헌법재판소 2009. 9. 24. 선고 2007헌마1345 결정 공동주택분양가격의산정등에관한규칙제10조제2항위헌확인

기각

요점보기

AI가 추출한 핵심 문장으로 판결문 요점을 빠르게 파악해 보세요.

판시사항

가. ‘부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준’(건설교통부고시 제2006-56호, 이하 ‘표준지 등의 감정평가업자 선정기준’이라 한다)을 충족한 감정평가업자만이 분양가상한제 적용 주택의 택지가격 감정평가 업무를 수행할 수 있도록 한 ‘공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙’(2007. 7. 31. 건설교통부령 제575호로 제정되고, 2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)이 중소 감정평가법인인 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나. 이 사건 규칙조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

재판요지

가. 이 사건 규칙조항은 표준지 등의 감정평가업자 선정기준을 충족한 일정 규모 이상의 감정평가업자만이 분양가상한제 적용 주택의 택지가격 감정평가 업무를 할 수 있도록 함으로써 위 업무의 공정성과 객관성을 확보하고 분양가상한제의 실효적 도모를 통하여 주택시장을 안정화하기 위한 것인바, 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가업무는 전국적인 가격 안정 및 통제·관리를 요하는 공적 목적의 감정평가업무로서, 충분한 경력을 가진 일정 수 이상의 감정평가사가 업무에 집중적으로 투여되어야 하고, 인력부족으로 인한 부실평가를 방지하기 위하여는 각 업무별로 필요한 소속 감정평가사를 충분히 확보한 감정평가업자로 하여금 위 업무를 수행하게 할 필요성이 있다. 또한 국가가 감정평가업자의 공신력 및 전문성을 검증할 수 있는 객관적인 기준을 정하고 이를 충족한 자만이 위 업무를 수행하도록 하는 것은 감정결과에 대한 국민의 신뢰를 확보하기 위한 최선의 방법이며, 감정평가업자의 선정단계에서 아무런 제한을 가하지 않은 채 행해지는 복수평가 및 재평가, 사전심사만으로는 한계가 있다. 한편, 표준지 등의 감정평가업자 선정기준을 충족하지 못한 감정평가업자라도 보상을 위한 평가 등 사익적 측면이 강한 감정평가업무는 얼마든지 수행할 수 있으므로 피해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵고, 청구인들은 분양가상한제 적용 주택의 택지가격 감정평가업무라는 일부 업무를 할 수 없는 데 불과하므로 이러한 사익이 이 사건 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 규칙조항은 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다. 나. 전국적 조직망, 충분한 실무경험을 가진 일정 수 이상의 소속 감정평가사 등을 갖춘 일정 규모 이상의 감정평가업자일수록 그 존재와 활동의 양상이 체계적·계속적이고, 자료와 정보의 축적 및 이를 이용한 효율적인 업무수행이 가능하며, 이러한 과정에서 객관성을 유지함으로써 확보할 수 있는 공신력의 정도가 보다 높을 것이라고 일반적으로 기대할 수 있으므로, 소속 감정평가사의 수에 따라 감정평가업자를 차별하는 것은 합리적 이유 있는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

참조판례

가. 헌재 1996. 8. 29. 94헌마113, 판례집 8-2, 141, 161, 헌재 2004. 5. 27. 2003헌가1, 판례집 16-1, 670, 685, 헌재 2009. 3. 26. 2008헌바63, 공보 150, 633, 636

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2007헌마1345 공동주택분양가격의산정등에관한규칙제10조제2항위헌확인

청구인

주식회사 ○○감정평가법인외 7인(대리인 법무법인 ○진 담당변호사 ○○○○ ○○)

판결선고

2009. 09. 24.

주 문

청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 사건 개요와 심판 대상 가. 사건 개요 (1) 2007. 4. 20. 법률 제8383호로 주택법이 개정되면서 분양가상한제가 확대 시행되고, 택지가격의 감정평가를 위한 세부절차 등을 규정한 ‘공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙’이 제정되어, ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제5조 제2항 및 같은 법 시행령 제7조 제2항에 따라 건설교통부장관이 고시한 ‘부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준’(건설교통부고시 제2006-546호)을 충족한 감정평가업자만이 분양가상한제 적용 주택의 택지가격 감정평가 업무를 수행할 수 있도록 함으로써, 전국적인 조직망을 갖추고 일정 수 이상의 소속 감정평가사를 확보한 감정평가법인만이 그와 같은 감정평가업무를 수행할 수 있게 되었다. (2) 이에 청구인들은 위 ‘공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙’ 제10조 제2항에서 위 고시의 기준을 충족한 감정평가업자만이 분양가상한제 적용 주택의 택지가격 감정평가업무를 수행할 수 있도록 한 것은, 그 소속 감정평가사 수가 20인 미만의 중소감정평가법인으로서 그 요건을 충족하지 못하는 청구인들의 직업의 자유 및 평등권을 침해한다며 2007. 11. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판 대상 청구인들은 분양가상한제 적용 주택의 분양가 산정을 위한 택지가격의 감정평가업무를 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제5조 제2항 및 같은 법 시행령 제7조 제2항에 따라 건설교통부장관이 고시한 부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준’을 충족하는 감정평가업자만이 수행할 수 있도록 제한하는 것의 위헌 여부를 다투고 있으므로 심판 대상을 이와 관련한 부분으로 한정함이 상당하다. 그렇다면, 이 사건 심판대상은 구 ‘공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙’(2007. 7. 31. 건설교통부령 제575호로 제정되고, 2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘규칙’이라 한다) 제10조 제2항 전문(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판 대상 조항] 구 공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙(2007. 7. 31. 건설교통부령 제575호로 제정되고, 2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제10조(공공택지 외의 택지의 감정평가 절차) ② 시장·군수 또는 구청장(국가·지방자치단체·대한주택공사 또는 지방공사인 사업주체는 해당 기관의 장을 말한다)은 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제5조 제2항 및 같은 법 시행령 제7조 제2항에 따라 건설교통부장관이 고시하는 기준을 충족하는 감정평가업자(이하 “감정평가기관”이라 한다) 2인에게 택지가격의 감정평가를 의뢰하여야 한다. 이 경우 감정평가기관 중 1인은 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 따른 공동주택가격의 조사·산정에 관한 전국적인 업무수행 능력을 갖춘 자로서 자산규모, 매출액, 감정평가사의 수, 분사무소의 수, 감정평가에 관한 전산망 규모 등이 건설교통부장관이 별도로 고시하는 기준을 충족하여야 한다. [관련조항] [별지 2] 기재와 같다. 2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장요지 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가 업무는 지역적·국지적인 사무로서 표준지 및 표준주택 가격의 조사·평가업무에 비하여 공공성이 적고, 복수평가, 재평가, 사전심사 등을 통하여도 감정금액의 공정성 및 객관성을 확보할 수 있으므로, 반드시 구 ‘부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준’(2006. 12. 22. 건설교통부훈령 제2006-546호로 개정되고, 2008. 1. 4. 건설교통부고시 제2007-714호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘표준지 등의 감정평가업자 선정기준’이라 한다)을 충족한 자만이 그 업무를 수행할 수 있도록 하는 것은 청구인들의 직업의 자유를 과도하게 제한하는 것이다. 또한, 소속 감정평가사의 수는 감정평가 업무의 공정성 및 객관성 확보라는 입법목적의 달성과는 직접적인 관련이 없으므로, 소속 감정평가사의 수에 따라 감정평가업자를 차별하는 것은 합리적 이유 없는 차별로서 평등권을 침해한다. 나. 건설교통부장관의 의견요지 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가업무는 해당 사업시행 주체 및 당해 주택을 분양받고자 하는 자들에 대하여 직접 영향을 미칠 뿐만 아니라, 인근지역의 주택가격 및 향후 분양될 주택의 분양가격 등에도 영향을 미쳐 표준지 및 표준주택 가격 조사·평가업무에 못지않은 공공성이 요구되므로, 일정 기준 이상의 요건을 갖추고 장기간의 검증을 거친 우수 감정평가업자로 하여금 위 업무를 수행하도록 함으로써 감정금액의 공정성과 객관성을 확보할 필요성이 있고, 소속 감정평가사의 수가 일정 수 이상 확보되지 않으면 인력부족으로 감정평가가 부실화될 우려가 있으며, 또한, 복수평가, 재평가, 사전심사 등의 수단만으로는 이 사건 규칙조항의 입법목적을 달성하는 데 한계가 있고, 또한, 청구인들은 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가업무만 할 수 없을 뿐 기타 개별적인 감정평가업무는 얼마든지 할 수 있어 과잉금지원칙에 반하지 아니하므로, 이 사건 규칙조항은 청구인들의 직업의 자유나 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 3. 판 단 가. 이 사건 규칙조항의 입법배경 및 취지 1999년 분양가 자율화가 시행된 이후로 서울시에서 분양된 주택의 분양가격이 2배 가까이 급등하는 등 분양가 상승이 지속되자, 신규주택의 분양가격을 인하시켜 주택시장을 안정화하고 서민의 주거비 부담을 경감시키기 위하여 2005년 분양가상한제가 공공택지에 대하여 처음 도입되었고, 2007년에는 일반에게 분양하는 20세대 이상의 모든 공동주택에까지 확대 실시되었다. 분양가상한제 아래에서의 분양가격은 택지비와 건축비의 합으로 구성되는데, 이 중 ‘건축비’는 건설교통부장관이 주택의 층수 및 면적 별로 구분하여 고시하는 일정금액(기본형건축비)과 가산비용의 합으로 산정하도록 하고 있어 가격의 객관성이 높고 가격산정이 용이하며 지역별·주택별로 가격차이도 크지 않은 반면{분양가상한제 적용주택의 기본형건축비 및 가산비용(건설교통부고시 제2007-313호) 참조}, 공공택지가 아닌 민간택지에 건설된 주택의 택지비는 ‘감정평가한 가액’으로 산정하도록 하고 있어( 주택법 제38조의2 제2항), 비록 감정평가에 관한 일반적인 절차와 기준이 마련되어 있다고는 하나 감정평가를 함에 있어서는 주변시세나 분양가능성, 인근지역과의 균형성 등 다양한 요소들이 고려되므로 감정평가업자의 주관적인 판단에 따라 감정금액이 좌우될 수밖에 없다. 또한, 주택의 분양가격에서 택지비가 차지하는 비중이 매우 크고 분양가격 상승원인의 대부분은 택지비와 원자재 가격 상승에 기인하므로, 택지비의 감정평가금액에 대한 공정성과 객관성을 확보하는 것이 분양가상한제의 실효적 도모를 위한 가장 중요한 요소이다. 따라서 이 사건 규칙조항은 현재 표준지 및 표준주택 가격의 조사·평가업무에 관하여 시행되고 있는 감정평가업자의 선정기준을 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가업무에 관하여도 적용함으로써 일정 기준 이상의 요건을 갖추고 장기간의 검증을 거친 감정평가업자만이 그 업무를 수행할 수 있도록 제한한 것으로서, 분양가상한제 적용 주택의 분양가 산정을 위한 택지가격에 대한 감정평가금액의 공정성과 객관성을 확보하고 궁극적으로는 분양가상한제의 실효적 도모를 통하여 주택시장을 안정화하는 데 그 입법취지가 있다고 할 것이다. 나. 직업의 자유 침해 여부 청구인들은 이 사건 규칙조항으로 인하여 표준지 등의 감정평가업자 선정기준에서 정한 요건을 갖추지 못하는 한 분양가상한제 적용주택의 택지가격에 대한 감정평가업무를 할 수 없게 되어, 감정평가업자로서 수행할 수 있는 업무범위가 축소됨으로써 직업수행의 자유를 제한받게 된다. 그런데 일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하나, 그렇다 하더라도 그 수단은 목적달성에 적절한 것이어야 하고 또한, 필요한 정도를 넘는 지나친 것이어서는 아니 된다( 헌재 2004. 5. 27. 2003헌가1, 판례집 16-1, 670, 685； 헌재 2009. 3. 26. 2008헌바63, 공보 150, 633, 636). (1) 목적의 정당성 주택의 분양가격은 분양사업의 시행주체나 당해 주택을 분양받고자 하는 자들에게 직접 영향을 미칠 뿐만 아니라 인근지역의 주택가격이나 향후 분양될 주택의 분양가격 형성에 중요한 요소로 작용함으로써 다수의 일반 국민과 주택시장에 영향을 미치고, 분양가상한제 아래에서 주택의 분양가격 산정을 위한 택지가격의 감정평가는 분양가격을 결정하는 가장 핵심적인 요소로서 일반 감정평가업무에 비하여 보다 높은 공신력이 요구되므로, 이 사건 규칙조항은 일정 기준 이상을 충족한 감정평가업자만이 그와 같은 업무를 수행할 수 있도록 제한함으로써 감정평가업무의 공정성과 객관성을 확보하고 궁극적으로는 분양가상한제의 실효적 도모를 통하여 주택시장을 안정화하는 데 그 입법목적이 있으며, 이러한 입법목적은 정당하다. (2) 수단의 적합성 이 사건 규칙 조항은 표준지 등의 감정평가업자 선정기준을 충족한 감정평가업자만이 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가업무를 할 수 있도록 제한하고 있고, 위 기준에 따르면 전국 각 지역에 일정 수 이상의 주·분사무소를 둘 것, 각 사무소 별로 일정 수 이상의 감정평가사를 확보할 것, 소속 감정평가사는 일정 경력 이상의 자일 것, 법인 내부의 자체심사기능을 갖출 것 등이 요구되고 있다. 그런데 이와 같은 요건을 갖춘 일정 규모 이상의 감정평가업자일수록 그 존재와 활동의 양상이 체계적·계속적이고, 감정평가에 필요한 자료와 정보의 축적 및 이를 이용한 효율적인 업무수행이 가능하며, 이러한 과정에서 객관성을 유지함으로써 확보할 수 있는 공신력의 정도 또한, 보다 높을 것이라고 기대할 수 있으므로( 헌재 1996. 8. 29. 94헌마113, 판례집 8-2, 141, 161면 참조), 표준지 등의 감정평가업자 선정기준을 충족한 감정평가업자만이 그 업무를 수행할 수 있도록 하는 것은 감정금액의 공정성과 객관성을 확보할 수 있는 효과적인 수단이라고 할 것이다. (3) 피해의 최소성 (가) 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가업무는 전국적인 가격 안정 및 통제·관리를 요하는 공적 목적의 감정평가업무로서, 단지의 규모나 가격산정의 난이도 등에 따라 충분한 경력을 가진 일정 수 이상의 감정평가사가 업무에 집중적으로 투여되어야 하고, 감정평가된 금액의 공정성 및 객관성을 보다 높이기 위하여 위 업무에 참여하지 않은 다른 감정평가사들에 의한 다단계 심사를 거치는 과정이 필요하다. 특히 감정평가기관에 따라서는 위 업무 외에도 다른 감정평가업무를 비슷한 시기에 의뢰받거나 이미 진행 중인 경우가 있을 수 있으므로, 인력부족으로 인한 부실평가를 방지하기 위하여는 각 업무별로 필요한 소속 감정평가사를 충분히 확보한 감정평가업자로 하여금 위 업무를 수행하게 할 필요성이 있다. 또한, 분양가상한제는 전국적으로 실시되는 분양가격에 대한 통제 제도이므로 특정 지역, 특정 주택에 대한 적정한 가격산정이라는 ‘개별적 공정성’뿐만 아니라 인근 지역 및 주택의 가격과 비교한 적정성, 전국적 차원의 가격관리 및 통제라는 ‘지역적 균형성’을 동시에 추구하여야 하는데, 일시에 대규모로 이루어져 제도적인 가격균형협의가 가능한 표준지 및 표준주택 가격의 조사·평가업무와 달리, 오히려 분양가상한제 적용 주택의 택지가격 감정평가는 개별적·일시적으로 발생하는 업무로서 상시 가격균형협의가 곤란하고 각 지방자치단체 별로 관리하게 되므로 통일적인 기준 마련을 통한 감독부처의 통제에 한계가 있다. 따라서 전국적인 조직망을 갖추고 감정결과에 대한 지속적·체계적인 관리점검이 가능한 감정평가업자를 활용할 필요성이 더욱 크며, 단순히 소속 감정평가사의 자격기준 강화나 감정평가업자의 내부 심사절차 정비, 감정평가업자 선정절차의 투명성을 제고하는 등의 방법만으로는 이 사건 규칙조항의 입법목적을 달성하기 어렵다. (나) 한편, 분양가격의 산정은 사업주체와 수분양자 간의 이해관계가 첨예하게 대립되는 사항으로서 분양가격이 공정하고 객관적으로 산정되었다는 양당사자의 신뢰 확보가 무엇보다 중요하고, 이러한 신뢰 확보의 가장 근본적인 요소는 ‘감정평가의 주체’가 충분한 전문성 및 공신력을 갖추었다는 점에서 비롯된다. 따라서 감정평가업자의 선정기준에 관하여 아무런 제한을 두지 않은 채 각 지방자치단체가 일방적으로 감정평가업자를 선정하여 위 업무를 수행하게 할 경우 감정평가 결과에 대한 신뢰성 의심과 허위·부실감정의 논란 및 그로 인한 분양절차의 지연과 사회적 비용의 증가 등 많은 문제가 발생할 것이며, 이는 결국 분양가상한제 자체에 대한 제도적 불신과 실효성 논란으로 이어지게 될 것이다. 또한, 비록 각 시·군·구에 분양가심사위원회를 의무적으로 설치하고 분양가격의 적정성 여부 등을 심의하도록 하고 있으나( 주택법 시행령 제42조의 4, 제42조의 5), 위 위원회에서는 단순히 법적 기준에 따라 적합하게 택지가격(제한된 범위 내의 매입가격 또는 감정평가액)을 반영했는지를 심사할 뿐 전문적 영역인 감정평가금액의 적정성 여부까지 심사하는 것은 아니므로 감정금액의 공정성을 담보할 수 있는 감정평가기관의 선정이 매우 중요하다. 그러므로 국가가 감정평가업자의 공신력 및 전문성을 검증할 수 있는 객관적인 요건 및 기준을 정하고 이를 충족한 자만이 위 업무를 수행하도록 하는 것은 감정평가 결과에 대한 국민의 신뢰를 확보하기 위한 최선의 방법이며, 감정평가업자의 선정단계에서 아무런 제한을 가하지 않은 채 행해지는 복수평가 및 재평가, 사전심사만으로는 감정평가업무의 공정성과 객관성에 대한 국민의 신뢰를 확보하는 데 한계가 있다. (다) 또한, 감정평가업자는 이 사건에서 문제되고 있는 분양가상한제 적용 주택의 분양가 산정을 위한 택지가격에 대한 감정평가업무 외에도, 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상을 위한 감정평가, 국·공유토지의 취득·처분을 위한 감정평가, 개별공시지가 및 개별주택가격의 검증, 자산재평가법에 의한 토지 등의 감정평가, 법원에 계속 중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가, 금융기관·보험회사·신탁회사 등 타인의 의뢰에 의한 토지 등의 감정평가, 감정평가와 관련된 상담 및 자문, 토지 등의 이용 및 개발 등에 대한 조언이나 정보의 제공 등 다양한 업무를 할 수 있는바( ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제29조 제1항), 표준지 등의 감정평가업자 선정기준을 충족하지 못한 감정평가업자라도 보상을 위한 평가나 개별택지에 대한 일반적인 감정평가업무 등과 같이 당해 토지 및 주택의 가치를 정확하게 산정하여 소유자 개인의 재산권을 보호하고자 하는 사익적 측면이 강한 감정평가업무는 얼마든지 수행할 수 있다. (라) 이러한 점을 고려할 때 이 사건 규칙조항은 피해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵다. (4) 법익의 균형성 앞서 살펴본 바와 같이, 이 사건 규칙조항은 분양가상한제 적용 주택의 택지가격에 대한 감정평가업무의 공정성 및 객관성을 확보함으로써 분양가상한제의 실효성을 도모하고 주택시장을 안정화하기 위한 것으로서, 이러한 공익은 매우 중대한 반면, 청구인들은 이 사건 규칙 조항으로 인하여 감정평가업자로서 수행할 수 있는 다양한 업무영역 중 분양가상한제 적용 주택의 택지가격 감정평가업무라는 일부 업무를 할 수 없는 불이익을 입게 되는 데 불과하므로, 청구인들이 제한받는 사익이 이 사건 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다. (5) 소 결 그러므로 이 사건 규칙조항은 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다. 다. 평등권 침해 여부 청구인들은 소속 감정평가사의 수에 따라 감정평가업자를 차별하는 것은 합리적 이유가 없는 차별이라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 전국적 조직망, 충분한 실무경험을 가진 일정 수 이상의 소속 감정평가사, 법인 내부의 자체심사기능 등을 갖춘 일정 규모 이상의 감정평가업자일수록 그 존재와 활동의 양상이 체계적·계속적이고, 감정평가에 필요한 자료와 정보의 축적 및 이를 이용한 효율적인 업무수행이 가능할 것이며, 이러한 과정에서 객관성을 유지함으로써 확보할 수 있는 공신력의 정도가 보다 높을 것이라고 일반적으로 기대할 수 있으므로, 이는 합리적 이유가 있는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환