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판시사항

가. 민간 주택건설사업 시행자에게 매도청구권을 인정한 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항 전문 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 재산권을 침해하는지 여부(소극) 나. 매도청구의 예외대상을 규정하면서 등기부상 소유권취득일을 기준으로 그 기간을 산정한 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)

재판요지

가. 국민의 주거안정이라는 공익적 중대성을 감안함과 아울러, 매도청구 행사의 상대방의 피해를 최소화할 수 있는 여러 가지 방안이 마련되어 있다는 점 및 정당한 보상이 지급된다는 점을 종합적으로 고려하면, 민간 주택건설사업 시행자에게 매도청구권을 부여하고 있는 이 사건 법률조항이 헌법상 보장되는 재산권을 본질적인 내용까지 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 나. 등기성립요건주의를 취하고 있는 우리 법체계 하에서 소유권이전등기를 마친 자와 그렇지 아니한 자 사이에 본질적 동일성이 있다고 볼 수 없고, 설사 차별적 취급이 존재한다 하더라도 이 사건 법률조항이 주택법상 매도청구의 예외대상을 규정하면서 등기부상 소유권취득일을 기준으로 그 기간을 산정하는 것은 합리적인 이유가 있어 자의적 차별이라고 볼 수 없다. 재판관 조대현의 반대의견 이 사건의 심판대상 법률조항과 쟁점은 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2009헌바240등 사건과 동일하므로, 사건의 당사자나 당해사건이 다르다고 하더라도, 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 보아 이 사건 심판청구는 각하하여야 한다. 재판관 김종대의 반대의견 이 사건 법률조항이 규정하는 매도청구권은 본질적으로 헌법 제23조 제3항에서 정한 공용수용의 일종이며, 사인에 의한 토지수용은 당해 수용의 공공필요성을 지속적으로 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 제도적 규율 장치가 수반되는 경우에만 헌법적으로 정당화될 수 있다. 이 사건 법률조항은 손쉽게 사인에게 토지수용권을 주면서도 위와 같은 필요한 보완 규정을 두지 아니하여 우리 헌법상 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다.

참조판례

헌재 2010. 7. 29. 2009헌바240등, 공보 166, 1442

사건
2010헌바219 주택법제18조의2위헌소원
청구인
이○달 (대리인 변호사 ○○○)
판결선고
2010. 12. 28.

주 문

구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항 전문 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 2003. 10. 6. 수원시 권선구 입북동 다동 2층 202호(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 대하여 소유권이전등기를 마친 사람이다. (2) 주식회사 ○○원(이하 ‘○○원’이라 한다)은 이 사건 부동산을 포함하여 수원시 권선구 입북동 일대 240필지(64,460㎡) 지상에 주택건설사업을 시행하기 위하여 2008. 6. 3. 수원시장에게 사업계획승인을 신청하고 2008. 7. 17. 주택법 제16조의 규정에 따른 주택건설사업계획승인을 받았다. (3) ○○원은 2008. 5. 23.경부터 청구인에게 내용증명우편을 보내는 등의 방법으로 이 사건 부동산의 매도를 요청하였으나 협의가 이루어지지 않자, 2008. 8. 5. 청구인을 상대로 주택법 제18조의2에 의한 매도청구소송( 수원지방법원 2008가단78565)을 제기하였고, 2009. 9. 3. 승소판결을 받았다. 이에 청구인은 항소하였고( 수원지방법원 2009나26623), 항소심 계속중 사업시행자의 매도청구권을 규정한 주택법 제18조의2가 재산권의 본질적 내용을 침해하고 정당보상 원칙에 위반한다고 주장하면서 위헌법률심판제청을 신청하였으나( 2009카기3116), 2010. 4. 28. 기각되어 그 결정문이 2010. 5. 4. 송달되자, 2010. 6. 3. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 및 관련조항 청구인은 단순히 구 주택법 제18조의2에 대하여 위헌소원을 제기하였고, 당해 사건 법원은 주택법 제18조의2에 대하여 위헌심판제청 기각결정을 내렸다. 그런데 당해 사건의 당사자인 ○○원은 2008. 6. 3. 사업계획승인신청을 하여 2008. 7. 17. 수원시장으로부터 주택법 제16조에 따른 주택건설사업계획승인을 받았고, 2008. 8.경 주택법 제18조의2에 의한 매도청구소송을 제기하여 그 무렵 청구인에게 소장이 송달되었으므로, 당해 사건에서의 적용 법조항은 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2이다. 한편, 청구인은 민간주택건설사업자에게 매도청구권을 인정함으로써 자신의 재산권 등이 침해당하였다고 다투고 있으므로, 위 구 주택법 제18조의2 중 매도청구권을 인정한 부분인 제1항 전문으로 심판대상을 한정할 필요가 있다. 나아가 당해 사건의 판결이유와 관련 자료 등을 검토하면, ○○원은 주택건설 대지면적 중 100분의 95 이상에 대한 사용권원을 확보하지 못한 경우에 해당함이 명백하므로, 이 사건 심판대상은 다시 위 구 주택법 제18조의2 제1항 전문 제2호로 한정함이 상당하다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항 전문 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 아래와 같다. [심판대상조항] 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2(매도청구 등) ① 제16조 제2항 제1호의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 사업주체는 다음 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 이 조 및 제18조의3에서 같다)의 소유자에게 그 대지를 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 사전에 3월 이상의 기간동안 협의하여야 한다. 1. 주택건설대지면적 중 100분의 95 이상에 대하여 사용권원을 확보한 경우:사용권원을 확보하지 못한 대지의 모든 소유자에게 매도청구 가능 2. 제1호 외의 경우:사용권원을 확보하지 못한 대지의 소유자 중 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 해당 대지의 소유권을 취득하여 계속 보유하고 있는 자(대지의 소유기간 산정 시 대지소유자가 직계비속·직계존속 및 배우자로부터 상속으로 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다)를 제외한 소유자에게 매도청구 가능 [관련조항] [별지] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장요지 가. 이 사건 법률조항은 주택건설사업계획의 승인을 받은 민간사업주체에게 토지수용과 유사한 효과가 있는 매도청구권을 인정함으로써 토지소유자의 재산권의 본질적 내용을 침해하고, 거주이전의 자유를 침해한다. 나. 이 사건 법률조항에 따라 매도청구권이 행사되면 상대방은 소유한 토지를 감정평가사가 산출한 시가감정 평가금액으로 매도해야 하고, 이로써 매매가격이나 경매낙찰가격 등 실제 거래가격보다 현저히 낮은 가격으로 매도하는 결과가 초래되므로, 이 사건 법률조항은 재산권 및 계약의 자유를 침해하고, 헌법 제10조의 인간의 존엄성과 행복추구권을 침해한다. 다. 이 사건 법률조항은 토지를 종래의 지목과 현황에 따라 보상의 정도를 구분하지 않고 일률적으로 보상 절차 및 가액을 규정하고 있고, 10년 이상 토지를 소유한 자에 대하여는 매도청구할 수 없도록 하면서도 10년 이상 계속적으로 지상권을 가졌던 자, 적법한 토지 점유권으로 10년 이상 건축물을 소유하고 있던 자 등 실질적으로 토지를 사용하며 소유하였던 자에 대하여는 예외를 인정하지 않아 평등의 원칙에 반한다. 3. 판 단 가. 이 사건 법률조항의 재산권침해 여부 및 평등원칙 위배 여부 (1) 헌법재판소는 2010. 7. 29. 2009헌바240등 사건에서 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 선고한 바 있고, 그 결정 요지는 아래와 같다( 헌재 2010. 7. 29. 2009헌바240 등, 공보 166, 1442). 「(1) 이 사건 법률조항은 국민의 주거안정 및 주거수준 향상이라는 목적 아래 지구단위계획에 따라 승인받은 주택건설사업을 가능하게 하기 위하여 마련된 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되고, 주택건설사업자에게 사업부지 내 토지를 취득하게 하기 위하여 시가로 매도청구할 수 있는 권리를 부여하는 것은 적절한 수단이다. 또 이 사건 법률조항은 시가에 따른 대금을 지급하도록 하여 정당한 보상을 보장하고 있고, 매도청구권 행사요건을 엄격히 제한하면서 상대방의 이익도 충분히 보장하도록 하여 매도청구권 행사로 인한 기본권 침해를 최소화하고 있다. 나아가 토지는 다른 재산권보다 공동체의 이익이 보다 강하게 존중될 것이 요구되는 점, 지구단위계획에 따라 20호 이상의 주택을 건설하는 사업은 민간사업자가 시행하는 경우에도 공공성이 강하다는 점을 고려할 때, 대규모 주택건설이라는 공익사업을 원활히 추진하게 하려는 공익이 매도청구권 행사로 제한을 받게 되는 사익을 능가한다 할 것이어서 법익의 균형성을 갖추고 있으므로, 재산권의 본질적 내용을 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. (2) 등기성립요건주의를 취하고 있는 우리 법체계 하에서 소유권이전등기를 마친 자와 그렇지 아니한 자 사이에 본질적 동일성이 있다고 볼 수는 없다. 설사 차별적 취급이 존재한다 하더라도, 채권적 권리자들까지 매도청구의 예외대상으로 인정하게 될 경우 현행 민법상의 등기성립요건주의와 조화될 수 없을 뿐 아니라, 매도청구의 예외대상을 선정하는 데 많은 비용과 시간이 들어갈 것이어서 지구단위계획에 따른 주택의 건설·공급을 원활하게 하려는 이 사건 법률조항의 입법취지가 몰각될 우려마저 있으므로, 이 사건 법률조항이 매도청구의 예외대상을 규정하면서 등기부상 소유권취득일을 기준으로 그 기간을 산정한 것은 합리적인 이유가 있어 자의적 차별이라고 볼 수 없다.」( 헌재 2010. 7. 29. 2009헌바240등, 공보 166, 1442). (2) 위와 같은 결정이유는 이 사건에 대한 판단에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경할 사정이 있다고 할 수 없다. 나. 청구인의 기타 주장에 대한 판단 청구인은 이 사건 법률조항이 청구인의 거주이전의 자유 등을 침해한다고 주장하고 있는바, 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인이 그 의사에 관계 없이 거주를 이전하게 되어 청구인들의 거주이전의 자유에 영향을 미칠 수 있다. 그러나 거주이전의 자유 역시 무제한의 자유는 아니어서 공공복리 등을 위하여 필요한 경우에는 법률로써 제한할 수 있고( 헌재 1999. 9. 16. 97헌바73 등, 판례집 11-2, 285, 304 참조), 청구인의 위와 같은 기본권이 제한되었다고 보는 경우에도, 앞의 재산권의 침해에 관한 판단에서 본 바와 같은 이유로 과잉금지의 원칙에 위배되지 아니한다고 볼 것이다( 헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등, 판례집 11-1, 289, 345-346; 헌재 2008. 9. 25. 2004헌마155, 판례집 20-2상, 528, 554-555, 헌재 2010. 7. 29. 2009헌바240등, 공보 166, 1442, 7 참조). 4. 결 론 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 5.와 같은 재판관 조대현의 반대의견 및 아래 6.과 같은 재판관 김종대의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 조대현의 반대의견 규범통제를 목적으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서는 심판대상법률조항과 쟁점이 동일하면 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 봄이 상당하다( 헌재 2007. 1. 17. 선고 2006헌바39 결정의 반대의견 참조). 이 사건의 심판대상법률조항과 쟁점은 헌법재판소가 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2009헌바240 등 사건의 그것과 동일하므로, 이 사건과 이미 심판한 사건들의 당사자와 당해 사건이 다르다고 하더라도, 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 대하여 특별히 다시 심판할 필요가 없는 이상, 이 사건 법률조항의 위헌 여부 심판을 구하는 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제39조를 적용하여 각하하여야 한다. 6. 재판관 김종대의 반대의견 나는 종래 2009헌바240 등 사건에서 반대의견을 통하여 구 주택법에 의한 매도청구권이 우리 헌법상 재산권을 침해한다고 밝힌 바 있으며, 이 사건에도 그와 같은 견해를 유지하여 이 사건 법률조항이 재산권을 침해한다고 본다. 이 사건 법률조항에 의한 매도청구권은 소유자의 의사에 반하여 강제적으로 소유권을 박탈한다는 점에서 본질적으로 헌법 제23조 제3항에서 정한 공용수용의 일종이며, 사인에 의한 수용이 헌법적으로 정당화되기 위하여는 해당 사업의 수용으로 인한 이익에 대하여 환수조치를 보장하거나 그 수용으로 인한 영업상 수익에 대한 공적 사용의 방도를 마련하는 조치 등을 부가하는 등의 방법으로, 당해 수용의 공공필요성을 지속적으로 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 심화된 제도적 규율 장치를 갖출 것이 요구된다. 그런데, 이 사건 법률조항은 손쉽게 사인에게 토지수용권을 주면서도 앞서 본 필요한 보완 규정을 두지 아니함으로써 우리 헌법상 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환