헌법재판소
전원재판부
결정
사건2008헌마345 국가유공자등예우및지원에관한법률제29조제2항제2호단서위헌확인
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 6·25 전쟁 당시인 1950. 9. 26. 사망한 전몰군경 이○갑의 3남인바, 군 제대 후 결핵으로 인하여 취업이 불가능한 상태에서 32세 무렵에 교통사고 2급 장애 판정을 받아 현재까지 취업을 하지 못하고 있던 중, 아들로부터 전몰군경의 손자에게 취업상의 혜택이 주어진다는 말을 듣고 2008. 1. 28.경 전주보훈지청에 찾아가 아들에 대한 취업보호를 요청하였으나, 위 이○갑의 배우자 양○순이 1993. 1. 1. 이후 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제12조에 의한 유족연금을 수령하다가 1993. 4. 18. 사망하였으므로 위 법률 제29조 제2항 제2호 단서가 적용되어 취업보호대상자에서 제외된다는 회신을 받았다. 한편, 위 양○순 사망 이후 청구인의 형인 청구외 ‘이○건’으로 전몰군경유족선순위보상수급권자의 순위가 변경되어, 2001. 7. 1.부터 현재까지 위 이○건이 6·25 전몰군경자녀수당(2008년도의 경우 월 513,000원)을 지급받고 있다.
(2) 이에 청구인은 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제29조 제2항 제2호 단서의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 1953. 7. 27. 이전에 전사한 전몰군경(이하 ‘6·25 전몰군경’ 이라고 한다)의 자녀는 자신이 질병 또는 장애나 고령 등으로 인하여 취업이 어려운 경우 그가 지정한 그의 자녀 중 1인에 한하여 취업보호를 받게 할 수 있으나, 전몰군경의 배우자 또는 부모(이 사건에서는 배우자에 해당한다)가 1993. 1. 1. 이후 유족연금을 받은 사실이 있는 경우에는 취업보호대상자에서 제외하도록 한 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9079호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가유공자예우법’이라 한다) 제29조 제2항 제2호 단서 중 “전몰군경의 배우자가 1993년 1월 1일 이후 제12조의 규정에 의한 보상금을 받은 사실이 있는 경우” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)인바, 그 구체적인 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9079호로 전부 개정되기 전의 것) 제29조(취업보호대상자) ② 제1항의 유족 또는 가족에 해당하지 아니하는 사람 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 그를 지정하는 부모 모두가 질병·장애 또는 고령으로 취업이 어려운 경우에 한하여 취업보호를 실시할 수 있다. 이 경우 질병·장애 또는 고령 등에 관한 기준과 구체적인 취업보호실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 1953년 7월 27일 이전 및 「참전유공자예우에 관한 법률」 별표의 규정에 의한 전투 중 전사하거나 순직한 군인 또는 경찰공무원의 자녀가 지정한 그의 자녀 중 1인. 다만, 전몰군경·순직군경 의 배우자 또는 부모 가 1993년 1월 1일 이후 제12조의 규정에 의한 보상금을 받은 사실이 있는 경우를 제외한다.
[관련조항]
[별지]와 같다.
2. 청구인의 주장요지 및 이해관계인 국가보훈처장의 의견요지
가. 청구인의 주장요지
(1) 구 국가유공자예우법 제29조 제2항 제2호 본문에 의하면, ‘국가유공자의 유족’ 중 중증장애인 등은 아무런 제한없이 취업보호를 받을 수 있다. 그런데 이 사건 법률조항은 국가유공자의 유족 중 배우자 등이 유족연금(보상금)을 받았다는 이유만으로 손자녀의 취업보호를 전면적으로 배제하고 있어 국가유공자의 유족이며 중증장애인이라는 점에서는 본질적으로 동일한 국가유공자의 자녀들 간의 평등권을 침해한다. ‘독립유공자 예우에 관한 법률’ 제16조에서 “독립유공자의 장손인 손자가 그의 아들(유공자의 증손)에게 지정권을 행사하게 될 때에도 질병, 장애, 고령으로 취업이 어려운 때” 라고만 규정하고 있고, 연금수령여부는 묻지 않는 점과 비교해 보더라도 이 사건 법률조항은 평등의 원칙과 과잉금지원칙에 위반된다.
(2) 이 사건 법률조항은 1995. 12. 29.자로 신설되었고, 그 때부터 효력이 발생하였기 때문에 당연히 1995. 12. 29.을 기준으로 취업보호의 배제여부를 결정하였어야 함에도 불구하고, 아무런 근거도 없이 3년을 소급하여 1993. 1. 1.을 기준으로 국가유공자의 배우자가 보상금을 받은 사실이 있는지 여부로 취업보호의 배제여부를 결정하도록 규정하고 있어 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반된다.
나. 이해관계인 국가보훈처장의 의견요지
국가가 국가유공자의 유족에 대한 예우와 보상의 내용과 범위를 결정함에 있어서는 광범위한 입법재량이 인정되는바, 국가보훈처는 1992. 12. 31. 구 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률 시행령’의 입법 당시 국가유공자의 유자녀에 대한 보호를 실질화하고자 그 취업보호의 연령을 확대하였으나, 6·25 전몰군경의 유자녀들은 당시 이미 대부분 40세∼50세로 취업적령이 초과되어 현실적으로 취업이 어려운 상태였다. 따라서 1995. 12. 29. 구 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’ 제29조 제2항을 신설하여 6·25 전몰군경의 자녀가 질병 또는 장애·고령 등으로 취업이 어려운 경우 그의 자녀 1인에 대하여 취업보호를 실시하되, 1993. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 받은 사실이 있는 경우는 제외하도록 하여 실질적인 원호가 이루어지도록 한 것인바, 이 사건 법률조항이 현저히 자의적이거나 재량권의 범위를 일탈하여 청구인의 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없다.
3. 판 단
가. 6·25 전몰군경의 유족에 대한 보훈제도의 입법연혁
(1) 6·25 전몰군경은 1953년 7월 27일 이전에 전사한 군인 또는 경찰공무원 등을 말한다( 구 국가유공자예우법 제4조 제1항 제3호). 1961. 11. 1. 법률 제758호로 제정된 구 ‘군사원호보상법’(1950년 제정된 군사원호법과 1960년 제정된 경찰원호법이 통합되어 전쟁희생에 대한 보상을 체계화함)은 전몰군경의 유족의 범위를 ① 처, ② 18세 미만의 자녀, ③ 18세 이상의 남자인 자가 없게 된 부모, ④ 18세 이상의 다른 남자인 직계비속이 없게 된 조부모, ⑤ 직계존속과 18세 이상의 남자인 형이 없게 된 18세 미만의 제매로 규정하면서( 제5조 제4항), 유족에게 연금을 지급하도록 하였다. 다만, 위 유자녀의 경우에는 선순위자인 전몰군경의 처가 없는 경우에 한하여 유족연금을 지급받을 수 있었으며, 1962. 11. 24. 법률 제1230호로 개정된 구 ‘군사원호보상법’에서는 위 18세의 기준을 만 20세로 변경하였다. 아울러 위 법률의 적용대상자에 대하여는 따로 법률이 정하는 바에 의하여 직장을 알선하는 것으로 정하여 취업보호제도를 마련하였다( 제10조).
(2) 1984. 8. 2. 법률 제3742호로 제정되어 1985. 1. 1. 시행된 구 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’은 국가유공자의 유족 범위에 “성년인 자녀”를 포함시켜 위 법률상의 각종 지원을 받을 수 있게 하였다( 제2항, 제5조). 그러나 연금지급은 여전히 미성년자인 자녀만을 대상으로 하고, 열악한 국가재정상 유족연금액의 액수가 1987년도 기준 월 25,000원에 불과하여 실질적인 수혜가 어려운 형편이었다. 그리고 같은 법 시행령 제46조에서는 유자녀에 대한 취업보호의 상한을 35세까지로 한정하였는바, 결과적으로 그 당시 이미 대부분 40～50대에 도달한 6·25 전몰군경의 유자녀는 법률상 취업보호의 대상에서 배제되게 되었다.
(3) 한편, 국가는 1993년에 이르러 비로소 구 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’의 기본연금액을 월 282,000원으로 인상시키는 등 6·25 전몰군경에 대한 보훈수혜의 수준을 실질화하였다. 그러나 1993년 무렵에는 6·25 전몰군경의 유자녀들은 이미 대부분 성년을 지나 유족 연금 수령은 불가능하였고, 다만, 6·25 전몰군경의 배우자가 생존하여 연금을 수령하는 경우에 한하여 인상된 연금의 간접적인 혜택을 받을 수 있었다. 따라서 6·25 전몰군경의 배우자나 부모가 생존하여 연금의 간접적인 수혜자가 되는 유자녀들과 그렇지 못한 자들 사이의 형평성을 제고하고 6·25 전몰군경 유자녀에게 과거의 미흡한 보상과 특별한 희생에 대한 정당한 보상을 실시하여 이들이 경제적으로 안정된 생활을 영위하고 국가유공자 자녀로서 자긍심과 품위를 갖도록 하기 위하여, 1992. 12. 31. 대통령령 제14071호로 구 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률 시행령’을 개정하여, 6·25 전몰군경 자녀 중 1992. 12. 31. 현재 연금을 받는 모 또는 조부모가 없는 자에 한하여 취업보호연령을 55세까지로 확대하기에 이른다( 시행령 제46조).
(4) 그러나 당시를 기준으로 하더라도 대부분 40세∼50세인 6·25 전몰군경의 유자녀들은 이미 현실적인 여건상 취업이 어려운 상태였는바, 1995. 12. 29. 구 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’ 제29조 제2항을 신설하여 6·25 전몰군경의 자녀가 질병 또는 장애·고령 등으로 취업이 어려운 경우 그의 자녀 1인에 대하여 취업보호를 실시하되 1993. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 받은 사실이 있는 경우는 제외하도록 하여 실질적인 원호가 이루어지도록 하였다. 이후 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’은 1997. 1. 13. ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’로 명칭이 바뀌었으며(법률 제5291호), 2000. 12. 30. 법 제29조 제2항 제2호를 개정하여 그 대상으로 “참전군인등지원에관한법률(이후 ‘참전유공자예우에 관한 법률’로 법명이 변경되었다) 별표의 규정에 의한 전투기간 중에 전사하거나 순직한 군인의 유자녀”를 포함시켰다. 이후 2005. 7. 29. 법률 제7646호에서는 기존에 호단위로 규정되던 “6·25 전몰군경의 자녀가 질병 또는 장애·고령 등으로 취업이 어려운 경우”의 요건을 항으로 옮겼으나, 그 내용은 동일하였고, 2006. 3. 3. 법률 제7873호로 구 국가유공자예우법 제12조의 “연금”이 “보상금”으로 변경되었다.
나. 평등권 침해 여부
이 사건 법률조항은 6·25 전몰군경의 자녀 중 배우자 또는 부모가 1993. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 경우에 그 자녀에 대한 취업보호의 혜택을 배제하고 있으므로, 1993. 1. 1.을 기준으로 그 배우자 또는 부모가 연금을 받은 사실이 있는 6·25 전몰군경의 자녀와 그렇지 아니한 자를 달리 취급하고 있다. 여기서 차별의 기준은 1993. 1. 1.을 시적(時的) 기준으로 유가족에 대한 연금수급권이 종결하였는지 여부라고 할 것인바, 그 이전에 연금수급권이 종결된 6·25 전몰군경의 자녀는 취업보호의 대상에 포함되는 반면, 그 이후에 종결되거나 아직 종결되지 않고 연금을 지급받고 있는 유가족이 있는 6·25 전몰군경의 자녀는 이 사건 취업보호의 대상에서 배제되는 것이다. 이러한 기준에 의한 차별이 청구인의 평등권을 침해한 것인지 살펴본다.
평등권 침해 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지게될 것이다. 먼저 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 즉, 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니 되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있다면 그러한 기준을 근거로 한 차별이나 그러한 영역에서의 차별에 대하여 엄격하게 심사하는 것이 정당화된다. 다음으로 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된다면 입법형성권은 축소되어 보다 엄격한 심사척도가 적용되어야 할 것이다( 헌재 1992. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 787).
구 국가유공자예우법 제29조 제2항 제2호 본문은 6·25 전몰군경의 자녀는 그 부모가 사망함에 따라 일반적으로 어려운 가정환경 등으로 말미암아 교육 등을 충분히 받지 못하여 자립능력이 부족한 상태인 경우가 많은바, 국가가 이들의 취업을 알선하고자 하였으나 이미 신규취업연령을 초과하여 취업에 어려움이 있었기 때문에 대신 그 자녀(6·25 전몰군경의 손자녀) 중 1인을 지정하여 취업할 수 있게 함으로써 6·25 전몰군경의 자녀의 생활안정과 복리향상에 이바지하고자 하는 취지로 입법된 것이다( 헌재 2006. 6. 29. 2006헌마87, 판례집 18-1하, 510, 522-523 참조). 또한, 국가유공자예우법상 6·25 전몰군경의 유가족이 아닌 손자녀에 대한 취업보호제도는 6·25 전몰군경의 유가족에 대한 취업보호제도와 달리 헌법 제32조 제6항에 근거를 두고 있다고는 할 수 없고, 입법자가 위 조항 및 헌법 전문(前文)에 나타난 대한민국의 건국이념 등을 고려하여 입법정책적으로 취업보호의 대상자를 확대하고 있는 취지로 보아야 한다( 헌재 2006. 2. 23. 2004헌마675, 판례집 18-1상, 269, 284 참조).
그런데 구 국가유공자예우법 제5조는 위 법에 의한 예우 및 보훈의 대상이 되는 기본적인 범위인 유족 또는 가족의 범위를 정의하고 있는바, 이는 기본적으로 배우자, 자녀, 부모, 성인남자인 직계비속이 없는 조부모, 출가한 딸 등을 포함하나, 손자녀는 이에 포함되지 않고, 구 국가유공자예우법 제29조 제1항에 의하면 취업보호의 대상이 되는 자는 원칙적으로 전몰군경의 유가족에 한정된다. 앞서 살펴본 바와 같이 구 국가유공자예우법 제29조 제2항 제2호 본문에서 국가유공자의 손자녀에게까지 취업보호의 대상을 확대하고 있는 것은 그 손자녀에 대한 고유한 보상 내지 보호의 차원에서라기보다는 구 국가유공자예우법 제29조 제1항에서 취업보호의 대상으로 규정한 국가유공자의 자녀가 질병·장애 또는 고령으로 취업이 어려운 경우 이들에 대한 보상 내지 보호가 실질적으로 이루어지도록 하기 위해 그 수혜의 대상을 예외적으로 확장한 데 따른 것이다.
이처럼 이 사건 법률조항은 기본적으로 국가유공자와 그 자녀 등을 예우하기 위해 마련된 수혜적 법률조항의 혜택범위를 정하고자 하는 성격인바, 국가가 6·25 전몰군경의 손자녀에 대하여 취업보호제도의 구체적인 내용이나 대상범위, 그 방법·기간 등을 설정함에 있어서는 국가의 재정부담능력, 6·25 전몰군경의 유족에 대한 보상금급여 등 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하고 일반인의 공직 취임이나 근로의 기회에 대하여 불리한 차별적인 효과가 나타나지 않도록 하는 한계 내에서 정할 수 있는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다고 할 것이다. 따라서 이는 기본적으로 국가의 입법정책에 달려 있는 영역이며, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 영역이라고 할 수 없으므로, 이를 심사함에 있어서는 자의금지원칙 위반 여부를 판단함으로써 족하다고 할 것이다.
이 사건 법률조항은 앞서 입법연혁에서 살펴본 바와 같이 유가족에 대한 연금 액수가 현실화된 1993. 1. 1.을 기준으로 그 배우자 또는 부모가 연금을 받은 사실이 있는 6·25 전몰군경의 자녀와 그렇지 아니한 자를 달리 취급하고 있는바, 이는 연금 액수가 현실화된 1993. 1. 1. 이후에 6·25 전몰군경의 배우자 또는 부모가 이를 수급한 경우에 그 혜택이 간접적으로 유자녀에 미칠 수 있다는 판단 하에 취업보호제도의 실시 범위를 이를 기준으로 제한한 것으로 봄이 상당하다. 이는 국가가 제한된 재정능력으로 6·25 전몰군경의 유자녀의 생활을 실질적으로 보장하고자 하면서도, 연금수급에 의하여 간접적으로 혜택을 받은 자들과 그렇지 못한 자들 사이에서 형평성을 도모하고자 한 것으로 차별을 합리화 할 수 있는 정당한 이유가 인정된다.
한편, ‘독립유공자 예우에 관한 법률’ 제5조에 의하면 독립유공자의 유가족은 ① 배우자, ② 자녀, ③ 손자녀, ④ 자부(子婦)로서 1945년 8월 15일 이전에 구호적에 입적된 자 등으로 규정되어 원칙적으로 손자녀를 보훈 수혜의 대상으로 보고 있다. 따라서 취업보호에 있어서도 손자녀는 독립유공자의 유가족으로 원칙적으로 취업보호의 대상이 되고( ‘독립유공자 예우에 관한 법률’ 제16조 제2항 제1호, 제2호), 독립유공자의 유족 중 장손인 손자녀가 질병·장애 또는 고령으로 인하여 취업이 어려운 경우 그 손자녀의 자녀 1인( ‘독립유공자 예우에 관한 법률’ 제16조 제2항 제3호)까지 취업보호의 대상이 될 수 있도록 하고 있다.
이는 독립유공자의 경우에는 ‘국권의 회복’이라는 측면에서 다른 국가유공자와는 특별히 다루어져야 할 가치가 있고, 희생도의 측면에서도 국권상실의 시기에 국권수호를 위하여 ‘자발적 희생’을 하였으며, 그 희생이 ‘본인의 희생’에 그치지 않고 ‘3대가 망한다’고 할 정도로 가계 전체를 붕괴시키기도 한 점을 고려하여 다른 국가유공자에 비하여 특별한 위치를 보장해 줄 필요가 있다는 차원에서 그 보훈 및 보상체계를 일반 국가유공자와는 달리 설정하고 있는 데에 기인한다. 그러므로 비록 6·25 전몰군경의 국가에 대한 공헌도와 희생도가 적지 않다고 하더라도 그 유족에 대한 보훈 및 보상의 정도를 독립유공자의 유족에 대한 보훈 및 보상의 정도와 일률적으로 비교대상으로 삼을 수 없다고 할 것이다.
따라서, 이 사건 법률조항이 6·25 전몰군경의 배우자나 부모가 1993. 1. 1.을 기준으로 하여 유족연금을 받은 사실이 있을 경우, 그 손자녀에게까지 취업보호의 혜택을 부여하지 아니하였다고 하더라도 입법재량의 영역을 벗어났다거나 현저히 합리성을 결여한 자의적 기준에 의한 차별이라고 보기 어렵다.
그 밖에 청구인은 이 사건 법률조항이 1995. 12. 29.자로 신설되었고, 그 때로부터 효력이 발생되었음에도 불구하고 이로부터 3년을 소급하여 1993. 1. 1.을 기준으로 국가유공자의 배우자가 연금을 받은 사실이 있는지 여부에 따라 취업보호의 배제 여부를 결정하도록 규정하고 있는 것이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 반한다고 주장하고 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항은 6·25 전몰군경의 유자녀를 위하여 손자녀에 대한 취업보호지정이라는 혜택을 부여하면서 유가족에 대한 연금액이 현실화된 시점과 연동하여 그 범위를 합리적인 입법재량의 범위 내에서 제한하고 있는 것인바, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 반한다고 할 수 없다.
따라서, 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니하고, 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환
