헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2006헌마99 결정 주민투표법제8조제4항위헌확인

각하, 기각

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판시사항

가. 중·저준위 방사성폐기물 처분시설(이하 ‘이 사건 처분시설’이라 한다)의 유치여부에 관한 주민투표가 발의된 지역의 주민이 아닌 사람들에게 국가정책사항에 관한 주민투표에 있어서 주민투표소송을 배제하도록 규정한 주민투표법(2004. 1. 29. 법률 제7124호로 제정된 것) 제8조 제4항 중 제25조, 제26조 제1항, 제2항의 규정을 적용하지 아니하도록 한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 자기관련성이 인정되는지 여부(소극) 나. 이 사건 법률조항이 재판청구권 및 평등권을 침해하는지 여부(소극)

재판요지

가. 주민투표 발의일 현재 이 사건 처분시설의 유치 여부에 관하여 주민투표가 발의된 각 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있지 아니한 청구인들은 주민투표권자의 지위에 있지 아니하므로 이 사건 법률조항과 자기관련성을 인정하기 어렵다. 나. (1) 주민투표법은 국가정책에 관한 주민투표의 경우에 지방자치단체의 결정사항에 관한 주민투표와 동일하게 주민투표운동의 원칙 내지 금지사항을 규정하고 그에 위반한 행위에 대하여 관할 선거관리위원회에 의한 행정제재처분이나 사법기관에 의한 형사처벌을 가하도록 규정하는 등 공정성과 절차적 정당성을 확보하도록 하는 한편, 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표와 국가정책사항에 관한 주민투표 사이의 본질적인 차이를 감안하여, 이 사건 법률조항에 의하여 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표와는 달리 주민투표소송의 적용을 배제하고 있는 것이므로, 이 사건 법률조항이 현저히 불합리하게 입법재량의 범위를 벗어나 청구인들의 주민투표소송 등 재판청구권을 침해하였다고 보기는 어렵다. (2) 이 사건 법률조항이 국가정책에 관한 주민투표의 경우에 주민투표소송을 배제함으로써 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표의 경우와 달리 취급하였다 하더라도, 이는 양자 사이의 본질적인 차이를 감안한 것으로서 입법자의 합리적인 입법형성의 영역 내의 것이라 할 것이고, 따라서 자의적인 차별이라고는 보기 어려우므로, 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

참조조문

주민투표법(2004. 1. 29. 법률 제7124호로 제정된 것) 제8조 제4항

참조판례

나. 헌재 1998. 12. 24. 94헌바46, 판례집 10-2, 842, 851, 헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4, 판례집 15-1, 7, 20, 헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522, 판례집 15-2상, 169, 176-177, 헌재 2005. 5. 26. 2003헌가7, 판례집 17-1, 558, 567, 헌재 2007. 4. 26. 2004헌바60, 판례집 19-1, 427, 437, 헌재 2007. 6. 28. 2004헌마643, 판례집 19-1, 843, 852-853

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2006헌마99 주민투표법제8조제4항위헌확인

청구인

정○호외 62인([별지 1] 기재와 같다)(대리인 변호사 ○○○○ ○○○([○○ ○] ○○○ ○○))

판결선고

2009. 03. 26.

주 문

[별지 1] 기재 청구인들 중 청구인 13, 14, 34 내지 63의 심판청구를 모두 각하하고, 청구인 1 내지 12, 15 내지 33의 심판청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 부총리 겸 과학기술부장관, 행정자치부장관, 산업자원부장관 등은 2005. 6. 16. ‘중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 관한 특별법’ 제7조에 따라 같은 법 제2조 제2호의 중·저준위방사성폐기물 처분시설(이하 ‘이 사건 처분시설’이라 한다)의 설치를 위한 ‘중·저준위방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고’를 하였는바, 그 공고문의 3.(주민투표의 실시) 가.항은 “시설을 유치하고자 하는 지방자치단체장은 관할구역 내에 예상부지를 정하여 지방의회의 동의를 얻어 2005년 8월 31일까지 산업자원부장관에게 시설의 유치를 신청하여야 한다.”라고 규정하였다. (2) 이에 경주시, 군산시, 영덕군, 포항시의 각 자치단체의 장들이 2005. 8. 31.까지 지방의회의 동의를 얻어 이 사건 처분시설의 유치신청을 하였고, 이 사건 처분시설 부지선정위원회로부터 4개 유치신청지역이 후보부지로 적합하다는 평가가 내려지자, 산업자원부장관은 2005. 9. 15. 주민투표법 제8조 제1항에 근거하여 위 각 자치단체의 장들에게 각 자치단체를 실시구역으로 하여 이 사건 처분시설의 유치 여부를 묻는 주민투표의 실시를 요구하였다. 위 각 자치단체의 장들은 2005. 10. 4. 각각 자치단체의 주민들에 대한 주민투표를 발의하여 2005. 11. 2. 위 4곳에서 주민투표가 실시된 결과, 위 4곳 중 경주시가 유효투표수 대비 찬성률 89.5%로 가장 높은 찬성률을 얻게 되어, 2005. 11. 3. 경주시에서 신청한 경주시 양북면 봉길리가 이 사건 처분시설 후보부지로 선정되었다. (3) 청구인들은 이 사건 처분시설의 설치에 반대하는 시민단체 등의 회원들이거나 그들의 견해에 동조하는 자들로서, 주민투표법 제8조 제4항이 주민투표소송 등을 배제하고 있어 위 4곳에서 실시된 주민투표에 관권개입, 사전투표운동, 허위부재자신고, 대리투표 등의 불법이 자행되었음에도 이에 대하여 다툴 수 없게 되었고, 그 결과 위 주민투표 결과대로 위와 같이 이 사건 처분시설의 후보부지가 선정되었으므로, 주민투표법 제8조 제4항이 청구인들에게 헌법상 보장된 재판청구권, 평등권, 자기결정권, 환경권 등을 침해하고 있다고 주장하면서, 2006. 1. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 청구인들은 주민투표법 제8조 제1항 소정의 국가정책에 관한 주민투표에 관하여 제7조, 제16조, 제24조 제1항, 제5항, 제6항, 제25조 및 제26조의 규정을 적용하지 아니하도록 규정하고 있는 제8조 제4항 전부가 자신들의 기본권을 침해하고 있다고 주장한다. 그러나 제8조 제4항에서 적용을 배제하도록 규정한 위 조항들 중에서 제7조는 지방자치단체의 주요결정사항을 주민투표의 대상으로 한다는 규정, 제16조는 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표의 실시구역에 관한 규정, 제24조 제1항· 제5항· 제6항은 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표결과의 확정요건, 확정된 내용에 대한 지방자치단체의 장 및 지방의회 등의 행정·재정상의 조치의무 및 확정된 내용의 2년 이내 변경 또는 새로운 결정의 금지 등에 관한 규정, 제26조 제3항은 천재지변 등의 경우 주민투표의 연기에 관한 규정들로서, 이들 조항들은 국가정책을 대상으로 하는 주민투표에 관하여 그 적용이 배제된다고 하더라도 이 사건 처분시설의 설치에 반대하고 있는 청구인들의 재판청구권, 평등권 등의 기본권과는 아무런 관련이 없다. 한편, 위 조항들을 제외한 나머지 제25조, 제26조 제1항, 제2항은 주민투표권자의 주민투표에 관한 소청 및 소송 제기 요건 및 절차, 주민투표소송 결과에 따른 재투표의 실시 및 절차, 방법 등에 관한 규정들이므로, 그 적용 여부가 청구인들 주장의 재판청구권, 평등권 등의 기본권 침해와 관련된다 할 것이다. (2) 따라서, 이 사건 심판의 대상은 주민투표법(2004. 1. 29. 법률 제7124호로 제정된 것) 제8조 제4항 중 제25조, 제26조 제1항· 제2항의 규정을 적용하지 아니하도록 한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련조항들의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 주민투표법(2004. 1. 29. 법률 제7124호로 제정된 것) 제8조(국가정책에 관한 주민투표) ④ 제1항의 규정에 의한 주민투표에 관하여는 제7조, 제16조, 제24조 제1항, 제5항, 제6항, 제25조 및 제26조의 규정을 적용하지 아니한다. [관련조항] 별지 3 기재와 같다. 2. 청구인들의 주장과 이해관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 이 사건 처분시설의 유치 여부를 묻는 주민투표의 경우에는 유효투표수 대비 찬성률이 가장 높은 지역의 신청부지가 후보부지로 선정되도록 공고되어 있었으므로 주민투표의 결과에 사실상 구속력이 부여되어 있었고, 그 주민투표의 실시과정에 불법사유가 존재하였는데도, 이 사건 법률조항이 주민투표의 효력에 관하여 다툴 수 없도록 주민투표소송을 배제함으로써 청구인들의 재판청구권을 침해한 것이다. (2) 주민투표법 제8조 제1항 소정의 주민투표는 제7조 소정의 주민투표와 동일하게 구속력을 지닐 뿐만 아니라 투표의 대상이 국가정책이어서 파급효과가 전국적이고 보다 중대하여 그 투표결과를 다툴 실익이 오히려 크다 할 것인데도, 이 사건 법률조항은 제7조 소정의 주민투표에 대하여 적용되는 주민투표소송, 재투표 등을 합리적인 이유 없이 배제함으로써 청구인들의 평등권을 침해한 것이다. (3) 이 사건 법률조항은 청구인들로 하여금 주민투표소송을 제기할 수 없게 하여 이 사건 처분시설 후보부지 선정의 문제점을 지적할 수 없도록 하고, 아울러 주민투표운동에서의 불법적인 요소들을 견제할 수 있는 장치를 배제함으로써 청구인들의 의사가 주민투표 과정에서 왜곡되게 하고, 나아가 공해예방청구권, 공해배제청구권 등을 행사할 수 없게 하였으므로, 결국 청구인들은 헌법 제10조 제1문 후단과 제37조 제1항이 보장하는 자기결정권, 헌법 제35조 제1항이 보장하는 환경권 등을 침해당하였다. 나. 이해관계인 행정자치부장관, 산업자원부장관, 한국수력원자력주식회사의 의견요지 (1) 주민투표법이 정한 주민투표권은 헌법상의 기본권인 참정권에 해당되지 않고, 법률이 보장하는 참정권에 불과하다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례이고, 주민투표법 제7조 소정의 주민투표에서 인정되는 주민투표결과의 확정( 제24조), 주민투표소송( 제25조), 재투표( 제26조)는 법률이 보장하는 참정권의 내용에 불과하므로, 주민투표법 제8조 소정의 국가정책에 관한 주민투표에 위 규정들의 적용이 배제되었다고 하더라도 헌법상의 기본권이 침해되었다고 할 수 없으며, 또한 위 규정들은 주민투표권과 관련된 것으로 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보장하는 환경권과는 직접적인 법적 관련성이 없다. (2) 주민투표법 제8조 소정의 국가정책의 수립에 관한 국가사무는 지방자치단체의 고유사무 또는 단체위임사무와 달리 원칙적으로는 주민투표의 대상이 아니고, 이에 대한 주민투표는 중앙행정기관이 그 자유재량에 따라 주민의 의견을 반영하기 위하여 공익적 목적에서 실시를 요구하는 자문형 주민투표에 불과하므로, 제7조 소정의 주민투표에 적용되는 주민투표결과의 확정력, 주민투표소송, 재투표 및 투표연기 등의 규정을 적용할지 여부는 입법재량에 해당한다. 국가정책에 관한 주민투표가 자문형 주민투표에 불과하고 그 결과에는 법적기속력이 없는 점 등을 감안하면, 위 규정들의 적용이 배제되었다고 하더라도 이는 청구인들의 재판청구권, 평등권, 자기결정권, 환경권 등을 합리적인 사유로 제한하는 것에 불과하고, 헌법상 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 3. 적법요건에 관한 판단 (1) 이 사건 법률조항은 국가정책에 관한 주민투표권자에 대하여 주민투표소송 등을 인정하지 않는 규정이므로 이에 대하여 자신이 스스로 법적으로 관련되기 위해서는 적어도 주민투표법상 주민투표권자의 지위에 있어야 하고, 주민투표법상의 주민투표권자라 함은 20세 이상의 주민으로서 주민투표를 실시하는 때의 투표인명부작성 기준일(주민투표 발의일을 말한다) 현재 그 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자를 말한다( 제5조 제1항, 제6조 제1항, 제13조 제2항). (2) 그런데 이 사건 기록에 의하면 [별지 1] 기재 청구인들 중 청구인 13, 14, 34 내지 63은 경주시, 군산시, 포항시, 영덕군에서 이 사건 처분시설의 유치 여부에 관하여 주민투표가 발의된 2005. 10. 4. 현재 위 각 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자가 아님이 명백하므로, 위 청구인들에 대하여는 이 사건 법률조항과의 자기관련성을 인정하기 어렵다. 따라서 위 청구인들의 심판청구는 부적법하다 할 것이고, 이하에서는 나머지 청구인들의 심판청구에 대하여 검토하기로 한다. 4. 본안에 관한 판단 가. 제한되는 기본권 이 사건 법률조항에 의하면 주민투표법 제8조 소정의 국가정책에 관한 주민투표권자는 주민투표의 효력에 관하여 이의가 있더라도 주민투표소송을 제기할 수 없게 되므로 헌법상의 기본권인 재판청구권에 제한을 받게 되고, 또한 그 결과로서 주민투표소송이 인정되는 제7조 소정의 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표권자와 비교할 때 동일한 주민투표권자임에도 주민투표소송의 제기 여부에 있어서 서로 간에 차별이 존재하게 되므로 평등권에 제한을 받게 된다. 한편, 청구인들은 이 사건 법률조항으로 인하여 자율적으로 의사를 결정하고 생활영역을 형성할 수 있는 자기결정권 및 환경권(공해예방, 공해배제청구권 등)이 침해되었다고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항으로 인하여 직접적으로 제한받는 기본권은 재판청구권 및 평등권이라 할 것이므로, 이에 대하여 아래에서 검토 판단하는 이상 그 밖의 위 기본권들에 대하여 따로 판단하지는 아니하기로 한다. 나. 재판청구권 침해 여부 (1) 헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다”라고 하여 법률에 의한 재판과 법관에 의한 재판을 받을 권리를 보장하고 있는바, 이와 같은 재판청구권은 절차적 기본권으로서 원칙적으로 제도적 보장의 성격이 강하기 때문에, 자유권적 기본권 등 다른 기본권의 경우와 비교하여 상대적으로 광범위한 입법형성권이 인정되므로, 관련 법률에 대한 위헌심사기준은 합리성원칙 내지 자의금지원칙이 적용된다( 헌재 1998. 12. 24. 94헌바46, 판례집 10-2, 842, 851； 헌재 2005. 5. 26. 2003헌가7, 판례집 17-1, 558, 567). (2) 지방자치법 제13조의2에서 규정하고 있는 주민투표권은 어디까지나 입법에 의하여 채택된 것일 뿐 헌법에 의하여 이러한 제도의 도입이 보장되고 있는 것은 아니므로 헌법이 보장하는 기본권이 아니라 법률이 보장하는 권리에 불과하다( 헌재 2007. 6. 28. 2004헌마643, 판례집 19-1, 843, 850-853 참조). 따라서 지방자치법 제13조의 2 제2항에 근거하여 제정된 주민투표법이 구체적으로 주민투표의 종류와 대상, 실시요건 및 절차, 그 효력이나 쟁송방법 등을 어떻게 정할 것인가의 문제는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다고 할 것이다( 헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522, 판례집 15-2상, 169, 176-177； 헌재 2007. 4. 26. 2004헌바60, 판례집 19-1, 427, 437 등 참조) (3) 살피건대, 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표와 국가정책사항에 관한 주민투표는 그 대상으로 하는 사항의 성격, 그 사항의 영향 범위 및 규모, 예산 및 재정상의 근거, 전국적으로 통일적, 획일적인 처리를 요하는지 여부 등에 있어서 본질적인 차이가 있다. 주민투표법은 이와 같은 차이를 감안하여, 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표의 경우에는 국가사무가 아닌 지방자치단체의 권한에 속하는 일정한 사항만을 대상으로 이를 실시하도록 하고( 제7조, 제9조), 그 주민투표결과 확정된 내용에 대하여 지방자치단체의 장 및 지방의회는 행정·재정상의 필요한 조치를 취하여야 하며( 제24조 제5항), 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없도록 규정함으로써( 제24조 제6항), 단순한 자문적인 주민의견 수렴절차에 그치지 않고 주민투표를 통한 주민결정권을 인정한 반면, 국가정책에 관한 주민투표에 대하여는 그 실시 여부 및 구체적 실시구역에 관하여 중앙행정기관의 장에게 상당한 범위의 재량을 인정하고( 제8조 제1항), 그 주민투표결과에 대해서도 법적 구속력을 인정하지 않고 단순한 자문적인 주민의견 수렴절차에 그치도록 하고 있다. 이러한 점들을 종합하여 볼 때, 주민투표법은 국가정책에 관한 주민투표의 경우에 지방자치단체의 결정사항에 관한 주민투표와 동일하게 주민투표운동의 원칙 내지 금지사항을 규정하고 그에 위반한 행위에 대하여 관할 선거관리위원회에 의한 행정제재처분이나 사법기관에 의한 형사처벌을 가하도록 규정하는 등 공정성과 절차적 정당성을 확보하도록 하는 한편, 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표와 국가정책사항에 관한 주민투표 사이의 본질적인 차이를 감안하여, 이 사건 법률조항에 의하여 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표와는 달리 주민투표소송의 적용을 배제하고 있는 것이다. 그렇다면, 이 사건 법률조항이 현저히 불합리하게 입법재량의 범위를 벗어나 청구인들의 주민투표소송 등 재판청구권을 침해하였다고 보기는 어렵다 할 것이다. 다. 평등권 침해 여부 (1) 헌법이 요구하는 평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 또는 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을 침해한 것으로 볼 수 있다( 헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4, 판례집 15-1, 7, 20； 헌재 2007. 6. 28. 2004헌마643, 판례집 19-1, 843, 852-853). (2) 앞서 본 바와 같이 자치사무 등 지방자치단체의 주요결정사항과 국가사무 등 국가정책의 수립에 관한 사항은 각 사항의 성격, 그 사항의 영향 범위 및 규모, 예산 및 재정상의 근거, 전국적으로 통일적, 획일적인 처리를 요하는지 여부 등에서 본질적인 차이가 있는 점, 이와 같은 차이에 따라 주민투표법은 지방자치단체의 주요결정사항에 대한 주민투표에 대해서는 주민투표를 통한 주민결정권을 인정하고 있는 반면, 국가정책에 관한 주민투표에 대해서는 법적 구속력을 인정하지 않고 단순한 자문적인 주민의견 수렴절차에 그치도록 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 국가정책에 관한 주민투표의 경우에 주민투표소송을 배제함으로써 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민투표의 경우와 달리 취급하였다 하더라도, 이는 위와 같은 양자 사이의 본질적인 차이를 감안한 것으로서 입법자의 합리적인 입법형성의 영역 내의 것이라 할 것이고, 따라서 자의적인 차별이라고는 보기 어려우므로, 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, [별지 1] 기재 청구인들 중 청구인 13, 14, 34 내지 63의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환