헌법재판소 2013. 7. 25. 선고 2010헌바51 결정 국민건강보험법제5조제1항등위헌소원

합헌

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판시사항

가. 건강보험 강제가입에 관하여 규정한 구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 및 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항(이하 ‘이 사건 강제가입조항’이라 한다)이 청구인의 행복추구권, 재산권을 침해하는지 여부(소극) 나. 지역가입자에 대하여 직장가입자와 다른 방식으로 보험료를 산정하도록 정한 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제5항, 제64조 제1항 및 구 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항(이하 ‘이 사건 보험료산정조항’이라 한다)이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 다. 보험료부과점수와보험료부과점수당금액, 장기요양보험료율을 대통령령에 위임한 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제64조 제3항, 제65조 제3항 및 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정된 것) 제9조 제2항(이하 ‘이 사건 위임조항’이라 한다)이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

재판요지

가. 국민으로 하여금 건강보험에 강제로 가입하도록 한 것은 경제적인 약자에게 기본적인 의료서비스를 제공하고 소득재분배 및 위험분산의 효과를 거두기 위하여 적합하고도 반드시 필요한 조치이므로 이 사건 강제가입조항은 청구인의 행복추구권 및 재산권을 침해하지 아니한다. 나. 보수를 기준으로 보험료를 산정하는 직장가입자와 달리 지역가입자의 경우 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등을 참작하여 보험료를 산정하도록 한 것은, 소득파악률과 소득형태 등 양자간의 본질적 차이를 고려하여 각자의 경제적 능력에 상응하게 보험료를 산정하도록 한 것이므로 이 사건 보험료산정조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 다. 보험재정에 관한 사실관계는 매우 다양하고 수시로 변화될 것이 예상되는바, 이처럼 그때그때의 사회·경제적 상황에 따라 수시로 변화될 것이 예상되는 건강보험의 특성상 보험료를 탄력적으로 규율할 필요성이 크고, 국민건강보험법의 전반적 체계와 관련조항들을 종합하여 볼 때 대통령령에 규정될 내용의 범위와 한계도 충분히 예측 가능하다. 따라서 이 사건 위임조항이 보험료부과점수와 보험료율 등의 규율을 대통령령에 위임하였다 하더라도 법률유보원칙 내지 포괄위임입법금지원칙에 반한다고 볼 수 없다.

참조조문

구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항, 구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제5항, 제64조 제1항, 제3항, 제65조 제3항, 구 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항, 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정된 것) 제9조 제2항

참조판례

가. 헌재 2001. 8. 30. 2000헌마668, 판례집 13-2, 287, 헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106 나. 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마299, 판례집 24-1하, 505 다. 헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2010헌바51 국민건강보험법제5조제1항등위헌소원

청구인

김○미 (국선대리인 변호사 ○○○)

원심판결

부산고등법원 2009누3538건강보험료부과처분및보험가입자격취소

판결선고

2013. 07. 25.

주 문

구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항, 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제5항, 제64조 제1항, 제3항, 제65조 제3항, 구 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 및 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정된 것) 제9조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)은 청구인이 국민건강보험법에 의한 건강보험 가입자에서 누락되어 있는 것을 확인하고 2003. 1. 30. 경 청구인에 대하여 건강보험 지역가입자의 자격을 2000. 7. 1. 자로 취득하게 한 후, 2003. 3. 28. 경 청구인에게 2000. 7. 부터 2003. 2. 까지의 건강보험료 1,326,100원을 부과·고지하였고, 그 후 매월 청구인에게 건강보험료 및 장기요양보험료를 부과·고지하여, 2009. 10. 경까지 합계 7,069,280원을 부과·고지하였다. (2) 청구인은 2008. 1. 15. 공단에 건강보험료 부과처분에 관하여 이의신청을 하였으나 건강보험이의신청위원회는 2008. 3. 28. 청구인의 이의신청을 기각하였고(제2008-79호), 다시 청구인이 보건복지부에 심사청구를 하였으나 건강보험분쟁조정위원회는 2008. 8. 19. 청구인의 심사청구를 기각하였다(제08-공-99호). (3) 청구인은 2008. 11. 28. 건강보험료 등 부과처분의 취소 및 건강보험가입자격의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 2009. 6. 4. 1심에서 각하 및 기각판결을 선고받았고(부산지방법원 2008구합5224), 이에 청구인이 항소하였으나 2009. 12. 4. 항소기각판결 등을 선고받았으며(부산고등법원 2009누3538), 청구인이 상고하였으나 2010. 4. 15. 심리불속행기각판결이 선고되어(대법원 2010두788) 위 판결이 확정되었다. (4) 청구인은 위 항소심 계속 중에 보험료 부과처분의 근거가 된 국민건강보험법 제5조 제1항, 제62조 제1항, 제5항, 제64조 제1항, 제3항, 제65조 제3항, 제68조 제2항, 제70조 및 노인장기요양보험법 제9조가 청구인의 재산권 등을 침해하고 평등원칙에 반한다고 주장하며 위 조항들에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2009. 12. 4. 기각되자(2009아80), 2010. 1. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 당초 국민건강보험법 제5조 제1항, 제62조 제1항, 제5항, 제64조 제1항, 제3항, 제65조 제3항, 제68조 제2항, 제70조 및 노인장기요양보험법 제9조에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 이 사건에서 청구인이 실질적으로 다투고자 하는 바는, 건강보험에 강제로 가입하게 하여 보험료를 징수하는 것이 청구인의 재산권과 행복추구권을 침해하고, 직장가입자와 달리 지역가입자의 경우 보험료부과점수를 산정할 때 재산 등을 참작하는 것이 청구인의 평등권과 재산권을 침해하며, 보험료부과점수와 보험료율 등을 대통령령으로 정하도록 한 것이 포괄위임입법금지원칙에 반하고, 보험료 미납 시 보건복지가족부장관의 승인을 얻어 국세체납처분의 예에 의하여 체납보험료를 징수하도록 하는 것이 청구인의 재산권을 침해하고 포괄위임입법금지원칙에 반한다는 것이므로, 심판의 대상도 이와 관련된 것으로 한정함이 상당하다. 따라서 국민건강보험법 제68조 제2항, 제70조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항은 심판의 대상에서 제외하기로 한다. 그리고 보험료 미납 시 국세체납처분의 예에 의하여 징수하도록 규정한 국민건강보험법 제70조 제3항의 위헌 여부는 보험료 부과처분 및 건강보험가입자격의 취소를 구하는 당해 사건에 아무런 영향도 미치지 않으므로, 위 조항도 심판의 대상에서 제외하기로 한다. 결국, 이 사건 심판의 대상은 ① 구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 및 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항(이하 ‘이 사건 강제가입조항’이라 한다), ② 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제5항, 제64조 제1항 및 구 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항(이하 ‘이 사건 보험료산정조항’이라 한다), ③ 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제64조 제3항, 제65조 제3항 및 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정된 것) 제9조 제2항(이하 ‘이 사건 위임조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정함이 상당하다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제5조(적용대상 등) ① 국내에 거주하는 국민으로서 다음 각 호의 1에 해당하는 자 외의 자는 이 법에 의한 건강보험(이하 “건강보험”이라 한다)의 가입자(이하 “가입자”라 한다) 또는 피부양자가 된다. 1. 「의료급여법」에 따라 의료급여를 받는 자(이하 “수급권자”라 한다) 2. 「독립유공자예우에 관한 법률」 및 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 의하여 의료보호를 받는 자(이하 “유공자등의료보호대상자”라 한다). 다만, 다음 각 목의 1에 해당하는 자는 그러하지 아니하다. 가. 유공자등의료보호대상자 중 건강보험의 적용을 보험자에게 신청한 자 나. 건강보험의 적용을 받고 있던 자가 유공자등의료보호대상자가 된 경우로서 보험자에게 건강보험의 적용배제신청을 하지 아니한 자 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조(보험료) ① 공단은 건강보험사업에 소요되는 비용에 충당하기 위하여 제68조의 규정에 의한 보험료의 납부의무자로부터 보험료를 징수한다. 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조(보험료) ⑤지 역가입자의 월별 보험료액은 세대단위로 산정하되, 지역가입자가 속한 세대의 월별 보험료액은 제64조의 규정에 의하여 산정한 보험료부과점수에 제65조 제3항의 규정에 따른 보험료부과점수당 금액을 곱한 금액으로 한다. 제64조(보험료부과점수) ① 제62조 제5항의 규정에 따른 보험료부과점수는 지역가입자의 소득·재산·생활수준·경제활동참가율 등을 참작하여 정하되, 대통령령이 정하는 기준에 따라 상·하한을 정할 수 있다. ③ 보험료부과점수의 산정방법·기준 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제65조(보험료율 등) ③ 지역가입자의 보험료부과점수당 금액은 심의위원회의 의결을 거쳐 대통령령으로 정한다. 구 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제9조(장기요양보험료의 산정) ① 장기요양보험료는 「국민건강보험법」제62조 제4항 및 제5항에 따라 산정한 보험료액에서 같은 법 제66조 또는 제66조의2에 따라 경감 또는 면제되는 비용을 공제한 금액에 장기요양보험료율을 곱하여 산정한 금액으로 한다. 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정된 것) 제9조(장기요양보험료의 산정) ② 제1항에 따른 장기요양보험료율은 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 대통령령으로 정한다. 2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌제청신청 각하 및 기각결정 요지 가. 청구인의 주장 (1) 이 사건 강제가입조항은 소득 유무 및 규모에 따른 예외나 선택의 여지를 두지 않고 모든 국민을 단일 보험자에 의한 건강보험에 강제로 가입시켜 보험료를 징수함으로써 행복추구권에서 파생하는 일반적 행동의 자유의 하나인 공법상의 단체에 강제로 가입하지 않을 자유와 재산권을 침해한다. (2) 직장가입자는 보수월액만을 기준으로 보험료가 산정되는 반면, 지역가입자는 이 사건 보험료산정조항에 따라 소득이 없더라도 재산 등을 기준으로 보험료가 부과된다. 결국, 지역가입자는 이 사건 보험료산정조항에 의해 소득이 있는 직장가입자의 보험료보다 많은 수준의 보험료 납부의무를 부담할 수 있으므로 이 사건 보험료산정조항은 청구인의 재산권과 평등권을 침해한다. (3) 이 사건 위임조항에서는 지역가입자의 보험료부과점수의 산정방법·기준 그 밖에 필요한 사항을 법률이 아닌 대통령령으로 규정하도록 위임하고 있고, 지역가입자의 보험료부과점수당 금액 및 장기요양보험료율도 법률에 의하지 않고 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데, 건강보험료가 준조세에 해당함에도 구체적인 보험료산정을 법률이 아니라 대통령령에 의하도록 한 것은 법률유보원칙 및 포괄위임입법금지원칙에 반한다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각결정 (1) 국민으로 하여금 건강보험에 의무적으로 가입하게 하고 탈퇴를 제한한 것은 경제적인 약자에게 기본적인 의료서비스를 제공하고자 하는 중대한 공익을 위한 것이고, 법 자체에서 과도한 보험료를 정하고 있지 아니하며, 영세계층을 위한 보험료 경감제도도 두고 있으므로, 심판대상조항들은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다. (2) 직장가입자와 지역가입자는 소득의 형태가 다르고, 지역가입자의 소득은 일부분밖에 파악되지 않는다. 따라서 소득파악이 어려운 지역가입자의 경우 재산 등을 참작하여 보험료를 부과하는 것은 직장가입자와 지역가입자의 본질적인 차이를 고려한 것이므로 심판대상조항들은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다. 3. 판 단 가. 이 사건 강제가입조항의 위헌 여부 (1) 헌법재판소 선례 헌법재판소는 2001. 8. 30. 2000헌마668 결정(판례집 13-2, 287)과 2003. 10. 30. 2000헌마801 결정(판례집 15-2하, 106)에서, 이 사건 강제가입조항 중 제5조 제1항과 실질적으로 동일한 내용을 규정한 구 국민건강보험법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항과, 이 사건 심판대상조항인 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판단하였다. (2) 판단 (가) 의료에 관한 사회보험의 필요성 사회·경제적 관점에서 볼 때 보건의료는 일반의 재화·용역과는 구분되는 특징들을 갖고 있는바, 그 중 하나는 개인의 의료수요는 그 시기나 비용을 예상하기 어렵고, 실제 의료수요가 발생하였을 때 그 비용도 개인이 감당하기 어려운 경우가 많다는 점이다. 따라서 개인적으로 의료문제에 대처하는 데에는 어려움이 많다. 이와 달리 집단적으로 의료문제에 대처하도록 하면, 통계적 기법에 의하여 어느 정도 비용의 예상이 가능하므로, 오늘날 ‘건강보험’이란 제도가 만들어져 이에 대처하게 된 것이다. 그런데 경쟁적 의료보험시장에서 보험회사들은 의료비의 예상지출수준에 상응하는 의료보험료를 부과하므로 그러한 시장에서 보험료는 개인의 소득수준과는 무관하게 위험속성에 따라 변화하게 된다. 이에 따라 상대적으로 질병발생위험이 높거나 소득수준이 낮은 사람들은 사적 의료보험에 가입하는 것이 매우 어렵거나 불가능하게 되고, 건강한 자들과 상대적으로 부유한 자들은 빈곤하고 질병위험이 높은 집단과 함께 보험에 가입하는 것을 회피하려 할 것이므로, 건강보험이 사적 의료보험만으로 이루어진다면 결국 건강보험 자체가 고소득층과 상대적으로 건강한 사람들만을 위한 것이 되고 말 염려가 있다. 역사적으로도 사회보험 실시 이전에는 각국에서 의료보험의 가입을 대상자의 자유의사에 맡기는 임의형 의료보험을 실시했었다. 이러한 임의형 의료보험제도 하에서는, 저소득계층은 피보험대상에서 제외되고, 질병위험이 큰 사람일수록 의료보험의 가입가능성이 커짐으로 인하여 보험 적용인구가 질병위험이 큰 대상자로만 구성되며, 위험분산효과를 가져올 만큼의 충분한 적용인구의 뒷받침이 없어 보험재정에 어려움이 초래되는 등으로 결국 전국민의료보험을 달성하기가 거의 불가능하였다. 이러한 문제점을 극복하고 모든 국민에게 경쟁적 시장이 제공할 수 없는 건강보험을 제공하고 보험가입자 간의 소득재분배효과를 얻기 위하여 정부가 사회보험의 형태로 건강보험을 실시하게 된 것이다. (나) 강제가입의 필요성 사회보험으로서의 건강보험은 그 본질상 강제적 요소가 수반될 수밖에 없다. 보험가입자로서는 그가 지불하는 보험료가 예상의료비용을 초과하는 경우 가입을 하지 않으려 할 것이고, 보험자로서는 질병위험도가 높아 예상의료비용이 보험료를 초과하는 경우 피보험자의 가입을 거부하려 할 것이나, 이런 경우에도 강제로 가입하도록 하여 원칙적으로 전국민을 포괄적 적용대상으로 하여야만 소득수준이나 질병위험도에 관계없이 모든 국민에게 의료보장을 제공하고자 하는 그 본래의 기능을 다할 수 있기 때문이다. 즉, 사회보험의 목적은 국민 개개인에게 절실히 필요한 의료보험을 제공하고 보험가입자 간의 소득재분배효과를 거두고자 하는 것이며, 이러한 목적은 동일위험집단에 속한 구성원에게 법률로써 가입을 강제하고 소득재분배를 하기에 적합한 방식으로 보험료를 부과함으로써 달성될 수 있는 것이다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 942-943). (다) 기본권침해 여부 이처럼 건강보험은 사적인 자율영역에 맡길 수 있는 성격의 문제가 아니므로 사회보험의 형태로 이루어질 수밖에 없고, 사회보험으로서의 건강보험은 경제적인 약자에게 기본적인 의료서비스를 제공하고자 하는 것으로서 이는 공공복리를 위한 것이다. 그런데 소득재분배와 위험분산의 효과를 거두려는 사회보험의 목표는 임의가입의 형식으로 운영되는 한 달성하기 어렵고 법률로써 가입을 강제하여야만 이루어질 수 있다. 따라서 국민으로 하여금 건강보험에 강제로 가입하게 하는 것은 건강보험의 목적을 달성하기 위하여 적합하고도 반드시 필요한 조치이다. 그리고 위와 같은 목적에 비추어 볼 때 강제가입으로 인하여 달성되는 공익이 그로 인하여 침해되는 사익에 비하여 월등히 크다고도 할 수 있다. 결국, 보험에의 강제가입으로 인하여 일반적 행동의 자유로서 보험에 가입하지 않을 자유와 재산권 등에 제한이 가해진다 하더라도 이러한 기본권의 제한은 부득이한 것으로 볼 수 있다. (3) 소결 따라서 건강보험에의 강제가입에 관하여 규정한 이 사건 강제가입조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 행복추구권, 재산권 등을 침해하는 것이라고 볼 수 없다. 나. 이 사건 보험료산정조항의 위헌 여부 (1) 제한되는 기본권과 심사기준 (가) 청구인은, 직장가입자와 지역가입자의 보험료 산정기준이 다르고, 이러한 이원적인 산정기준으로 인하여 구체적인 보험료액에 있어서 청구인과 같은 지역가입자가 직장가입자보다 더 많은 보험료를 부담하고 있다면서, 이 사건 보험료산정조항이 청구인의 평등권 및 재산권을 침해한다는 취지로 주장한다. 그런데 지역가입자의 보험료를 산정할 때 소득 외에 재산·생활수준·경제활동참가율 등을 참작한다는 이유만으로 곧바로 재산권의 침해가 발생한다고 보기는 어렵고, 보험료 산정기준을 달리함으로 인하여 결과적으로 보험료를 상대적으로 더 많이 부담하게 되는 집단이 제한받는 재산권의 문제는 결국 평등권의 문제라 할 것이며, 청구인의 주된 취지도 이 사건 보험료산정조항 자체가 과도한 보험료를 규정하여 청구인의 재산권을 침해한다는 것이 아니라 지역가입자가 구체적인 보험료액에 있어서 직장가입자에 비하여 과도한 금액을 부담할 위험이 있는 것, 즉 지역가입자와 직장가입자 간의 차별로 인하여 결과적으로 청구인을 비롯한 지역가입자의 재산권이 침해된다는 것에 대하여 다투고 있다. 따라서 이 사건 보험료산정조항이 헌법에 위반되는지 여부는 헌법 제11조 제1항의 평등권과 가장 밀접한 관계가 있다 할 것이므로, 이 사건 보험료산정조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부를 중심으로 살펴보기로 하고, 재산권침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. (나) 헌법상의 평등원칙은 사회보험인 건강보험의 보험료부과에 있어서는 경제적 능력에 따른 부담이 이루어질 것을 요구한다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106, 134 참조). 다만, 건강보험제도나 노인장기요양보험제도는 전 국민에게 기본적인 의료서비스 및 요양서비스를 제공하기 위한 사회보장제도의 일종으로, 입법자는 이에 관하여 광범위한 입법형성권을 가진다고 할 것이므로(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106, 130-134 참조), 보험료 부담의 평등원칙 위반 여부는 완화된 심사기준에 따라 판단하기로 한다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마299, 판례집 24-1하, 505, 515). (2) 헌법재판소 선례 헌법재판소는 2012. 5. 31. 2009헌마299 결정(판례집 24-1하, 505)에서 이 사건 보험료산정조항 중 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제62조 제5항, 제64조 제1항이 헌법소원청구인의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였는바, 그 결정이유의 요지는 다음과 같다. 『(가) 건강보험 직장가입자와 지역가입자의 평등한 보험료의 부담을 위해서는 보험료를 산정함에 있어 양자에게 동일한 기준을 적용하는 것이 바람직하겠으나, 그렇게 할 수 없는 이유는 직장가입자와 지역가입자 사이에는 소득파악률, 소득신고의 방법, 소득결정방법, 보험료부과대상소득의 발생시점 등에서 근본적인 차이가 있기 때문이다. 특히 직장가입자의 소득은 거의 전부 파악되는 데 반하여, 지역가입자의 소득은 일부분밖에 파악되지 않는다는 점에서 현저한 차이가 있다. 이처럼 소득파악률과 소득형태에서 차이가 있는 직장가입자와 지역가입자의 보험료부담의 형평을 보장하기 위하여 입법자는 직장가입자의 경우에는 보수를, 지역가입자의 경우에는 보험료부과점수를 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하여, 직장근로자의 경우에는 보수만을 기준으로 하고, 소득 파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작한 추정소득을 기준으로 하도록 하였다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106, 134 참조). (나) 건강보험 재정통합 하에서 보험가입자 간의 소득파악율의 차이는 보험료 부담의 평등의 관점에서 헌법적으로 간과할 수 없는 본질적인 차이이다. 지역가입자에 대한 소득추정이 합리적이고 신뢰할 만한 기준에 근거하고 있지 않다면, 추정소득에 대한 보험료부과 역시 보험가입자 사이의 부담의 평등을 제대로 실현할 수 없다. 따라서 가입자 간의 보험료 부담의 평등을 실현하기 위해서는 무엇보다도 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율의 격차가 좁혀지고, 합리적이고 신뢰할 만한 지역가입자의 소득추정 방식이 개발되는 등의 현실적 여건이 확보되어야 한다. 그런데 오늘날 신용카드 사용의 확대, 현금영수증제도의 도입, 소득 축소·탈루방지업무를 위한 국세청 소득 자료 등과의 연계제도의 시행 및 소득탈루방지전담반의 운영, 사용자 및 세대주 지도점검제도의 시행 등으로 지역가입자의 소득파악율이 지속적으로 높아지고 있고, 지역가입자에 대한 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 연구가 계속되어 그 내용이 실제로 국민건강보험법 시행령 등에 반영되고 있으므로, 가입자 간의 보험료 부담의 평등을 위한 현실적 여건은 점차 개선되고 있다. (다) 위와 같은 개선에도 불구하고 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율에 어느 정도의 격차가 있음을 부인할 수는 없지만, 직장가입자와 지역가입자 사이의 보험료 부담의 집단적 형평을 보장할 수 있는 제도적 장치가 존재한다면, 사회연대의 원리에 비추어 볼 때 보험료 부담의 평등원칙에 위배된다고 보기 어렵다. 예를 들어, 피보험자의 대의기관에서 직장가입자와 지역가입자 사이의 보험급여비 구성비율 등과 같은 객관적인 기준에 따라 직장가입자와 지역가입자 사이의 적정분담비율을 정함으로써 보험료를 분담토록 한다면, 부담의 형평성이 보장될 수 있다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 960-961 참조). 그런데 건강보험정책심의위원회는 동수의 직장가입자 대표와 지역가입자 대표를 그 주요한 구성원으로 하는 피보험자의 대의기관으로, 직장가입자의 보험료율과 지역가입자의 보험료부과점수당 금액을 의결함에 있어서 직장가입자와 지역가입자 사이에 보험료 부담의 집단적 형평이 이루어지도록 노력하고 있다. (라) 이와 같이, 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율의 격차가 점차 좁혀지고 있는 점, 지역가입자의 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 노력이 계속되고 있는 점, 건강보험정책심의위원회를 통하여 가입자 간 보험료 부담의 집단적 형평이 확보될 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 보험료산정조항은 직장가입자와 지역가입자의 본질적 차이를 고려하여 각자의 경제적 능력에 상응하게 보험료를 산정하도록 하는 것으로서, 청구인의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다. 』 (3) 선례 변경의 필요 여부 저소득층을 포함한 모든 노인들을 위하여 마련된 사회보험의 일종인 노인장기요양보험에서도 국민건강보험에서와 마찬가지로 소득 등의 전체 재산에 상응하는 보험료를 산정하여 부과함으로써 소득재분배효과를 거두고자 하고 있고, 이에 구 노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항에서는 장기요양보험료를 산정할 때 국민건강보험법상의 보험료액을 기준으로 하도록 하여 직장가입자와 지역가입자를 달리 취급하고 있다. 그렇다면 위와 같은 선례의 취지는 위 노인장기요양보험법 조항에 대하여도 동일하게 적용되고, 이 사건에서 위 선례와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 보험료산정조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다. 다. 이 사건 위임조항의 위헌 여부 (1) 위임입법에 있어서는 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하지만, 이러한 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 규제대상의 종류와 성격에 따라서 달라지며, 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 때에는 위임의 명확성의 요건이 완화된다. 뿐만 아니라 위임조항에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수는 없다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106, 136). (2) 살피건대, 보험재정에 관한 사실관계는 매우 다양하고 수시로 변화될 것이 예상되는바, 매년 달라지는 보험급여비에 상응하는 보험료를 징수하기 위해서는 보험료 산정의 기준이 되는 보험료부과점수나 보험료율을탄력적으로규율할 필요가 크다. 즉 경제적 능력에 상응하는 보험료를 부과하여 소득재분배효과를 얻고자 하는 국민건강보험법의 입법취지에 비추어 볼 때, 건강보험료는 그때그때의 사회·경제적 상황에 따라 적절히 현실화할 필요가 있기 때문에 법률로써 지역가입자의 보험료부과점수나 보험료부과점수당 금액, 보험료율의 구체적 기준을 정하는 것보다 대통령령으로 상황에 맞게 유동적으로 그 구체적 기준을 정하는 것이 보다 더 합리적이고, 노인장기요양보험료율 역시 그때그때의 요양급여 수급자의 수나 요양수가, 노인의료비, 물가 등의 구체적 상황을 고려하여야 하므로 이 역시 대통령령으로 정하도록 할 필요가 있다. 더욱이 앞에서 보았듯이 건강보험제도나 장기요양제도는 전문화된 분야로서 경제·사회환경의 변동에 능동적으로 대처하여야 하고, 가입자와 보험자간, 수요자인 가입자를 대리하는 보험자(공단)와 공급자인 요양기관간, 가입자 중에서도 직장가입자와 지역가입자 간에 이해가 상충되는 부분이 많으며, 전국민을 상대로 사업을 시행하는 이상 국가경제 및 우리 사회전반에 미치는 영향도 크기 때문에 법에서는 직장가입자의 보험료율 및 지역가입자의 보험료부과점수당 금액 등을 심의·의결하기 위하여 보건복지가족부 소속하에 건강보험정책심의위원회를 두고 있고, 장기요양보험료율을 결정할 때에도 보건복지가족부 소속으로 설치된 장기요양위원회의 심의를 거치도록 하고 있다. 이처럼 규율대상이 상황에 따라 자주 변화하리라고 예상된다는 사실관계의 특성에 비추어 볼 때 보험료율 등의 규율을 대통령령에 위임하는 것은 불가피하다고 판단된다. 또한, 이 사건 위임조항 중 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제64조 제3항이 대통령령에 위임하고 있는 사항은 ‘보험료부과점수의 산정방법·기준 그 밖에 필요한 사항’으로서, 국민건강보험법의 전반적 체계와 관련조항들을 종합하여 볼 때, 대통령령에 규정될 내용은 보험료부과점수를 산정할 때의 구체적인 기준과 그 종류, 구체적인 참작방법 등으로서 대통령령에 규정될 내용의 범위와 한계도 객관적으로 충분히 예측 가능하다. 따라서 이 사건 위임조항은 대통령령에 위임할 입법기술상의 필요성이 인정된다 할 것이며, 법률의 입법취지, 관련조항 등을 유기적·체계적으로 판단하여 보면 하위법령에 규정될 내용의 범위나 한계의 대강을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이므로 법률유보원칙 내지 포괄위임입법금지원칙에 반하지 않는다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106, 136-137 참조). 4. 결 론 그렇다면 이 사건 강제가입조항, 보험료산정조항, 위임조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

상하급심 판례 1

헌법재판소 2013. 7. 25. 선고 2010헌바51 결정 국민건강보험법제5조제1항등위헌소원