헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2005헌바51 결정 국민건강보험법제63조제4항등위헌소원

각하, 합헌

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판시사항

가. 법률의 시행령에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구를 할 수 있는지 여부(소극) 나. 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 한 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 조세법률주의 및 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

재판요지

가. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에 소송사건의 당사자가 같은 법 제41조 제1항에 의한 위헌 여부 심판의 제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척한 경우 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 그 법률의 위헌 여부의 심판을 구하는 것이므로 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 법률이지 대통령령은 그 대상이 될 수 없다. 나. (1) 보험료는 조세와는 근본적으로 성격을 달리하는 공과금으로서 조세법률주의가 적용되지 않는다. (2) 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되기 전의 것) 제63조 제3항, 관련 법률인 근로기준법, 국민연금법의 제 규정들을 살펴보면, 사용자의 표준보수월액에 있어서 ‘보수’의 대강의 의미를 알 수 있다 할 것이고, 이는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입으로 볼 수 있을 것인데, 이 사건 법률조항은 사용자의 경우 보수가 지급되지 않는다는 것을 전제하면서 동시에 표준보수월액의 산정을 예상하고 있으므로 이 사건 법률조항에서 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 사항이 사용자의 표준보수월액에 있어서 ‘보수’의 개념이 아니라 구체적으로 표준보수월액을 산정하는 방법 등에 관하여 위임하고 있는 것으로 보아야 할 것이다. 개인사업장의 사용자는 소득파악이 쉽지 않을 뿐 아니라 사업장을 운영하면서 얻은 수입의 유형과 수입시기 등이 서로 달라 그 수입을 기준으로 표준보수월액을 산정하는 방법을 법률에서 구체적으로 규정하는 것이 곤란하다는 입법기술상의 한계가 인정되고, 사업장에서 얻은 수입 중 어떤 수입을 부과대상으로 삼고, 어떤 기준으로 부과할 것인지 여부는 경제현실의 변화에 따라 적절하게 변경할 필요가 있으므로, 사용자의 표준보수월액의 산정방법에 관하여는 위임입법의 필요성이 인정된다고 보여 진다. 한편, 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 대상은 보수를 지급받지 아니하는 사용자의 건강보험료 산정의 기초가 되는 표준보수월액에 관한 사항으로서, 이는 사용자가 영위하는 사업의 종류, 규모, 소득의 유형과 수입시기, 소득파악률 등에 따라 매우 다양하고, 여러 가지 사회경제적 상황에 따라 수시로 변화할 수 있는 것이다. 따라서 위임의 구체성·명확성의 요건은 결과적으로 완화된다고 할 것이다. 사용자의 표준보수월액에 있어서 ‘보수’란 근로자의 보수에 대응하는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 의미하고, 이 사건 법률조항의 입법취지, 근로자인 직장가입자의 등급별 표준보수월액산정을 규정하고 있는 법 제63조 제1항에 비추어 보면, 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정에 있어서 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 기준으로 등급별로 표준보수월액을 산정하는 구체적인 방법에 대하여 하위법령에 규정될 것이라는 점은 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.

참조조문

구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정’에 관한 부분, 구 국민건강보험법 시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17285호로 개정되고, 2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되기 전의 것) 제38조

참조판례

나. 헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 944-954, 헌재 2002. 6. 27. 2000헌가10, 판례집 14-1, 565, 569-570, 헌재 2004. 11. 25. 2002헌가10, 판례집 16-2, 228, 240

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2005헌바51 국민건강보험법제63조제4항등위헌소원

청구인

강인애(변호사)

원심판결

서울행정법원 2005구합4595

판결선고

2007. 04. 26.

주 문

1. 구 국민건강보험법시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17285호로 개정되고, 2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되기 전의 것) 제38조에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 ‘강인애법률사무소’를 운영하는 변호사로서 국민건강보험의 직장가입자인 사업자인 바, 국민건강보험공단은 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되기 전의 것, 이하, ‘법’이라 한다) 제62조 제3항, 제63조 제1항, 같은 조 제4항, 제65조, 구 국민건강보험법시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17285호로 개정되고, 2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되기 전의 것, 이하, ‘시행령’이라 한다) 제38조 제2항 등을 적용하여 2005. 1. 19. 청구인에게 2005. 1. 분 보험료 307,300원, 2002년 추가정산분 보험료 10,613,720원 등 합계 금 10,921,020원의 국민건강보험료를 납입고지하였다. (2)청구인은 이에 불복하여 국민건강보험공단을 상대로 서울행정법원 2005구합4595호로 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 법 제63조 제4항, 시행령 제38조에 대하여 위헌제청신청( 2005아482)을 하였으나, 위 법원은 2005. 6. 22. 법 제63조 제4항에 대하여는 기각, 시행령 제38조에 대하여는 각하하였다. 이에 청구인은 2005. 6. 28. 법 제63조 제4항 및 시행령 제38조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 법 제63조 제4항 전부 및 시행령 제38조에 대하여 위헌소원을 제기하였으나 청구인의 청구이유와 당해 사건을 종합하여 살펴보면, 법 제63조 제4항 중 당해 사건에 적용될 부분은 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 부분임이 명백하다. 그러므로 이 사건 심판의 대상은 법 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 시행령 제38조(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이다. 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되기 전의 것) 제63조(표준보수월액) ④ 제1항의 규정에 의한 등급별 표준보수월액의 산정 및 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다 구 국민건강보험법시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17285호로 개정되고, 2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되기 전의 것) 제38조(보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 결정) ① 법 제63조 제4항의 규정에 의하여 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액은 다음 각 호의 방법으로 산정한다. 이 경우 표준보수월액의 적용기간 및 변경절차 등은 제34조 내지 제36조의 규정을 준용한다. 1.객관적인 자료에 의하여 수입이 확인되는 경우에는 그 확인된 금액 2.수입을 확인할 수 있는 객관적인 자료가 없는 경우에는 사용자의 신고금액 ② 제1항 제1호 및 제2호의 규정에 불구하고 동항 제1호의 확인금액 또는 동항 제2호의 신고금액이 그 사업장에서 최고등급을 적용받는 근로자의 해당 등급부터 그 등급보다 10등급이 높은 등급 사이의 등급 중 공단의 정관이 정하는 등급에 해당하는 표준보수월액보다 낮은 경우에는 공단의 정관이 정하는 등급에 해당하는 표준보수월액을 그 사업자의 표준보수월액으로 한다. [관련조항] [별지] 기재와 같다. 2.청구인의 주장요지, 법원의 제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 (1) 이 사건 법률조항은 보수를 지급하지 아니하는 사용자에 대한 보험료의 기준이 되는 표준보수월액의 산정에 관하여 개략적인 기준도 정하지 아니하고 이를 전적으로 대통령령에 위임하고 있는바, 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되고, 이로 인하여 재산권을 침해한다. (2)또한 이 사건 법률조항은 건강보험료는 국가가 일방적으로 국민에게 과하는 공과금으로서 조세에 준하는 성질을 지니고 있어 조세법률주의가 적용되어야 할 것이므로 보험료 부과요건에 관하여는 국회의 입법 없이 또는 법률의 포괄적 위임에 의하여 보험료액수를 결정하게 하여 조세법률주의에 위배된다. (3)이 사건 시행령조항은 건강보험료는 납부의무자의 실질소득을 기초로 산정되어야 함에도, 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액을 산정함에 있어 실질적인 필요경비를 공제하도록 규정하고 있지 않아 응능부담의 원칙에 위배되어 헌법상 보장된 재산권을 침해한 것이다. 나. 법원의 제청신청기각이유 (1) 이 사건 법률조항에 대한 판단 이 사건 법률조항은 건강보험료를 산정함에 있어서 개인사업장의 사용자에게는 그 사용자마다 사업장을 운영하면서 얻은 소득의 유형과 수입시기 등이 서로 달라 그 소득을 법률에서 구체적으로 규정하는 것이 곤란하다는 입법기술상의 한계와 건전한 재정을 통해 국민건강보험제도를 유지·발전시키기 위해서는 사업장에서 얻은 소득 중 어떤 소득을 부과대상으로 삼고, 어떤 기준으로 부과할 것인지 여부는 상황에 따라 적절하게 변경할 필요가 있다는 입법기술적인 필요 등에 의하여 이 사건 법률조항에서 그 표준보수월액의 산정 등 구체적인 사항을 대통령령에 위임하고 있다. 위임입법에 있어서는 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 기본사항을 가능한 한 구체적이고 명확하게 규정할 것을 요구하지만, 그 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 규제 대상의 종류와 성격에 따라 일정한 경우에는 완화될 뿐만 아니라, 위임조항에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수 없는바( 헌재 1997. 12. 24. 95헌마390, 판례집 9-2, 817-834), 위와 같이 법 제62조 제3항, 제63조 제1항은 직장가입자의 보험료 산정에 관하여 ‘표준보수월액’을 기준으로 산정하되, 그 ‘표준보수월액’은 직장가입자가 일정기간 동안 지급받는 ‘보수’를 기준으로 등급별로 산정한다고 규정하면서, 다만 직장가입자 중 개인사업장의 사업자의 경우에는 앞서 본 바와 같은 사유에 의한 입법기술상의 한계 및 입법기술상의 필요성에 의하여 위임하고 있으므로, 이 사건 법률조항은 법 제62조 제3항, 제63조 제1항과 결합하여 이 사건 법률조항에 의하여 위임된 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 규정하고 있다고 할 것이므로 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다. 또한 국민건강보험제도는 그 가입자가 보험료를 납부하고, 그 반대급부로 보험급여를 받는 것이므로 반대급부 없이 국가에서 강제로 금전을 징수하는 조세와는 성격을 달리하므로 조세법률주의에 위반되지 아니한다. (2) 이 사건 시행령조항에 대한 판단 헌법 제107조 제1항은 “법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 법원은 헌법재판소에 제청하여 그 심판에 의하여 재판한다.”라고 규정하고 있고, 헌법 제107조 제2항은 “명령·규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다.”라고 각 규정하고 있으며, 헌법재판소법 제41조 제1항은 “법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에는 당해 사건을 담당하는 법원은 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌 여부의 심판을 제청한다.”라고 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면 법원의 위헌심판제청은 ‘법률’이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에 할 수 있는 것이고, 명령이나 규칙이 헌법에 위반되는 여부는 법원 스스로 이를 판단할 수 있으므로 이는 위헌심판제청의 대상이 되지 아니하여 부적법하다. 다. 국민건강보험공단 이사장의 의견 (1) 이 사건 법률조항에 대한 의견 사회보험의 성격을 가지고 있는 건강보험제도는 강제적으로 부과·징수하는 보험료 부담의 형평성을 도모하기 위하여 가입자들의 소득이 투명하게 노출되어 파악되어야 하나, 소득의 노출 정도를 나타내는 소득 파악률은 직장가입자와 지역가입자 사이에 현저한 차이가 있는 것이 현실이며, 이에 따라 법은 근로자 및 사용자에 대하여는 소득에 의하여 보험료를 산정하고, 소득파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 법 제64조에 의하여 소득뿐 아니라, 재산, 생활수준, 직업, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작하여 그 추정 소득을 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하고 있다. 그런데 개인사업자의 사용자는 직장가입자이면서도, 근로자와 달리 지역가입자와 마찬가지로 소득 파악이 쉽지 않고, 사업장을 운영하면서 얻은 소득의 유형과 수입 시기 등이 서로 달라 그 소득을 법률에서 구체적으로 규정하는 것이 곤란하다는 입법기술상의 한계가 있다. 이러한 입법기술적인 필요에 의해 이 사건 법률조항에서 그 표준보수월액의 산정 등 구체적인 사항을 대통령령에 위임하고 있는바, 법 제62조 제3항은 “직장가입자의 월별 보험료액은 제63조의 규정에 의하여 산정한 표준보수월액에 제65조의 규정에 의한 보험료율을 곱하여 얻은 금액으로 한다.”라고 규정하고, 제63조 제1항은 “ 제62조 제3항의 규정에 의한 표준보수월액은 직장가입자가 일정기간 동안 지급받는 보수를 기준으로 하여 등급별로 산정한다.”라고 규정하고 있으므로, 이 사건 법률조항은 법 제62조 제3항, 제63조 제1항과 결합하여 위임된 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다. 또한 건강보험료는 피보험자 또는 그 사용자가 보험자의 보험급여를 위한 재정을 충당할 목적으로 법률에 근거하여 납부하는 공과금이고, 기존의 공과금체계에 편입시킬 수 없는 독자적 성격을 가진 공과금으로 조세와는 구별되는 것으로서 보험자의 수입이 보험급여를 포함한 전체지출을 충당할 수 있도록 산정되어야 하는 반면, 사회연대의 원칙에 의해 소득의 재분배 효과를 달성하기 위한 조치들이 가능하다. 그러므로 단지 보험료를 조세와 동일한 것으로 보아 조세법률주의에 반한다는 주장은 타당하지 않다. (2) 이 사건 시행령조항에 대한 의견 헌법 제107조 제1항은 “법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 법원은 헌법재판소에 제청하여 그 심판에 의하여 재판한다.”라고 규정하고 있으며, 헌법 제107조 제2항은 “명령·규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다.”라고 각 규정하고 있으며, 헌법재판소법 제41조 제1항은 “법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에는 당해 사건을 담당하는 법원은 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌 여부의 심판을 제청한다.”라고 규정하고 있으므로 이 사건 시행령조항은 위헌심판제청의 대상이 되지 아니한다. 가사 대상이 된다 하더라도, 사회보험료는 사회연대의 원칙에 따라 사회적 효율성과 개별적 공평성을 고려하여 적절한 기준에 따라 정할 수 있다 할 것이므로 조세의 경우처럼 응능부담의 원칙이 적용되는 것으로 볼 수 없고, 시행령 제36조 제4항 별표 4 규정에 따르면 직장가입자의 표준보수월액이 49,800,000원(연소득 597,600,000원)이상일 경우에는 최상한인 100등급에 해당하여 실제 부과되는 보험료는 차이가 없게 되는바, 청구인에 대한 보험료 부과처분의 근거가 된 종합소득금액 및 청구인이 주장하는 순소득 모두 100등급에 해당하여 국민건강보험공단의 청구인에 대한 보험료 부과처분에는 전혀 차이가 없게 되므로, 당해 헌법소원과 관련된 소송에서 해당 처분의 취소를 구할 이익이 인정되지 않는다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구 부분 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척하였을 경우에 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로써 심판신청을 하는 것이므로, 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 법률인 것이지 대통령령은 그 대상이 될 수 없다고 할 것이다( 헌재 1997. 10. 30. 95헌바7, 판례집 9-2, 437, 447; 헌재 1999. 1. 28. 97헌바90, 판례집 11-1, 19, 27-28; 헌재 2004. 8. 26. 2004헌바14, 판례집 16-2, 306, 312 참조). 그런데 이 사건 시행령조항에 관한 부분은 그 심판대상이 될 수 없는 대통령령에 대한 것이므로 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하다고 할 것이다. 나. 이 사건 법률조항에 대한 심판청구 부분 이 사건 법률조항은 국민건강보험료 부과·징수에 관한 규정이 아니라, 표준보수월액의 산정에 관한 조항인바, 표준보수월액 산정의 하자를 건강보험료 부과처분의 취소를 구하는 당해 사건에서 다툴 수 있는지의 여부에 따라 재판의 전제성에 대한 판단이 달라질 수 있다. 건강보험료 결정구조에 비추어 당해 사건의 보험료 납입고지는 징수처분의 성질을 가진다고 보는 견해가 있을 수 있고, 보험료납입고지를 부과처분으로 본다고 하더라도 표준보수월액결정은 처분이 아니라거나, 표준보수월액결정을 처분으로 본다고 해도 표준보수월액결정처분과 보험료 부과처분은 각각 다른 효과를 목적으로 하고 있어 보험료 부과처분의 취소를 구하는 당해 사건에서 선행처분인 표준보수월액 결정처분의 위법을 주장할 수 없다는 견해가 제시될 수 있으며, 위와 같은 견해들에 의하면 이 사건 법률조항은 당해 사건에 적용되지 않거나 적용된다 하더라도 그 위헌 여부에 따라 당해 사건의 재판의 내용에 영향을 미치지 못하므로 재판의 전제성이 인정되지 않을 수 있다. 그런데 헌법재판소는 법률이 재판의 전제가 되는 요건을 갖추고 있는지의 여부를 심판함에 있어서는 당해 사건 법원의 견해가 명백하게 불합리하여 유지될 수 없는 경우가 아닌 한 그 견해를 존중해야 할 것이다. 당해 사건의 법원은 국민건강보험공단이 청구인에게 “국민건강보험료를 부과하는 처분을 하였다.”고 함으로써 납입고지행위를 보험료부과처분으로 보았다고 할 수 있고, 표준보수월액산정의 법적 성질이나, 표준보수월액산정에 대한 하자를 보험료부과처분에 대한 행정소송에서 다툴 수 있는지에 대해서는 명시적으로 판단한 바 없으나, 표준보수월액 산정에 대한 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하면서 청구인의 위헌법률심판제청신청을 기각하고 있으므로 표준보수월액의 산정의 하자를 당해 소송절차에서 다툴 수 있는 것으로 보고 있다고 할 수 있다. 그렇다면 헌법재판소는 특히 이 사건과 같이 국민건강보험료 부과·징수의 법률관계에 관하여 학설과 판례상으로 정리된 바가 없다면 당해 사건의 법원의 법률해석을 존중하여 재판의 전제성을 긍정함이 상당하다. 4. 본안에 대한 판단 가. 의료보장제도의 개관 및 직장가입자의 건강보험료 산정구조 (1) 의료보장제도의 개관 각국의 의료보장제도는 역사, 경제, 사회적 여건에 따라 다른 형태를 취하고 있다. 국가가 의료보장을 시행하는 방법은 재원을 확보하는 방법에 따라, 법률에 자격이 정해진 자가 보험료를 낼 것을 전제로 하여 보험급여를 하는 보험방식과 일반조세를 재원으로 하여 국민 또는 거주자라는 요건만 갖추면 국가가 의료서비스를 보장하는 조세방식으로 구분된다. 의료보험의 형태는 사회보험과 사보험으로 구분되는데, 사보험에서는 보험가입의 여부가 계약자유의 원리에 따라 당사자 간의 자유로운 의사결정에 의하여 이루어지며, 보험법적 관계가 민법상의 계약에 의하여 성립되는 반면, 사회보험에서는 법이 정하는 요건을 충족시키는 국민에게 가입의무가 부과됨으로써 사회보험에의 가입이 법적으로 강제되며, 이로써 보험법적 관계가 당사자의 의사와 관계 없이 법률에 의하여 성립한다. 사보험에서는 상업적ㆍ경제적 관점이 보험재정운영의 결정적인 기준이 되지만, 사회보험에서는 사회정책적 관점이 우선하고, 이러한 성격은 특히 보험료의 산정에 있어서 뚜렷한데, 보험료의 산정에 있어서 사보험에서는 성별, 연령, 가입연령, 건강상태 등 피보험자 개인이 지니는 보험위험, 즉 위험발생의 정도나 개연성에 따라 보험료가 산정되지만, 사회보험에서의 보험료는 피보험자의 경제적 능력, 즉 소득에 비례하여 정해진다. 즉, 사보험의 보험료는 보험료와 보험급여 간의 보험수리적인 개인별 등가원칙에 의하여 산정되는 반면, 사회보험의 목적은 사회연대의 원칙을 기반으로 하여 경제적인 약자에게도 기본적인 사회보험의 급여를 주고자 하는 것이므로, 보험료의 산정에 있어서 개인별 등가의 원칙이 철저히 적용되지 아니한다. 사회보험의 목적은 국민 개개인에게 절실히 필요한 의료보험을 제공하고 보험가입자 간의 소득재분배 효과를 거두고자 하는 것이며, 이러한 목적은 동일위험집단에 속한 구성원에게 법률로써 가입을 강제하고 소득재분배를 하기에 적합한 방식으로 보험료를 부과함으로써 달성될 수 있는 것이다. 우리 나라는 1977년 의료보험의 시행 당시, 강제가입과 소득수준에 따른 보험료의 차등부과, 균등한 보험급여, 법률에 의한 보험료의 강제징수를 특징으로 하는 사회보험방식을 채택하였다. 국민건강보험법은 보험가입자를 직장가입자와 지역가입자로 분류하였고, 직장가입자에는 근로의 제공으로 인하여 지급받는 금품으로 생활하는 자와 근로제공에 대하여 금품을 지급하는 사용자가 해당하고, 의료보호대상자, 직장가입자 및 피부양자를 제외한 자가 지역가입자에 해당된다. 보험료는 보험자인 공단이 행하는 보험급여 및 관리비 등에 필요한 재원을 가입자로부터 충당하기 위한 금액이라 할 수 있는데, 직장가입자 중 근로자·공무원 및 교직원은 근로의 제공으로 인하여 사용자 등에게서 지급받는 보수를 기준으로 표준보수월액을 산정한 후 보험료율을 곱하여 산정되고( 법 제62조 제3항, 제63조 제1항, 제3항, 제65조), 지역가입자의 보험료는 지역가입자의 소득, 재산, 생활수준, 직업, 경제활동 참가율 등을 참작하여 정한 부과표준소득에 따라 등급별로 정하여진 금액을 기초로 한다( 법 제62조 제4항, 제64조). 사회보험의 성격상, 보험료의 산정에 있어서도 피보험자의 경제적 능력, 즉 소득 등에 비례하여 정하여지는데, 직장가입자의 경우는 소득이 파악되므로 소득만을 기준으로 보험료를 산정하지만( 법 제63조), 소득 파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 직업, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작하여 소득을 추정하여 그 추정소득을 기준으로 하도록 정하였다( 법 제64조)( 헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 954). (2) 직장가입자의 건강보험료 산정 직장가입자의 보험료는 표준보수월액에 보험료율을 곱하여 산정된다. 표준보수월액은 보수월액을 기초로 산정되며, 보수월액은 보수를 기초로 산정된다. 법 제63조 제3항에서 보수는 근로자·공무원 및 교직원이 근로의 제공으로 인하여 사용자·국가 또는 지방자치단체로부터 지급받는 금품(실비변상적인 성격의 것을 제외한다)으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 이에 따라 시행령 제33조는 보수의 범위에서 제외되는 금품들을 규정하고 있다. 보수에 포함하기 위하여서는 근로의 제공으로 인하여 지급받는 금품이라는 요건과 사용자·국가 또는 지방자치단체로부터 지급받는 금품이라는 요건을 동시에 충족하여야 한다. 보수월액은 직장가입자가 일정기간 동안 지급받은 보수를 그 월의 수로 나누어 산정된 금액을 말하고, 보수월액의 구간별로 평균이 되는 금액을 표준보수월액이라 하며, 구체적인 산정방법은 시행령에 규정되어 있다( 법 제63조 제4항, 시행령 제36조, 제37조, 제38조). 직장가입자의 적용범위에는 근로의 제공으로 인하여 지급받는 금품으로 생활하는 자와 근로제공에 대하여 금품을 지급하는 사용자가 모두 포함되는데, 법 제63조 제3항에는 근로자나 공무원 및 교직원이 근로의 제공으로 인하여 지급받는 금품으로 보수의 개념을 규정하였기 때문에 사용자가 지급받는 금품은 보수에 포함되지 않으므로 이 사건 법률조항은 보수가 지급되는 직장가입자와는 별도로 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 나. 입법취지 보수를 지급받는 근로자의 경우 소득이 정확하게 파악되는 반면, 사용자는 지역가입자와 마찬가지로 소득 파악률이 저조함에도 법은 사용자를 직장가입자에 포함시키고 있다. 사용자에 대하여 직장가입자로 할 것이냐, 지역가입자로 할 것이냐, 아니면 법의 적용대상에서 제외할 것이냐는 각국의 사회보장정책의 문제인데, 법이 제정되기 전부터 관행적으로 사용자에게 직장가입자가 될 수 있도록 배려하여 왔으므로 그 기득권을 인정하는 취지에서 사용자를 직장가입자로 분류한 것으로 풀이된다. 그런데 완전하게 소득이 파악되는 근로자 등과 달리 사용자는 소득을 파악하기가 힘들고, 낮은 소득파악률로 인해 야기될 수 있는 보험료 산정의 형평성으로 인해 근로자 등과 다른 별도의 표준보수월액 산정기준이 필요하므로 이를 대통령령에 위임하고 있는 것이다. 다. 보험료의 법적 성격 및 조세법률주의 위반 여부 헌법재판소는 보험료의 법적 성격에 대하여 “사회보험료란, 피보험자 또는 그 사용자가 보험자의 보험급여를 위한 재정을 충당할 목적으로 법률에 근거하여 납부하는 공과금이다. 사회보험의 주된 재원은 보험료이며, 세금에 의한 국가의 지원은 단지 보충적으로 사회보험재정의 보조적인 역할을 수행한다. 사회보험료는 기존의 공과금체계에 편입시킬 수 없는 독자적 성격을 가진 공과금이다. 특정의 반대급부 없이 금전납부의무를 부담하는 세금과는 달리, 보험료는 반대급부인 보험급여를 전제로 하고 있으며, 한편으로는 특정 이익의 혜택이나 특정 시설의 사용가능성에 대한 금전적 급부인 수익자부담금과는 달리, 급여혜택을 받지 못하는 제3자인 사용자에게도 보험료 납부의무가 부과된다는 점에서 수익자부담금과 그 성격을 달리 한다.”라고 판시( 헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 943)하면서, 조세법률주의 적용 여부에 대하여 “보험료는 조세와는 근본적으로 성격을 달리하는 공과금으로서 이에 대하여는 조세법률주의가 적용되지 아니하고, 법률의 명확성원칙이나 헌법 제75조의 포괄적 위임입법의 금지원칙과 같은 일반적인 헌법적 기준이 적용된다.”라고 판시( 헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 944-954)한 바 있다. 청구인은 이 사건 법률조항이 조세법률주의에 위반된다고 주장하나, 보험료는 특정의 반대급부 없이 금전납부의무를 부담하는 세금과는 달리, 반대급부인 보험급여를 전제로 하고 있고, 부과주체가 국가 또는 지방자치단체가 아니며, 그 징수절차가 조세와 다르므로 위 헌법재판소의 결정에서와 같이 조세법률주의가 적용되지 않는다고 할 것이다. 그러나 보험료도 국민의 재산권과 직결되는 사항으로서 구체적이고 확정적인 법률규정에 의하여 부과되어야 하므로, 포괄위임입법금지원칙과 같은 일반적인 헌법적 기준은 적용된다 할 것이다( 헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 953; 헌재 2004. 11. 25. 2002헌가10, 판례집 16-2, 228, 240). 라. 포괄위임입법금지원칙 위반 여부 (1) 포괄위임입법금지의 원칙 우리 헌법은 권력분립주의에 입각하여 국민의 권리와 의무에 관한 중요한 사항은 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 국회에 의하여 법률의 형식으로 결정되도록 하고 있다. 이러한 의회주의 내지 법치주의의 기본원리는 입법부가 그 입법의 권한을 행정부 내지 사법부에 위임하는 것을 금지함을 내포하고 있다. 그러나 현대국가에 있어서 국민의 권리·의무에 관한 것이라 하여 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능한데 이는 행정 영역이 복잡·다기하여 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 적절히 대처할 필요성이 요구되는 반면, 국회의 기술적·전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문이다( 헌재 2002. 6. 27. 2000헌가10, 판례집 14-1, 565, 569-570). 따라서 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 이를 위임할 필요가 있다. 하지만 법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 그렇지 아니하고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있기 때문이다. 헌법 제75조는 위임입법의 근거조문임과 동시에 그 범위와 한계를 제시하고 있는바, “법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항”이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다( 헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 99; 헌재 1999. 1. 28. 97헌바90, 판례집 11-1, 19, 28-29; 헌재 1999. 4. 29. 96헌바22 등, 판례집 11-1, 422, 446-447 등 참조). 한편 위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적 체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다( 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533; 헌재 2001. 1. 18. 98헌바75 등, 판례집 13-1, 1, 18; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바24 등, 판례집 14-1, 174, 183 등 참조). 또한 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다( 헌재 1994. 6. 30. 93헌가15 등, 판례집 6-1, 576, 585; 헌재 1995. 10. 26. 93헌바62, 판례집 7-2, 419, 429; 헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 164 등 참조). (2) 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 반하는지 여부 (가) 사용자의 표준보수월액에 있어서 ‘보수’의 개념 및 위임의 범위 이 사건 법률조항은 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 위임하고 있다. 청구인은, 보수를 받는 근로자는 보수를 기준으로 표준보수월액을 등급별로 산정하도록 규정하고 있으나, 이 사건 법률조항이 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 기준에 관하여는 아무런 규정이 없다고 주장하므로 대통령령에 위임한 사항이 사용자의 표준보수월액을 산정하는 기준인 ‘보수’의 개념도 포함하는지, 아니면 단지 구체적인 산정방식 등만을 위임한 것인지 살펴보도록 한다. 법은 보수에 대하여 근로자 등이 근로의 제공으로 지급받는 금품으로 규정하고 있고( 법 제63조 제3항), 근로기준법에서는 임금의 정의를 ‘사용자가 근로의 대상으로 근로자에게 임금·봉급 기타 어떠한 명칭으로든지 지급하는 일체의 금품’( 근로기준법 제18조)이라고 규정한 바에 따라 임금의 범위를 판단함에 있어서는 금품지급이 근로제공과 직접적으로 관련되거나 밀접하게 관련된 것인지, 정기적으로 지급되는 것인지 등을 기준으로 하고 있다. 건강보험의 경우 사회보험의 성격상 보험료는 피보험자의 경제적 능력, 즉 소득 등에 비례하여 정하여지는 점을 감안할 때 결국 보수란 경제력의 척도를 가리는데 그 의의가 있다 할 것이므로 근로기준법상 임금의 범위보다 넓은 개념이라 할 것이다. 그런데 관련법률인 국민연금법을 살펴보면, 건강보험과 마찬가지로 사회보험의 일종인 국민연금도 연금보험료를 징수함에 있어서 소득을 기준으로 징수를 하도록 하면서( 국민연금법 제3조 제1항 제3호, 제4호, 제5호, 제75조 제3항), 소득의 개념에 대해서 ‘일정기간 동안의 근로의 제공 또는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입’으로 정의하고 있는데, ‘일정기간 동안의 근로의 제공에서 얻은 수입’은 건강보험료산정에 있어서는 보수에 해당한다고 할 수 있다. 그렇다면 사용자의 표준보수월액에 있어서의 ‘보수’에 대하여도 국민연금법상의 소득개념에서 그 대강의 의미를 알 수 있다 할 것이고, 이는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입으로 볼 수 있을 것이며, 사용자의 표준보수월액에 있어서의 ‘보수’를 그런 의미로 이해할 때야 비로소 사업장 안에서 근로자의 보수의 개념에 상응하게 될 것이다. 그렇지만 이 사건 법률조항은 사용자의 경우 보수가 지급되지 않는다는 것을 전제하면서 동시에 표준보수월액의 산정을 예상하고 있다. 따라서, 이 사건 법률조항에서는 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 사항이 사용자의 표준보수월액에 있어서 ‘보수’의 개념이 아니라 구체적으로 표준보수월액을 산정하는 방법 등에 관하여 위임하고 있는 것이라고 보아야 할 것이다. (나) 판 단 개인사업장의 사용자는 지역가입자와 마찬가지로 소득파악이 쉽지 않을 뿐 아니라 사업장을 운영하면서 얻은 수입의 유형과 수입시기 등이 서로 달라 그 수입을 기준으로 표준보수월액을 산정하는 방법을 법률에서 구체적으로 규정하는 것이 곤란하다는 입법기술상의 한계가 인정되고, 사업장에서 얻은 수입 중 어떤 수입을 부과대상으로 삼고, 어떤 기준으로 부과할 것인지 여부는 경제현실의 변화에 따라 적절하게 변경할 필요가 있으므로, 사용자의 표준보수월액의 산정방법에 관하여는 위임입법의 필요성이 인정된다고 보여 진다. 한편, 보험료는 조세는 아니지만, 조세와 마찬가지로 국민의 재산권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규로서 그 위임의 구체성·명확성 정도는 일반적인 급부영역에서 보다는 엄격할 것이 요구되지만, 이 사건 조항이 규정하고 있는 대상은 보수를 지급받지 아니하는 사용자의 건강보험료 산정의 기초가 되는 표준보수월액에 관한 사항으로서, 이는 사용자가 영위하는 사업의 종류, 규모, 소득의 유형과 수입시기, 소득파악률 등에 따라 매우 다양하고, 여러 가지 사회경제적 상황에 따라 수시로 변화할 수 있는 것이다. 따라서 위임의 구체성·명확성의 요건은 결과적으로 완화된다고 할 것이다. 사용자의 표준보수월액에 있어서 ‘보수’란 근로자의 보수에 대응하는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 의미하고, 이 사건 법률조항의 입법취지, 근로자인 직장가입자의 등급별 표준보수월액산정을 규정하고 있는 법 제63조 제1항에 비추어 보면, 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정에 있어서 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 기준으로 등급별로 표준보수월액을 산정하는 구체적인 방법에 대하여 하위법령에 규정될 것이라는 점은 충분히 예측할 수 있다 할 것이다. (3) 소 결 그렇다면 이 사건 법률조항은 대통령령에 위임할 입법기술상의 필요성이 인정된다 할 것이며, 입법취지, 보수의 개념, 관련 법조항 등을 유기적·체계적으로 판단하여 보면 하위법령에 규정될, ‘보수가 지급되지 않는 사용자의 표준보수월액의 산정방법에 관한 사항’의 범위나 한계의 대강을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다. 마. 재산권 침해 여부 이 사건 법률조항의 실체적 내용이 표준보수월액을 산정함에 있어서 소득세 및 소득할주민세 등의 금액을 공제하지 않은 금액을 기준으로 하도록 한 것인지 살펴본다. 이 사건 법률조항 자체는 사용자의 보험료를 산정함에 있어서 등급별로 표준보수월액을 산정하는 개략적인 기준으로서 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 제시하고 있는 것에 불과하고, 소득세 등을 공제하지 않은 총수입을 기준으로 표준보수월액을 산정하는 것이 청구인의 재산권을 침해한다는 주장은 이 사건 법률조항이 아니라 시행령에 대한 것이므로 더 나아가 판단할 필요가 없다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

상하급심 판례 1

헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2005헌바51 결정 국민건강보험법제63조제4항등위헌소원