헌법재판소
전원재판부
결정
사건2005헌라1 울산광역시동구등과행정자치부장관간의권한쟁의
청구인울산광역시 동구외 1(대리인 법무법인 ○조 담당변호사 ○○○)
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가.사건의 개요
(1)2005. 7. 1.부터 공무원의 토요일 휴무제가 전면적으로 실시됨에 따라 주 40시간의 근무시간을 확보하기 위하여 피청구인은 2004. 5. 19. ‘공무원의 동절기 근무시간을 종전 9：00부터 17：00까지로 하던 것을 1시간 늘려 9：00부터 18：00까지 연장하는 것’을 주된 내용으로 하는「지방공무원복무조례중개정조례」표준안을 마련하여 각 시·도에 송부하였고, 또한 같은 해 7. 2.「지방공무원복무조례 개정관련 협조요청」이라는 제목으로 위 표준안대로 조치될 수 있도록 협조를 요청하는 공문을 각 시·도에 발송하였으며, 같은 해 11. 4. 행정자치부에서 ‘행정부시장·부지사 회의’를 개최하여 위 표준안대로 복무조례를 개정할 것을 각 시·도에 재차 요청하였다. 이 회의 내용을 토대로 2004. 11. 5. 울산광역시는 산하 기초자치단체가 참석한 가운데 지역관계관 회의를 개최하였고, 행정자치부에서 요청하는 것과 같은 내용으로 청구인들을 포함한 산하 기초자치단체에게 협조요청을 하였다.
(2)한편 2004. 10. 29. 정부는 공무원의노동조합설립및운영등에관한법률안을 국회 환경노동위원회에 회부하였고, 이 법률안에 반대하던 전국공무원노동조합(이하 ‘전공노’라 한다)은 공무원의 노동3권 완전보장을 요구하면서 2004. 11. 15.부터 무기한 총파업을 하겠다는 방침을 밝혔다.
이러한 전공노의 총파업 방침에 대하여 2004. 11. 4. 피청구인과 법무부장관은 기자회견을 통해 공동명의로 담화문을 발표하여 ‘총파업가담자에 대한 엄한 처벌’과 ‘정부방침에 소극적인 자치단체에 대한 특별교부세 지원중단 등의 불이익조치’를 주된 내용으로 하는 총파업사태에 대한 대응책을 내놓았다. 피청구인과 법무부장관은 이 담화문에서 “정부방침에 소극적이거나 안이한 대처로 국민에게 피해와 불편을 초래한 자치단체에 대하여는 특별교부세 지원 중단, 정부시책사업 선정 시 배제 등 범정부적 차원의 행정·재정적 불이익조치를 취할 것”이라고 하였다.
또 행정자치부는「전공노 총파업관련징계업무처리지침」을 마련하여 행정자치부 감사담당관이 이를 울산광역시를 비롯한 각 시·도에 그 내용을 통보하였고, 울산광역시도 2004. 11. 9. 그 내용을 청구인들을 포함한 산하 기초자치단체에 통보하였다.
(3) 2004. 11. 10. 행정자치부 지방행정과장은 청구인들을 비롯한 지방자치단체의 담당 과장에게「전공노 대책 관련 긴급 지시」라는 제하에 ‘전공노 조합원의 병·연가를 불허’하는 내용을 포함한 다음과 같은 업무연락공문을 발송하였다. “1. 전공노에서는 금일(11. 10.) 10：30 기자회견을 통해 쟁의행위찬반투표 중단을 선언하면서, 내일(11. 11.)부터 준법투쟁, 11. 15.(월)부터 총파업에 돌입하겠다고 밝혔습니다. 2. 이와 관련, 지방행정 공백 방지와 국민 불편 최소화를 위해 다음 사항을 긴급 지시하니, 이행에 만전을 기하여 주시기 바랍니다. ○ 사태 종료 시까지 전공노 조합원의 병·연가 불허 - 자연보호·체육행사·야유회 등 파업참여수단으로 변질될 수 있는 외부행사개최도 금지.”
(4)이에 청구인들은 피청구인이 청구인들에게 한 위의 각 행위는 헌법과 법령에 의하여 보장되고 있는 청구인들의 ① 복무조례개정안 발의권 ② 징계의결 요구권 ③ 연가결재권 ④ 특별교부세 지급신청권 등의 권한을 침해할 뿐만 아니라 지방자치제도와 공무원제도의 근간을 흔드는 일이고, 지역경제를 육성해야 하는 피청구인의 의무를 해태하는 것이며, 지역주민의 행복추구권과 재산권을 침해하는 것이라고 주장하면서, 그 권한침해의 확인을 구하고 위 피청구인들의 각 행위가 위헌임의 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 2005. 1. 3. 청구하였다.
나.심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 피청구인이 ① 2004. 11. 4. ‘행정부시장·부지사 회의’를 개최하여 행정자치부에서 마련한「지방공무원복무조례중개정조례」표준안대로 복무조례를 개정할 것을 요청한 것, ② 2004. 11. 4.경「전공노 총파업관련징계업무처리지침」을 울산광역시를 비롯한 각 시·도에 이를 통보한 것(이에 따라 같은 달 9.에 울산광역시는 청구인들을 포함한 산하 기초자치단체에 같은 내용을 통보한 바 있다.), ③ 2004. 11. 10. 청구인들을 포함한 지방자치단체에 「전공노 대책 관련 긴급 지시」중 “사태종료 시까지 전공노 조합원의 병·연가 불허 - 자연보호·체육행사·야유회 등 파업참여수단으로 변질될 수 있는 외부행사개최도 금지”라는 부분을 통지한 것, ④ 2004. 11. 4. 법무부장관과 공동으로 발표한 담화문에서 “정부방침에 소극적이거나 안이한 대처로 국민에게 피해와 불편을 초래한 자치단체에 대하여는 특별교부세 지원 중단, 정부시책사업 선정 시 배제 등 범정부적 차원의 행정·재정적 불이익조치를 취할 것”이라고 선언한 것이 각 청구인들의 권한들을 침해하는지 여부이다.
2.청구인들의 주장과 피청구인의 답변
가. 청구인들의 주장
(1) 지방공무원법 제59조는 “공무원의 복무에 관하여 필요한 사항은 이 법이 규정하는 것을 제외하고는 대통령령 또는 지방자치단체의 조례로 정한다.”고 규정하고 있으므로, 지방자치단체 소속 지방공무원의 복무에 관한 사항 중 지방공무원법 제47조 내지 제58조(복무규정) 이외의 사항은 지방자치단체가 조례로 정하여야 하고, 또한 그 조례발의권은 지방자치단체 장의 고유한 권한이다.
(2) 지방공무원법 제6조 제1항은 “지방자치단체의 장은 이 법이 정하는 바에 따라 그 소속공무원의 임명·휴직과 징계를 행하는 권한(이하 ‘임용권’이라고 한다)을 가진다.”고 규정하고 있으므로 지방공무원의 임용권자는 지방자치단체의 장임이 분명하고, 같은 법 제69조 제1항은 “징계의결요구”를 규정하며, 같은 법 제72조 제1항은 “징계는 인사위원회의 의결을 거쳐 임용권자가 행한다.”고 규정하고 있으므로 지방공무원에 대한 ‘징계의결요구권’은 임용권자, 즉 당해 지방공무원이 소속되어 있는 지방자치단체 장의 권한이다.
(3) 헌법 제7조 제2항은 “공무원의 신분은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하고 있고, 국가공무원법의 위임을 받아 국가공무원의 복무에 관한 사항을 규정하고 있는 국가공무원복무규정 제16조 제4항은 “행정기관의 장은 연가원의 제출이 있을 때에는 공무수행상 특별한 지장이 없는 한 이를 허가하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 서울특별시지방공무원복무조례 제12조 제4항 및 울산광역시지방공무원복무조례 제20조 제4항은 “소속기관의 장은 연가원의 제출이 있을 때에는 공무수행상 특별한 지장이 없는 한 이를 허가하여야 한다.”고 규정하고 있으므로 소속공무원의 연가결재권은 소속기관장의 권한임이 분명하다.
(4) 헌법 제119조 제2항은 “국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하기 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”, 헌법 제123조 제2항은 “국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.”라고 규정하여 지역경제 발전을 위한 국가의 책무를 규정하고 있으므로, 이러한 헌법규정에 기초하여 지방자치단체는 중앙정부에게 특별교부세 및 각종보조금을 교부하여 줄 것을 요구할 권한이 있다.
나.피청구인의 답변
(1)「국가공무원복무규정」의 개정으로 인하여 국가공무원과 지방공무원 간의 근무형태가 달라져 공무원간 형평성 문제가 발생하고 국민들에게 혼란을 초래할 우려가 있으므로 피청구인이 이를 방지할 목적으로 지방자치단체가 표준으로 삼을 수 있는 복무조례 표준안을 작성하여 각 지방자치단체가 참고할 수 있도록 제시한 것에 불과하며, 피청구인이 2004. 11. 4. 각 지방자치단체 행정부시장·부지사 회의를 개최하고, 울산광역시를 비롯한 각 지방자치단체가 지역관계관회의를 개최하여 복무조례 표준안에 따라 제·개정 할 수 있도록 한 것은 모두 협조요청에 지나지 않는 것이지 통고처분이라 볼 수 없다.
(2)국민전체에 대한 봉사자로서 공공의 이익을 위해 근무하여야 할 의무를 부여받고, 법을 집행하여야 할 공무원이 오히려 본분을 망각한 채 불법을 자행하는 사태에 직면하여 공무원제도 및 지방행정을 총괄하는 주무부장관의 입장에서 공직기강 및 국법질서 확립을 위하여 불법집단행위를 적극 차단하고, 법 위반자에 대하여 조기에 징계절차를 마무리하여 공직사회를 조속히 안정시킬 책무가 있기 때문에 지방공무원법 제81조(인사행정에 관한 지도·감독권)에서 부여한 권한에 근거하여 징계처리지침을 시달하게 된 것이며, 징계처리지침의 내용도 ‘지방공무원양정에관한규칙’에 근거한 것이므로 이는 법령에 근거한 적법·타당한 행위이다.
(3)‘지방공무원의 병·연가 허가 등 복무관리’는 지방공무원법령과 지방자치단체의 복무조례에 의거 당해 지방자치단체 장의 권한으로 보장받고 있고, 피청구인이 전공노의 불법집단행동에 참가하는 공무원들의 병·연가 등을 불허 하도록 한 것은 이러한 권한을 가진 지방자치단체 장에 대해 지도·감독하는 위치에 있는 자로서 협조 요청한 것에 지나지 않으므로 지방자치단체 장의 연가결재권을 침해하는 위헌적 처분이라고 할 수 없다.
(4)특별교부세는 보통교부세와 같이 지방자치단체의 일반적 사무수행경비나 운영경비를 보장하는 것이 아니라, 지방자치단체의 특별한 재정수요가 발생한 경우에 교부할 수 있는 재원이고, 교부할 것인지 여부에 대하여 피청구인에게 교부심사권 등이 부여되어 있으며, 지방자치단체 장의 신청과 관계없이 피청구인이 일방적으로 교부할 수 있으므로, 특별교부세의 교부행위는 수혜적 행정행위로 자유재량행위라고 할 것이고, 청구인들에게 법령상 보장되는 권한이 아니다.
3.판 단
이 사건 심판청구가 적법한 것인지 본다.
헌법재판소법 제61조 제1항은 “권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있지만, 제2항은 “ 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다.”고 규정하고 있으므로 권한쟁의심판을 청구하려면 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하여야 한다.
여기서 ‘처분’이란 법적 중요성을 지닌 것에 한하므로, 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 없는 행위는 ‘처분’이라 할 수 없어 이를 대상으로 하는 권한쟁의심판청구는 허용되지 않는다.
이 사건에서 문제되는 피청구인의 행위는 어느 것이나 위와 같은 의미의 ‘처분’에 해당하지 않는다. 피청구인이 ‘행정부시장·부지사 회의’를 개최하여 행정자치부에서 작성한 표준안대로 복무조례를 개정할 것을 요청한 것은 각 지방자치단체가 참고할 수 있도록 표준안을 제시한 것에 불과하여 단순한 업무협조 요청에 불과하다.「전공노 총파업관련징계업무처리지침」및「전공노 대책 관련 긴급 지시」를 통보한 것도 상호 협력의 차원에서 조언·권고한 것이거나 단순히 ‘업무연락’을 한 것이지, 청구인들을 법적으로 규제하는 강제적·명령적 조치를 취한 것이라 보기 어렵다. 기자회견을 통해 ‘총파업가담자에 대한 처벌’과 ‘정부의 방침에 소극적으로 대처하는 지방자치단체에 대하여 특별교부세 지원중단 등의 행정적·재정적 불이익 조치를 취할 것’이라는 것을 주된 내용으로 하는 담화문을 발표한 것 또한 단지 파업의 대응방침을 천명한 것으로 단순한 견해의 표명에 지나지 않는다.
피청구인의 이러한 행위들은 모두 법적 구속력 있는 것이 아니어서, 그로 말미암아 청구인들의 헌법상·법률상 보장된 권한들이 박탈되거나 권한행사에 제약을 받는 것이 아니며, 청구인들의 법적 지위가 구체적으로 영향을 받는 것도 아니다. 시정명령이나 취소·정지 등 권력적·규제적인 지방자치법상의 후속조치가 행사되지 않은 이상 피청구인의 위 행위들은 단지 간접적, 사실적인 영향력만을 지닐 뿐이다.
그렇다면 피청구인의 위 행위들은 헌법재판소법 제61조 제2항에 규정된 ‘처분’이라 할 수 없어 권한쟁의심판의 독자적 심판대상이 될 수 없다 할 것이므로, 이를 대상으로 한 청구인들의 권한쟁의심판은 모두 부적법하다.
4.결 론
청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 윤영철(재판장) 권성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 조대현(주심)
