헌법재판소 2006. 2. 23. 선고 2004헌마597 결정 공중위생관리법제17조제1항위헌확인

기각

판시사항

재판요지

주문

판결이유

AI 요약

숙박업자의 위생교육 의무 부과, 직업수행의 자유 침해 여부

결과 요약

공중위생관리법상 숙박업자에게 매년 위생교육을 받도록 한 조항은 신뢰보호원칙 및 과잉금지원칙에 위배되지 않아 직업수행의 자유를 침해하지 않음.

사실관계

청구인들은 숙박업소를 운영하는 자들로, 2004. 1. 29. 개정된 공중위생관리법 제17조 제1항에 따라 매년 위생교육을 받을 의무를 부담하게 됨.
청구인들은 위 개정 법률이 공청회나 입법예고 없이 이루어져 평등의 원칙 및 알 권리를 침해하고, 정당한 공익 없이 위생교육 의무를 부과하여 신뢰이익, 직업선택의 자유, 계약의 자유 등을 침해한다고 주장하며 헌법소원을 제기함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

직업수행의 자유 침해 여부 (신뢰보호원칙 위배 여부)

법리: 정기적인 위생교육 제도는 1986년 공중위생법 제정 당시부터 존재하였고, 2002년 공중위생관리법 개정으로 부활의 근거가 마련되었으므로, 숙박업자들의 정기적인 위생교육의 계속적 폐지에 대한 신뢰는 이미 소멸되었거나 가변적인 것으로 보아야 함. 따라서 헌법적 보호의 대상이 될 만한 현저한 신뢰가 존재한다고 보기 어려움.
판단: 설령 신뢰이익이 존재하더라도, 국민의 건강·위생수준 향상 및 국가경쟁력 제고라는 공익적 가치가 훨씬 중요하며, 법률조항은 숙박업자의 피해를 최소화하고 교육의 실질적 효과를 담보하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있으므로, 신뢰보호원칙에 반하여 직업수행의 자유를 침해한 것이 아님.

직업수행의 자유 침해 여부 (과잉금지원칙 위배 여부)

법리: 직업의 자유는 헌법 제37조 제2항에 따라 공공복리를 위하여 제한될 수 있으며, 직업선택의 자유에 비하여 직업행사의 자유에 대한 규제는 더욱 폭넓게 가능함.
판단: 이 사건 법률조항은 공익적 가치 실현을 목적으로 하며, 정기적인 위생교육은 목적 달성에 적합한 수단임. 교육시간 제한, 교육내용 부실화 방지, 대체교육 방법 마련 등을 통해 숙박업자의 피해를 최소화하는 조치가 마련되어 있음. 위생교육으로 인한 불이익은 공익과 비교하여 수인할 수 없을 정도의 중요한 비중을 갖는다고 보기 어려움. 따라서 과잉금지원칙에 위배하여 직업수행의 자유를 침해하는 것이 아님.

알 권리 및 계약의 자유 침해 여부

판단: 이 사건 법률조항은 숙박업자에게 위생교육 의무를 부과할 뿐, 청구인들의 알 권리 행사를 방해하거나 숙박계약 체결의 자유를 제한하지 않음.

재산권 침해 여부

판단: 연간 4시간 정도의 위생교육으로 인해 숙박업 경영에 지장을 받는다고 하더라도, 이는 재화를 획득할 기회의 극히 일부를 제한받는 것에 불과하여 재산권 침해로 볼 수 없음.

평등원칙 위배 여부

판단: 정부 제출 법률안과 국회 제출 법률안의 입법예고 차이는 이 사건 법률조항이 아닌 국회법 제82조의2 제1항에 의한 것이며, 공청회 불개최 역시 이 사건 법률조항에 의한 것이 아니므로, 평등원칙 위배 주장은 이유 없음.

검토

본 판결은 공중위생 관련 법규의 개정으로 인한 직업수행의 자유 제한에 대해 신뢰보호원칙과 과잉금지원칙을 적용하여 합헌성을 판단한 사례임.
특히, 법 개정 전후의 입법 연혁을 상세히 검토하여 신뢰이익의 존재 여부 및 그 정도를 판단한 점이 주목할 만함. 과거 제도의 존재와 부활 가능성을 통해 신뢰이익이 미약하다고 본 것은, 규제 완화가 일시적일 수 있다는 점을 시사함.
공익과 사익의 형량에 있어 국민의 건강·위생 수준 향상이라는 공익의 중요성을 강조하고, 규제 수단의 적합성 및 피해 최소화 노력을 구체적으로 제시하여 합리성을 인정함.
직업의 자유 중 직업행사의 자유에 대한 규제는 직업선택의 자유보다 폭넓게 허용될 수 있다는 헌법재판소의 기존 입장을 재확인함.
본 판결은 공중위생 분야의 규제 입법이 직업의 자유를 침해하는지 여부를 판단하는 데 있어 중요한 선례가 될 수 있음.

판시사항

가.숙박업자에게 매년 위생교육을 받을 의무를 부과하고 있는공중위생관리법(2004. 1. 29. 법률 제7147호로 개정된 것) 제17조 제1항 중같은 법 제2조 제1항 제2호의 숙박업을 하고자같은 법 제3조 제1항의 신고를 한 자에 대하여 매년 위생교육을 받도록 한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 신뢰보호원칙에 위배하여 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나.이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배하여 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극

재판요지

가.이 사건 법률조항의 입법과정과 관련법령을 종합해 보면, 정기적인 위생교육제도는공중위생법(법률 제3822호)이 1986. 5. 10. 제정될 당시부터 원래 있었던 것이고공중위생관리법(1999. 2. 8. 제정 법률 제5839호)의 제정과 더불어 규제완화 차원에서 한 때 폐지되기도 하였으나 2002. 8. 26. 법률 제6726호로공중위생관리법이 개정되면서같은 법 제17조 제1항에 “공중위생영업에 종사하는 자는 보건복지부령이 정하는 위생교육을 받아야 한다.”라는 규정이 생겨 다시 부활의 근거가 마련되었는데 이에 의하면 보건복지부령으로 정하기만 하면 숙박업자에 대하여도 정기적인 위생교육을 재차 실시할 수 있게 된 것이므로 정기적인 위생교육의 계속적 폐지에 대한 숙박업자들의 신뢰라고 하는 것은 이 때부터 이미 소멸되었거나 가변적인 것으로 바뀌었다고 할 것이다. 따라서 위와 같은 신뢰는 존재하지 않거나 존재한다고 하더라도 매우 미약한 것에 불과하여 헌법적 보호의 대상이 될만한 현저한 신뢰라고 보기 어렵다. 한편, 정기적인 위생교육은 국민의 건강·위생수준을 향상시키고 국가경쟁력을 제고할 수 있다는 점에서 공익적 가치가 크다. 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 정기적인 위생교육을 하도록 그 내용을 개정하면서 숙박업자의 피해를 최소화하고 교육의 실질적 효과를 담보하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 그렇다면 설사 정기적인 위생교육의 계속적 폐지에 대한 신뢰 내지 신뢰이익이 존재한다고 하더라도 이러한 신뢰이익의 침해를 이 사건 법률조항이 추구하는 공익과 비교, 형량하더라도 위 공익의 비중이 훨씬 더 중요하다고 인정되므로, 이 사건 법률조항이 숙박업자들의 신뢰를 과도하게 침해하여 신뢰보호원칙에 반하는 방법으로 직업수행의 자유를 침해한 것이라고 볼 수 없다. 나.이 사건 법률조항은 위에서 본 바와 같은 공익적 가치의 실현을 목적으로 하므로 그 목적이 정당하고 정기적인 위생교육은 이러한 목적의 달성에 적합한 수단이 된다. 나아가 이 제도의 시행과 관련하여 교육시간의 제한, 교육내용의 부실화 방지조치, 추가교육이나 교육교재 배부를 통한 대체교육 등을 통하여 숙박업자의 피해를 최소화하는 조치가 마련되어 있다. 또한 정기적인 위생교육으로 인하여 위생교육에 소요되는 시간만큼 숙박업자들이 직접 영업에 임할 수 없다고 하는 불이익은 위에서 본 공익과 비교하여 수인할 수 없을 정도의 중요한 비중을 갖는다고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 숙박업자들의 직업수행의 자유를 침해하는 것이라고 인정할 수 없다

참조조문

공중위생관리법(2004. 1. 29. 법률 제7147호로 개정된 것) 제17조 제1항 중같은 법 제2조 제1항 제2호의 숙박업을 하고자같은 법 제3조 제1항의 신고를 한 자에 대하여 매년 위생교육을 받도록 한 부

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2004헌마597 공중위생관리법제17조제1항위헌확인

청구인

신○애외 4인(대리인 변호사 ○○○)

판결선고

2006. 02. 23.

주 문

청구인들의 심판청구를 기각한다

이 유

1. 사건의 개요와 청구인들의 주장요지 청구인들은 숙박업소를 운영하는 자들인데공중위생관리법이 2004. 1. 29. 개정되면서 그 제17조 제1항에 의하여 매년 위생교육을 받을 의무를 새로이 부담하게 되었다. 그런데 국회가 법을 위와 같이 개정하면서 다른 경우와 차별하여 공청회나 입법예고도 하지 않아 평등의 원칙을 위배하였고 청구인들의 알 권리를 침해하였으며, 청구인들이 매년 위생교육을 받아야 할 정당한 공익도 없는데 그렇게 하도록 청구인들에게 부담을 부과함으로써 청구인들의 헌법상 보장된 신뢰이익, 직업선택의 자유, 계약의 자유 등을 침해한다고 주장하면서 이 소원을 제기하였다. 관계기관의 의견요지는〔별지〕와 같다. 2. 심판의 대상 및 관련규정 위헌심판의 대상 법률은공중위생관리법(2004. 1. 29. 법률 제7147호로 개정된 것) 제17조 제1항 중같은 법 제2조 제1항 제2호의 숙박업을 하고자같은 법 제3조 제1항의 신고를 한 자에 대하여 매년 위생교육을 받도록 한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이다. 청구인들은 청구취지에서공중위생관리법 제17조 제1항 전부에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나 청구인들은 모두 숙박업자이므로 위와 같이 심판대상을 한정한다. ○ 심판대상법률(밑줄 친 부분) 공중위생관리법(2004. 1. 29. 법률 제7147호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 부른다) 제17조(위생교육) ① 공중위생영업자는 매년 위생교육을 받아야 한다. ② 제3조 제1항 전단의 규정에 의하여 신고를 하고자 하는 자는 미리 위생교육을 받아야 한다. 다만, 부득이한 사유로 미리 교육을 받을 수 없는 경우에는 영업개시 후 보건복지부령이 정하는 기간 안에 위생교육을 받을 수 있다. ③ 삭제 ④ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 위생교육의 방법·절차 기타 필요한 사항은 보건복지부령이 정한다. ○ 기타 관련규정 법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1.“공중위생영업”이라 함은 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업·목욕장업·이용업·미용업·세탁업·위생관리용역업을 말한다. 2. “숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다. 3. 내지 8. 생략 ② 생략 법 제3조(공중위생영업의 신고)①공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ② 생략 공중위생관리법시행규칙(2004. 8. 6. 보건복지부령 제293호로 개정된 것) 제23조(위생교육시간 등) ① 법 제17조의 규정에 의한 위생교육은 매년 4시간으로 하며, 시장·군수·구청장이 이를 실시한다. ② 시장·군수·구청장은 위생교육의 전문성을 높이기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관련 전문기관 또는 단체로 하여금 위생교육을 실시하게 할 수 있다. 이 경우 위생교육을 실시하는 기관 또는 단체는 교육목적과 교육대상자별로 적절한 교육교재를 편찬하여 교육대상자에게 제공하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 교육대상자 중 질병 등 부득이한 사유로 위생교육을 받을 수 없다고 인정되는 자에 대하여는 통지된 교육일로부터 6월 이내에 위생교육을 받게 할 수 있다. ④ 시장·군수·구청장은 교육대상자 중 교육참석이 어렵다고 인정되는 도서·벽지 등의 영업자에 대하여는 교육교재를 배부하여 이를 숙지·활용하도록 함으로써 교육에 갈음할 수 있다. ⑤ 제2항의 규정에 따라 위생교육을 실시한 기관 또는 단체는 교육실시의 결과를 교육 후 1월 이내에 관할 시장·군수·구청장에게 보고하여야 하며, 교육에 관한 기록을 2년 이상 보관·관리하여야 한다. ⑥ 시장·군수·구청장은 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위생교육을 받거나 받은 것으로 보는 자에게 수료증을 교부하여야 한다. 3. 판 단 가. 이 사건 법률조항의 의의 공중위생영업이란 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업·목욕장업·이용업·미용업·세탁업·위생관리용역업을 말한다(공중위생관리법 제2조 제1항 제1호). 이러한 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 하는데(공중위생관리법 제3조 제1항), 이러한 공중위생영업의 신고를 한 자를 공중위생영업자라 한다(공중위생관리법 제3조의2 제1항 참조).공중위생관리법 제17조 제1항은 공중위생영업자에게 매년 위생교육을 받을 의무를 부과하고 있다. 한편,공중위생관리법에서는 공중위생영업의 하나로 숙박업을 규정하고 있는데, 여기서 숙박업이란 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우, 예를 들면농어촌정비법에 의하여 농어촌에 설치된 민박사업용 시설,산림법에 의하여 자연휴양림 안에 설치된 시설 등은 제외된다(공중위생관리법 제2조 제1항 제2호,같은 법 시행령 제2조 제1항 참조). 이러한 숙박업을 하고자 하는 자는공중위생관리법 제3조 제1항의 규정에 따라 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 하는데, 이러한 숙박업의 신고를 한 자(이하 ‘숙박업자’라 한다)는공중위생관리법 제17조 제1항에 의하여 매년 위생교육을 받을 의무가 있다. 따라서 청구인들은 이 사건 법률조항에 의하여 매년 정기적으로 위생교육을 받을 의무를 부담하게 된 것이다. 나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (1) 직업수행의 자유에 대한 침해 여부 (가) 신뢰이익의 침해 여부 이 사건 법률조항은 숙박업자의 직업선택을 방해하지 않으므로 숙박업자의 직업선택의 자유를 제한하지 않는다. 다만 숙박업자는 이 사건 법률조항에 의하여 매년 위생교육을 받게 됨으로써 위생교육을 받기 위하여 소요되는 시간만큼 숙박업에 종사할 수 없게 되므로 그 범위 내에서 이 사건 법률조항은 숙박업자의 직업수행의 자유를 제한한다고 볼 여지가 없지 않다. ① 청구인들은 이러한 조치가 우선 그들의 신뢰이익을 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건 법률조항의 입법과정 및 관련법령을 종합해 보면, 정기적인 위생교육제도는공중위생법(법률 제3822호)이 1986. 5. 10. 제정될 당시부터 원래 있었던 것이고공중위생관리법(1999. 2. 8. 제정 법률 제5839호)의 제정과 더불어 규제완화 차원에서 한 때 폐지되기도 하였으나 2002. 8. 26. 법률 제6726호로공중위생관리법이 개정되면서같은 법 제17조 제1항에 “공중위생영업에 종사하는 자는 보건복지부령이 정하는 위생교육을 받아야 한다.”라는 규정이 생겨 다시 부활의 근거가 마련되었는데 이에 의하면 보건복지부령으로 정하기만 하면 숙박업자에 대하여도 정기적인 위생교육을 재차 실시할 수 있게 된 것이므로 정기적인 위생교육의 계속적 폐지에 대한 청구인들의 신뢰라고 하는 것은 이 때부터 이미 소멸되었거나 가변적인 것으로 바뀌었다고 할 것이다. 따라서 청구인들이 주장하는 것과 같은 신뢰는 존재하지 않거나 존재한다 하더라도 매우 미약한 것에 불과하여 헌법적 보호의 대상이 될만한 현저한 신뢰라고 보기는 어렵다. 그렇다면 헌법적 보호의 대상이 될만한 현저한 신뢰가 청구인들에게 존재함을 전제로 하는 청구인들의 이 부분 주장은 이유 없다. ② 한편 정기적인 위생교육의 실시는 제반 관련법규를 숙박업자에게 이해시킴으로써 행정위반자를 감소시키고 소비자 피해를 줄이며 국민의 건강·위생수준을 향상시키고 선진기술에 대한 지식습득으로 국가경쟁력을 제고할 수 있다는 점에서 그 교육의 공익적 가치가 크다. 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 정기적인 위생교육을 하도록 그 내용을 개정하면서 그 대상자를 숙박업에 종사하는 모든 자가 아니라 숙박업자에 한정하고(공중위생관리법 제17조 제1항), 교육을 받지 못할 사정이 있는 경우를 대비하여 추가교육 및 대체교육방법을 마련하고 있으며(공중위생관리법시행규칙 제23조 제3항· 제4항), 위생교육을 실시한 기관이 교육내용을 시장·군수·구청장에게 보고하도록 하여 교육 내용의 부실화를 방지하도록 하는 등 숙박업자의 피해를 최소화하고 교육의 실질적 효과를 담보하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다(공중위생관리법시행규칙 제23조 제5항). 그렇다면 설사 청구인들이 주장하는 것과 같은 신뢰 내지 신뢰이익이 존재한다고 하더라도 이러한 신뢰이익의 침해를 이 사건 법률조항이 추구하는 위에서 본 공익과 비교, 형량하더라도 위 공익의 비중이 훨씬 더 중요하다고 인정되므로, 이 사건 법률조항이 청구인들의 신뢰를 과도하게 침해하는 것이라고 볼 수는 없고 따라서 이 조항이 신뢰보호원칙에 반하는 방법으로 직업수행의 자유를 침해한 것이라고 볼 수 없다. (나) 과잉금지의 원칙 위배 여부 직업의 자유는 기본권제한입법의 한계조항인 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 불가피한 경우에는 이를 제한할 수 있는 것이고, 직업의 자유를 구체적으로 어느 정도까지 제한할 수 있는지에 관하여 우리 재판소는 좁은 의미의 직업선택의 자유에 비하여 직업행사의 자유에 대하여는 상대적으로 더욱 폭 넓은 법률상의 규제가 가능하다고 판시하고 있다(헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1459). 이 사건 법률조항은 위에서 이미 본 바와 같은 공익적 가치의 실현을 목적으로 하므로 그 목적은 정당하고 정기적인 위생교육은 이러한 목적의 달성에 적합한 수단이 된다. 나아가 이 제도의 시행과 관련하여 교육시간의 제한(매년 4시간；공중위생관리법시행규칙 제23조 제1항), 교육내용의 부실방지조치(공중위생관리법시행규칙 제23조 제2항· 제5항), 추가교육이나 교육교재 배부를 통한 대체교육(공중위생관리법시행규칙 제23조 제3항· 제4항) 등을 통하여 숙박영업자의 피해를 최소화하는 조치가 마련되어 있다. 또한 정기적인 위생교육으로 인하여 위생교육에 소요되는 시간만큼 숙박업자들이 직접 영업에 임할 수 없다고 하는 불이익은 사익에 관한 것으로서 사익에 관한 이 정도의 제한이 위에 본 공익과 비교하여 수인할 수 없을 정도의 중요한 비중을 갖는다고 보기는 어렵다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는 것이라고 인정할 수 없다. (2) 알 권리 등의 침해 여부 청구인들은 이 사건 법률조항에 의하여 알 권리, 숙박계약을 체결할 자유가 침해되었다고 주장하고 있으나, 이 사건 법률조항은 숙박업자에게 매년 위생교육을 받을 의무를 부과하고 있을 뿐 청구인들의 알 권리의 행사를 방해하거나 숙박계약을 체결할 자유를 제한하고 있지 않다. 또한 청구인들은 위생교육을 받게 됨으로써 그에 소요되는 시간만큼 숙박업소를 운영하지 못하게 되므로 이 사건 법률조항에 의하여 재산권이 침해되었다고 주장한다. 그러나 청구인들이 일년 중 4시간 정도 위생교육을 받는다고 하여 반드시 그 시간 동안 숙박업을 경영하지 못하게 되는 것이라고는 할 수 없고 설혹 그렇게 되는 일이 있다고 하여도 그것은 재화를 획득할 기회의 극히 일부를 제한받을 수도 있는 것에 불과하여 이를 재산권에 대한 침해라고 볼 수는 없다. 마지막으로 청구인들은 정부가 제출한 법률안에 대하여는행정절차법 제41조에 의해 반드시 입법예고를 하여야 하는 반면, 국회가 제출한 법률안에 대하여는국회법 제82조의2 제1항에 의해 입법예고를 국회의 재량으로 할 수 있도록 한 것은 평등원칙에 반한다고 주장하고 있다. 그러나 이러한 차별은 이 사건 법률조항에 의한 것이 아니라국회법 제82조의2 제1항에 의한 것이다. 공청회의 불개최 역시 이 사건 법률조항에 의한 것이 아니다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다

재판관 윤영철(재판장) 권성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이공현 조대현

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헌법재판소 2006. 2. 23. 선고 2004헌마597 결정 공중위생관리법제17조제1항위헌확인

숙박업자의 위생교육 의무 부과, 직업수행의 자유 침해 여부

결과 요약

사실관계

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

직업수행의 자유 침해 여부 (신뢰보호원칙 위배 여부)

관련 판례 및 법령

직업수행의 자유 침해 여부 (과잉금지원칙 위배 여부)

관련 판례 및 법령

알 권리 및 계약의 자유 침해 여부

재산권 침해 여부

평등원칙 위배 여부

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