헌법재판소
전원재판부
결정
사건2003헌바109 구농어촌정비법제43조등위헌소원
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
전라북도 순창군은 1995. 9. 2.부터 1997. 6. 13.까지 사이에 청구인 소유의 전북 순창군 ○○면 ○○리 144의 1 3,600㎡를 비롯한 같은 ○○리 일대 토지 1,234,300㎡에 대하여 경지정리사업을 시행하면서 농업기반시설을 177,261.7㎡만큼 확장, 시설하였다[시행 전 시설면적 82,330㎡(도로 17,164㎡＋구거 15,629㎡＋하천 49,537㎡), 시행 후 시설면적 259,591.7㎡(도로 93,228.1㎡＋구거 114,501.9㎡＋하천 51,861.7㎡)]. 이에 따라 청구인 등 종전 토지소유자의 권리면적율 및 실제의 환지면적 모두가 감소하였다. 청구인의 경우 종전 토지는 3,600㎡, 사업시행결과 권리면적은 2,975㎡이었고 실제 환지받은 토지의 면적은 2,624.8㎡이었으며 그 권리면적과 환지면적의 차인 350.2㎡에 대한 청산금으로 1,323,280원을 교부받았다.
그러자 청구인을 비롯한 위 사업지구 대상 토지소유자들 일부(이하 ‘당해 소송의 원고들’이라 한다)는 확장된 기반시설의 부지로 너무 많은 농지가 투입됨으로써 권리면적이 줄어들자 이를 문제삼아 사업시행자인 전라북도 순창군을 상대로 손해배상청구소송( 전주지방법원 2000가합3223호)을 제기하였다. 당해 소송의 원고들의 주장은, 신설되는 농업기반시설의 부지는 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제47조 소정의 창설환지에 의하여 시행자가 이를 취득한 뒤 공사를 하고 그 종전 소유자들에게는 대신 청산금을 주어야 하는데 순창군은 환지계획을 하면서 청산금을 주지 않기 위하여 창설환지 대신 법 제93조에 의한 무상양여와 무상증여의 방법을 택하였고 그렇게 됨으로써 당해 소송의 원고들은 청산환지의 경우에 취득하게 될 청산금 상당액의 손해를 입었다는 것이다.
또한 당해 소송의 원고들은 위 소송계속 중 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조의 위헌 여부가 위 재판의 전제가 된다고 하여 위헌법률심판제청신청을 하였다( 같은 법원 2003카기700). 그러나 법원은 위 소송을 기각하고 위헌법률심판제청신청 중 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조 및 제50조에 대하여는 그 신청을 각하하고 법 제93조에 대하여는 그 신청을 기각하는 결정을 하였다.
당해 소송의 원고들은 기각판결( 2000가합3223호)에 대하여는 항소를 제기하지 않았다. 그러나 청구인은 위 위헌법률심판제청신청을 기각 또는 각하한 결정에 대하여 불복하여 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조가 헌법 제11조, 제23조에 위반된다고 하여 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
심판대상조항은 구 농어촌정비법(1997. 1. 13. 법률 제5279호로 개정되기 전의 것) 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조 및 제93조이다. 심판대상조항과 관련 법령조항의 내용은〔별지 1〕과 같다.
2.청구인의 주장과 관계기관의 의견：〔별지 2〕와 같다.
3. 적법요건애 대한 판단
가. 법 제93조 제1항· 제2항에 대한 청구 부분
재판의 전제성 인정 여부에 대하여 본다.
이 사건 경지정리사업에 관한 환지서류철을 보면 순창군이 이 사건 경지정리사업을 시행하면서 농경지의 구획정리를 위한 일반적인 환지 이외에 종전의 농업기반시설 중 일부는 폐지하고 일부는 확장하면서 그 폐지된 부분을 다른 사업 참가자에게 환지로 지정해 주었고 계속 남아 있는 부분은 신 지번을 부여한 뒤 이를 ‘국’ 또는 ‘순창군’ 앞으로 환지지정을 하였으며 신설(확장을 포함한다)된 농업기반시설의 부지 역시 ‘국’ 또는 ‘순창군’ 앞으로 환지지정을 하고 그 부지의 종전 소유자들에게는 다른 땅을 환지(청산금을 교부하거나 징수한 경우도 포함)로 지정하여 주었고, 이러한 내용이 이 사건 경지정리사업의 ‘환지계획서’와 ‘도면’에 모두 반영되어 있음을 알 수 있다.
한편 위 환지서류철에는 종전 농업기반시설의 부지를 ‘국’ 또는 ‘순창군’이 사업시행자인 순창군에 양여한다는 ‘국공유지무상양여지조서’가 있고 신설되는 농업기반시설의 부지는 모두 이를 ‘국’ 또는 ‘순창군’에 무상증여한다는 ‘국공유지갈음토지증여지조서’가 있어서, 마치 사업시행자가 법 제93조의 절차를 밟은 것처럼 서류가 편철되어 있다. 즉 ‘환지계획서’ 이외에 그 부속서류로 ‘국공유지무상양여지조서’와 ‘국공유지갈음토지증여지조서’가 별도로 첨부되어 있다. 이 두 개의 서류만을 보면 ‘국’ 또는 ‘순창군’은 신설 농업기반시설의 부지를 종전 토지소유자에게 청산금도 주지 않고 취득한 것이 되고 한편으로는 종전 토지소유자들이 증여의 의사표시를 개별적으로 한 바도 없는데 ‘국’ 또는 ‘순창군’이 증여를 받은 셈이 된다.
그런데 이 사건 농지개량사업의 환지서류철에 들어 있는 ‘환지계획서’, ‘종전토지원부’ 및 ‘환지토지원부’ 등과 관련 도면을 종합하여 보면, 이 사건에서 사업시행자인 순창군은 법 제43조의 일반환지를 시행하여 농경지의 구획정리를 위한 환지를 하고 아울러 신설되는 농업기반시설의 부지까지 확보하여 그 농업기반시설을 조성한 것임을 알 수 있다. 따라서 이 사건 사업에 대한 환지계획이 인가, 고시되면 그 익일에 소유권 변동이 당연히 발생하게 된다. 그러므로 종전 농업기반시설의 부지 소유관계와 신설되는 농업기반시설의 부지 소유관계를 사후에 정리하기 위하여 사업시행자가 법 제93조를 적용하여 그 소정의 절차인 무상 양여 및 증여를 밟기 전에 이미 소유권의 변동은 법 제43조의 일반환지처분의 효과로 발생한 것이다.
그렇다면 이 사건 경지정리사업에서 당해 소송의 원고들이 받은 환지나 청산금이 그 주장과 같이 부당하게 적은 것이라고 하더라도 이는 법 제43조에 의한 환지처분의 효과일 뿐이고 이러한 효과는 법 제93조의 적용 이전에 이미 발생한 것이라고 보아야 할 것이다. 바꾸어 말하면 당해 소송의 원고들이 당해 사건에서 주장하는 손해라는 것은 법 제93조로 인하여 생긴 것이 아니라 순창군이 환지처분을 함에 있어 법 제43조에 의한 환지계획에서 권리면적을 너무 적게 잡은 데서 연유하는 것이다. 따라서 그 환지처분의 부당성을 다툼은 별론으로 하더라도 법 제93조 제1항· 제2항의 위헌 여부가 당해 사건에서 재판의 전제가 된다고 볼 수 없다.
따라서 법 제93조는 당해 사건의 재판에 적용될 법률이 아니어서 재판의 전제성이 없다고 할 것이다.
나. 법 제43조, 제44조, 제47조, 제49조, 제50조, 제93조 제3항에 대한 청구 부분
(1) 먼저 법 제93조 제3항은 정비사업지역 내의 국유잡종재산에 대한 수의매각을 규정한 것이므로 당해 사건의 사실관계에 비추어 보면 이 조항은 당해 사건에 적용할 법률이 아님이 명백하다.
(2) 그리고 법 제47조는 창설환지에 관한 내용이고, 제49조는 농지개량조합 소유의 공공시설 부지의 기능교환에 관한 것이어서 그 내용이 이 사건의 쟁점과는 관계가 없고 청구인도 그 위헌성에 관한 주장을 하고 있지 않다. 그러므로 이들 조항 역시 재판의 전제성이 없다고 보아야 한다.
(3) 법 제43조, 제44조 및 제50조는 일반환지계획에 관하여 환지처분, 환지처분의 인가 및 환지처분의 효과 등을 규정한 내용이어서 이 사건에 적용되는 것이긴 하지만 청구인은 이 조항의 위헌성으로 인하여 청구인을 포함한 당해 소송의 원고들이 손해를 보았다는 것이 아니라 이 조항에 근거한 구체적인 환지처분의 내용이 위법하거나 부당하다는 것이므로 이 조항의 위헌 여부는 당해 사건의 재판에서 문제가 되지 않는다. 그렇다면 이 조항의 위헌 여부는 당해 사건의 재판과 관계가 없는 것이므로 재판의 전제성이 없다고 할 것이다.
4. 결 론
그러므로 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 윤영철(재판장) 권성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이공현 조대현
