헌법재판소
전원재판부
결정
청구인이○순 (대리인 법무법인 ○컴 담당변호사 ○○○)
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 주식회사 ○○에너지는 2001. 3. 10. 경부터 목포시 ○○동 521-2 등 그 일대의 토지(이하 ‘이 사건 사업장부지’라 한다)에서 액화석유가스충전소를 운영하여 왔다.
(2) 위 회사의 대표자였던 청구인은 2005. 3. 11. 이 사건 사업장부지 중 목포시 ○○동 521-10, 521-11, 521-14, 521-33, 521-34 토지(이하 ‘이 사건 양도토지’라 한다)와 같은 동 521-10 및 521-14에 있는 건물의 소유권을 취득하였다가, 2006. 7. 26. 이○식에게 2005. 9. 26. 자 매매를 원인으로 하여 소유권을 이전하였다.
(3) 청구인은 이 사건 양도토지가 액화석유가스충전소의 부지로 사용되고 있어 이를 비사업용 토지에서 제외되는 토지로 보아 기준시가로 양도차익을 산정하여 양도소득세를 신고하였다. 그런데 광주세무서장은 이 사건 양도토지 중 521-10 및 521-11 토지(이하 ‘이 사건 쟁점토지’라 한다)의 일부 827㎡는 액화석유가스충전시설의 부속토지 중 비사업용 토지에서 제외되는 재산세 별도합산과세대상 토지에 해당하지 않는다고 보아 실지거래가액으로 양도차익을 산정하여, 2009. 6. 8. 청구인에게 2006년 귀속 양도소득세 26,660,090원을 경정·고지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
(4) 청구인은 조세심판원의 심판청구를 거쳐 2009. 9. 30. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 액화석유가스충전시설 부지가 비사업용토지에서 제외된다는 별도의 규정이 없으며, 달리 이 사건 쟁점토지 중 위 827㎡가 비사업용 토지에서 제외되는 토지에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로 패소판결이 선고되어 2012. 4. 12. 확정되었다(광주지방법원 2010구합4247, 광주고등법원 2011누760, 대법원 2012두4159).
(5) 청구인은 위 취소소송과 별도로, 피청구인이 소득세법 시행규칙에 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’(2003. 9. 29. 법률 제6976호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8358호로 개정되기 전의 것)에 의하여 액화석유가스충전사업을 영위하는 데 요구되는 토지를 비사업용 토지에서 제외하도록 규정하지 아니한 입법부작위가 위헌이라고 주장하면서 2011. 4. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 피청구인이 구 소득세법(2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9897호로 개정되기 전의 것) 제104조의3 제1항 제4호 다목 및 구 소득세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19254호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20720호로 개정되기 전의 것) 제168조의11 제1항 제14호의 위임에 따라 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’(2003. 9. 29. 법률 제6976호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8358호로 개정되기 전의 것) (이하 ‘구 액화석유가스사업법’이라 한다)에 의하여 액화석유가스충전사업을 영위하는 데 요구되는 토지를 비사업용 토지에서 제외하도록 시행규칙을 제정하지 아니하는 부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
관련조항의 내용은 다음과 같다.
[관련조항]
구 소득세법(2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9897호로 개정되기 전의 것)
제104조의3(비사업용 토지의 범위) ① 제96조 제2항 제8호 및 제104조 제1항 제2호의7에서 “비사업용 토지”라 함은 당해 토지를 소유하는 기간 중 대통령령이 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지(이하 이 조에서 “비사업용 토지”라 한다)를 말한다.
4. 농지, 임야 및 목장용지 외의 토지 중 다음 각 목을 제외한 토지
가. 「지방세법」또는 관계법률의 규정에 의하여 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지
나. 「지방세법」 제182조 제1항 제2호 및 제3호의 규정에 의한 재산세 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지
다. 토지의 이용상황·관계법률의 의무이행 여부 및 수입금액 등을 감안하여 거주 또는 사업과 직접 관련이 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 토지로서 대통령령이 정하는 것
구 소득세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19254호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20720호로 개정되기 전의 것)
제168조의11(사업에 사용되는 그 밖의 토지의 범위) ① 법 제104조의3 제1항 제4호 다목에서 “거주 또는 사업과 직접 관련이 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 토지로서 대통령령이 정하는 것”이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
1. ∼13. 별지
14. 그 밖에 제1호 내지 제13호와 유사한 토지로서 토지의 이용상황, 관계법령의 이행여부 등을 감안하여 사업과 직접 관련이 있다고 인정할 만한 토지로서 재정경제부령이 정하는 토지
그 밖의 관련조항
별지
2. 청구인의 주장요지
이 사건 쟁점토지를 포함하여 이 사건 양도토지는 모두 구 액화석유가스사업법 제3조 및 동법 시행규칙 제8조에 따라 액화석유가스충전사업을 영위하는데 요구되는 토지로서 청구인이 사업용으로 소유하였던 것임에도 불구하고, 구 소득세법 제104조의3 제1항 제4호 다목 및 동법 시행령 제168조의11 제1항 제14호의 위임에 따라 구 액화석유가스사업법에 의하여 액화석유가스충전사업을 영위하는 데 요구되는 토지를 비사업용 토지에서 제외되도록 시행규칙을 제정하지 아니하여 이 사건 쟁점토지 일부에 대하여 양도소득세가 중과되었으므로, 이 사건 입법부작위는 청구인의 재산권을 침해한다.
3. 판 단
가. 비사업용 토지의 양도소득에 대한 중과제도 개관
비사업용 토지에 대한 양도소득세의 중과제도는 소득세법이 2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되면서 도입된 것으로, 개인이 토지를 실수요에 따라 생산적인 용도로 사용하지 않고 재산증식의 수단으로 보유하다 양도하는 경우 양도소득세를 중과하여 토지에 대한 투기수요를 억제하고, 부동산시장을 안정화시키며, 투기로 인한 이익을 환수하여 장기적으로 실수요자 중심의 토지소유구조로 개편하는 것을 목적으로 한다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌바57, 판례집 23-2상, 819, 829 참조). 위 중과제도는 실지거래가액에 의한 과세, 양도세율 60%, 장기보유특별공제의 적용 배제를 그 골자로 하며, 다만 소득세법(2005. 12. 31. 법률 제7837호) 부칙 제1조에 의하여 양도세율 및 장기보유특별공제 배제 규정은 적용이 1년간 유예되어 2007. 1. 1. 부터 적용되기 시작하였다. 비사업용 토지의 범위를 정하는 소득세법 제104조의3 및 농지, 임야 및 목장용지 이외의 토지로서 비사업용 토지에서 제외되는 토지의 범위를 정하는 소득세법 시행령 제168조의11도 위 중과제도가 도입되면서 신설되었다.
나. 이 사건에서 액화석유가스충전사업을 영위하는 데 요구되는 토지 및 이에 대한 양도소득세 부과 내역
(1) 구 액화석유가스사업법에 따르면 액화석유가스충전사업을 하고자 하는 자는 시·도지사의 허가를 받아야 하며, 이를 위해서는 동법 시행규칙 제8조 별표 3에서 정하고 있는 시설기준을 충족하여야 한다(제3조).
위 별표 3에 따르면 충전설비나 탱크로리 이입·충전장소로부터 사업소 경계까지는 어느 경우에나 동일하게 24m의 안전거리를 확보하여야 하며, 저장설비로부터 사업소 경계까지는 저장설비의 저장능력에 따라 10톤 이하는 24m, 10톤 초과 20톤 이하는 27m, 20톤 초과 30톤 이하는 30m, 30톤 초과 40톤 이하는 33m, 40톤 초과 200톤 이하는 36m, 200톤 초과는 39m의 안전거리를, 저장설비를 지하에 설치하거나 저장설비 안에 액중펌프를 설치하는 경우에는 각 거리에 0. 7을 곱한 안전거리를 유지하여야 한다.
이 사건에서는 저장설비가 지하에 설치되어 있고 그 저장능력이 20톤이므로 저장설비로부터는 18. 9m, 충전설비 또는 탱크로리 이입·충전장소로부터는 24m의 안전거리를 확보하여야 한다.
(2) 구 액화석유가스사업법에 따른 시설기준을 갖춘 토지는 구 소득세법 시행령 제168조의11 제1항에 열거된 비사업용 토지에서 제외되는 토지에 해당하지 않으므로, 구 소득세법 제104조의3 제1항 제4호 다목 ‘토지의 이용 상황, 관계 법률의 의무 이행 여부 및 수입금액 등을 감안하여 거주 또는 사업과 직접 관련이 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 토지로서 대통령령이 정하는 것’에는 해당하지 않는다.
다만 같은 호 나목 중 ‘지방세법 제182조 제1항 제2호에 따른 재산세 별도합산과세대상이 되는 토지’에 해당하는 토지는 비사업용 토지에서 제외된다. 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제2호, 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되고, 2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 개정되기 전의 것) 제131조의2 제1항 제2호 및 제2항에 따르면, 건축물의 일정 면적 부속토지는 별도합산과세대상 토지에 해당하며, 이에 해당하는 면적은 건축물의 바닥면적에 양도되는 토지의 용도지역에 따라 3∼7배, 즉 전용주거지역이라면 5배, 준주거지역·상업지역은 3배, 일반주거지역·공업지역 또는 미계획지역은 4배, 녹지지역 및 도시지역 외의 용도지역은 7배를 곱하여 산정한다.
(3) 이 사건 양도토지에 위치한 액화석유가스충전소 건축물의 바닥면적이 214. 7㎡이고 이 사건 양도토지는 녹지지역에 해당하여 7배의 배율이 적용되므로, 이 사건 양도토지 총 면적 2,330㎡ 중 1,503㎡는 별도합산과세대상 토지로 인정되어 비사업용 토지에서 제외되었다. 이 사건 양도토지 중 이 사건 쟁점토지 1,512㎡를 제외한 818㎡는 모두 별도합산과세대상 토지로 인정되었으며, 이 사건 쟁점토지 중에서는 685㎡만이 별도합산과세대상으로 인정되고 나머지 827㎡는 비사업용 토지에서 제외되지 아니하여 실지거래가액에 의하여 양도차익이 산정되었다.
결국 이 사건 쟁점토지 중 구 액화석유가스사업법이 규정한 안전거리 내에 있는 토지는 826㎡인데, 이러한 안전거리 내의 토지 전체가 아니라 그 일부인 685㎡만이 비사업용 토지에서 제외되었다 할 것이다.
다. 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관한 검토
(1) 행정입법의 지체가 위법으로 되어 그에 대한 법적 통제가 가능하기 위하여는, 우선 행정청에게 시행명령을 제정(개정) 할 법적 의무가 있어야 하고, 상당한 기간이 지났음에도 불구하고, 명령제정(개정)권이 행사되지 않아야 한다(헌재 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 305-306).
삼권분립의 원칙, 법치행정의 원칙을 당연한 전제로 하고 있는 우리 헌법 하에서 행정권의 행정입법 등 법집행의무는 헌법적 의무라고 보아야 할 것이다. 그런데 이는 행정입법의 제정이 법률의 집행에 필수불가결한 경우로서 행정입법을 제정하지 아니하는 것이 곧 행정권에 의한 입법권 침해의 결과를 초래하는 경우를 말하는 것이므로, 만일 하위 행정입법의 제정 없이 상위 법령의 규정만으로도 집행이 이루어질 수 있는 경우라면 하위 행정입법을 하여야 할 헌법적 작위의무는 인정되지 아니한다고 할 것이다(헌재 2005. 12. 22. 2004헌마66, 공보 111, 146, 149)
(2) 앞서 살핀 바와 같이 구 소득세법 제104조의3 제1항 제4호 나목, 구 지방세법 제182조 제1항 제2호 가목 및 구 지방세법 시행령 제131조의2 제1항 제2호 및 제2항에 의하면, 일정 면적의 건축물의 부속토지는 별도합산과세대상 토지로서 비사업용 토지에서 제외된다. 한편 구 지방세법 제104조 제4호 및 구 지방세법 시행령 제75조의2 제6호에 의하면 지방세법상의 건축물에는 ‘에너지 공급시설’이 포함되고, ‘가스충전시설’도 이러한 에너지 공급시설에 해당한다. 그렇다면 액화석유가스충전소의 일정 면적의 부속토지는 반드시 별도합산과세대상 토지로서 비사업용 토지에서 제외된다 할 것이다.
이 사건에서도 이 사건 양도토지 중 상당 면적의 토지는 별도합산과세대상 토지로서 비사업용 토지에서 제외되었고, 이 사건 쟁점토지 중 구 액화석유가스사업법상 요구되는 안전거리 내에 있는 토지 또한 대부분 별도합산과세대상 토지로 비사업용 토지에서 제외되었다.
다만 이 사건 쟁점토지 중 비사업용 토지로 인정된 안전거리 내의 토지도, 만약 소득세법 시행규칙에 비사업용 토지에서 제외되는 토지로 구 액화석유가스사업법상 요구되는 토지를 규정하였더라면 비사업용 토지에서 제외되어 중과세되지 않을 수 있었을 것이다. 그러나 이러한 점을 고려하더라도, 소득세법에 별도합산과세대상이 되는 토지를 비사업용 토지에서 제외하도록 하는 규정을 두고 있고, 나아가 동법 시행령에 비사업용 토지에서 제외되는 토지를 열거한 규정을 두고 있기 때문에, 이 사건 입법부작위로 인하여 사업과 직접 관련이 있는 액화석유가스충전소 부지가 모두 비사업용 토지로서 중과세되거나 또는 비사업용 토지에서 제외되는 토지의 범위를 확정할 수 없는 결과가 초래되지 않으므로, 청구인이 주장하는 소득세법 시행규칙의 제정이 일정 토지를 비사업용 토지에서 제외하도록 한 소득세법의 집행에 필수불가결하다고 할 수 없다.
(3) 따라서 이 사건 입법부작위로 인하여 행정권에 의한 입법권 침해의 결과가 발생한다고 볼 수 없으므로, 피청구인에게 구 액화석유가스사업법에 의하여 액화석유가스충전사업을 영위하는 데 요구되는 토지를 비사업용 토지에서 제외되도록 하는 시행규칙을 제정하여야 할 헌법적 작위의무가 있다고 보기 어렵다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
