10조 제3항에서 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가를 기준으로 하되, 실제로 매입한 가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우 그 실제의 매입가액이나 취득가액을 기준으로 하도록 규정하고 있다. 그 중 이 사건 제2법률조항은 국가 또는 지방자치단체로부터 토지를 매입한 경우 그 실제의 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 정하도록 하고 있다. 이 사건 제2법률조항에 따라 개발부담금을 부과하는 것이 평등원칙에 반하여 재산권을 침해하는지 여부는 실제 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정하는 방식이 객관적이고 합리적이라고 평가할 수 있는지 여부에 달려 있다. (2) 이 사건 제2법률조항에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 토지를 매입하는 경우 사업시행의 주체, 토지의 매입형태가 공적인 성격을 띠고 있어 매입가격의 신빙성의 정도가 매우 높다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2 참조). 이 사건 제2법률조항에 따른 매입가격은 감정평가에 의하여 결정된 가격에 기초하여 산정되는데, 이러한 감정평가에 의한 토지가격은 개별 소유자 또는 사업시행자의 주관적·투기적 가격이 아닌 대상토지의 시가에 해당한다. 이 사건 제2법률조항에 따라 개시시점지가가 결정되면, 부과 대상 토지를 분양하는 등 처분할 때 그 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받은 경우에는 종료시점지가는 법 제10조 제2항에 따라 그 처분가격을, 그 밖의 경우에는 법 제10조 제5항, 시행령 제11조 제7항 제2호, 시행규칙(2008. 6. 25. 국토해양부령 제23호로 개정된 것) 제8조 제2항에 따라 둘 이상의감정평가법인이감정평가한 가액을 산술평균한 가액을 기준으로 결정한다. 즉 처분가격이 주택가격의 안정이나 기타 특별한 필요에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 인가 등을 받아 제한됨으로써 법 제10조 제2항에 따라 그 처분가격이 종료시점지가로 결정되는 경우 외에는 개시시점지가 및 종료시점지가 산정 모두 감정평가에 의하여 결정되는 것이다. 이 사건 제2법률조항은 부담금 납부의무자에게 부과개시시점 및 종료시점의 지가에 관하여 감정평가사 등 공신력 있는 감정기관의 감정에 의하도록 함으로써, 공신력 있는 기관에서 지가를 평가받을 기회를 제공하여 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있도록 하고 있다. 반면 공시지가에 의하여 결정하는 경우에는 개별공시지가의 결정이 상당한 정도로 객관성과 합리성을 가지고 있다 하더라도(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 참조) 개별공시지가의 결정기관과 개발부담금 산정기관이 동일하다는 점에서 개발부담금 부과권자가 부담금 산출기준이 되는 부과개시시점 및 종료시점의 토지가격을 자의적으로 결정할 가능성을 배제할 수 없다. 그렇다면 이 사건 제2법률조항에 따라 개발이익을 산정하는 것이 객관성·합리성을 갖추어 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있는 방법이라고 인정된다. (3) 청구인은 실제매입가격을 적용하여 토지가액의 증가분을 산정하는 경우, 공제항목인 정상지가상승분은 시·군·구 전체토지의 공시지가 평균상승률에 의하여 산정되므로, 피공제항목과 공제항목에 서로 다른 기준을 적용함으로써 개발이익뿐만 아니라 산정방법 상의 차이로 인한 차액까지 포함되는 문제가 발생한다고 주장한다. 그러나 법 제2조 제3호, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제125조, 그 시행령 제125조 제1항에 따르면, 정상지가상승분은 국토해양부장관이 토지정책의 수행을 위한 자료를 수집하기 위하여 지가의 동향을 조사한 평균지가변동률에 의하는데, 이것이 공시지가 평균상승률을 기초로 산정된다고 볼 수 없다. 구체적으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제125조 및 지가변동률 조사·평가에 관한 규정(국토해양부훈령) 등에 따라 평균지가변동률은행정구역별·용도지역별·이용상황별로 ‘표본지’를 선정하여 공부조사, 실지조사, 가격자료의 수집 및 정리 등의 조사·평가를 거쳐 매월 조사되는 것으로서, 공시지가의 산정과는 별개로 조사된다. 설령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제125조에 의한 정상지가상승분을 공시지가 평균상승률을 기초로 하여 산정한다고 하여 피공제항목인 개시시점지가를 반드시 이와 유사한 기준에 의하여 산정하여야 한다고 볼 근거는 없다. 결국 이와 다른 전제에 선 청구인의 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 받아들일 수 없다. 한편, 청구인은 실거래가는 신청한 경우에 한하여 적용되어야 하고, 실거래가로 산정한 토지가액의 증가분이 공시지가에 의하여 산정한 토지가액의 증가분보다 큰 경우에는 공시지가에 의하여 산정한 토지가액의 증가분을 적용하여야 한다고 주장한다. 그러나 법 제10조 제3항 단서의 적용범위를 실제의 매입가액의 확인에 별다른 어려움 없이 그 객관성과 신빙성이 인정되는 경우로 한정하도록 하는 점에 비추어 보면, 이 사건 제2법률조항에 따라 실제 매입가액에 따라 개시시점지가를 산정하도록 하는 것은 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정하려는 데 입법목적이 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 제2법률조항은 납부의무자의 실거래가 적용 신청 여부와 무관하게 적용되고, 납부의무자에게 유리한지 여부에 따라 개발이익을 산정하기 위한 것은 아니라고 봄이 상당하다. (4) 결국 이 사건 제2법률조항은 객관성·합리성을 갖추면서 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있는 방법이라 할 것이므로, 평등원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 다. 이 사건 제3법률조항에 대한 판단 (1) 청구인은 이 사건 제3법률조항이 조세법률주의와 포괄위임입법금지원칙에 반한다고 주장하는데, 포괄위임입법금지원칙 위반 여부에 관한 판단은 결국 조세법률주의의 한 내용인 과세요건 법정주의의 문제이므로 이를 함께 살펴본다. (2) 헌법 제75조는 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있는데, 이는 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하기 위한 것이다. 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 뜻한다. 그런데 위임입법의 구체성·명확성 유무는 당해 특정조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 개발부담금은 납부의무자에게 금전 급부의무를 부담시키는 것이고, 이 사건 제3법률조항이 정하고 있는 기부채납토지의 가액 산정방법은 개발부담금 산정의 중요한 요소가 된다. 따라서 그에 관한 위임입법에 요구되는 구체성과 명확성의 정도는 조세법규에 대한 위임입법의 경우에 준하여 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바130 참조). (3) 이 사건 제3법률조항은 ‘기부채납토지의 가액 산정방법’을 대통령령에 위임한 것으로서 위임의 범위를 구체적이고 명확하게 정하고 있다. 한편, 이 사건 제3법률조항의 입법취지는, 기부한 토지가 개발이익 산정의 부과항목인 종료시점지가의 산출 및 공제항목인 개시시점지가의 산출에 포함되지 아니하는 것이지만(법 제10조 제4항), 인가 등의 조건에 따라 국가 등에게 이를 무상으로 기부하여야 하기 때문에 개발사업의 시행을 위하여 지출하는 공사비 등의 비용과 다를 바 없어, 그 가액을 공제항목으로 정한 것이라고 할 것이다. 법 제9조에서 부과대상토지의 부과개시시점 및 부과종료시점의 기준에 관하여 규정하고 있고, 법 제10조에서 부과대상토지의 종료시점지가 및 개시시점지가의 산정방법에 관하여 규정하고 있으므로, 개발이익에서 기부채납토지의 적정가격을 공제하려는 목적을 달성하기 위하여는 기부채납토지의 가액 산정 방법도 이와 유사한 방식에 따라 규정될 것임이 예측가능하다. 실제로 이 사건 제3법률조항의 위임에 따른 법 시행령 제12조 제1항 제6호는 이러한 취지에 따라 기부채납토지의 가액을 ‘개시시점지가에 부과기간의 정상지가상승분을 합한 가액’으로 한다고 규정하고 있다. (4) 결국 이 사건 제3법률조항은 기부채납토지의 가액을 개발비용에 포함시켜 공제항목으로 규정하면서 단지 가액 산정에 관한 방법을 하위 법령에 위임한 것으로서 그 위임될 내용과 범위가 예측가능하므로, 조세법률주의에 준하는 원칙과 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

상하급심 판례 2

대법원 2013. 5. 9. 선고 2011두19789 판결 개발부담금부과처분취소 헌법재판소 2014. 4. 24. 선고 2011헌바179 결정 개발이익환수에관한법률제9조제3항제2호등위헌소원