헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2003헌바109 결정 구농어촌정비법제43조등위헌소원

각하

판시사항

재판요지

주문

판결이유

AI 요약

구 농어촌정비법상 경지정리사업 환지처분 관련 위헌법률심판제청신청의 재판 전제성 판단

결과 요약

구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조에 대한 위헌확인 심판청구를 각하함.

사실관계

전라북도 순창군은 1995. 9. 2.부터 1997. 6. 13.까지 경지정리사업을 시행하며 농업기반시설을 확장함.
이로 인해 청구인 등 종전 토지소유자들의 권리면적율 및 실제 환지면적이 감소함.
청구인은 종전 토지 3,600㎡에서 권리면적 2,975㎡, 실제 환지면적 2,624.8㎡로 감소하였고, 차액 350.2㎡에 대한 청산금 1,323,280원을 교부받음.
청구인 등은 확장된 기반시설 부지로 농지가 과도하게 투입되어 권리면적이 줄어든 것에 대해 순창군을 상대로 손해배상청구소송(전주지방법원 2000가합3223호)을 제기함.
당해 소송에서 원고들은 신설 농업기반시설 부지는 법 제47조의 창설환지에 의해 시행자가 취득하고 청산금을 지급해야 하는데, 순창군이 법 제93조에 의한 무상양여 및 무상증여를 택하여 청산금 상당의 손해를 입었다고 주장함.
원고들은 위 소송 계속 중 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다며 위헌법률심판제청신청(같은 법원 2003카기700)을 함.
법원은 위 소송을 기각하고, 위헌법률심판제청신청 중 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조 및 제50조에 대하여는 각하, 법 제93조에 대하여는 기각 결정을 함.
청구인은 위 위헌법률심판제청신청 기각 또는 각하 결정에 불복하여 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조가 헌법 제11조, 제23조에 위반된다며 이 사건 헌법소원심판을 청구함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

구 농어촌정비법 제93조 제1항, 제2항의 재판 전제성

법리: 재판의 전제성이란 당해 사건의 재판에 적용될 법률이거나, 그 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 의미함.
판단:
- 이 사건 경지정리사업은 법 제43조의 일반환지 절차에 따라 농경지 구획정리 및 신설 농업기반시설 부지 확보가 이루어짐.
- 환지계획 인가·고시 익일에 법 제43조의 일반환지처분 효과로 소유권 변동이 발생함.
- 따라서 청구인 등의 손해는 법 제93조로 인한 것이 아니라, 순창군이 법 제43조에 의한 환지계획에서 권리면적을 부당하게 적게 잡은 데서 연유함.
- 법 제93조 제1항, 제2항은 당해 사건의 재판에 적용될 법률이 아니므로 재판의 전제성이 없음.

구 농어촌정비법 제93조 제3항의 재판 전제성

법리: 재판의 전제성이란 당해 사건의 재판에 적용될 법률이거나, 그 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 의미함.
판단:
- 법 제93조 제3항은 정비사업지역 내 국유잡종재산에 대한 수의매각을 규정한 것으로, 당해 사건의 사실관계에 비추어 적용될 법률이 아님.
- 따라서 재판의 전제성이 없음.

구 농어촌정비법 제47조, 제49조의 재판 전제성

법리: 재판의 전제성이란 당해 사건의 재판에 적용될 법률이거나, 그 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 의미함.
판단:
- 법 제47조는 창설환지, 제49조는 농지개량조합 소유 공공시설 부지 기능교환에 관한 내용으로, 이 사건 쟁점과 관계가 없고 청구인도 위헌성을 주장하지 않음.
- 따라서 재판의 전제성이 없음.

구 농어촌정비법 제43조, 제44조, 제50조의 재판 전제성

법리: 재판의 전제성이란 당해 사건의 재판에 적용될 법률이거나, 그 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 의미함.
판단:
- 법 제43조, 제44조, 제50조는 일반 환지계획, 환지처분, 환지처분 인가 및 효과 등을 규정한 내용으로 이 사건에 적용되기는 함.
- 그러나 청구인은 이 조항의 위헌성으로 손해를 보았다는 것이 아니라, 이 조항에 근거한 구체적인 환지처분 내용이 위법하거나 부당하다는 주장임.
- 따라서 이 조항의 위헌 여부는 당해 사건의 재판에서 문제가 되지 않으므로 재판의 전제성이 없음.

검토

본 판결은 위헌법률심판제청의 적법요건인 '재판의 전제성'을 엄격하게 판단한 사례임.
특히, 구체적인 처분의 위법·부당성을 다투는 경우 해당 법률 조항 자체의 위헌성 여부는 재판의 전제가 되지 않는다는 점을 명확히 함.
사업시행자가 일반환지 절차를 통해 농업기반시설 부지를 확보한 경우, 소유권 변동은 환지처분 효과로 이미 발생하므로, 사후적인 무상양여 및 증여 절차를 규정한 법 제93조는 손해 발생의 직접적인 원인이 아니라고 본 점이 중요함.
이는 경지정리사업 등 공익사업 시행 시 발생하는 토지 소유권 변동 및 손해배상 청구 소송에서 법률 조항의 위헌성 주장이 받아들여지기 위한 요건을 제시하는 기준이 될 수 있음.

판시사항

1. 경지정리사업을 시행함에 있어 농업기반시설을 확장하는데 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제43조의 일반 환지절차에 따라 진행한 경우 법 제93조에 대한 재판의 전제성 인정 여부(소극) 2.당해 사건의 쟁점과 관계없는 법률조항에 대하여 재판의 전제성을 부인한 사례 3.당해 소송에서 보전을 구하는 손해가 심판대상 법률조항의 위헌에 기인한 것이 아니라 그 조항에 근거한 구체적인 처분 내용의 위법·부당으로 인한 것인 경우 재판의 전제성을 부인한 사례

재판요지

1.가.이 사건에서 경지정리사업 시행자인 순창군은 법 제43조의 일반환지를 시행하여 농경지의 구획정리를 위한 환지를 하고 아울러 신설되는 농업기반시설의 부지까지 확보하여 그 농업기반시설을 조성한 것이다. 그러므로 이 사건 사업에 대한 환지계획이 인가·고시되면, 종전 농업기반시설의 부지 소유관계와 신설되는 농업기반시설의 부지 소유관계를 사후에 정리하기 위하여 사업시행자가 법 제93조를 적용하여 그 소정의 절차인 무상 양여 및 증여를 밟기 전에 이미 그 고시 익일에 법 제43조의 일반환지처분의 효과로 소유권 변동이 당연히 발생하게 된다. 그렇다면 이 사건 경지정리사업에서 청구인을 비롯한 당해 소송의 원고들이 받은 환지나 청산금이 그 주장과 같이 부당하게 적은 것이라고 하더라도 그 손해라는 것은 법 제93조로 인하여 생긴 것이 아니라 순창군이 환지처분을 함에 있어 법 제43조에 의한 환지계획에서 권리면적을 너무 적게 잡은 데서 연유하는 것이다. 따라서 그 환지처분의 부당성을 다툼은 별론으로 하더라도 법 제93조 제1항·제2항은 당해 사건의 재판에 적용될 법률이 아 니어서 재판의 전제성이 없다. 나.법 제93조 제3항은 정비사업지역 내의 국유잡종재산에 대한 수의매각을 규정한 것이므로 당해 사건의 사실관계에 비추어 보면 당해 사건에 적용할 법률이 아님이 명백하다. 2.법 제47조는 창설환지에 관한 내용이고, 제49조는 농지개량조합 소유의 공공시설 부지의 기능교환에 관한 것이어서 그 내용이 이 사건의 쟁점과는 관계가 없고 청구인도 그 위헌성에 관한 주장을 하고 있지 않으므로 이들 조항은 재판의 전제성이 없다. 3.법 제43조, 제44조 및 제50조는 일반 환지계획에 관하여 환지처분, 환지처분의 인가 및 환지처분의 효과 등을 규정한 내용이어서 이 사건에 적용되는 것이긴 하지만 청구인은 이 조항의 위헌성으로 인하여 청구인을 포함한 당해 소송의 원고들이 손해를 보았다는 것이 아니라 이 조항에 근거한 구체적인 환지처분의 내용이 위법하거나 부당하다는 것이므로 이 조항의 위헌 여부는 당해 사건의 재판과 관계가 없는 것이므로 재판의 전제성이 없다.

심판대상조문

구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제43조 (환지계획) ① 농업기반정비사업과 생활환경정비사업(이하 “농업기반등정비사업”이라 한다)의 시행자는 농업기반등정비사업 시행을 위하여 필요한 경우에는 사업 시행 전의 토지에 대신하여 사업시행후의 토지를 정하고, 이로 인한 이해관계의 불균형을 금전으로 청산하게 하기 위한 환지계획을 수립하여야 한다. ② 환지계획에 있어서 환지는 종전의 토지와 상응하여야 하되, 농업기반정비사업 시행에 따른 환지는 농업경영의 합리화에 기여할 수 있도록 집단지정하여야 한다. ③ 환지를 받을 수 있는 자는 등기부상의 토지소유자로 하여야 한다. ④ 환지계획에는 농림수산부령이 정하는 바에 의하여 다음 각 호의 사항을 정하여야 한다. 1. 토지소유자별 환지계획 및 청산금 내역 2. 종전 및 시행 후 토지 필지별 내역 3. 환지를 정하지 아니하는 토지 및 기타 특별한 취급을 하는 토지의 내역 4. 기타 농림수산부령으로 정하는 사항 ⑤ 농업기반정비사업 시행에 따른 환지는 농경지 지정을 원칙으로 한다. 다만, 생활환경정비사업 병행시 토지소유자의 신청 또는 동의가 있을 경우에는 비농경지를 지정할 수 있다. ⑥ 환지로 지정되는 면적은 대통령령이 정하는 바에 의하여 산정한 면적과 비교하여 증 감이 토지소유자별로 100분의 20 이내로 하여야 한다. ⑦ 국공유지 또는 농지개량조합 소유토지외의 토지 중 법적 지목이 구거, 도로, 하천, 제방 또는 유지인 토지로서 실제 경작하지 아니한 경우와 환지계획구역 안에 1,000 제곱미터 이하의 농경지 소유자가 있는 경우에는 환지를 지정하지 아니하고 금전으로 청산한다. 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제44조 (환지계획의 인가) ① 농업기반등정비사업 시행자는 농업기반등정비사업의 공사를 준공한 후 그 사업의 성질상 필요한 경우에는 지체 없이 당해 농업기반등정비사업을 시행하는 지역에 대하여 환지계획을 작성하여 농림수산부장관의 인가를 받아야 한다. ② 농업기반등정비사업 시행자는 제1항의 규정에 의한 인가를 받고자 할 때에는 환지계획의 개요 기타 필요한 사항을 14일 이상 공고하고 그 구역 안의 토지에 관한 제11조의 규정에 의한 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다. ③ 제2항의 규정에 의하여 공고된 환지계획에 이해관계가 있는 자가 당해 환지계획에 대하여 이의가 있을 때에는 그 공고가 만료된 날부터 15일 이내에 농업기반등정비사업 시행자에게 이의신청할 수 있다. ④ 농업기반등정비사업 시행자는 제3항의 규정에 의한 이의신청을 받은 때에는 이의신청기간이 끝나는 날부터 15일 이내에 그 적부에 관한 의견을 첨부하여 시·도지사에게 재정을 신청하여야 한다. 다만, 농업기반등정비사업 시행자가 국가 또는 시·도지사인 경우에는 농림수산부장관에게 신청하여야 한다. ⑤ 농업기반등정비사업 시행자는 제3항의 규정에 의한 이의신청이 없거나 제4항의 규정에 의하여 재정을 한 때에는 농림수산부령이 정하는 필요한 서류를 첨부하여 농림수산부장관에게 환지계획인가신청을 하여야 한다. ⑥ 농림수산부장관은 제5항의 규정에 의한 인가를 한 때에는 지체 없이 그 사실을 고시하고 이를 시장·군수와 등기소에 통지하여야 한다. 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제47조 (특정용도의 창설환지 등) ① 농업기반등정비사업 시행자는 당해 사업계획에서 정하여진 다음 각 호의 용도에 필요한 토지를 환지로 정할 수 있다. 1. 당해 사업시행상 필요하여 새로이 조성된 농업기반시설의 용지 2.미곡종합처리장, 공동집하장 등 농업경영의 합리화 및 농수산업 구조개선을 목적으로 하는 시설의 용지 3.기타 농어촌발전과 농어민 복지향상을 위한 시설로써 대통령령으로 정하는 시설의 용지 ② 제1항의 규정에 의하여 환지를 정하는 경우에는 국가, 지방자치단체, 사업시행자 및 농림수산부령으로 정하는 자중에서 사전에 그의 동의를 받은 자에게 환지를 지정한다. 다만, 농업기반등정비사업 시행자에게 농업기반시설용지를 환지로 지정하는 경우에는 별도의 동의를 요하지 아니한다. ③ 제1항의 규정에 의하여 환지를 정하는 경우에는 농림수산부령이 정하는 것을 제외하 고는 금전에 의한 청산을 하되 당해 환지계획에서 그 금액의 지불 및 징수의 방법과 시기를 정하여야 한다. ④ 제2항의 규정에 의하여 취득한 환지는 농림수산부령이 정하는 바에 따라 관리·처분한다. ⑤ 환지계획구역 안에 농경지외의 특정용도에 이용하는 종전의 토지가 있는 경우에는 당해 사업계획에서 정하여진 농경지 외의 특정용도구역에 그 용도가 보장될 수 있도록 지정하여야 한다. 다만, 토지소유자의 동의가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 농업기반등정비사업 시행자는 토지소유자의 신청 또는 동의가 있을 경우에는 종전 토지에 대신하여 사업시행으로 조성된 부지를 포함하는 건축물의 일부 또는 전부를 환지로 정할 수 있다. 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제49조 (국공유지외의 공공시설부지 기능교환) 농지개량조합 소유토지로써 농업기반시설등 공공용으로 이용되어 온 시설이 폐지되거나 변경되어 그 용도에 대신하여 새로운 시설이 건설되는 경우에 필요한 토지는 그 폐지된 시설의 토지와 교환하며, 환지계획이 정하는 바에 따라 청산의 절차를 거쳐야 한다. 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제50조 (환지처분의 효과와 청산금) ① 환지처분의 고시가 있는 경우에는 환지계획에 의하여 교부될 환지는 환지계획을 고시한 날의 다음 날부터 이를 종전토지로 보며, 그 환지계획에 의하여 환지를 정하지 아니할 종전토지에 존재하는 권리는 그 고시가 있은 날에 소멸된 것으로 본다. ② 제47조의 규정에 의하여 당해 환지계획에서 정하여진 환지는 제44조 제6항의 규정에 의하여 고시한 날의 다음 날에 환지를 교부받은 자가 취득한 것으로 본다. ③ 제49조의 규정에 의하여 교환된 토지는 당해 환지계획에 의하여 교부된 환지로 보며, 이 경우 제1항의 규정을 준용한다. ④ 제1항의 규정은 행정상 또는 재판상의 원본에 의하여 종전의 토지에 전속하는 권리에 대하여는 영향을 미치지 아니한다. ⑤ 제44조 제6항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 농업기반등정비사업 시행자는 그 고시된 환지계획에 의하여 청산금을 지불하거나 징수하여야 한다. 이 경우에 그 청산금은 환지인가가 있은 날부터 90일안에 청산하여야 한다. ⑥ 환지처분에 따른 청산금을 징수하는 경우에는 지방세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있으며, 직접 체납처분을 행하는 농어촌진흥공사 또는 농지개량조합 임직원은 공무원으로 본다. 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제93조 (국공유지의 양여 등) ① 농림수산부장관은 정비사업의 시행으로 인하여 국공유인 도로, 관개용수로, 배수로, 제방, 구거, 저수지 및 하천부지의 전부 또는 일부를 폐지할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 국유재산법·지방재정법·도로법 및 하천법의 규정에도 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 그 국공유지를 정비사업지역 내 토지소유자 또는 사업시행자에게 무상으로 양여할 수 있다. ② 정비사업지역 내 토지소유자 또는 사업시행자는 정비사업시행으로 인하여 새로이 건설된 도로, 관개용수로, 배수로, 제방, 구거, 저수지 및 하천부지 등으로서 제1항의 규정에 의하여 무상으로 양여받은 것의 용도에 대신할 시설의 토지는 이를 무상으로 국가 또는 지방자치단체에 증여할 수 있다. ③ 정비사업지역 내의 국공유잡종재산에 대하여는 국유재산법·지방재정법 및 산림법의 규정에도 불구하고 정비사업의 시행자에게 수의계약으로 이를 매각할 수 있다.

참조조문

헌법재판소법 제41조 (위헌여부 심판의 제청) ① 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 때에는 당해 사건을 담당하는 법원(군사법원을 포함한다. 이하 같다)은 직권 또는 당사자의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 위헌여부의 심판을 제청한다. ②～⑤ 생략 헌법재판소법 제68조 제2항

헌법재판소

결정

사건

2003헌바109 구 농어촌정비법 제43조 등 위헌소원

청구인

○○종중
대표자 회장 김○남
대리인 변호사 ○○○

당해사건

전주지방법원 2000가합3223 손해배상(기)

결정일

2005. 12. 22.

주 문

이 사건 심판청구를 각하한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 전라북도 순창군은 1995. 9. 2.부터 1997. 6. 13.까지 사이에 청구인 소유의 전북 순창군 ○○면 ○○리 144의 1 3,600㎡를 비롯한 같은 ○○리 일대 토지 1,234,300㎡에 대하여 경지정리사업을 시행하면서 농업기반시설을 177,261.7㎡만큼 확장, 시설하였다[시행 전 시설면적 82,330㎡(도로 17,164㎡＋구거 15,629㎡＋하천 49,537㎡), 시행 후 시설면적 259,591.7㎡(도로 93,228.1㎡＋구거 114,501.9㎡＋하천 51,861.7㎡)]. 이에 따라 청구인 등 종전 토지소유자의 권리면적율 및 실제의 환지면적 모두가 감소하였다. 청구인의 경우 종전 토지는 3,600㎡, 사업시행결과 권리면적은 2,975㎡이었고 실제 환지받은 토지의 면 적은 2,624.8㎡이었으며 그 권리면적과 환지면적의 차인 350.2㎡에 대한 청산금으로 1,323,280원을 교부받았다. 그러자 청구인을 비롯한 위 사업지구 대상 토지소유자들 일부(이하 ‘당해 소송의 원고들’이라 한다)는 확장된 기반시설의 부지로 너무 많은 농지가 투입됨으로써 권리면적이 줄어들자 이를 문제삼아 사업시행자인 전라북도 순창군을 상대로 손해배상청구소송(전주지방법원 2000가합3223호)을 제기하였다. 당해 소송의 원고들의 주장은, 신설되는 농업기반시설의 부지는 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제47조 소정의 창설환지에 의하여 시행자가 이를 취득한 뒤 공사를 하고 그 종전 소유자들에게는 대신 청산금을 주어야 하는데 순창군은 환지계획을 하면서 청산금을 주지 않기 위하여 창설환지 대신 법 제93조에 의한 무상양여와 무상증여의 방법을 택하였고 그렇게 됨으로써 당해 소송의 원고들은 청산환지의 경우에 취득하게 될 청산금 상당액의 손해를 입었다는 것이다. 또한 당해 소송의 원고들은 위 소송계속 중 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조의 위헌 여부가 위 재판의 전제가 된다고 하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(같은 법원 2003카기700). 그러나 법원은 위 소송을 기각하고 위헌법률심판제청신청 중 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조 및 제50조에 대하여는 그 신청을 각하하고 법 제93조에 대하여는 그 신청을 기각하는 결정을 하였다. 당해 소송의 원고들은 기각판결(2000가합3223호)에 대하여는 항소를 제기하지 않았다. 그러나 청구인은 위 위헌법률심판제청신청을 기각 또는 각하한 결정에 대하여 불복하여 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조가 헌법 제11조, 제23조에 위반된다고 하여 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 심판대상조항은 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조이다. 심판대상조항과 관련 법령조항의 내용은〔별지 1 〕 과 같다. 2.청구인의 주장과 관계기관의 의견：〔별지 2〕와 같다. 3. 적법요건애 대한 판단 가. 법 제93조 제1항·제2항에 대한 청구 부분 재판의 전제성 인정 여부에 대하여 본다. 이 사건 경지정리사업에 관한 환지서류철을 보면 순창군이 이 사건 경지정리사업을 시행하면서 농경지의 구획정리를 위한 일반적인 환지 이외에 종전의 농업기반시설 중 일부는 폐지하고 일부는 확장하면서 그 폐지된 부분을 다른 사업 참가자에게 환지로 지정해 주었고 계속 남아 있는 부분은 신 지번을 부여한 뒤 이를 ‘국’ 또는 ‘순창군’ 앞으로 환지지정을 하였으며 신설(확장을 포함한다)된 농업기반시설의 부지 역시 ‘국’ 또는 ‘순창군’ 앞으로 환지지정을 하고 그 부지의 종전 소유자들에게는 다른 땅을 환지(청산금을 교부하거나 징수한 경우도 포함)로 지정하여 주었고, 이러한 내용이 이 사건 경지정리사업의 ‘환지계획서’와 ‘도면’에 모두 반영되어 있음을 알 수 있다. 한편 위 환지서류철에는 종전 농업기반시설의 부지를 ‘국’ 또는 ‘순창군’이 사업시행자인 순창군에 양여한다는 ‘국공유지무상양여지조서’가 있고 신설되는 농업기반시설의 부지는 모두 이를 ‘국’ 또는 ‘순창군’에 무상증여한다는 ‘국공유지갈음토지증여지조서’가 있어서, 마치 사업시행자가 법 제93조의 절차를 밟은 것처럼 서류가 편철되어 있다. 즉 ‘환지계획서’ 이외에 그 부속서류로 ‘국공유지무상양여지조서’와 ‘국공유지갈음토지증여지조서’가 별도로 첨부되어 있다. 이 두 개의 서류만을 보면 ‘국’ 또는 ‘순창군’은 신설 농업기반시설의 부지를 종전 토지소유자에게 청산금도 주지 않고 취득한 것이 되고 한편으로는 종전 토지소유자들이 증여의 의사표시를 개별적으로 한 바도 없는데 ‘국’ 또는 ‘순창군’이 증여를 받은 셈이 된다. 그런데 이 사건 농지개량사업의 환지서류철에 들어 있는 ‘환지계획서’, ‘종전토지원부’ 및 ‘환지토지원부’ 등과 관련 도면을 종합하여 보면, 이 사건에서 사업시행자인 순창군은 법 제43조의 일반환지를 시행하여 농경지의 구획정리를 위한 환지를 하고 아울러 신설되는 농업기반시설의 부지까지 확보하여 그 농업기반시설을 조성한 것임을 알 수 있다. 따라서 이 사건 사업에 대한 환지계획이 인가, 고시되면 그 익일에 소유권 변동이 당연히 발생하게 된다. 그러므로 종전 농업기반시설의 부지 소유관계와 신설되는 농업기반시설의 부지 소유관계를 사후에 정리하기 위하여 사업시행자가 법 제93조를 적용하여 그 소정의 절차인 무상 양여 및 증여를 밟기 전에 이미 소유권의 변동은 법 제43조의 일반환지처분의 효과로 발생한 것이다. 그렇다면 이 사건 경지정리사업에서 당해 소송의 원고들이 받은 환지나 청산금이 그 주장과 같이 부당하게 적은 것이라고 하더라도 이는 법 제43조에 의한 환지처분의 효과일 뿐이고 이러한 효과는 법 제93조의 적용 이전에 이 미 발생한 것이라고 보아야 할 것이다. 바꾸어 말하면 당해 소송의 원고들이 당해 사건에서 주장하는 손해라는 것은 법 제93조로 인하여 생긴 것이 아니라 순창군이 환지처분을 함에 있어 법 제43조에 의한 환지계획에서 권리면적을 너무 적게 잡은 데서 연유하는 것이다. 따라서 그 환지처분의 부당성을 다툼은 별론으로 하더라도 법 제93조 제1항·제2항의 위헌 여부가 당해 사건에서 재판의 전제가 된다고 볼 수 없다. 따라서 법 제93조는 당해 사건의 재판에 적용될 법률이 아니어서 재판의 전제성이 없다고 할 것이다. 나. 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조, 제93조 제3항에 대한 청구 부분 (1) 먼저 법 제93조 제3항은 정비사업지역 내의 국유잡종재산에 대한 수의매각을 규정한 것이므로 당해 사건의 사실관계에 비추어 보면 이 조항은 당해 사건에 적용할 법률이 아님이 명백하다. (2) 그리고 법 제47조는 창설환지에 관한 내용이고, 제49조는 농지개량조합 소유의 공공시설 부지의 기능교환에 관한 것이어서 그 내용이 이 사건의 쟁점과는 관계가 없고 청구인도 그 위헌성에 관한 주장을 하고 있지 않다. 그러므로 이들 조항 역시 재판의 전제성이 없다고 보아야 한다. (3) 법 제43조, 제44조 및 제50조는 일반환지계획에 관하여 환지처분, 환지처분의 인가 및 환지처분의 효과 등을 규정한 내용이어서 이 사건에 적용되는 것이긴 하지만 청구인은 이 조항의 위헌성으로 인하여 청구인을 포함한 당해 소송의 원고들이 손해를 보았다는 것이 아니라 이 조항에 근거한 구체적인 환지처분의 내용이 위법하거나 부당하다는 것이므로 이 조항의 위헌 여부는 당해 사건의 재판에서 문제가 되지 않는다. 그렇다면 이 조항의 위헌 여부는 당해 사건의 재판과 관계가 없는 것이므로 재판의 전제성이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그러므로 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 윤영철(재판장) 권 성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이공현 조대현

〔별지 1〕 심판대상조항 및 관련 법령조항 법 제43조(환지계획) ① 농업기반정비사업과 생활환경정비사업(이하 “농업기반등정비사업”이라 한다)의 시행자는 농업기반등정비사업 시행을 위하여 필요한 경우에는 사업 시행 전의 토지에 대신하여 사업시행 후의 토지를 정하고, 이로 인한 이해관계의 불균형을 금전으로 청산하게 하기 위한 환지계획을 수립하여야 한다. ② 환지계획에 있어서 환지는 종전의 토지와 상응하여야 하되, 농업기반정비사업 시행에 따른 환지는 농업경영의 합리화에 기여할 수 있도록 집단지정하여야 한다. ③환지를 받을 수 있는 자는 등기부상의 토지소유자로 하여야 한다. ④환지계획에는 농림부령이 정하는 바에 의하여 다음 각 호의 사항을 정하여야 한다. 1. 토지소유자별 환지계획 및 청산금 내역 2. 종전 및 시행 후 토지 필지별 내역 3.환지를 정하지 아니하는 토지 및 기타 특별한 취급을 하는 토지의 내역 4. 기타 농림부령으로 정하는 사항 ⑤농업기반정비사업 시행에 따른 환지는 농경지 지정을 원칙으로 한다. 다만, 생활환경정비사업 병행시 토지소유자의 신청 또는 동의가 있을 경우에는 비농경지를 지정할 수 있다. ⑥환지로 지정되는 면적은 대통령령이 정하는 바에 의하여 산정한 면적과 비교하여 증감이 토지소유자별로 100분의 20 이내로 하여야 한다. 다만, 그 산정한 면적의 100분의 20에 해당하는 면적이 1천 제곱미터 미만인 경우에는 1천 제곱미터까지 증감할 수 있다. ⑦국공유지 또는 농지개량조합 소유토지 외의 토지 중 법적 지목이 구거, 도로, 하천, 제방 또는 유지인 토지로서 실제 경작하지 아니한 경우와 환지계획구역 안에 1,000제곱미터 이하의 농경지 소유자가 있는 경우에는 환지를 지정하지 아니하고 금전으로 청산한다. 법 제44조(환지계획의 인가) ① 농업기반등정비사업 시행자는 농업기반등정비사업의 공사를 준공한 후 그 사업의 성질상 필요한 경우에는 지체 없이 당해 농업기반등정비사업을 시행하는 지역에 대하여 환지계획을 작성하여 농림부장관의 인가를 받아야 한다. ②농업기반등정비사업 시행자는 제1항의 규정에 의한 인가를 받고자 할 때에는 환지계획의 개요 기타 필요한 사항을 14일 이상 공고하고 그 구역 안의 토지에 관한 제11조의 규정에 의한 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다. ③제2항의 규정에 의하여 공고된 환지계획에 이해관계가 있는 자가 당해 환지계획에 대하여 이의가 있을 때에는 그 공고가 만료된 날부터 15일 이내에 농업기반등정비사업 시행자에게 이의신청할 수 있다. ④농업기반등정비사업 시행자는 제3항의 규정에 의한 이의신청을 받은 때에는 이의신청기간이 끝나는 날부터 15일 이내에 그 적부에 관한 의견을 첨부하여 시·도지사에게 재정을 신청하여야 한다. 다만, 농업기반등정비사업 시행자가 국가 또는 시·도지사인 경우에는 농림수산부장관에게 신청하여야 한다. ⑤농업기반등정비사업 시행자는 제3항의 규정에 의한 이의신청이 없거나 제4항의 규정에 의하여 재정을 한 때에는 농림수산부령이 정하는 필요한 서류를 첨부하여 농림수산부장관에게 환지계획인가신청을 하여야 한다. ⑥농림수산부장관은 제5항의 규정에 의한 인가를 한 때에는 지체 없이 그 사실을 고시하고 이를 시장·군수와 등기소에 통지하여야 한다. 법 제47조(특정용도의 창설환지 등) ①농업기반등정비사업 시행자는 당해 사업계획에서 정하여진 다음 각 호의 용도에 필요한 토지를 환지로 정할 수 있다. 1.당해 사업시행상 필요하여 새로이 조성된 농업기반시설의 용지 2.미곡종합처리장, 공동집하장 등 농업경영의 합리화 및 농수산업 구조개선을 목적으로 하는 시설의 용지 3.기타 농어촌발전과 농어민 복지향상을 위한 시설로써 대통령령으로 정하는 시설의 용지 ②제1항의 규정에 의하여 환지를 정하는 경우에는 국가, 지방자치단체, 사업시행자 및 농림수산부령으로 정하는 자 중에서 사전에 그의 동의를 받은 자에게 환지를 지정한다. 다만, 농업기반등정비사업 시행자에게 농업기반시설용지를 환지로 지정하는 경우에는 별도의 동의를 요하지 아니한다. ③제1항의 규정에 의하여 환지를 정하는 경우에는 농림수산부령이 정하는 것을 제외하고는 금전에 의한 청산을 하되 당해 환지계획에서 그 금액의 지불 및 징수의 방법과 시기를 정하여야 한다. ④제2항의 규정에 의하여 취득한 환지는 농림수산부령이 정하는 바에 따 라 관리·처분한다. ⑤환지계획구역 안에 농경지 외의 특정용도에 이용하는 종전의 토지가 있는 경우에는 당해 사업계획에서 정하여진 농경지 외의 특정용도구역에 그 용도가 보장될 수 있도록 지정하여야 한다. 다만, 토지소유자의 동의가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥농업기반등정비사업 시행자는 토지소유자의 신청 또는 동의가 있을 경우에는 종전 토지에 대신하여 사업시행으로 조성된 부지를 포함하는 건축물의 일부 또는 전부를 환지로 정할 수 있다. 법 제49조(국공유지 외의 공공시설부지 기능교환) 농지개량조합 소유토지로써 농업기반시설등 공공용으로 이용되어 온 시설이 폐지되거나 변경되어 그 용도에 대신하여 새로운 시설이 건설되는 경우에 필요한 토지는 그 폐지된 시설의 토지와 교환하며, 환지계획이 정하는 바에 따라 청산의 절차를 거쳐야 한다. 법 제50조(환지처분의 효과와 청산금) ① 환지처분의 고시가 있는 경우에는 환지계획에 의하여 교부될 환지는 환지계획을 고시한 날의 다음날부터 이를 종전토지로 보며, 그 환지계획에 의하여 환지를 정하지 아니할 종전토지에 존재하는 권리는 그 고시가 있은 날에 소멸된 것으로 본다. ②제47조의 규정에 의하여 당해 환지계획에서 정하여진 환지는 제44조 제6항의 규정에 의하여 고시한 날의 다음날에 환지를 교부받은 자가 취득한 것으로 본다. ③제49조의 규정에 의하여 교환된 토지는 당해 환지계획에 의하여 교부된 환지로 보며, 이 경우 제1항의 규정을 준용한다. ④제1항의 규정은 행정상 또는 재판상의 원본에 의하여 종전의 토지에 전속하는 권리에 대하여는 영향을 미치지 아니한다. ⑤제44조 제6항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 농업기반등정비사업 시행자는 그 고시된 환지계획에 의하여 청산금을 지불하거나 징수하여야 한다. 이 경우에 그 청산금은 환지인가가 있은 날부터 90일 안에 청산하여야 한다. ⑥환지처분에 따른 청산금을 징수하는 경우에는 지방세체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있으며, 직접 체납처분을 행하는 농어촌진흥공사 또는 농지개량조합 임직원은 공무원으로 본다. 법 제93조(국공유지의 양여 등) ① 농림수산부장관은 정비사업의 시행으로 인하여 국공유인 도로, 관개용수로, 배수로, 제방, 구거, 저수지 및 하천부지의 전부 또는 일부를 폐지할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 국유재산법·지방재정법·도로법 및 하천법의 규정에도 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 그 국공유용지를 정비사업지역 내 토지소유자 또는 사업시행자에게 무상으로 양여할 수 있다. ② 정비사업지역 내 토지소유자 또는 사업시행자는 정비사업시행으로 인하여 새로이 건설된 도로, 관개용수로, 배수로, 제방, 구거, 저수지 및 하천부지 등으로서 제1항의 규정에 의하여 무상으로 양여 받은 것의 용도에 대신할 시설의 토지는 이를 무상으로 국가 또는 지방자치단체에 증여할 수 있다. ③ 정비사업지역 내의 국공유잡종재산에 대하여는 국유재산법·지방재정법 및 산림법의 규정에도 불구하고 정비사업의 시행자에게 수의계약으로 이를 매각할 수 있다. 농어촌정비법시행령 제41조(환지면적의 산정) ① 법 제43조 제6항에서 “대통령령이 정하는 바”라 함은 종전토지 중 지적법에서 정한 지목이 구거·도로·하천·제방 또는 유지인 토지로서 농업기반등정비사업 시행인가일전까지 경작에 이용되지 아니한 토지(이하 “환지불능지”라 한다)를 제외한 토지소유자별 토지면적(이하 “환지대상지”라 한다)에 당해 지구 권리면적율을 곱하여 산출된 면적을 말한다. ② 제1항의 권리면적율의 산출방법은 별표와 같다. 〔별표〕 권리면적율의 산출방법(제41조 제2항 관련) 나－(라＋바＋아) 권리면적율(%)＝────────×100 가－(다＋마＋사) 위 산식에서 “가”는 농업기반등정비사업시행토지의 총면적을, “나”는 농업기반등정비사업시행 후 토지의 총면적을, “다”는 법 제43조 제7항 전단의 규정에 의한 환지불능지를, “라”는 법 제47조의 규정에 의한 창설환지를, “마”는 법 제49조의 규정에 의한 공사시행 전 기능교환토지를, “바”는 법 제49조의 규정에 의한 공사시행 후 기능교환토지를, “사”는 법 제93조 제1항의 규정에 의한 토지를, “아”는 법 제93조 제2항의 규정에 의한 토지를 말한다. 〔별지 2〕 청구인의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 대법원(대법원 2003. 5. 13. 선고 2001다18483 판결)과 당해 사건 담당법원인 전주지방법원(전주지방법원 2003. 11. 21. 선고 2000가합3223 판결)과 같이 이 사건 경지정리사업의 시행으로 인하여 공공용지에 편입된 청구인의 토지를 포함한 177,261.7㎡에 해당하는 기존의 농경지를 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조, 제93조 등을 이유로 아무런 보상도 지급함이 없이 사업시행자가 취득하여 기존의 국공유지를 확대할 수 있는 것으로 해석한다면 이는 헌법 제11조, 제23조에 위반된다. 특히 법 제93조를 근거로 종전 토지소유자들에게 아무런 보상을 하지 아니하고 이를 취득하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 증여할 수 있도록 하는 것은 헌법 제11조, 제23조에 위반된다. 나. 전주지방법원의 위헌제청신청 기각이유 (1) 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조는 당해 사건의 재판에 직접적으로 적용되는 것이 아닐 뿐만 아니라 위 각 법률조항이 헌법에 위반되는 여부에 따라 다른 내용의 재판을 하게 되는 관계에 있지도 아니하므로 재판의 전제가 되는 법률조항이라고 볼 수 없어 이 부분에 대한 위헌법률심판제청신청은 부적법하다. (2) 순창군이 이 사건 경지정리사업 전에 국가로부터 국유지인 농업기반시설용지 82,330㎡를 무상으로 양여 받고 그 사업 후에 법 제93조에 근거하여 전라북도에게 농업기반시설용지 259,591.7㎡를 증여함으로써 결과적으로 청구인을 포함한 당해 소송의 원고들의 소유였던 177,261.7㎡가 국공유지로 편입되었다고 하더라도 동 사항은 법 제43조의 규정에 의한 환지계획에 반영되어 이를 공고, 그 사업 참가자격자의 2/3 이상의 동의를 얻어 도지사의 인가를 받는 등 소정의 절차를 거친 후, 사업시행자 등이 법 제93조에 따라 국가 또는 지방자치단체에 증여할 수 있는 것이다. 국가 또는 지방자치단체가 그 증여한 농업기반시설의 토지에 대한 소유권을 취득하기 위하여 위와 같은 절차 외에 따로 종전의 토지소유자들로부터 그 부분에 대한 개별적, 구체적인 동의를 받아야 하는 것은 아니라 할 것이다. 청구인이 종전 각 토지에 권리면적율을 적용하여 환지를 받은 이상 법 제93조가 청구인의 평등권 및 재산권을 침해한 것으로 볼 수 없다. 또한 종전의 토지와 환지와의 사이에는 단순교환과는 달리 당해 사업의 시행에 따라 도로·수로의 완비, 농경지 구획의 정형화 등이 이루어지는 결과, 종전의 토지에 비하여 환지의 가치는 당연히 현저하게 상승하는 것이 통상이므로 종전토지의 소유자들에 대한 환지청산금을 결정함에 있어 종전토지면적에 일정한 권리면적율을 적용한 권리면적을 기준으로 실제 환지면적과의 과부족을 그 산정근거로 삼는다고 하여 토지소유자들에게 정당한 보상을 결하여 청구인의 평등권과 재산권을 침해하였다고 볼 수 없다. 다. 농림부장관의 의견 법 제93조는 농업생산기반정비사업 시행으로 인하여 농지의 위치규모가 변경되고, 농업생산기반시설이 용도 폐지된 후 신설·변경되어 농지의 구획 또는 형질을 변경하여 종전토지에 상응하는 가치의 다른 농지를 환지(교환)하여 줄 뿐 권리의 실질에는 변경을 주지 않으며, 또한 농지 및 공공이용시설의 용도, 기능 유지관리 측면 등을 종합적으로 고려하여 귀속관계를 정리하기 위한 절차적인 규정에 불과할 뿐, 이로써 종전 토지소유자들의 재산권에 직접적인 침해를 가하게 되는 것이라고 볼 수 없다. 만약 동법 조항들이 위헌이 되어 보상한다는 판결이 나온다면, 1965년부터 2004년까지 사이에 동 경지정리사업이 추진된 816,000ha에 대한 수백만 호의 농업인의 보상 문제가 따르게 되어 사회적으로 큰 혼란이 예상된다. 라. 순창군수의 의견 경지정리사업은 영농여건개선에 따른 토지감보 등 부담을 인지하고 농업생산성 향상, 기계화 편의 영농, 농지의 가치증진을 위하여 수혜자들의 요망에 의하여 정부주관으로 전국의 수많은 농지를 대상으로 시행하여 온 사업인 점을 감안할 때, 토지소유자들에게 정당한 보상을 결하는 재산권 침해의 위법이 있다고 볼 수 없다. 아울러 법 제93조는 농업생산기반 정비사업의 시행으로 사업지구 내의 도로, 하천, 구거 등 공공의 농업생산기반시설이 폐지되거나 신설·변경되는 데 따른 그 시설부지에 대한 소유관계를 정리하기 위한 절차적인 규정에 불과할 뿐이므로 이로써 종전 토지소유자들의 재산권에 직접적인 침해를 주는 규정이라고 볼 수는 없다.

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상하급심 판례 2

전주지방법원 2000가합3223 헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2003헌바109 결정 구농어촌정비법제43조등위헌소원