헌법재판소 2008. 10. 30. 선고 2006헌바1 결정 축산물의소비촉진등에관한법률제11조제1항전단등위헌소원

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판시사항

‘축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률’(2002. 5. 13. 법률 제6698호로 제정되고, 2006. 12. 28. 법률 제8107호 ‘축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률’로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제11조 제1항 전단, 제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 규정들’이라 한다)가 축산자조금의 일종인 거출금 징수의무를 도축업자에게 부과하는 것으로 해석하는 것이 헌법에 위반되는지 여부(적극)

재판요지

구 법 제6조 제2항은 의무거출금제도를 명시하고 있으나, 이는 의무거출금을 축산업자가 직접 축산단체에 납부하지 않고 수납기관(도축업자)을 통하여 납부하는 방식을 선택할 수 있도록 한 것으로 거출금 징수의무를 도축업자에게 지우고 있는 것은 아니다. 또한 구 법 제11조 제1항과 제3항도 축산업자가 도축업자를 거출금 수납기관으로 지정하면, 도축업자가 수납의뢰를 받아들일 의무를 규정한 것에 불과하고, 축산업자로부터 적극적으로 거출금을 징수하여야 할 의무를 부과한 것은 아니다. 한편, 구 법 제22조 제1항 제4호는, 정당한 사유 없이 거출금의 납부업무 수탁을 거부하거나 중단한 자에게 1천만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 하고 있지만 이 규정은 거출금 납부업무의 수탁을 거절하거나 중단한데 대한 제재규정으로서 그러한 경우에 과태료를 부과할 수 있다는 것이며, 거출금을 납부하지 않은 축산업자 등에게 징수의무 불이행에 대한 책임을 물어 이를 제재하기 위한 규정은 아니다. 이상에서 본 바와 같이 구 법 규정들은 도축업자에게 거출금을 강제로 징수할 의무를 부과하고 있지 않으므로 이 사건 규정들을 거출금 강제징수의무를 부과하고 있는 것으로 해석하는 것은 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는 것으로 헌법에 위반된다. 재판관 이공현, 재판관 이동흡의 합헌의견 축산물의 소비 홍보, 축산업자 및 소비자에 대한 교육 및 정보제공 등의 재원을 마련하기 위한 의무거출금제도는 입법당시 도축업자들의 단체인 ‘사단법인 한국축산물위생처리협회’의 동의를 얻어 도축업자에게 그 징수의무를 부과하기에 이른 것이므로 도축업자는 의뢰받은 가축에 대한 도축을 하는 이상 도축 도수에 따른 거출금을 징수하여 축산단체에 납부하여야 할 것인바, 이 사건 규정들은 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있다고 할 것이다. 한편, 이 사건 거출금은 축산물의 안전성을 제고하고 소비를 촉진함으로써 축산업자의 권익을 보호하고 소비자에게 축산물에 대한 정보를 제공하기 위한 재원을 확보하기 위해 부과되는 것으로 그 징수편의를 위해서는 축산물의 첫 유통단계인 도축단체에서 징수하는 것이 효과적이고, 기존에 도축장에서 징수하는 공과금과 함께 징수하면 별다른 노력 없이도 징수할 수 있다는 점에서 이러한 징수의무부과는 도축업자의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 재판관 민형기의 단순위헌의견 거출금은 축산자조활동자금을 조성할 수 있도록 축산단체에 납부하는 사적 회비의 일종이므로 축산단체 내지는 축산업자들이 자체적으로 징수하는 것이 원칙일 것인데, 이 사건 규정들은 도축업자 본연의 사업 활동에 속하지도 않는 거출금의 징수 업무를 도축업자의 동의도 없이 축산업자들의 일방적인 의사로써 도축업자에게 지우고 있는바, 이는 헌법적인 한계를 벗어나 도축업자의 직업수행의 자유를 침해하는 것이다.

참조조문

축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률(2002. 5. 13. 법률 제6698호로 제정되고, 2006. 12. 28. 법률 제8107호 ‘축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 전단, 제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2006헌바1 축산물의소비촉진등에관한법률제11조제1항전단등위헌소원

청구인

○○농축산주식회사외 1(대리인 법무법인 ○촌 담당변호사 ○○○○○○)

원심판결

의정부지방법원 2005과99축산물의소비촉진등에관한법률위반

판결선고

2008. 10. 30.

주 문

‘축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률’(2002. 5. 13. 법률 제6698호로 제정되고, 2006. 12. 28. 법률 제8107호 ‘축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률’로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 전단, 제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호를 도축업자에게 거출금 징수의무가 있는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 도축업자로서 ‘축산물의 소비촉진 등에 관한 법률’에서 정한 축산자조활동자금의 수납을 위탁받은 수납기관인바, 도축을 하고도 축산자조활동자금(거출금)을 수납하여 축산단체에 납부하지 아니하였다는 이유로 경기도지사로부터, 청구인 ○○농축산주식회사는 2004. 10. 12. 500만 원을 비롯하여 5차례에 걸쳐 합계 금 4,200만원의 과태료 처분을, 같은 주식회사 ○○은 2004. 11. 23. 500만 원을 비롯하여 3차례에 걸쳐 합계 금 2,200만원의 과태료 처분을 받았다. 청구인들은 2005. 1. 12. 위 과태료 부과처분에 대하여 ‘축산물의 소비촉진 등에 관한 법률’ 제22조 제4항에 따라 이의를 제기하였고( 의정부지방법원 2005과99), 같은 조 제5항에 따른 과태료 재판 계속중 법원에 과태료 부과처분의 근거가 된 ‘축산물의 소비촉진 등에 관한 법률’ 제11조 제1항 전단, 제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호에 대하여 위헌제청신청( 2005카기935)을 하였다. 의정부지방법원은 2005. 12. 12. 청구인 ○○농축산주식회사에 대해서는 과태료 1,000만 원을, 같은 주식회사 ○○에 대해서는 과태료 700만 원을 각 선고하였고( 비송사건절차법 제250조 제1항에 의한 약식재판), 위 위헌법률제청신청에 대해서는 이를 기각하였다. 이에 청구인들은 2006. 1. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 ‘축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률’(2002. 5. 13. 법률 제6698호로 제정되고, 2006. 12. 28. 법률 제8107호 ‘축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률’로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제11조 제1항 전단, 제3항, 제5항, 제22조 제1항 제4호 규정(이하 모두를 합하여 ‘이 사건 규정들’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련조문의 내용은 다음과 같다. [심판대상조문] 구 법 제11조(거출금징수의 위탁) ① 축산업자는 제6조 제2항의 규정에 의한 거출금의 납부에 대한 수납을 축산물가공처리법 제2조 제10호의 규정에 의한 작업장을 대표하는 자(이하 “수납기관”이라 한다)에게 위탁할 수 있다. (후단 생략) ③ 수납기관은 영업정지 그밖에 농림부령이 정하는 정당한 사유 없이 제1항의 규정에 의한 축산업자의 거출금 수납의뢰를 거부하거나 거출금 수납업무를 중단할 수 없다. ⑤ 수납기관은 수납한 거출금을 농림부령이 정하는 바에 따라 축산물별로 축산단체에 지급하여야 한다. 제22조(과태료) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처한다. 4. 제11조 제3항의 규정을 위반하여 정당한 사유 없이 거출금의 납부업무 수탁을 거부하거나 중단한 자 [관련조문] 구 법 제3조(축산자조활동자금 설치) ① 축산단체는 축산물의 안전성을 제고하고 소비를 촉진함으로써 축산업자의 권익을 보호하고 소비자에게 축산물에 대한 정보를 제공하기 위한 재원확보를 위하여 축산물별로 축산자조활동자금(이하 “자조활동자금”이라 한다)을 설치할 수 있다. 이 경우 축산단체는 농림부령이 정하는 바에 따라 농림부장관에게 미리 제13조의 규정에 의한 자조활동자금사업에 사용할 계획서를 제출하여 승인을 얻어야 한다. 제5조(재원) 자조활동자금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1. 축산업자로부터의 거출금(이하 “거출금”이라 한다) 2. 축산법에 의한 축산발전기금에서 지원하는 자금 3. 축산물가공업의 영업자 그 밖의 축산관련 영업자의 지원금 4. 자조활동자금 운용수익금 등 그 밖의 수입 제6조(거출금 조성 등) ① 거출금은 축산업자가 축산단체에 자발적으로 납부하는 자금으로 조성한다. ② 제1항의 규정에 불구하고 축산업자는 제11조 제1항의 규정에 의한 수납기관을 통하여 거출금을 납부하도록 의결할 수 있다. 이 경우 제7조 제1항 및 제8조 제2항 전단의 규정에 의하여 선출된 대의원의 3분의 2 이상이 투표하고 투표자 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. 제11조(거출금징수의 위탁) ② 축산업자는 제1항의 규정에 의하여 수납기관에 위탁한 후 수납기관에 거출금을 납부하지 아니하는 경우에는 축산업자 아닌 자로 하여금 거출금을 수납기관에 대납하게 하여야 한다. 이 경우 축산업자 아닌 자는 당해 가축을 매도(위탁을 포함한다)한 축산업자로부터 거출금을 청구할 수 있다. ④ 수납기관은 축산업자 또는 축산업자 아닌 자가 거출금의 납부를 거절하는 경우에는 당해 가축 또는 축산물의 도살 또는 집유 등을 거부할 수 있다. 축산물가공처리법 제7조(가축의 도살 등) ① 가축의 도살·처리, 집유, 축산물의 가공·포장 및 보관은 제22조 제1항의 규정에 의하여 허가를 받은 작업장에서 행하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 부상·난산·산욕마비·급성고창증 등으로 인하여 가축을 즉시 도살하여야 할 불가피한 사유가 있는 경우 2. 학술연구용에 사용하기 위하여 도살·처리하는 경우 3. 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 “시·도지사”라 한다)가 정하여 고시하는 지역 안에서 소·말을 제외한 가축을 자가소비에 사용하기 위하여 도살·처리하는 경우 4. 시·도지사가 정하여 고시하는 지역 안에서 소·말·돼지 및 양을 제외한 가축을 그 소유자가 당해 장소에서 소비자에게 직접 조리하여 판매하기 위하여 도살·처리하는 경우 제22조(영업의 허가) ① 제21조 제1항 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 도축업·집유업 또는 축산물가공업의 영업을 하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 의하여 작업장별로 시·도지사의 허가를 받아야 하고, 동항 제3호의2의 규정에 의한 식육포장처리업 또는 동항 제4호의 규정에 의한 축산물보관업의 영업을 하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 의하여 작업장별로 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 대통령령이 정하는 중요한 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 축산물의 소비 촉진 등에 관한 법률 시행규칙 제10조(거출금의 수납·관리) ③ 수납기관은 거출금을 수납한 때에는 다음달 10일까지 해당 축산단체에 지급하여야 한다. 2. 청구인들의 주장요지 및 법원의 제청신청기각이유와 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 거출금은 축산업자가 축산단체에 자발적으로 납부하는 자금으로 조성되는 것이므로 헌법에서 유래하는 국민의 의무가 아님은 물론, 공공복리와 밀접하게 관련이 있는 것도 아니다. 그럼에도 불구하고 이 사건 규정들은 축산단체의 직무인 거출금의 수납업무를 청구인들에게 그 의사에 반하여 위탁하고 이를 거부하는 경우에는 과다한 과태료에 처할 수 있도록 하고 있는바, 이는 헌법 제10조 행복추구권의 일반적 행동자유권으로부터 파생되어 나오는 계약의 자유를 침해하는 것이다. (2) 이 사건 규정들은 청구인들에게 그 의사에 반하여 거출금의 수납의무를 강제하고 있는바, 이는 적법절차를 요하는 헌법 제12조 제1항의 강제노역에 해당함에도 불구하고 이를 전혀 갖추고 있지 못하므로 청구인들의 신체의 자유를 침해하는 것이다. (3) 이 사건 규정들은 정책목표를 달성할 수 있는 다른 유효한 정책수단이 있음에도 불구하고 청구인들의 의사에 반하여 과다한 노역을 부과하고, 청구인들이 정당한 이유 없이 거출금 수납의뢰를 거부하거나 거출금 수납업무를 중단한 때에는 1천만 원 이하의 과태료에 처하도록 하고 있는바, 이는 헌법상 비례의 원칙에 위반된다. 나. 법원의 제청신청기각이유의 요지 (1) 축산물가공처리법에 의하면, 도축장 등 작업장 영업은 허가사항이고( 제22조), 축산물의 도축, 처리 등은 원칙적으로 도축장과 같은 작업장에서 하도록 제한되어 있는바( 제7조), 거출금의 공평한 징수를 위해서는 그 수량 파악이 가능한 도축장 등 작업장 영업자의 협조가 필요하고, 그 협조에 대해서도 일정한 강제가 불가피하다. 한편, 도축업자는 도축비용 등을 수령하면서 거출금도 함께 수령하면 되므로 수납업무 처리에 별도의 많은 노력이 소요되지도 않고, 그럼에도 불구하고 축산업자 등이 거출금의 납부를 거절하는 경우에는 도축 등을 거절하여 거출금의 납부를 강제할 수 있다( 구 법 제11조 제4항). 따라서 거출금의 능률적이고 공평한 징수를 위해 이 사건 규정들이 거출금 징수에 있어 도축업자의 협조를 강제하고 있는 것은 청구인들의 재산권, 경제활동의 자유, 행복추구권을 본질적으로 침해한다고 볼 수 없다. (2) 위에서 본 바와 같이 이 사건 규정들의 실제적인 정당성이 인정되는 이상 수납의무의 부과나 이를 강제하기 위한 과태료 부과 조항이 청구인들의 신체의 자유를 침해하고 있다고 할 수 없고, 거출금 수납의뢰를 거부하거나 거출금 수납업무를 중단할 경우 그에 대한 제재가 과태료 처분에 불과하다는 점에서 이 사건 규정들이 과잉금지원칙을 위반한 것이라고도 할 수 없다. 다. 농림부장관(현 농림수산식품부장관)의 의견요지 (1) 청구인들은 법인이므로 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 신체의 자유 등과 같은 기본권의 주체가 될 수 없고, 따라서 이 부분 주장에 대해서는 처음부터 적법 요건을 결여하고 있다고 보아야 한다. (2) 법인인 청구인들이 일반적 행동자유권으로부터 파생되는 계약의 자유와 직업수행의 자유를 누릴 수 있다고 하더라도 이들 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의한 제한이 가능한바, 이 사건 규정들은 축산단체 및 축산업자의 권익뿐만 아니라 공공복리의 증진도 함께 도모하는 규정이라는 점을 감안할 때 이 사건 규정들이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. (3) 청구인들이 주장하는바 대로 이 사건 거출금 징수의무가 강제노역에 해당한다고 하더라도 이 사건 규정들은 공공복리를 위한 것으로서 그 목적이나 수단 등이 합리성과 정당성을 결하고 있다고 볼 수 없는바, 이 사건 규정들이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. (4) 이 사건 규정들은 축산업자 및 축산단체의 이익뿐만 아니라 축산물의 안정성 제고, 소비자에 대한 축산물정보의 제공, 축산물의 수급안정 등 소비자의 권익보호를 위한 것으로 거출금을 축산업자의 최종적인 생산량에 따라 공평하고 효율적으로 수납하도록 하기 위해 그 수납을 축산업자와 업무상 긴밀한 관계에 있는 도축장에 위탁하고 있는 것인바, 수납기관인 도축업자는 축산업자 등이 거출금의 납부를 거절하는 경우 당해 가축 또는 축산물의 도살 또는 집유 등을 거부할 수 있고( 구 법 제11조 제4항), 그 의무불이행에 따른 제재도 과태료 부과에 그치고 있다는 점에서 이 사건 규정들이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 3. 본안 판단 가. 이 사건 규정들을 둘러싼 쟁점 이 사건의 발단은 도축업자인 청구인들이 구 법에서 정한 축산자조활동자금의 수납을 위탁받은 수납기관임에도 불구하고, 도축을 의뢰한 축산업자 등이 거출금을 납부하지 아니하였다는 이유로 축산단체에 대해 거출금을 납부하지 않자, 경기도지사가 구 법 제11조 제3항의 규정의 ‘정당한 사유 없이 거출금의 수납의뢰를 거부하거나 거출금 수납업무를 중단하였다’는 이유로 청구인들에게 과태료를 부과한 데서 비롯되었다. 그런데 이 사건 법률이 축산업자 등과의 관계에서 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는 것이라면, 축산업자 등이 거출금에 대한 수납의뢰를 하지 않은 경우에도 이를 징수하여 납부할 의무가 있고, 이를 이행하지 않은 경우 경기도지사는 그 의무 위반을 이유로 도축업자에게 과태료 처분을 할 수 있겠지만, 만일 도축업자에게 거출금 징수의무가 부과되어 있는 것이 아니라 단지 축산업자 등이 거출금 수납의뢰를 할 때 이를 거부하지 못하고 수납하여 축산단체에 납부할 의무만을 부담하고 있는 것이라면, 축산업자 등이 거출금 수납의뢰를 하지 않은 경우에는 이를 적극적으로 징수할 의무를 부담하지 않으며, 이러한 경우에는 경기도지사도 과태료 부과처분을 하여서는 아니 될 것이다. 위와 같은 문제 상황과 관련하여 이 사건 구 법 규정들이 과연 도축업자 등에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는가에 관하여 논란이 있을 수 있는데, 이러한 논란은 이 사건 규정들의 규정 형식에서 비롯된다. 구 법은 제11조 제1항에서 축산업자는 제6조 제2항의 규정에 의한 거출금의 납부에 대한 수납을 축산물가공처리법 제2조 제10호의 규정에 의한 작업장을 대표하는 자에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 제3항에서는 수납기관, 즉 도축업자 등은 영업정지 그밖에 농림부령이 정하는 정당한 사유 없이 축산업자의 거출금 수납의뢰를 거부하거나 거출금 수납업무를 중단할 수 없다고 규정하고 있으며, 제5항에서는 수납기관은 수납한 거출금을 농림부령이 정하는 바에 따라 축산물별로 축산단체에 지급하여야 한다고 규정함으로써 위 규정들이 과연 도축업자에게 거출금 징수의무를 적극적으로 부과하고 있는 것인지에 관하여 논란을 일으키고 있기 때문이다. 그러므로 이 사건 구 법 규정들이 과연 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는지를 살펴본다. 나. 이 사건 구 법 규정들이 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는지 여부 구 법 제6조 제1항에서는 거출금은 축산업자가 축산단체에 자발적으로 납부하는 자금으로 조성한다고 규정하여 임의거출금제도를 명시하고 있고, 제2항은 ‘ 제1항의 규정에 불구하고 축산업자는 제11조 제1항의 규정에 의한 수납기관을 통하여 거출금을 납부하도록 의결할 수 있다. 이 경우 제7조 제1항 및 제8조 제2항 전단의 규정에 의하여 선출된 대의원의 3분의 2 이상이 투표하고 투표자 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다’고 규정하여 의무거출금제도를 명시하고 있다. 그런데 위 제6조 제2항은 의무거출금을 축산업자가 직접 축산단체에 납부하지 않고 수납기관(도축업자)을 통하여 납부하는 방식을 선택할 수 있도록 한 것으로, 거출금 징수의무를 도축업자에게 지우고 있는 규정이라 할 수 없다. 아무리 축산업과 도축업의 산업간 연관성이 깊더라도 서로 이해 관계를 달리하는 양 당사자간에 한쪽 당사자의 의결로서 다른 당사자에게 의무를 부과하는 것은 원칙적으로 허용될 수 없기 때문이다. 결국 위 구 법 제6조 제2항은 도축업자에게 의무거출금의 징수의무를 부과하고 있는 규정이라고 볼 수 없다. 한편, 구 법 제11조 제1항은, ‘축산업자는 제6조 제2항의 규정에 의한 거출금의 납부에 대한 수납을 축산물가공처리법 제2조 제10호의 규정에 의한 작업장을 대표하는 자에게 위탁할 수 있다’고 규정하면서, 제3항에서 ‘수납기관은 영업정지 그밖에 농림부령이 정하는 정당한 사유 없이 제1항의 규정에 의한 축산업자의 거출금 수납의뢰를 거부하거나 거출금 수납업무를 중단할 수 없다’고 규정하고 있다. 이에 의하면, 축산업자가 도축업자를 거출금 수납기관으로 위탁하는 결의를 하여 수납기관으로 지정하면, 도축업자는 위 제3항에 의해 거출금 수납의뢰를 받아들여야 하고, 또한 수납업무를 중단할 수 없게 되므로 이 규정이 도축업자의 거출금 징수의무를 부과한 규정이라고 볼 여지도 있다. 그런데 위 제11조 제1항에서 규정하고 있는 의무는 법 문언에도 표현되어 있듯이 도축업자가 수납의뢰를 받아들일 의무를 규정한 것에 불과하고, 축산업자로부터 적극적으로 거출금을 징수하여야 할 의무를 부과하고 있는 것은 아니다. 축산업자 등이 거출금 수납의뢰를 하는 경우 이를 거부하거나 수납업무를 중단해서는 안된다는 의미에 불과한 것이다. 그렇다면 이 규정으로부터 도축업자의 거출금 징수의무를 도출해 내는 것은 법 문언의 의미를 넘어서는 해석이라 할 것이므로 위 규정을 이 사건 거출금 징수의무의 근거 규정으로 삼을 수 없다. 나아가 구 법 제6조 제4항은, ‘수납기관은 축산업자 또는 축산업자 아닌 자가 거출금의 납부를 거절하는 경우에는 당해 가축 또는 축산물의 도살 또는 집유 등을 거부할 수 있다’고 규정하고 있다. 이 규정은 수납의 편의를 위해 수납기관인 도축업자에게 도축을 거절할 권한을 준 규정에 해당한다. 따라서 도축업자는 축산업자 등이 거출금을 납부하지 않는 경우 이 규정을 근거로 도축을 거절할 수 있다. 때문에 이 규정을 근거로 도축업자에게 거출금 징수의무가 부과되어 있다고 주장할 여지도 있다. 그런데 거출금을 납부하지 않는 경우에 도축을 거절할 수 있다는 것이 곧 도축업자에게 거출금 징수의무가 부과되어 있다는 징표가 되지는 않는다. 원칙적으로 거출금의 납부의무는 축산업자 등에게 있는 것인데, 가축을 도축할 때마다 축산업자 등이 축산단체에 거출금을 개별적으로 납부하도록 한다면, 거출금 납부에 적극적이지 않은 축산업자 등은 이를 납부하지 않을 가능성이 높다. 이에 축산업자 등에게 거출금 납부의 자발적 참여를 촉구하고, 또한 거출금의 원활한 징수를 위하여 위 규정은 도축업자에게 도축의 거부권을 주고 있는 것인바, 그렇다면 도축업자의 이 사건 도축 거절제도는 거출금의 자발적 납부와 징수 편의를 위하여 둔 제도에 불과하다고 보아야 할 것이다. 따라서 이 규정도 도축업자에게 도축의 거부권이란 권리를 준 것일 뿐 거출금 징수의 의무를 부과한 규정이라고 볼 수 없다. 또한 구 법 제11조 제5항은, 수납기관은 수납한 거출금을 농림부령이 정하는 바에 따라 축산물별로 축산단체에 지급하여야 한다고 규정하고 있다. 이 규정은 법 문언 그대로 도축업자가 축산업자 등으로부터 수납한 거출금은 다른 용도로 사용하면 안되고 축산단체에 그대로 지급하여야 한다는 의미이다. 따라서 이 규정을 확대 해석하여 도축업자가 축산업자 등으로부터의 거출금 수납의뢰를 받았는지 여부를 불문하고 도축을 한 이상 반드시 도축수에 상응하는 거출금을 지급하여야 한다는 의미로 읽을 수는 없다. 결국 이 규정도 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과한 규정이라고 볼 수 없다. 한편, 구 법 제22조 제1항 제4호는, 제11조 제3항의 규정을 위반하여 정당한 사유 없이 거출금의 납부업무 수탁을 거부하거나 중단한 자에게 1천만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 하고 있다. 이 규정은 거출금 납부업무의 수탁을 거절하거나 중단한데 대한 제재규정으로서 그러한 경우에 과태료를 부과할 수 있다는 것이며, 도축을 하였음에도 불구하고 거출금을 납부하지 않은 축산업자 등에게 도축업자가 이를 징수하지 않았다는 것을 이유로 징수의무 불이행에 대한 책임을 물어 이를 제재하기 위한 규정은 아니다. 그러므로 이 규정 역시 도축업자에게 거출금 징수 의무를 부과한 것이라고 볼 수 없다. 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 법률은 그 어느 규정에서도 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있지 않으므로 수납기관인 도축업자는 축산업자 등이 임의로 납부하지 않은 거출금에 대해 이를 강제로 징수할 의무가 없다. 따라서 축산업자 등이 납부하지 않은 거출금에 대해서는 도축업자도 이를 축산단체에 납부할 의무를 부담하지 않으며, 이러한 경우에는 구 법 제22조에 따른 과태료 부과처분도 있어서는 아니된다. 축산업자 등이 납부하지 않은 거출금을 축산단체에 납부하지 않은 것은 수탁의뢰를 거부하거나 중단한 것이 아니기 때문이다. 위 구 법 제22조의 과태료 요건에 해당하기 위해서는 축산업자 등이 거출금을 납부하고 있음에도 이를 받지 않거나 위탁받은 수납업무 자체를 중단하였어야 한다. 결론적으로 위와 같은 이 사건 구 법 규정들의 의미들에 비추어 볼 때, 이 사건 규정들은 도축업자에게 거출금의 징수의무를 부과하고 있다고 볼 수 없다. 다. 한정위헌결정의 필요성 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규정들은 도축업자에게 거출금 강제징수의무를 부과하고 있지 않다. 그럼에도 불구하고 경기도지사는 이 사건 규정들이 거출금 강제의무를 부과하고 있는 것으로 보고, 청구인들이 축산업자 등으로부터 거출금을 강제로 징수하여 축산단체에 납부하지 아니하였다는 이유로 과태료 부과처분을 하였다. 한편, 이 사건 당해 법원도 이 사건 규정들이 거출금 강제징수의무를 도축업자에게 부과하고 있다는 전제 하에 청구인들이 제기한 과태료 부과처분 취소소송에 대한 재판을 하였다. 이러한 현상들이 나타난 이유는 이 사건 규정들을 해석, 적용하는 해당 기관들이 이 사건 규정들을 거출금 강제 징수의무를 부과하고 있는 것으로 보았기 때문인데, 그러나 위에서 본 바와 같이 이 사건 규정들은 도축업자에게 거출금 강제 징수의무를 부과하고 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 규정들이 거출금 강제징수의무를 부과하고 있는 것으로 해석하는 것은 청구인들의 직업수행에 대한 과도한 제한으로서 직업수행의 자유를 침해하는 것이다.그렇다면 이 사건 규정들을 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는 것으로 해석하는 한, 이는 헌법에 위반된다고 할 것이다. 4. 결 론 위에서 본 바와 같이 이 사건 규정들을 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있는 것으로 해석하는 한, 이는 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 5.와 같은 재판관 이공현, 재판관 이동흡의 합헌의견과 아래 6.과 같은 재판관 민형기의 위헌의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 이공현, 재판관 이동흡의 합헌의견 우리는 이 사건 규정들이 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있다고 보고 있으며, 그렇다고 하더라도 이 사건 규정들이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는 것은 아니라고 생각하므로 아래와 같은 합헌의견을 밝힌다. 가. 도축업자에게 거출금 징수의무가 부과되는지 여부 특정 법률 규정에 대한 의미를 파악할 때는 법문에서 사용하고 있는 단어의 의미에 충실하여 파악하여야 하지만, 그 규정만으로 모든 의미를 완벽하게 파악할 수는 없다. 따라서 이 사건 규정들에 의해 도축업자에게 거출금 징수의무가 부과되는지 여부도 문제되는 해당 법문은 물론 그와 관련 있는 규정들, 그리고 그러한 제도를 두게 된 목적이나, 배경, 거출금의 성질 등을 종합하여 파악할 필요가 생긴다. 전통적으로 우리나라는 농업이나 축산업과 같은 1차 산업의 경우 그 규모가 대부분 영세하여 산업종사자들이나 소비자의 권익을 보호하기 위한 활동이 전혀 이루어질 수 없었고, 따라서 그 종사자들의 협력을 통한 대응이 절실히 요구되었다. 이러한 요구에 부응하고자 1990년부터 임의자조금 제도를 두었으나, 이것은 희망하는 사람들만 납부하도록 하는 제도라는 한계 때문에 그 조성 규모가 적어 효과적으로 사업을 수행할 수가 없었다. 축산업계에서는 위와 같은 문제를 해결하기 위해 의무자조금의 도입을 위한 법적 근거를 만들기 위한 청원 입법을 추진하게 되었고, 그 결과 2002년 5월 13일 이 사건 구 법인 ‘축산물의 소비 촉진에 관한 법률’이 제정·공포되어 의무자조금 제도가 실시되기에 이르렀다. 한편 의무자조금의 일종인 이 사건 거출금은 축산물의 소비 홍보, 축산업자 및 소비자에 대한 교육 및 정보제공 등의 재원을 마련하기 위해 설치한 기금으로서 생산자가 산업 공통의 문제를 함께 풀어가기 위해 거기에 소요되는 비용을 스스로 부담한다는 점에서 사적 집단의 회비와 같은 성격을 가지고 있지만, 공평하고 용이하게 수금하고 공개적으로 사용하기 위하여 생산자의 결의를 거쳐 입법화된 특수기금이라는 점에서 단순한 사적 집단의 회비와 차이가 있다. 거출금은 산업과 정부의 합동 프로그램으로[산업(1차 산업생산자)의 발의에 따라 정부의 유통, 소비 정책을 보완하는 제도] 구성원이 부담을 결의하면 법률이 정한 바에 따라 해당 산업 구성원이 의무적으로 금전을 납부하게 되는 법정자진부과제도에 해당한다. 그런데 거출금의 경우 그 징수액이 소액이기 때문에 누구나 납부에 참여하여야 하고, 누구에게나 공평하게 부과되어야 하는바, 징수의 효과를 극대화하기 위해 그 징수의무를 누구에게 부과하는 것이 적절할 것인가의 문제가 등장한다. 이 사건 구 법의 입법과정에서 도축업자들의 단체인 ‘사단법인 한국축산물위생처리협회’가 거출금 징수업무 수행을 자신들이 한다는 것에 동의하였고, 이러한 동의 하에 이 사건 구 법은 축산업자가 일정한 요건을 갖춰 수납의뢰를 결의하면, 그에 따라 도축업자가 수납업무를 부담하는 형식으로 도축업자의 거출금 징수의무를 규정하기에 이른 것이다. 그렇다면 도축업자는 의뢰 받은 가축에 대한 도축을 하는 이상, 도축 두수에 따른 거출금을 징수하여 축산단체에 납부하여야 할 것이고, 만약 축산업자가 거출금 납부를 거절한다는 이유로 도축업자의 거출금 징수의무를 면제시킨다면, 위에서 본 바와 같은 입법목적과 입법과정을 거쳐 의무자조금의 일종으로 규정하고 축산업자 모두에게 공평한 부과를 도모하고자 한 이 사건 거출금 제도의 취지를 몰각시키게 될 것이다. 한편 이 사건 구 법은 축산업자가 거출금 납부를 거절하는 경우 도축을 거절할 수 있도록 함으로써 거출금 징수업무가 원활하게 이루어질 수 있도록 제도적 장치를 마련하고 있고, 거출금을 징수하는 도축업자에게 그 업무 수행에 대한 대가로 일정한 수수료까지 제공하고 있다. 이러한 제도들을 둔 이유는 이 사건 거출금 징수가 단순한 협조의무가 아니라 법상 강제된 의무라는 것을 전제로 한 것이다. 이상에서 본 바와 같이 이 사건 규정들은 도축업자에게 징수의무를 부과하고 있다고 할 것이고, 따라서 도축업자가 도축을 하고도 거출금을 징수하여 축산단체에 납부하지 않으면, 구 법 제11조 제3항의 정당한 사유 없이 거출금 수납업무를 중단한 것으로서 과태료 부과 사유가 된다고 할 것이다.나. 도축업자의 직업수행의 자유 침해 여부 이 사건 규정들은 축산업자가 도축을 의뢰할 때 그 소속 단체에 납부하여야 하는 거출금을 도축업자가 징수하도록 의무화하고 있다. 이에 도축업자는 도축업을 직업으로 하는 한, 반드시 거출금 징수업무도 함께 수행하여야 하고, 만약 영업정지를 당했거나 정당한 사유가 없음에도 불구하고 거출금의 수납의뢰를 거절하거나 징수업무를 중단하게 되면, 1천만 원 이하의 과태료 처분을 받게 된다. 이와 같이 거출금의 징수 업무는 법에서 정하고 있는 도축업자의 업무로서 도축업이라는 직업을 영위하는 한 이행하여야 할 것인바, 이는 도축업자가 자신의 의사에 따라 직업을 수행할 자유를 제한한다. 그러므로 위와 같은 제한이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 도축업자의 직업 수행의 자유를 침해하고 있는지를 본다. (1) 목적의 정당성 이 사건 거출금을 포함한 축산자조금은 축산물의 안전성을 제고하고 소비를 촉진함으로써 축산업자의 권익을 보호하고 소비자에게 축산물에 대한 정보를 제공하기 위한 재원을 확보하기 위해 부과되는 것으로 이 사건 규정들이 도축업자에게 거출금의 징수 의무를 강제하고 있는 것은 위와 같이 축산업자의 권익보호와 소비자에 대한 정보제공에 사용되는 거출금을 원활하게 징수하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하다 할 것이다. (2) 수단의 적절성 및 합리성 거출금의 경우 그 징수액이 소액이기 때문에 누구나 참여하지 않으면 그 목적을 달성하기 어려우므로 해당 산업의 참여자 누구에게나 공평하게 부과되어야 한다. 그런데 이 사건 도축장은 일반적으로 축산물의 유통과정에서 첫 번째 등장하는 단계이고, 유통을 목적으로 하는 가축의 도축은 모두 도축장을 거치도록 하고 있다는 점에서 빠짐없이 거출금을 징수하기 위해서는 공식적인 최초의 유통 과정인 이 과정에서 거출금을 징수하도록 하는 것이 효과적일 것이다. 다만 그 징수의무를 도축업자에게 부담시키는 것에 대해서는 논란이 있을 수 있으나, 도축업자는 축산업을 기반으로 해서만 직업을 영위할 수 있다는 점에서 이 사건 규정들이 도축업자에게 거출금 징수의무를 부과하고 있다고 하더라도 이것이 축산업자와 전혀 관련이 없는 자에게 불합리한 의무를 부과하고 있는 것이라고는 볼 수 없다. 더구나 도축장에서는 도축세라든가, 등급판정수수료, 도축수수료 등 도축으로 발생하는 여러 가지 공과금을 징수하고 있는데, 이와 같은 공과금을 징수하는 기회에 도축업자가 기존에 수령하여야 할 도축수수료 등에 더하여 도축수량에 따라 일정한 비율로 계산된 거출금을 수납하는 데는 별다른 노력이 필요하지 않고, 축산업자 등이 거출금의 납부를 거절하는 경우 수납기관은 도축 등을 거절함으로써 축산업자로 하여금 거출금의 납부를 간접적으로 강제할 수 있다. 그렇다면 이 사건 규정들은 청구인들의 직업수행의 자유를 제한하기는 하지만, 그 입법목적 달성과 관련하여 지나친 조치라고는 볼 수는 없다. 한편 거출금 징수 주체와 관련하여 축산단체가 도축장에서 스스로 거출금을 수납하는 방법을 생각할 수 있으나, 축산단체가 오로지 거출금 수납만을 위해 따로 도축장에 상주하는 인원을 둔다는 것은 축산협회의 재정능력이나 규모면에서 현실적인 방법이 될 수 없고, 축산농가에서 구입하는 배합사료에 거출금을 부과하는 방법 또한 거론되고 있지만, 배합사료를 구입하는 비용은 축산농가의 수입이 아니라 생산에 드는 비용의 일부라는 점에서 이 방법 또한 합리적인 방법이라고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 규정들이 그 의무를 위반하는 경우 1천만 원 이하의 과태료에 처하도록 하는 것과 관련하여 축산업자 등이 거출금의 납부를 거부하는 경우에는 도축업자에게 거출금 징수의 책임이 없다는 전제에서 거출금 수납업무 중단의 정당한 사유로 인정하여 그 책임을 면제하여야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 축산업자 등이 거출금을 납부하지 않는 경우 이를 수납업무 중단의 정당한 사유로 인정한다면 이 사건 거출금제도의 목적을 달성할 수 없고, 과태료 부과는 영업허가취소나 정지보다는 오히려 완화된 제재수단이라는 점에서 이 사건 입법목적 달성과 관련하여 과도한 수단이라고 볼 수 없다. (3) 법익 균형성 이 사건 거출금 징수와 관련하여 도축업자는 도축시 도축비용에다 일률적으로 정해진 거출금을 더하여 수납하면 되므로 수납업무 자체를 이행하는 것이 도축업자에게 큰 부담이 될 것으로 보이지는 않는 반면, 거출금은 자조금의 주요 재원으로 축산단체의 건전한 자조활동을 통하여 축산물의 소비를 촉진하고 그 안정성을 제고하여 축산업자 및 소비자의 권익을 보호하고 축산업의 안정적 발전을 도모하는데 소요되는 자금인 점에 비추어 이 사건 거출금의 징수를 통하여 달성하고자 하는 공익은 중요하다 할 것이다. 게다가 이 사건 거출금을 사용한 홍보 등으로 축산업이 발전하면, 이는 동시에 도축업의 발전에도 기여하게 될 것이므로 도축업자도 거출금의 간접 수혜자가 될 것이고, 거출금 수납업무에 대하여는 일정한 수수료까지 지급되고 있다는 점에서 이 사건 규정들의 거출금 징수의무가 법익 균형성을 상실하고 있다고 보기 어렵다. (4) 소 결 이상에서 본 바와 같이 이 사건 규정들은 과잉금지원칙에 위반되지 않으므로 도축업자의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 6. 재판관 민형기의 단순위헌의견 거출금은 축산업자들이 스스로의 권익을 보호하고 축산물에 대한 소비자 정보를 제공하는 데 필요한 재원을 확보하기 위하여 축산물별로 설치한 축산자조활동자금을 조성할 수 있도록 축산단체에 납부하는 회비의 일종으로, 이는 축산단체 내지는 적어도 축산업자들이 자체적으로 징수하는 것이 원칙일 것이다. 그리고 축산업자들을 회원으로 하는 축산단체는 어디까지나 사적인 단체에 불과하고, 사적인 단체의 운영을 위한 회비의 직접적인 수혜자는 회원들 자신이라 할 것이므로 그들 스스로 주체가 되어 자발적인 참여 아래 징수가 이루어져야 하며, 회비의 징수를 외부에 의뢰하는 경우라도 의뢰를 받은 자가 이에 동의하는 경우에 한하여 하도록 할 것이다. 그런데도 이 사건 규정들은 도축업자가 동의하였는지 여부와 상관없이 도축업자 본연의 사업 활동에 속하지도 않는 거출금의 징수 업무를 축산업자들의 일방적인 의사로써 도축업자에게 강제적으로 일임하여 수행토록 하고 있다. 물론 축산물을 유통시키기 위하여는 반드시 도축장을 거쳐야 하고, 도축업은 축산업자들에 의존하는 직업이므로 이 사건 거출금의 징수가 도축업자와 전혀 관련이 없다고 할 수는 없으나, 이 사건 거출금은 공익보다는 축산업자들 자신의 사익을 주된 목적으로 하는 것이므로, 축산업자들의 일방적인 의사만으로 그 기금과 관련성이 희박한 다른 일방에게 징수를 강제할 수는 없다 할 것인데도, 이 사건 규정들이 거출금을 공평하게 부과하고 편리하게 징수할 수 있다는 이유만으로 축산단체의 대의원 3분의 2 출석과 출석 대의원 3분의 2의 찬성이 있으면 법에서 그 징수를 도축업자에게 강제할 수 있도록 하는 것은, 사적인 영역에서 당사자 사이의 합의에 의하여 처리해야 할 문제를 한쪽 당사자의 일방적인 의사만으로 다른 한쪽의 의사를 강제하여 해결하려는 것으로서, 헌법적인 한계를 넘어 직업수행의 자유를 침해하는 것이라 할 것이다. 다만 축산물에 대한 최초의 공식적인 유통 경로인 도축장에서 거출금을 징수한다면 징수의 편의를 꾀할 수는 있으나, 이 경우 도축업자가 반드시 그 징수업무를 담당하여야 하는 것도 아니므로, 축산단체로부터 파견된 직원으로 하여금 거출금을 징수하게 할 수도 있고, 이 때 도축장으로 하여금 축산단체에서 파견된 직원이 축산업자들로부터 회비를 징수할 수 있도록 배려하는 정도의 협력의무만을 부담하게 한다면 이는 충분히 용인될 수 있다 할 것이다. 또한 도축업자에게 거출금의 수납을 의뢰한다 하더라도, 그것은 강제가 아닌 협조의 차원에서 당사자의 자유로운 의사에 따라 이루어져야 하고, 축산업자들이 자발적으로 납부하는 부분에 한하여 수납업무를 부담하도록 하면 될 것인데도, 이 사건 규정들은 단지 도축업에 종사한다는 이유만으로 도축업자로 하여금 거출금을 징수하도록 의무를 부과하고, 이를 위반하는 경우 과태료까지 부과할 수 있도록 하고 있으므로, 이는 축산업자의 보호만을 위하여 도축업자의 직업수행의 자유를 과도하게 제한하는 것으로서, 이 사건 규정들은 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다 할 것이다.

재판관 이강국(재판장) 대법관 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

상하급심 판례 1

헌법재판소 2008. 10. 30. 선고 2006헌바1 결정 축산물의소비촉진등에관한법률제11조제1항전단등위헌소원