이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2008. 7. 23. 대전지방국토관리청 산하 ○○국도관리사무소 청원경찰로 특별사법경찰관 보조업무를 담당하면서 화물운송업자인 청구외 송○준으로부터 과적 단속지점을 알려달라는 청탁을 받고 위 송○준이 과적단속을 피할 수 있도록 이동단속반의 식사시간과 교대시간을 알려주는 대가로 20만 원을 받은 것을 비롯하여 그때부터 2008. 10. 9.까지 총 3회에 걸쳐 위와 같은 방법으로 그 직무에 관하여 합계 60만 원의 뇌물을 수수하였다는 혐의로 기소되어, 2010. 5. 14. 대전지방법원(2010고합51)에서 자격정지 1년에 처하는 판결을 선고받은 후 항소( 대전고등법원 2010노213) 및 상고( 대법원 2010도12307)를 순차 하였으나, 항소는 2010. 9. 10., 상고는 2010. 12. 9. 각각 기각되었다.
(2) 그러자 대전지방국토관리청장은 2011. 1. 17. 청구인에게 위 확정판결을 이유로 청원경찰법 제10조의6 제1호에 의하여 청구인이 청원경찰직에서 당연퇴직되었다는 내용의 인사발령 통보를 하였다.
(3) 이에 청구인은, 청원경찰은 공무원이 아님에도 국가공무원법 제33조의 결격사유에 해당한다는 이유로 당연퇴직하는 것은 공무담임권, 평등권 등의 침해라고 주장하면서 2011. 2. 15. 대전지방국토관리청장의 2011. 1. 17.자 청원경찰 당연퇴직처분의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으며, 이후 국가공무원법 제33조의 결격사유에 해당하는 사람은 청원경찰로 임용될 수 없도록 규정한 청원경찰법 제5조 제2항에 대하여도 2011. 2. 23. 같은 이유로 그 위헌확인을 구하는 헌법소원심판 청구를 추가하였다.
나. 심판의 대상
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판이 청구되면 헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 심판대상을 확정하여야 한다( 헌재 1993. 5. 13. 91헌마190, 판례집 5-1, 312, 317-318; 헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 232; 헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90, 판례집 15-1, 581, 591 등 참조). 그리고 변호사의 자격이 없는 사인(私人)인 청구인이 한 헌법소원 심판청구나 주장은 변호사인 대리인이 추인한 경우에 한하여 효력이 있고( 헌재 1992. 6. 26. 89헌마132, 판례집 4, 387, 398 참조), 위와 같은 추인이 없는 한 대리인의 심판청구서에 기재되어 있지 아니한 청구인의 그 전의 심판청구 내용은 심판대상이 되지 않는다( 헌재 1995. 2. 23. 94헌마105, 판례집 7-1, 282, 286; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌마438, 공보 169, 1956, 1958 등 참조).
(2) 살피건대, 청구인은 이 사건 헌법소원 심판청구 당시에 대전지방국토관리청장의 청구인에 대한 2011. 1. 17.자 청원경찰 당연퇴직처분(이하 ‘이 사건 당연퇴직처분’이라 한다)의 취소를 구하였다가 추가 헌법소원 심판청구를 하면서 청원경찰법 제5조 제2항을 심판대상으로 추가하였다.
그런데 청구인이 청원경찰법 제5조 제2항과 관련하여 실제로 다투고자 하는 것은 청원경찰이 공무원이 아님에도 국가공무원법 제33조의 결격사유를 준용하여 당연퇴직하도록 하는 것이 공무담임권, 평등권 등의 기본권을 침해하여 헌법에 위배된다는 것이므로, 청원경찰법 제5조 제2항과 관련한 추가 헌법소원 심판청구의 대상은 청원경찰법 제10조의6 제1호, 제5조 제2항으로 특정함이 상당하다.
그리고 청구인의 헌법소원 심판청구 및 추가 헌법소원 심판청구 후에 선정된 국선대리인은 자신이 제출한 2011. 5. 20.자 헌법소원심판청구서에서 청원경찰법 제10조의6 제1호, 제5조 제2항만을 심판대상으로 기재하고 있으므로, 이 사건 당연퇴직처분은 심판대상에서 제외된다.
또한 국선대리인이 심판의 대상으로 삼고 있는 청원경찰법 제10조의6 제1호, 제5조 제2항과 관련하여, 국선대리인은 청원경찰이 법원에서 자격정지의 형을 선고받은 경우에 국가공무원법을 준용하여 당연퇴직하도록 한 것의 위헌성을 주장하고 있으므로, 이 사건 심판의 대상은 위와 같은 주장과 직접 관련된 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 전문개정된 것) 제10조의6 제1호 중 제5조 제2항에 의한 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제33조 제6호 ‘법원의 판결에 따라 자격이 정지된 자’ 부분으로 한정함이 상당하다.
결국 이 사건 심판대상은 청원경찰법 제10조의6 제1호 중 제5조 제2항에 의한 국가공무원법 제33조 제6호 ‘법원의 판결에 따라 자격이 정지된 자’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 전문개정된 것) 제10조의6(당연퇴직) 청원경찰이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 당연퇴직된다.
1. 제5조 제2항에 따른 임용결격사유에 해당될 때
제5조(청원경찰의 임용 등) ② 「국가공무원법」제33조 각 호의 어느 하나의 결격사유에 해당하는 사람은 청원경찰로 임용될 수 없다 .
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제33조(결격사유) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공무원으로 임용될 수 없다.
6. 법원의 판결 또는 다른 법률 에 따라 자격이 상실되거나 정지된 자
[관련조항]
청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 전문개정된 것) 제5조(청원경찰의 임용 등) ① 청원경찰은 청원주가 임용하되, 임용을 할 때에는 미리 지방경찰청장의 승인을 받아야 한다.
② 생략
③ 청원경찰의 임용자격·임용방법·교육 및 보수에 관하여는 대통령령으로 정한다.
④ 청원경찰의 복무에 관하여는 「국가공무원법」제57조, 제58조 제1항, 제60조, 제66조 제1항 및 「경찰공무원법」제18조를 준용한다.
제10조의6(당연퇴직) 청원경찰이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 당연퇴직된다.
1. (생략)
2. 제10조의5에 따라 청원경찰의 배치가 폐지되었을 때
3.나이가 60세가 되었을 때. 다만, 그 날이 1월부터 6월 사이에 있으면 6월 30일에, 7월부터 12월 사이에 있으면 12월 31일에 각각 당연퇴직된다.
국가공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제33조(결격사유) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공무원으로 임용될 수 없다.
1. 금치산자 또는 한정치산자
2. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자
3.금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 5년이 지나지 아니한 자
4.금고 이상의 형을 선고받고 그 집행유예 기간이 끝난 날부터 2년이 지나지 아니한 자
5.금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예 기간 중에 있는 자
6. (생략)
6의2.공무원으로 재직기간 중 직무와 관련하여 「형법」제355조 및 제356조에 규정된 죄를 범한 자로서 300만 원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자
7.징계로 파면처분을 받은 때부터 5년이 지나지 아니한 자
8.징계로 해임처분을 받은 때부터 3년이 지나지 아니한 자
형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것) 제43조(형의 선고와 자격상실, 자격정지) ① 사형, 무기징역, 또는 무기금고의 판결을 받은 자는 다음에 기재한 자격을 상실한다.
1. 공무원이 되는 자격
2. 공법상의 선거권과 피선거권
3. 법률로 요건을 정한 공법상의 업무에 관한 자격
4.법인의 이사, 감사 또는 지배인 기타 법인의 업무에 관한 검사역이나 재산관리인이 되는 자격
② 유기징역 또는 유기금고의 판결을 받은 자는 그 형의 집행이 종료하거나 면제될 때까지 전항 제1호 내지 제3호에 기재된 자격이 정지된다.
제44조(자격정지) ① 전조에 기재한 자격의 전부 또는 일부에 대한 정지는 1년 이상 15년 이하로 한다.
② 유기징역 또는 유기금고에 자격정지를 병과한 때에는 징역 또는 금고의 집행을 종료하거나 면제된 날로부터 정지 기간을 기산한다.
2. 청구인의 주장요지
가. 이 사건 법률조항은 공무원의 신분을 가지고 있지 않은 청원경찰에게 공무원의 당연퇴직 사유를 적용하도록 함으로써 합리적 이유 없이 청원경찰을 일반 근로자와 차별하고 있으므로, 평등권을 침해하였다.
나. 청원경찰이 자격정지의 형을 선고받았다고 하더라도 그 원인 여하에 따라 청원경찰에 대한 국민의 신뢰에 미치는 영향은 차이가 있다고 보아야 할 것인데, 이 사건 법률조항이 청원경찰이 자격정지의 형을 선고받았다는 이유만으로 당해 범죄의 종류, 죄질, 내용 등을 불문하고 예외 없이 당연퇴직하도록 한 것은 지나치게 공익만을 강조한 과도한 제재로서, 이는 과잉금지원칙에 위배하여 청원경찰의 공무담임권을 침해한 것이다.
3. 판 단
가. 청원경찰의 법적 지위
(1) 청원경찰제도 일반
(가) 청원경찰제도의 연혁
청원경찰제도는 국가기관 등의 중요시설의 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰관의 배치를 신청하는 경우에 이에 응하여 청원경찰관을 배치함으로써 경찰인력의 부족을 보완하고 건물 등의 경비 및 공안업무에 만전을 기하려는 취지에서 1962. 4. 3. 법률 제1049호 청원경찰법의 제정과 함께 시행되었다.
(나) 청원경찰제도의 주요 내용
1) 청원경찰의 배치대상 및 직무범위
청원경찰의 배치대상 시설은 국가기관 또는 공공단체와 그 관리 아래에 있는 중요시설 또는 사업장, 국내 주재 외국기관 등 공공의 안녕질서 유지와 국민경제상 고도의 보호를 필요로 하는 중요시설·사업체 또는 장소이다( 청원경찰법 제2조, 청원경찰법 시행규칙 제2조).
청원경찰은 청원경찰의 배치결정을 받은 자(이하 ‘청원주’라 한다)와 배치된 기관·시설 또는 사업장 등의 구역을 관할하는 경찰서장의 감독을 받아 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하여 필요한 범위 안에서 경찰관직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 행하며( 청원경찰법 제3조), 경찰관직무집행법 제2조에 정한 직무규정에 따라 주로 범죄의 예방 및 진압, 요인경호 및 시설경비, 위험발생의 방지 및 예방 업무, 위급환자의 수송과 보호 등을 행한다.
2) 임용 및 신분
청원경찰은 원칙적으로 사용자인 청원주와의 고용계약에 의한 근로자로서 공무원 신분이 아니다( 청원경찰법 제5조 제1항, 청원경찰법 시행령 제6조, 제7조, 제18조). 다만 위에서 보는 바와 같이 일정한 범위 안에서 경찰관의 직무를 수행하는 등 그 업무수행에 공공성을 가지기 때문에, 관할 지방경찰청장의 사전승인을 받아 청원주가 임명하고( 청원경찰법 제4조, 제5조, 청원경찰법 시행령 제2조, 제4조), 임용에 있어서 국가공무원법상의 임용결격자는 청원경찰로 임용될 수 없으며( 청원경찰법 제5조 제2항), 일정한 신체조건 등 별도의 자격이 요구된다( 청원경찰법 시행규칙 제4조).
청원경찰의 복무관계에 있어서도 공무원에 대한 규율을 차용하는 경우가 있는바, 경비구역 내에서 경비근무를 실시할 경우 경찰관의 직무를 수행하고, 형법 기타 법령에 의한 벌칙 적용 시 공무원으로 간주하며( 청원경찰법 제10조 제2항), 국가기관·지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 직무상 불법행위에 따른 배상책임에 있어 공무원으로 간주하고( 청원경찰법 제10조의2), 그 복무는 공무원에 관한 규정을 준용한다( 청원경찰법 제5조 제4항). 그리고 형의 선고·징계처분 또는 신체·정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니한다( 청원경찰법 제10조의4 제1항).
청원경찰은 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때 또는 품위를 손상하는 행위를 한 때에 관할 경찰서장의 징계요청에 따라 징계를 받도록 하고 있고( 청원경찰법 제5조의2 제1항, 같은 법 시행령 제8조 제1항), 징계의 종류로는 파면, 해임, 정직, 감봉 및 견책이 있다( 청원경찰법 제5조의2 제2항).
3) 근무방법 및 지휘체계
청원경찰 중 자체경비를 위한 입초근무자는 경비구역의 정문 기타 지정된 장소에서 경비구역의 내부·외부 및 출입자의 동태를 감시하고, 순찰근무자는 청원주가 지정한 일정한 구역을 순회하면서 경비임무를 수행하며 대기근무자는 소내근무를 협조하거나 휴식하면서 불의의 사고에 대비한다( 청원경찰법 시행규칙 제14조).
청원경찰은 근무 중 제복을 착용하여야 하고, 필요할 경우 청원주의 신청에 의하여 관할경찰서장으로부터 무기를 대여 받아 휴대할 수 있으나( 청원경찰법 제8조), 이와 관련하여 관리상의 엄격한 규제를 받는다( 청원경찰법 시행령 제16조, 청원경찰법 시행규칙 제16조).
청원주는 항시 소속 청원경찰의 근무수행 상황을 감독하고 필요한 교양을 실시하며, 지방경찰청장은 청원경찰의 효율적인 운영을 위하여 청원주를 지도하고 감독상 필요한 명령을 발할 수 있다( 청원경찰법 제9조의3).
(2) 청원경찰 근무관계의 복합적 성격
청원경찰은 원칙적으로 사용자와의 고용계약에 의한 근로자로서 공무원 신분이 아니나, 근무관계의 내용을 살펴보면 그 업무의 공공성, 업무수행의 특수성으로 인하여 사법상의 고용관계의 성격 및 공법상 근무관계의 성격을 복합적으로 가지고 있음을 알 수 있다( 헌재 1999. 5. 27. 97헌마368, 판례집 11-1, 667, 671-673; 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9, 판례집 20-2상, 50, 67; 헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160, 판례집 22-1상, 256, 266-267 참조).
사법상 고용관계의 측면을 살펴보면, 청원경찰은 청원주가 임명하고 그 소요경비를 부담하며 청원경찰(국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰을 제외한다)의 직무상 불법행위에 대한 배상책임에 관하여는 민법의 규정이 적용된다. 복무에 있어서도 상관의 직무상 명령에 복종할 의무, 직장이탈금지의무, 비밀엄수의무, 집단행위금지의무, 경찰공무원법상 허위보고금지의무 등을 준수해야 하는 점을 제외하고는 당해 사업장의 취업규칙에 의한다. 또한 청원경찰의 신분은 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용과 청원경찰법 및 청원경찰법 시행령에서 특히 규정하는 경우를 제외하고는 공무원으로 보지 않는다.
공법상 근무관계의 성격을 살펴보면, 청원경찰의 임용에 있어서 미리 지방경찰청장의 승인을 얻어야 하고 국가공무원법 제33조 각호의 어느 하나의 결격사유에 해당하는 자는 청원경찰로 임용될 수 없다. 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 공무원으로 보고, 형의 선고·징계처분 또는 신체·정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 않으며, 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 안 된다.
이와 같이 청원경찰은 공무원과 유사하게 일정한 신분보장을 받고 있는 반면, 의무의 부담에 있어서는 일반 근로자와 달리 근로3권이 전부 인정되지 않는 등 일반적인 공무원과 큰 차이가 없다.
나. 청원경찰의 당연퇴직 제도와 자격정지
(1) 청원경찰의 당연퇴직 제도
청원경찰법 제10조의4 제1항은 ‘청원경찰은 형의 선고·징계처분 또는 신체·정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니한다.’고 규정하여 청원경찰의 신분을 법적으로 보장하고 있으면서도 신분상의 불이익 조치로서 같은 법 제10조의6 제1호에서는 제5조 제2항에 의하여 준용되는 국가공무원법 제33조의 각호 소정의 임용 결격 사유가 있으면 당연퇴직하도록 규정하고 있고, 같은 법 제10조의7에서는 국가공무원법 제71조 제1항을 준용하여 본인의 의사에 반하는 직권 휴직을 각각 규정하고 있다.
그런데 이 사건 법률조항은 청원경찰이 자격정지의 형을 선고받은 경우 그 직에서 당연퇴직하도록 한 것으로 청원경찰에 대한 당연퇴직 사유 중 하나를 규정하고 있는 것인바, 이와 같이 청원경찰법에서 청원경찰의 당연퇴직에 관한 규정을 두고 있는 것은 임용결격사유에 해당하는 자를 청원경찰의 직무로부터 배제함으로써 앞서 본 바와 같이 공공성을 강하게 가지는 청원경찰의 직무수행에 대한 국민의 신뢰, 청원경찰직에 대한 신용 등을 유지하고 그 직무의 정상적인 운영을 확보하기 위한 것일 뿐만 아니라 청원경찰 범죄를 사전에 예방하고 청원경찰 사회의 질서를 유지하고자 함에 그 목적이 있다.
한편, 청원경찰의 당연퇴직은 결격사유가 있을 때 법률상 당연히 퇴직하는 것이지 청원경찰의 신분 관계를 소멸시키기 위한 별도의 행정처분을 요하는 것이 아니며, 당연퇴직의 인사발령은 법률상 당연히 발생하는 퇴직사유를 공적으로 확인하여 알려주는 이른바 관념의 통지에 불과하다( 대법원 1995. 11. 14. 선고 95누2036 판결).
(2) 자격정지
형법상 자격정지는 일정기간 ① 공무원이 되는 자격, ② 공법상의 선거권과 피선거권, ③ 법률로 요건을 정한 공법상의 업무에 관한 자격, ④ 법인의 이사·감사 또는 지배인 기타 법인의 업무에 관한 검사역이나 재산관리인이 되는 자격의 전부 또는 일부를 정지시키는 형벌의 하나로서 징역 또는 금고보다는 경하고 벌금보다는 중한 형벌에 해당하며( 형법 제41조), 여기에는 일정한 형의 판결을 받은 자의 자격이 법률의 규정에 의하여 당연히 정지되는 당연정지와 판결의 선고에 의하여 자격이 정지되는 경우가 있다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 제한되는 기본권
청구인은 이 사건 법률조항으로 인하여 헌법상 본인의 공무담임권, 평등권이 침해당하였다고 주장하고 있다.
이와 같이 하나의 규제로 인하여 여러 기본권이 동시에 제약을 받는 기본권 경합의 경우에는 기본권 침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 사안과 가장 밀접한 관계가 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 한다( 헌재 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410, 426; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바14, 판례집 15-2하, 466, 474; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌마991, 판례집 21-2상, 364, 369 등 참조).
그런데 앞서 살펴 본 바와 같이, 청원경찰은 청원주가 임명하는 것이므로 기본적으로 공무원이 아니고 일반 근로자에 불과하나, 다만 그 근무의 공공성 때문에 일정금액 이상의 임금의 보장, 의사에 반한 면직 금지, 일정한 경우 휴직 및 명예퇴직 등 신분보장에 있어서 공무원과 유사한 대우를 받고 있는 등으로 일반 근로자와 공무원의 복합적 성질을 가지고 있을 뿐이다. 따라서 이 사건에서 문제되고 있는 당연퇴직은 그 사유가 발생하면 곧바로 청원경찰의 근로관계를 종료시키는 것이고, 이러한 근로관계의 종료는 청원경찰의 사적 고용계약의 종료를 뜻하는 것이다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 청원경찰이 자격정지의 형을 선고받은 경우 그 직에서 당연퇴직하는 것으로 규정함으로써 청구인의 직업의 자유를 제한하고 있다.
나아가 이 사건 법률조항은 공무원의 신분을 가지고 있지 않은 청원경찰에게 공무원의 당연퇴직 사유를 적용하도록 함으로써 청원경찰을 일반 근로자와 차별하고 있으므로, 평등권의 침해 여부도 문제된다.
한편 청구인은 침해된 기본권의 하나로 공무담임권도 주장하고 있지만, 앞서 본 바와 같이, 청원경찰은 그 근로관계의 창설과 존속 등이 기본적으로 사법상 고용계약의 성질을 가지고 있어서 이 사건 법률조항으로 인해 공무담임권이 제한될 수 없으므로, 공무담임권 침해 문제는 따로 판단하지 않기로 한다.
(2) 직업의 자유 침해 여부
헌법 제15조가 규정하는 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 ‘직업선택의 자유’와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 포함하는 “직업의 자유”를 의미한다( 헌재 1998. 3. 26. 97헌마194, 판례집 10-1, 302, 314 등 참조).
그리고 위와 같은 직업의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 절대적으로 보호되는 것이 아니라 헌법 제37조 제2항에서 정한 공익상의 이유로 제한될 수 있음은 물론인데, 헌법재판소는 직업의 자유에 대한 위헌심사에서도 기본적으로 비례의 원칙을 적용하고 있다( 헌재 2002. 5. 30. 2000헌마81, 판례집 14-1, 528, 542 참조).
따라서 이하에서 청원경찰이 자격정지의 형을 선고받은 경우 그 직에서 당연퇴직하는 것으로 규정함으로써 청구인의 직업의 자유를 제한하고 있는 이 사건 법률조항이 헌법 제37조 제2항에 위반하여 청구인의 위 기본권을 침해한 것인지 여부를 살펴보기로 한다.
(가) 입법목적의 정당성
청원경찰은 경찰인력의 부족을 보완하고 국가기관 등 중요시설·사업체 또는 장소의 경비 및 공안업무에 만전을 기하려는 취지에서 국가기관 등의 중요시설의 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰관의 배치를 신청하는 경우에 이에 응하여 임용, 배치되는 경찰관으로서 제복을 착용하고 무기를 휴대하여 경비 및 공안업무라는 경찰관에 준하는 공적인 업무를 하고 있어서 이것이 원활하게 이루어지기 위해서는 청원경찰 개개인이 고도의 윤리·도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 청원경찰직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 한다. 따라서 청원경찰이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받는 경우 당해 청원경찰은 물론 청원경찰 전체에 대한 국민의 신뢰가 손상되고 그 결과 직무수행의 어려움과 함께 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 자격정지의 형을 선고받은 자를 청원경찰직에서 당연퇴직시킴으로써 청원경찰의 사회적 책임 및 청원경찰직에 대한 국민의 신뢰를 제고하고, 청원경찰로서의 성실하고 공정한 직무수행을 담보하기 위한 법적 조치이므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
(나) 수단의 적정성
청원경찰이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 청원경찰에 대한 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이로 인해 청원경찰직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래할 수 있게 된다. 따라서 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 청원경찰은 청원경찰로서의 자질에 심각한 흠결이 생겼다고 볼 수 있고, 그 자질에 심각한 흠결이 생긴 청원경찰에 대하여 경비 및 공안업무 수행의 위임을 거두어들여 그에 상응하는 신분상의 불이익을 과하는 것은 국민전체의 이익을 위해 적절한 수단이 될 수 있다. 그러므로 이 사건 법률조항이 범죄행위로 자격정지의 형을 선고받은 자를 청원경찰직에서 배제하도록 한 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위해 효과적이고 적절한 수단이 될 수 있다.
(다) 침해의 최소성
경비 및 공안업무를 수행하는 주체로서 청원경찰에 대하여 요구되는 사회적 책임과 신뢰를 제고하는 방법으로, 이 사건 법률조항과 같이 자격정지의 형의 선고를 받은 경우에 당연퇴직된다는 명백하고 일률적인 기준을 설정하여 통제하는 것 보다 이러한 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형, 내용 등으로 그 범위를 가급적 한정하여 규정하는 것이 타당하다는 주장이 있을 수 있다.
그러나 여러 범죄에 내포된 사회적 비난가능성의 내용과 정도 등은 극히 다양하여 그 중 청원경찰로서의 적법한 업무수행 내지 직업윤리의 엄격한 준수 여부를 예측하는데 결정적 지침을 줄 수 있는 범죄유형을 추출·분류하는 것이 쉽지 않으므로, 범죄 유형, 내용 등으로 당연퇴직사유가 될 수 있는 범위를 한정하는 방법은 위와 같은 입법목적을 달성하기에 충분하지 않다. 그리고 법원이 범죄의 모든 정황을 고려하여 자격정지의 형을 선택하거나 병과하여 판결로서 선고하였다면, 이는 범행의 동기와 수단 및 결과, 범행 후의 정황 등의 양형조건을 고려할 때 당해 범죄사실이 청원경찰의 품위를 손상하는 것으로서 당해 청원경찰에 대한 사회적 비난가능성이 결코 적지 아니하여 더 이상 청원경찰로서의 지위를 유지하지 못하도록 하는 것이 타당하다고 판단하였음을 의미하고, 이러한 사정은 당해 청원경찰이 저지른 범죄행위가 직무와 직접적 관련이 없거나 과실에 의한 경우에도 마찬가지라고 할 것이다.
또한 청원경찰을 고용한 사업주의 자율적 징계로써 당연퇴직에 갈음하는 방법도 상정해 볼 수 있으나, 징계절차에 의한 방법은 현실적으로 매우 번잡할 뿐 아니라 그 운영의 투명성을 기하기도 어렵다는 점에서, 입법목적을 효과적으로 달성할지 불명확하다.
나아가 자격정지의 형을 선고받아 청원경찰직에서 당연퇴직하더라도 자격정지기간이 경과하면 결격사유가 해소되어 신규채용을 통해 청원경찰로서의 지위를 가질 수 있다는 점에서 영구히 청원경찰직에서 배제되는 것은 아니다( 헌재 2005. 9. 29. 2003헌마127, 공보 108, 1046, 1049-1050 참조).
따라서 이 사건 법률조항이 정한 바와 같이 자격정지의 형을 선고받은 자를 청원경찰직에서 당연퇴직시키는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하면서도 기본권침해를 최소화하는 수단이라고 할 것이어서 침해최소성 원칙을 준수하였다고 할 것이다.
(라) 법익의 균형성
이 사건 법률조항에 따라 청원경찰이 자격정지의 형을 선고받으면 당연퇴직되는 것은 청원경찰을 직업으로 선택·수행하려는 청구인의 직업의 자유에 대한 상당한 제한이라고 할 것이나, 이러한 불이익이 자격정지의 형을 선고받은 자를 청원경찰직에서 당연퇴직시킴으로써 청원경찰에 대한 국민의 신뢰를 제고하고 청원경찰로서의 성실하고 공정한 직무수행을 담보하려는 공익에 비하여 더 중하다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 법률조항은 법익균형성을 갖추었다고 봄이 상당하다.
(마) 소결론
따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지 원칙에 위반하여 청구인의 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 평등권 침해 여부
헌법 제11조 제1항에서 규정하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 안 된다는 상대적 평등을 뜻하므로 합리적 근거가 있는 차별 또는 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다( 헌재 2005. 12. 22. 2005헌마263, 판례집 17-2, 813, 822 등 참조).
청원경찰의 임면관계는 기본적으로 사법관계이지만, 청원경찰법은 청원경찰이 일정한 장소적 한계 내에서는 공무원인 경찰관과 동일하게 국가기관 등의 경비 및 공안업무를 부여받은 수임자라는 사실을 고려하여, 일반 근로자와 달리 청원경찰을 공무원과 유사하게 처우하여 신분보장이나 사회보장 등에 있어 일반 사기업체에 근무하는 근로자보다 두터운 보호를 하고 있다. 그러므로 이와 같이 그 신분에 있어 특별한 법적 보호를 받고 있는 청원경찰에게는 이에 부합하는 특별한 책임이 요구된다고 할 것이다.
이 사건 법률조항은 위와 같이 공공적 성격이 강한 청원경찰 업무의 공정한 수행 및 청원경찰에 대한 국민의 신뢰 제고 등을 위하여 청원경찰이 자격정지의 형을 선고받은 경우 일반 근로자와는 달리 당연퇴직되도록 규정하고 있는바, 이러한 차별에는 앞서 본 바와 같은 합리적 근거가 있다고 할 것이다.
그러므로 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
