헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2006헌바10 결정 산업입지및개발에관한법률제11조제1항등위헌소원

합헌

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판시사항

가. 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제성이 없어 부적법하다고 판단한 사례 나. ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6842호로 개정된 것, 이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제11조 제1항, 제3항, 제16조 제1항 제3호 중 일반지방산업단지에 관한 부분(이하 ‘이 사건 조항들’이라 한다)이 적법절차원칙 등에 위배하여 헌법에 위반되는지 여부(소극)

재판요지

가. 산업입지법 제22조 제1항과 제2항은 사업인정고시 이후에 사업시행자가 토지수용을 하는 단계에서나 적용될 법률조항들이므로 지정처분의 취소를 구하는 당해 사건에는 적용될 여지가 없다. 따라서 위 조항들은 재판의 전제성이 없으므로 부적법하다(한편, 청구인들은 법원에 수용재결취소를 구하는 소를 제기하여 현재 소송계속중이다). 나. 산업입지법 제7조 제1항 내지 제3항, 제6항, 제7조의3, 제10조 제1항, 제11조 제1항, 제2항 등을 종합하여 본다면, 민간기업의 지정신청에 의하여 시·도지사가 일반지방산업단지를 지정하는 경우에는 고시의 방법을 통한 통지, 주민 및 관계전문가 등의 의견제출의 기회부여, 건설교통부장관의 지정승인을 위한 심의회의 심의 등이 보장되어 있음을 알 수 있고 또한 행정소송을 통한 사후심사도 보장되어 있으므로 이 사건 조항들은 적법절차원칙에 위배되지 아니한다.

참조조문

산업입지 및 개발에 관한 법률(2002. 12. 30. 법률 제6842호로 개정된 것) 제11조 제1항, 제3항, 제16조 제1항 제3호 중 일반지방산업단지에 관련된 부분

참조판례

가. 헌재 1995. 2. 23. 92헌바18, 판례집 7-1, 177, 186 나. 헌재 1993. 7. 29. 90헌바35, 판례집 5-2, 14, 30, 헌재 1998. 5. 28. 96헌바4, 판례집 10-1, 610, 617-618, 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 18

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2006헌바10 산업입지및개발에관한법률제11조제1항등위헌소원

청구인

우○규외 2인(대리인 변호사 ○○○○ ○○)

원심판결

대전지방법원 2004구합2853사업인정처분취소

판결선고

2007. 04. 26.

주 문

‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6842호로 개정된 것) 제11조 제1항, 제3항, 제16조 제1항 제3호 중 “일반지방산업단지에 관한 부분”은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구외 ○○전자 주식회사(이하 ‘○○전자’라 한다)는 2004. 2. 23. 아산시장에게 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6842호로 개정된 것, 이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제11조 및 같은 법 시행령 제13조에 의하여 충청남도 아산시 탕정면 갈산리, 명암리, 용두리 일원 토지 3,261,281㎡에 대하여 ‘산업단지 지정승인 요청서’를 제출하자, 아산시장은 2004. 4. 19. 요청서에 대한 의견서 등을 첨부하여 위 요청서를 충청남도지사에게 전달하였고, 충청남도지사는 2004. 7. 31. ○○전자를 사업시행자로 하여 아산시 탕정면 갈산리, 명암리, 용두리 일원 토지 2,113,759㎡를 ‘탕정 제2일반지방산업단지’로 지정 승인한 후, 2004. 8. 5. 산업입지법 제7조의3의 규정에 따라 충청남도 고시 제2004-159호로 이를 고시(이하 ‘이 사건 지정처분’이라 한다)하였다. (2)청구인들은 위 산업단지 내에 토지를 소유하고 있는 토지소유자들인바, 위 산업단지 내에 위치한 청구인들 소유의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 이 사건 지정처분에 따라 수용대상토지로 지정되었다. 이에 청구인들은 2004. 10. 27. 대전지방법원에 충청남도지사를 상대로 이 사건 지정처분의 취소를 구하는 소를 제기( 대전지방법원 2004구합2853)하였으며, 위 소송계속중 이 사건 지정처분의 근거가 되는 산업입지법 제11조 제1항 등이 청구인들의 재산권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청( 대전지방법원 2005아25)을 하였다. 그러나 위 법원이 2005. 12. 28. 위 2004구합2853 사건에 대하여 청구인들의 청구를 기각하는 판결을 선고함과 동시에 위 신청을 일부각하, 일부기각하는 결정을 하자, 청구인들은 2006. 2. 8. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 청구인들은 산업입지법 제11조 제1항, 제3항, 제16조 제1항 제3호 전부를 심판대상조항으로 삼고 있으나, 당해 사건에 비추어 보면 이 사건 심판대상조항은 위 조항들 중 ‘일반지방산업단지’에 관한 부분으로 한정함이 상당하므로, 이 사건 심판대상은 「산업입지법 제11조 제1항, 제3항, 제16조 제1항 제3호 중 일반지방산업단지에 관련된 부분」(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 이 사건 법률조항들 및 관련법령조항의 내용은 다음과 같다( 산업입지법 제22조 제1항, 제2항은 아래에서 보는 바와 같이 재판의 전제성을 인정할 수 없어 부적법하므로 이 사건 심판대상에서 제외하기로 한다). [심판대상조항] 산업입지법 제11조(민간기업 등의 산업단지지정요청) ① 국가 또는 지방자치단체 외의 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자는 산업단지개발계획을 작성하여 건설교통부장관 또는 시·도지사에게 국가산업단지 또는 일반지방산업단지의 지정을, 시장·군수 또는 구청장에게 도시첨단산업단지의 지정 신청을 요청할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 의한 요청에 의하여 산업단지가 지정된 경우 그 지정을 요청한 자는 제16조의 규정에 따라 사업시행자로 지정받을 수 있다. 제16조(산업단지개발사업의 시행자) ① 산업단지개발사업은 다음 각 호의 자 중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다. 3.당해 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자 또는 당해 산업단지개발계획에서 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자 [관련법령조항] 산업입지법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 5.“산업단지”라 함은 공장·지식산업관련시설·문화산업관련시설·정보통신산업관련시설·자원비축시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·정보처리·유통시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 시설의 종사자와 이용자를 위한 주거·문화·의료·관광·체육·복지시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지로서 다음 각 목의 것을 말한다. 나. 지방산업단지：다음의 구분에 의한 산업단지를 말한다. (1) 일반지방산업단지：산업의 적정한 지방분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 위하여 제7조의 규정에 의하여 지정된 산업단지 6.“산업단지개발사업”이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 공장·지식산업관련시설·문화산업관련시설·정보통신산업관련시설·자원비축시설 등의 용지조성사업 나. 첨단과학기술산업의 발전을 위한 교육·연구시설용지조성사업 다. 산업단지의 효율증진을 위한 업무시설·정보처리시설·전시시설·유통시설 등의 용지조성사업 라. 산업단지의 기능제고를 위한 주거시설·문화시설·의료복지시설·체육시설·관광휴양시설 등의 용지조성사업 및 공원조성사업 마. 공업용수와 생활용수의 공급시설사업 바. 도로·철도·항만·궤도·운하·유수지 및 저수지건설사업 사. 전기·통신·가스·유류 및 원료 등의 수급시설사업 아. 하수도·폐기물처리시설 기타 환경오염방지시설사업 자. 기타 가목 내지 아목의 사업에 부대되는 사업 제7조(일반지방산업단지의 지정) ① 일반지방산업단지는 시·도지사가 지정한다. ② 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 일반지방산업단지를 지정하고자 할 때에는 산업단지개발계획을 수립하여 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 산업단지개발계획 중 대통령령이 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. ③ 제2항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 일반지방산업단지의 지정을 승인하고자 할 때에는 심의회의 심의를 거쳐야 한다. ④ 시·도지사는 일반지방산업단지를 지정함에 있어서 그 면적이 대통령령이 정하는 면적 미만인 경우에는 제2항의 규정에 불구하고 건설교통부장관의 승인없이 이를 지정할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 그 지정내용을 건설교통부장관에게 통보하여야 한다. ⑥ 시·도지사는 제2항의 규정에 의한 관계행정기관의 장과의 협의과정에서 관계기관 간의 의견조정을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 건설교통부장관에게 조정을 요청할 수 있으며, 조정을 요청받은 건설교통부장관은 심의회의 심의를 거쳐 이를 조정할 수 있다. 제7조의3(산업단지지정의 고시 등) ① 건설교통부장관 및 시·도지사는 제6조· 제7조 또는 제7조의2의 규정에 의하여 산업단지를 지정함에 있어서는 대통령령이 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관할 시장·군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다. ② 산업단지로 지정되는 지역 안에 수용·사용할 토지·건축물 기타 물건이나 권리가 있는 경우에는 제1항의 규정에 의한 고시내용에 그 토지 등의 세목을 포함하게 하여야 한다. 다만, 제6조 제4항 단서의 규정에 의하여 산업단지의 지정 후에 그 토지 등의 세목을 산업단지개발계획에 포함하게 하는 경우에는 대통령령이 정하는 기간 이내에 그 토지 등의 세목을 고시하여야 한다. ③ 제1항의 규정에 의하여 관계서류를 송부받은 시장·군수 또는 구청장은 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제10조(주민 등의 의견청취) ① 산업단지지정권자는 제6조 내지 제8조의 규정에 의하여 산업단지를 지정하고자 할 때에는 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하는 경우에는 의견의 청취를 생략할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 주민 및 관계전문가의 의견청취 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(민간기업 등의 산업단지지정요청) ② 제1항의 경우에 국가산업단지의 지정·개발을 요청하고자 하는 경우에는 시·도지사를, 일반지방산업단지의 지정·개발을 요청하고자 하는 경우에는 시장·군수 또는 구청장을 거쳐야 한다. ④ 제1항의 규정에 의하여 산업단지의 지정을 요청하는 경우 당해 산업단지의 규모, 기타 산업단지의 지정요청에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제22조(토지수용) ① 사업시행자( 제16조 제1항 제6호의 규정에 의한 사업시행자를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리(이하 “토지 등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다. ② 제1항의 규정을 적용함에 있어서 제7조의3 제1항의 규정에 의한 국가산업단지 또는 지방산업단지의 지정·고시가 있는 때( 제6조 제4항 단서의 규정에 의하여 사업시행자와 수용·사용할 토지 등의 세목을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다) 또는 제19조의2의 규정에 의한 농공단지실시계획의 승인·고시가 있는 때에는 이를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 동법 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 개정된 것, 이하 ‘산업입지법시행령’이라 한다) 제11조(주민 등의 의견청취) ① 건설교통부장관 또는 시·도지사는 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 국가산업단지 또는 지방산업단지의 지정에 관하여 주민 및 관계전문가 등의 의견을 듣고자 하는 경우에는 국가산업단지 또는 지방산업단지의 지정계획안의 내용을 당해 산업단지의 소재지를 관할하는 시장·군수에게 송부하여야 하며, 이를 송부 받은 시장·군수는 그 주요 내용을 해당 지방에서 발간되는 일간신문에 공고하고 14일 이상 일반에게 열람하게 하여야 한다. ② 시장·군수는 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 농공단지의 지정에 관하여 주민 및 관계전문가 등의 의견을 듣고자 하는 경우에는 농공단지지정계획안의 주요내용을 해당 지방에서 발간되는 일간신문에 공고하고 14일 이상 일반에게 열람하게 하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 공고된 산업단지지정계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 그 열람기간 내에 해당 시장·군수에게 의견서를 제출할 수 있다. ④ 시장·군수는 제1항의 규정에 의한 열람기간이 종료된 때에는 제3항의 규정에 의하여 제출된 주민 및 관계전문가 등의 의견서와 제출된 의견에 대한 검토의견서를 건설교통부장관 또는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 제13조(민간기업 등의 산업단지지정요청 등) ① 법 제11조 제1항에서 “대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다. 1. 한국토지공사법에 의한 한국토지공사 2. 한국수자원공사법에 의한 한국수자원공사 3. 농업기반공사및농지관리기금법에 의한 농업기반공사 4. 지방공기업법에 의한 지방공사 중 특별시·광역시 및 도의 도시개발공사 5. 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률에 의한 중소기업진흥공단 6. 중소기업협동조합법에 의한 중소기업협동조합 6의2. 산업집적활성화및공장설립에관한법률에 의한 한국산업단지공단 7. 제19조 제2항 각 호의 1에 해당하는 자 8. 법 제16조 제1항 제6호의 규정에 해당하는 토지소유자 또는 조합 제19조(사업시행자)② 법 제16조 제1항 제3호에서 “대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다. 1. 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자로서 다음 각 목의 1의 경우에 해당하는 자 가. 법 제2조 제6호 각 목의 시설용지를 직접 개발하고자 하는 경우 나. 산업단지를 개발하여 법 제2조 제6호 가목에 해당하는 시설용지(이하 “산업시설용지”라 한다)의 일부를 실수요 산업시설용지로 사용하고, 잔여면적을 입주를 희망하는 자에게 공급하고자 하는 경우 2. 산업단지개발계획에 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 다음 각 목의 1에 해당하는 자 가. 건설산업기본법에 의하여 일반건설업(토목공사업 및 토목건축공사업에 한한다)등록을 한 자로서 공시된 당해연도의 시공능력평가액이 산업단지개발계획에서 정한 연평균 사업비(보상비를 제외한다) 이상인 자 나. 산업집적활성화및공장설립에관한법률에 의하여 아파트형공장을 설립할 수 있는 자로서 산업단지 안에서 아파트형공장의 설립에 필요한 용지를 직접 개발하고자 하는 자 2. 청구인 주장의 요지, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견 가. 청구인 주장의 요지 (1) 다른 현행 관련 법률들은 민간기업에게 토지수용권을 부여함에 있어서 적게는 사업대상 토지의 50% 이상을, 많게는 67% 이상의 토지를 협의매수 하는 때에, 그리고 토지소유자 총수의 50% 이상 내지 80% 이상의 동의를 얻는 때에 비로소 민간기업에게 일방적인 토지수용권을 부여하고 있는데 반하여, 유독 산업입지법에서만 민간기업이 사업자로서 지정신청을 하여 산업단지지정이 되면 그 민간기업들에게 일정한 토지취득 조건을 부과하지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있는바, 이는 다른 법률들과 비교할 때 산업입지법에 따른 산업입지를 조성하고자 하는 민간기업에게 합리적인 근거 없는 과다한 토지수용권을 부여하는 것으로 헌법상 평등권에 위반된다. (2)산업입지법은 민간기업에 대한 사업시행자의 선정절차에 있어서 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, 누구든지 동법이 정하는 일정한 요건에만 해당하면 자신들의 공업단지를 조성하기 위하여 아무런 절차적 제재 없이 다른 민간인들의 토지를 무차별적으로 수용할 수 있다는 것인바, 이는 적법절차원리의 일반조항인 헌법 제12조 제1항, 제3항, 즉 절차적 적법성뿐만 아니라 법률의 실체적 내용도 합리성과 정당성을 갖추어야 한다는 헌법원칙에 위반된다. (3) 청구인들은 이 사건 토지에서 농사를 지으며 이웃주민들과 정감 있고 평화로운 삶의 여유를 누리면서 노후를 보낼 권리, 즉 헌법상 보장된 행복추구권( 헌법 제10조), 현재의 거주지에서 이전하지 않을 소극적인 권리인 거주이전의 자유( 헌법 제14조)를 가지고 있는바, 민간기업의 이 사건 개발로 인하여 청구인들의 행복추구권 내지 거주이전의 자유를 모두 침해당하고 있다. (4) 헌법 제23조 제3항은 ‘공공필요성’이 있는 경우에는 재산권을 수용할 수 있다고 규정하고 있으나, 산업입지법은 민간기업이 산업입지를 개발한다는 이유로 민간인인 청구인들의 토지를 수용하도록 하고 있을 뿐만 아니라, 개발로부터 창출되는 이윤에 대한 공익목적으로의 환수규정을 두지 않고 있는 점에서 ‘공공필요성’이 없다. 가사 ‘공공필요성’이 있다고 하더라도 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되어서는 아니 될 것인바, 청구인들이 실제로 농사를 짓고 거주를 하고 있는 이 사건 토지를 수용하지 아니하더라도 개발이 가능한 임야가 널리 펼쳐져 있어 삶의 터전이 되는 전답 및 대지를 수용할 것이 아니라 위 임야를 수용함으로써 그 목적을 달성할 수 있으므로 이 사건 토지를 수용하는 것은 기본권 침해에 있어서 과잉금지를 요구하는 헌법 제37조 제2항 및 헌법 제23조에 위반된다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 (1) 산업입지법 제22조 제1항과 제2항이 사업시행자가 국가나 지방자치단체인지 또는 민간기업인지 여부를 묻지 아니하고, 모든 사업시행자에 대하여 토지수용권을 부여하고 있다 하더라도, 위 조항들은 사업인정고시 이후에 사업시행자가 토지수용을 하는 단계에서 적용될 법률조항이므로 이 사건 지정처분의 적법 여부를 다투는 당해 사건에는 적용될 여지가 없어 재판의 전제성이 없다. (2) 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자 또는 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자 중 일정한 요건을 갖춘 자에 대해서도 산업단지지정을 요청할 수 있는 권리와 사업을 시행할 수 있는 권리를 부여하는 것은 ‘공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모’하기 위한 것으로 입법목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정된다. 그리고 일정 요건을 갖추기만 하면 누구라도 자신이 산업단지를 조성하고 싶은 곳에 산업단지개발계획을 작성하여 산업단지지정요청을 하고, 산업단지로 지정되는 경우 어떠한 제한이나 경쟁 없이 자신이 원하는 산업단지를 조성할 수 있는 것은 아니고, 기본적으로 지정을 승인할 것인지 여부는 전적으로 지정권자의 재량에 맡겨져 있을 뿐만 아니라, 국가나 지방자치단체가 산업단지를 개발하는 경우에 준하여 일정한 제한을 두고 있으므로 이 사건 법률조항들은 비례원칙에 반하지 아니하고 적법절차의 원칙에도 반하지 아니한다. 다. 건설교통부장관의 의견 (1) 산업단지개발사업은 산업입지를 원활하게 공급하고 산업을 합리적으로 배치하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하는 사업으로서 그것이 공익사업임에는 의문의 여지가 없다. 민간기업에게 산업단지지정신청권을 부여하고 민간기업을 산업단지개발사업의 시행자로 지정할 수 있도록 한 이 사건 법률조항들은 민간기업의 여유자금과 기술을 적극 활용하여 적기·적소·적량 및 적가로 기업이 필요로 하는 공장용지를 공급하기 위한 필요와 이유에서 이루어진 것으로서 그 정당성이 인정되므로 이 사건 법률조항들이 청구인들의 재산권, 평등권, 거주이전의 자유, 행복추구권을 침해하거나 적법절차의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. (2) 청구인들이 위헌이라고 주장하고 있는 산업입지법 제22조 제1항 및 제2항의 위헌 여부는 토지수용단계에서 청구인들의 토지가 강제수용될 때에 그 수용재결처분의 취소를 구하는 사건의 전제가 될 수 있음은 별론으로 하더라도, 이 사건 산업단지지정처분의 취소를 구하는 사건의 전제가 되지 아니하므로 위 조항들은 재판의 전제성이 없어 부적법하다. 참고적으로 헌법 제23조 제3항은 ‘일정비율 이상의 토지를 협의취득 할 것’이라는 요건을 부과하고 있지 않으며 협의취득비율은 개발이익환수문제와 아무런 관련이 없다. 또한 토지를 수용할 공공의 필요성이 있는지 여부는 그 토지를 수용하는 주체가 누구인가에 의하여 결정되는 것이 아니라 수용의 목적인 사업의 공공성과 공익성에 의하여 결정되는 것이다. 따라서 산업단지개발사업의 시행자가 민간기업인 경우에는 토지수용권의 행사요건을 제한해야 한다는 청구인들의 주장은 이유없다. 라. 충청남도지사의 의견 (1) 토지수용권 행사가 재산권을 부당하게 침해하는 것인지 여부는 그 행사주체가 누구인가에 의하여 결정되는 것이 아니라 그 토지를 수용하여 그 사업을 시행할 공공의 필요가 있는지 여부, 즉 목적사업의 공공성 및 공익성에 의하여 결정되어야 한다. 헌법의 사회국가원리, 국민의 근로의 권리 및 국가의 고용증진 의무 등을 구체적으로 구현하기 위하여 국가가 “산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적인 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지할 목적( 산업입지법 제1조)”으로 산업입지법을 제정하여 산업단지개발사업을 시행토록 한 것이므로, 산업단지개발사업에 필요한 토지를 확보하기 위하여 토지를 수용하는 것은 헌법 제23조 제3항이 정하고 있는 공공의 필요에 의한 재산권의 제한에 해당한다. (2) 산업입지법 제11조, 제16조 제1항 제3호에 의하면 산업단지지정처분을 할 것인지 여부는 전적으로 행정관청의 자유재량에 맡겨져 있을 뿐만 아니라, 산업입지법 제11조 제1항, 제4항, 제16조 제1항 제3호, 산업입지법시행령 제19조 제2항 제1호 등을 종합하여 보면 민간기업이 산업단지지정신청을 하여 사업시행자로 지정됨에 있어서의 필요한 자격, 절차적 사항 등에 대하여 규정하고 있다. 따라서 별다른 규제조항 없이 일정규모의 자격을 갖춘 민간기업자는 누구나 산업단지지정요청을 하여 사업시행자가 될 수 있다는 청구인들의 주장은 이유없다. (3) 공익사업인 산업단지개발사업의 사업시행자를 민간기업으로 지정할 수 있도록 하는 것은 많은 장점이 있으므로 공익사업에 민간기업을 참여시키는 것은 세계적인 추세이고, 우리 나라의 경우에도 산업입지법 이외에도 기업도시개발특별법, 도시개발법, 도시및주거환경정비법, 관광진흥법 등의 개별법률에서 공익사업의 시행자로 민간기업을 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 지금까지 산업입지법 규정에 의하여 민간기업이 사업시행자로 지정되어 개발을 완료하였거나 개발 중인 산업단지는 75개나 된다. 더 나아가 산업입지법시행령 제40조 제1항, 제21조, 제22조에 의하면 개발이익이 부당하게 사업시행자에게 귀속될 우려를 방지하고 있다. (4) 청구인들은 민간기업이 사업시행자인 경우 토지수용권 행사에 제한을 두지 아니하였으므로 위헌이라고 주장하나, 수용에 관련된 산업입지법 제22조 제1항, 제2항은 재판의 전제성이 없어 부적법하다고 할 것이다. 또한 청구인들이 예시한 도시및주거환경정비법, 지역균형개발및중소기업육성에관한법률, 유통단지개발촉진법, 도시개발법 등은 각 법률마다 제정목적과 규율하는 사업이 다르고, 그 사업의 목적, 공공성 및 공익성의 정도가 다르므로 위와 같은 법률에서 민간기업에게 토지수용권의 행사요건에 일정한 제한을 두었다고 하여 산업입지법도 반드시 그와 같은 제한을 두어야만 하는 것은 아니다. 마. ○○전자 주식회사의 의견 충청남도지사의 위 의견과 대체로 같다. 3. 적법요건에 대한 판단 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다는 것은, 그 법률이 당해 소송사건에 적용될 법률이어야 하고 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다( 헌재 1995. 2. 23. 92헌바18, 판례집 7-1, 177, 186). 그런데 산업입지법 제22조 제1항과 제2항은 사업시행자의 토지수용권에 관하여 규정하고 있는 조항으로서 이는 사업인정고시 이후에 사업시행자가 토지수용을 하는 단계에서나 적용될 법률조항들이므로 이 사건 지정처분의 취소를 구하고 있는 당해 사건( 대전지방법원 2004구합2853)에는 적용될 여지가 없고, 위 법률조항들의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우라고 할 수 없다. [이 사건 지정처분 이후인 2006. 5. 22. 충청남도지방토지수용위원회는 청구인들 소유 토지에 대하여 수용재결을 하여 청구인들은 2006. 6. 19. 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하는 한편, 2006. 7. 24. 대전지방법원에 수용재결취소를 구하는 소를 제기하여( 대전지방법원 2006구합2239 수용재결처분취소) 현재 소송계속 중이다] 따라서 산업입지법 제22조 제1항 및 제2항은 재판의 전제성이 없어 부적법하다. 4. 본안에 대한 판단 가. 적법절차원칙의 위배 여부에 대한 판단 (1) 적법절차원칙의 내용 및 그 범위 헌법 제12조 제1항 및 제3항에 규정된 적법절차의 원칙은 일반적 헌법원리로서 모든 공권력의 행사에 적용되는바, 이는 절차의 적법성뿐만 아니라 절차의 적정성까지 보장되어야 한다는 뜻으로 이해된다( 헌재 1993. 7. 29. 90헌바35, 판례집 5-2, 14, 30). 즉 형식적인 절차뿐만 아니라 실체적 법률내용이 합리성과 정당성을 갖춘 것이어야 한다는 실질적인 의미로 확대 해석되고 있다( 헌재 1992. 12. 24. 92헌가8, 판례집 4, 853, 877). 나아가 우리 헌법재판소는 이 적법절차의 원칙의 적용범위를 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기준으로 적용된다고 판시함으로써( 헌재 1998. 5. 28. 96헌바4, 판례집 10-1, 610, 617-618), 행정절차에도 적법절차의 원칙이 적용됨을 명백히 하고 있다. (2) 이 사건 법률조항들이 적법절차원칙에 위배되는지 여부 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청 중의 하나로, 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있는데( 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 18 참조), 이 사건 법률조항들이 위와 같은 절차적 요청을 충족하였는지 살펴본다. 국가 또는 지방자치단체 외의 자로서 일반지방산업단지의 지정을 요청하는 자는 산업단지개발계획을 작성하여 시·도지사에게 지정을 요청할 수 있고, 위와 같은 지정·개발을 요청하고자 하는 경우에는 시장·군수 또는 구청장을 거쳐야 한다( 산업입지법 제11조 제1항, 제2항). 또한 시·도지사가 일반지방산업단지를 지정하고자 할 때에는 시장·군수 또는 구청장의 의견을 듣고 관계기관의 장과 협의한 후 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하고, 건설교통부장관이 일반지방산업단지의 지정을 승인하고자 할 때에는 산업입지정책심의회(이하 ‘심의회’라 한다)의 심의를 거쳐야 한다( 산업입지법 제7조 제1항 내지 제3항). 한편 시·도지사는 관계 행정기관의 장과의 협의과정에서 관계 기관 간의 의견조정을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 건설교통부장관에게 조정을 요청할 수 있으며 조정을 요청받은 건설교통부장관은 심의회의 심의를 거쳐 이를 조정할 수 있다( 산업입지법 제7조 제6항). 나아가 시·도지사가 일반지방산업단지를 지정하고자 할 때에는 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 반영하여야 하며( 산업입지법 제10조 제1항), 일반지방산업단지를 지정함에 있어서는 대통령령이 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하고, 관계 서류의 사본을 관할 시장·군수 또는 구청장에게 송부하고 관계 서류를 송부 받은 시장·군수 또는 구청장은 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하는 동시에 산업단지로 지정되는 지역 안에 수용·사용할 토지·건축물 기타 물건이나 권리가 있는 경우에는 위 고시내용에 그 토지 등의 세목을 포함하게 하여야 한다( 산업입지법 제7조의3). 위와 같은 절차를 종합하여 본다면, 민간기업의 지정신청에 의하여 시·도지사가 일반지방산업단지를 지정하는 경우에는 고시의 방법을 통한 통지, 주민 및 관계전문가 등의 의견제출의 기회부여, 건설교통부장관의 지정승인을 위한 심의회의 심의 등이 보장되어 있음을 알 수 있고 또한 행정소송을 통한 사후심사도 보장되어 있다. 한편 산업입지법 제11조 제3항은 “ …… 산업단지의 지정을 요청한 자는 제16조의 규정에 따라 사업시행자로 지정받을 수 있다.”라고 규정되어 있으므로, 지정권자의 사업시행자 지정은 재량행위라고 할 것이다. 그러므로 청구인들의 주장과 같이 누구든지 산업입지법이 정하는 요건에 해당하면 아무런 제재 없이 사업시행자로 지정받을 수 있다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항들은 적법절차원칙에 위배되지 아니한다. 나. 청구인들의 기타 주장에 대한 판단 청구인들은 이 사건 법률조항들은, ① 다른 관련법률과는 달리, 시행자로 지정된 민간기업에게 일정한 토지취득조건의 부과없이 전면적인 토지수용권을 인정함으로써, 다른 법률상 시행자와 사이에서 평등원칙에 위배되고, ② 청구인들의 토지를 수용하게 함으로써 청구인들이 이 사건 토지에서 이웃주민들과 평화로운 삶의 여유를 누리면서 노후를 보낼 행복추구권 및 현재의 거주지에서 이전하지 않을 소극적인 거주이전의 자유를 침해하며, ③ 민간기업이 산업단지를 개발한다는 이유로 민간인의 토지를 취득하여 그들의 사업에 사용할 수 있음은 물론 그로부터 발생하는 이윤을 환수하는 규정을 두고 있지 않다는 점에서 ‘공공필요성’이 없으므로, ‘공공필요성’이 있는 경우에 재산권을 수용할 수 있다고 규정하고 있는 헌법 제23조 제3항, 제37조 제2항에 반한다고 주장한다. 그러나 청구인들의 위와 같은 주장은 모두 토지수용에 관련된 것이라고 할 것인데, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 심판청구의 당해 사건은 사업시행자가 토지수용을 하기 이전 단계인 산업단지지정처분을 다투는 사건으로서 토지수용에 관한 규정인 산업입지법 제22조 제1항 및 제2항에 관한 심판청구는 당해 사건과의 관계에서 재판의 전제성이 인정되지 않아 부적법한 청구이므로, 청구인들의 위와 같은 주장은 더 이상 살펴 볼 필요 없이 이유 없다(청구인들에 대한 토지수용재결처분에 대하여 행정소송이 계속되어 있음은 앞에서 본 바와 같다). 5. 결 론 그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준(주심)

상하급심 판례 1

헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2006헌바10 결정 산업입지및개발에관한법률제11조제1항등위헌소원