헌법재판소
전원재판부
결정
사건2003헌마359 자원의절약과재활용촉진에관한법률제9조제1항제2호등위헌확인
청구인주식회사 보성(대표이사 박진욱)외 3인(대리인 법무법인 ○촌 담당변호사 ○○○)
이 유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 폴리에틸렌, 폴리스티렌 등 합성수지를 원료로 하여 라면용기 등 식품포장용기를 제조·판매하는 회사이다.
청구인들은 자원의절약과재활용촉진에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전문개정된 것, 이하 '법'이라 한다) 제9조 제1항 제2호, 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17808호로 전문개정된 것, 이하 '시행령'이라 한다) 제7조 제3항 제4호 및 제품의포장재질·포장방법에관한기준등에관한규칙(2003. 4. 3. 환경부령 제137호로 전문개정된 것, 이하 '규칙'이라고 한다) 제8조 제1항, [별표 3] 1.라. 등이 합성수지로 만든 라면용기의 사용량을 규제함으로써 청구인들의 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다는 이유로 그 위헌확인을 구하는 이 헌법소원을 제기하였다.
나. 심판의 대상
심판대상조항은 ① 법 제9조 제1항 제2호 ② 시행령 제7조 제3항 제4호 ③ 규칙 제8조 제1항, [별표3] 1.라.(이하 이 조항들을 '이 사건 법규들'이라 한다)이고 그 내용 및 관련법규의 내용은 다음과 같다.
법 제9조(포장폐기물의 발생억제) ① 대통령령이 정하는 제품을 제조·수입 또는 판매하는 자(이하 "제조자등"이라 한다)는 포장폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하기 위하여 다음 각 호의 1에 해당하는 사항을 지켜야 한다.
1.포장재질·포장방법(포장공간비율 및 포장횟수를 말한다. 이하 같다)에 관한 기준
2.합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기에 관한 기준
② 제1항의 규정에 의한 제품의 포장재질·포장방법에 관한 기준 및 합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기 목표 등 구체적인 사항은 환경부장관이 주무부장관과 협의하여 환경부령으로 정한다.
③, ④ 생략
시행령 제7조(포장의 재질·방법 등에 관한 기준 준수 대상제품) ①, ② 생략
③ 법 제9조 제1항 제2호의 규정에 의한 합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기 기준을 지켜야 하는 제품은 다음 각 호와 같다.
1. 오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률시행령 제14조의 규정에 의한 신고대상 닭사육시설에서 생산되는 계란
2. 농수산물유통및가격안정에관한법률 제2조의 규정에 의한 농수산물도매시장, 농수산물공판장, 민영농수산물도매시장, 농수산물종합유통센터를 통하여 거래되는 사과·배
3.매장면적 165제곱미터 이상의 판매업소에서 판매되는 청과부류·축산부류·수산부류
4.식품위생법시행령 제7조의 규정에 의한 식품제조·가공업소에서 제조·가공하는 면류
5. 전기용품안전관리법시행규칙 제3조의 규정에 의한 안전인증대상전기용품 중 전기기기류, 오디오·비디오응용기기, 정보사무기기규칙 제8조(합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기에 관한 기준) ① 영 제7조 제3항의 규정에 의한 제품의 제조자등이 지켜야 하는 합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기에 관한 기준은 별표 3과 같다.
[별표 3] 합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기 기준( 제8조 제1항 관련)
1. 영 제7조 제3항 제1호 내지 제4호의 규정에 해당하는 제품
제 품 의 종 류 대 상포장재 연차별 줄이기 기준 2003년·2004년 2005년· 2006년 2007년이후 가.오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률시행령 제14조의 규정에 의한 신고대상 닭사육시설에서 생산되는 계란 난 좌 60%이상 70%이상 80%이상 팩 35%이상 40%이상 45%이상 나.농수산물유통및가격안정에관한법률 제2조의 규정에 의한 농수산물도매시장, 농수산물공판장, 민영농수산물도매시장, 농수산물종합유통센터를 통하여 거래되는 사과·배 받침접시 15%이상 20%이상 25%이상 다.매장면적 165㎡ 이상의 판매업소에서 판매되는 청과부류·축산부류·수산부류 받침접시 10%이상 20%이상 25%이상 라.식품위생법시행령 제7조의 규정에 의한 식품제조·가공업소에서 제조·가공하는 면류 용 기 20%이상 30%이상 35%이상 비 고：1.연차별 줄이기 기준은 합성수지재질외의 재질로 된 포장재를 사용한 제품비율과 합성수지재질로 된 포장재의 사용량을 줄인 비율을 합한 것으로 한다.
2.합성수지재질외의 재질로 된 포장재를 사용한 제품비율은 당해연도에 제조·수입·판매한 제품수량 중 합성수지재질외의 재질로 된 포장재를 사용한 제품의 수가 차지하는 비율로 산정한다.
3.합성수지재질로 된 포장재의 사용량을 줄인 비율은 당해연도에 제조·수입·판매한 제품수량을 기준으로 동일 수량의 제품에 사용된 전년도 합성수지재질 포장재 사용량 대비 당해연도 합성수지재질 포장재 사용량의 감소율로 산정 한다. 다만, 직접 회수하여 재사용한 양은 당해연도 합성수지재질 포장재 사용량에서 제외한다.
2. 청구인들의 주장요지 및 관계기관의 의견요지
가. 청구인들의 주장요지
합성수지용기는 이를 수거하면 재활용이 가능한 유용한 자원임에도 불구하고 이 사건 법규들은, 그 수거율을 높여 쓰레기를 줄이면서 이를 재활용하려는 데 중점을 두지 아니하고 그 사용 자체를 못하게 함으로써 오히려 폐기물이 늘어나게 하고 있다. 부담금을 부과하는 등의 방법으로도 폐기물의 회수율을 높이는 목적을 능히 달성할 수 있음에도 불구하고 이 사건 법규들은 일정한 비율로 사용 자체를 금지함으로써 입법목적을 달성하려고 하는데 이것은 과잉금지원칙의 하나인 법익침해 최소성의 원칙에 위배되어 직업선택의 자유를 침해한다.
포장재로서 종이, 알루미늄, 유리, 캔 등 다양한 재질이 사용되고 있는데 이 사건 법규들은 그 중 합성수지 재질의 포장재만 유독 사용 자체를 규제하고 있고 또한 합성수지재질 포장재 중에서도 경포장재인 컵라면용기 등에 대해서만 유독 규제를 가하는 것으로 그 차별에 합리적인 이유가 없으므로 평등의 원칙에 위배된다.
이 사건 법규들은 "대통령령이 정하는 제품"이라고만 규정하고 있을 뿐 그 제품이 어떠한 내용의 것인지에 관하여 아무런 기준이 제시되어 있지 아니하고 합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기의 양에 대한 상한조차 제시하지 아니하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위배된다.
나. 관계기관의 의견요지：별지 1과 같다.
3.합성수지제품에 대한 규제의 필요성 및 외국의 규제례
가. 합성수지제품에 대한 규제의 필요성
기록에 나타난 자료에 의하면 다음과 같은 사실 등을 인정할 수 있다.
(1)합성수지의 사용은 지속적으로 증가하는 추세에 있는데 우리나라의 경우 2001년도에 약 500만톤의 합성수지를 사용하여 1인당 연간 합성수지 소비량이 106㎏으로 세계 7위의 다소비 국가에 해당한다. 또한 컵라면 용기의 재질인 폴리스티렌페이퍼(PSP)는 2001년도에 총 11,871톤이 생산되어 컵라면 용기로 7,000여톤, 과일 및 농·축·수산부류 받침접시 및 1회용품(도시락류) 등으로 5,000여톤이 각 사용되었다.
(2)합성수지 포장재는 당해연도 사용량의 약 70%가 1년 이내에 폐기물로 배출되고 특히 합성수지로 된 생활용품은 대부분이 당해연도에 전량 배출되어 연간 220-250만톤의 합성수지 폐기물이 발생된다.
(3)그리고 합성수지 포장폐기물은 대부분 매립처리(쓰레기매립률 76.2%)되는데 성질상 아직은 난분해성이고 부피가 커서 매립에는 많은 땅이 필요하고 토질의 안정화를 저해하여 매립지 건설 및 유지에 비용이 많이 든다.
(4)특히 소각처리시에는 다이옥신 등 유해물질을 발생시켜 환경오염을 유발하므로 주민들의 심한 반대로 소각장 건설이 어렵다.
(5)합성수지 재질은 재활용면에서 경제성이 없어 부득이 자치단체가 재활용을 위한 수집·운반을 맡고 있는데 생활쓰레기 1톤을 수집·운반·처리하는 데 약 10-15만 원의 비용이 드는 데 비하여 같은 양의 컵라면 용기인 폴리스티렌페이퍼(PSP) 포장폐기물을 재활용하기 위하여 수거·운반하는 데에는 그 8-11배인 114만 원의 비용이 든다. 이에 따라 PSP 포장폐기물 1톤의 재활용에 따른 재생가치는 총 재활용비용[수집·재활용비용 1,489,000원/톤(수거·운반비 1,140,000원/톤, 매입비 214,000원/톤, 운반·처리비용 135,000원/톤)]의 30%에 불과한 톤당 452,000원으로 나타나 컵라면 용기의 재활용은 그 비용에 비하여 재활용으로 얻을 수 있는 효과가 매우 미미하다.
(6)그리고 우리나라의 생산자책임재활용제도는 수거·운반은 지방자치단체가 하고 생산자는 이를 재활용하는 체계이므로 총 재활용비용의 76.5%(1,140,000원/톤)는 자치단체가 부담하고 생산자는 23.5%(349,000원/톤)만을 부담한다.
(7)그리하여 폐기물의 수집·제거에 비용이 많이 들고, 환경을 크게 오염시키며 재활용가치가 미미한 합성수지재질의 포장용기를 친환경적 재질로의 대체를 유도하기 위하여 '합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기 정책'이 나왔다.
나.외국의 합성수지 재질의 제품에 대한 규제례：별지 2와 같다.
4. 직업선택의 자유 침해여부
가.이 사건 법률에서는 합성수지재질의 포장재에 대한 기본적인 제한을 규정하고, 시행령에서는 그 규제대상 제품을 구체적으로 규정하며, 규칙에서는 구체적인 연도별 줄이기 기준을 설정하고 있는데 이들은 서로 결합하여, 합성수지재질로 된 면류 용기의 사용을 연차적으로 줄여나간다는 하나의 효과발생에 연계되어 있으므로 그 위헌여부를 판단함에 있어서 이들 규정을 하나로 묶어 함께 검토한다.
이 사건 법규들이 면류의 용기로 사용되는 합성수지의 연차별감량을 규정함으로 말미암아 합성수지재질 라면용기나 그 원단의 제조·판매업에 종사하는 청구인들의 시장 규모가 점차 축소되어 청구인들의 직업수행의 자유가 제한되고 나아가 종국에는 그 영업 자체를 할 수 없게되는 결과를 초래할 우려도 있어서 직업선택의 자유가 제한받게 된다고 청구인들은 주장한다.
나. 우선 이 사건 법규들은 식품제조·가공업소에서 제조·가공하는 면류의 포장용기로 사용되는 합성수지재질의 용기 중 일정비율을 연차적으로 줄여 친환경재질의 것으로 대체하도록 함으로써 합성수지 포장폐기물의 매립·소각에 따른 환경오염을 줄여서 쾌적한 환경속에서 생활할 국민의 권리를 확보하고 공공복리를 증진시키는 것을 목적으로 하므로 그 목적의 정당성을 인정할 수 있고 나아가 이러한 내용의 규제는 그와 같은 목표의 달성에 적합한 수단이 되므로 그 수단의 적절성 또한 인정된다.
다. 청구인들은 합성수지재질로 된 포장용기는 이를 수거하면 재활용이 가능한 유용한 자원이므로 합성수지재질로 된 포장재의 사용 자체를 줄이는 것보다는 이를 수거하여 재활용하도록 촉진하는 시책, 예컨대 부담금을 부과하는 등의 방법이, 포장폐기물의 발생을 더 억제하여 환경보호에 더 기여할 수 있다고 주장한다.
그러나 앞에서 본 합성수지제품의 사용실태와 폐기물처리의 문제점에 비추어 볼 때 합성수지재질의 면류용기는 재활용이 어렵고 그 수거와 재활용을 위한 처리에 비용이 많이 들어 결국 현재의 수준으로는 그 재활용가치가 미미하다고 인정되므로 비록 청구인들 주장의 재활용부담금의 부과 기타 이와 유사한 다른 방안들을 채택한다고 하여도 이러한 실정하에서는 이 대체용 방안들이 이 사건 법규들이 채택하고 있는 소위 연차적 감량시책에 비하여 보다 적은 비용으로 대등한 또는 우월한 효과를 거둘 수 있다고 볼 아무런 자료가 없어 위 주장은 이유 없다.
라. 이 사건 법규들로 말미암아 청구인들이 제조하는 면류의 용기 판매량이 줄어드는 불이익을 청구인들이 입지만 이에 비하여 합성수지 폐기물이 감량됨으로써 환경오염이 개선되는 공익이 훨씬 더 크고 중요하다고 보아야 한다.
마. 그렇다면 이 사건 법규들은 기본권제한에 있어서 준수되어야 할 헌법상의 과잉금지의 원칙에 위배되지 않고 따라서 직업선택의 자유를 침해하는 것이라고 할 수 없다.
5. 평등원칙 위배여부
① 합성수지재질의 포장재는 썩지 않고 부피가 커서 매립시 많은 공간이 필요하다는 점에서 종이·유리·캔 등과 다르고 ② 매립이나 소각에 있어서 합성수지재질 중의 경포장재(병, 접시, 사발 등 어떤 모양의 형태를 갖춘 포장재)는 같은 재질의 연포장재(의류, 약품류, 문구류, 스넥, 과자, 화장품류 등을 포장하는 필름류의 포장재)에 비하여 비용이 많이 드는 점에서 이들과도 다르고 ③ 경포장재 중에서도 합성수지재질의 면류용기는 생활·소비용품 포장재로서 우리나라의 쓰레기 수거 및 처리체계에 비추어 이를 수거하여도 재활용이 어렵고 비용이 많이 드는데다가 종이 등과 같은 보다 환경친화적인 재질의 대체용기가 개발되어 대체가 점차 가능하다는 점에서 다른 경포장재들과 다른 점이 있다.
이러한 여러 가지 점에서 합성수지 재질의 면류용기는 종이나 유리 또는 캔 등의 용기 및 다른 경포장재 등과 다른 점이 있기 때문에 그 폐기물의 재활용보다는 사용량 자체의 감량 쪽으로 시책을 정하여 이들과 다른 취급을 하는 것은 합리적인 이유가 있는 것이고 따라서 평등의 원칙에 어긋나지 않는다.
또한 청구인들은 라면용기, 도시락용기 등 합성수지 포장용기에 대한 전과정환경영향평가(LCA) 등에 관한 자료를 제출하면서 위 LCA에 의하면 종이 재질의 포장용기가 합성수지재질의 포장용기에 비하여 환경에 미치는 영향이 더 크게 나타남에도 불구하고 이 사건 법규들이 합성수지 재질의 포장용기에 대하여 더 엄격히 규제하는 것은 평등원칙에 어긋난다고 주장한다. 그러나 이 자료들은 원료의 취득과 제품의 생산과정에서 발생하는 환경에 대한 영향을 평가한 것이고 제품의 사용, 수거, 폐기, 소각 및 재활용과정에서의 환경에 대한 영향의 평가는 제외되어 있는데, 합성수지재질의 용기는 그 생산·제조 과정에서보다 수거·폐기·소각 및 재활용 과정에서 발생하는 환경오염이 더 문제가 되는 것이므로 이처럼 수거·폐기·소각 및 재활용 과정에서 발생하는 환경영향의 평가가 제외된 자료만으로는 청구인들의 주장을 인정하기 어렵다. 또한 위 자료에 의하여 종이컵이 라면용기 등에 비하여 환경에 더 나쁜 영향을 끼치는 점이 가사 인정된다고 하더라도, 합성수지재질의 면류용기 등이 환경에 유해하지 않다는 점을 이 자료가 밝히지 않고 있는 이상, 이것은 종이컵에 대한 더 엄격한 규제를 정당화할 자료는 될지언정 합성수지 재질의 면류용기 등에 대한 규제가 위헌이라는 것을 뒷받침할 자료는 되지 못한다(현행법은 종이컵 자체도 일회용품으로 분류하여 그 사용 자체를 엄격히 규제하고 있다. 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행규칙 제4조 별표 2 참조).
따라서 이 사건 법규들이 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
6. 포괄위임입법금지 위배여부
이 사건 법규들은 "대통령령이 정하는 제품"이라고만 규정하고 있을 뿐 그 제품이 어떠한 내용의 것인지에 관하여 아무런 기준을 제시하지 아니하고 합성수지재질로 된 포장재의 연차별 줄이기의 양에 대한 상한조차 제시하지 아니하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다고 청구인들은 주장한다.
그러나 위임조항 자체에 어떤 기준이나 범위가 설정되어 있지 않다고 하더라도 법 전체의 체계와 내용에 비추어 관계자들이 그 대강의 기준과 범위를 합리적으로 인식할 수 있는 경우에는 이를 포괄위임이라고 할 수는 없다.
그런데 이 사건에서 보면 법은 자원의 재활용을 촉진하여 폐기물을 적정하게 처리하고 자원을 효율적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 제정되었고( 법 제1조) 법 제2장은 '자원의 절약과 폐기물의 발생억제'에 대하여 규율하고 있고 법 제3장은 '폐기물 재활용의 촉진'을 규정하고 있어 법의 전체적인 규율목표와 방향은 폐기물의 발생억제와 재활용의 촉진을 통하여 자원을 절약하고 궁극적으로 국민 전체의 쾌적한 생활환경을 보전하는데 있음을 알 수 있다. 그에 따라 법은 ① 재활용이 불가능하거나 과도한 환경부담을 야기하는 포장재 등은 그 수거체계나 처리시설 등을 감안하여 그 사용을 억제하는 방법으로 이를 규제하고( 법 제9조, 제10조), ② 유해물질 또는 유독물을 함유하고 있거나, 재활용이 어렵고 폐기물관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품·재료·용기 등의 경우에는 그 제조업자 또는 수입업자로 하여금 그 폐기물 처리에 드는 비용을 매년 납부하도록 하여 이를 규제하고( 법 제12조), ③ 그 밖에 생산·유통단계에서 재질·구조 또는 회수체계의 개선 등을 통하여 회수·재활용을 촉진할 수 있거나 사용 후 발생되는 폐기물의 양이 많은 제품·포장재의 경우에는 그 제품·포장재의 제조업자 또는 수입업자에게 재활용의무를 부담시키거나 재활용사업공제조합에 일정한 분담금을 납부하도록 하여 이를 규제하고( 법 제16조), ④ 재활용의무 등을 이행하지 아니한 자에게는 재활용의무량 중 재활용되지 아니한 폐기물의 재활용에 드는 비용에 그 100분의 30 이하에 상당하는 금액을 더한 금액의 재활용부과금을 징수하여 규제하는( 법 제19조) 등 여러 방법을 규정하고 있음이 드러난다.
이러한 법의 목적과 규제체계에 비추어 볼 때 포장폐기물 자체의 발생억제를 위하여, 법 제9조 제1항의 위임에 의하여 대통령령으로 정할 '합성수지재질로 된 포장재를 사용하는 제품'이라는 것은, 제품의 특성상 재활용이 불가능하거나 재활용기술의 수준에 비추어 그 재활용에 경제성이 없거나 용기의 수·크기·용량이나 사용방법 및 폐기물의 수거율과 수거비용 등에 비추어 재활용에 경제성이 없으면서 폐기물 처리비용이나 처리시설 등을 감안할 때 환경부하가 상당하여 불가피하게 그 발생자체를 억제할 수밖에 없는 것이 그에 해당할 것이고 따라서 이러한 내용이 그 제품의 범위를 정할 대강의 기준이 될 것임을 관계자들이 어렵지 않게 예측할 수 있다.
또한 이러한 제품의 구체적인 범위는 법률에서 이를 직접 규정하는 것보다는 위에서 본 바와 같은 기준하에서 제품과 포장재에 대한 진전된 과학적 연구의 성과, 폐기물처리체계의 효율성, 폐기물처리시설의 용량, 폐기물의 수거율과 수거비용, 재활용기술의 수준과 비용, 대체용기의 개발과 보급상황 등을 행정부에서 종합적으로 검토하여 대통령령으로 이를 정하는 것이 더 합리적이다.
나아가 구체적인 연차별 줄이기의 기준과 같은 세부의 실행목표는 시장의 상황변화를 감안하여 환경부장관이 주무부처와 협의하여 적절한 수준으로 시기에 맞게 이를 결정하는 것이 또한 합리적이다.
그렇다면 이 사건 법규의 위임조항들은 포괄위임금지의 원칙에 어긋난다고 볼 수 없다.
7. 결 론
이상의 이유로 이 사건 법규들은 헌법에 위반되지 아니하므로 청구인들의 심판청구를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 윤영철(재판장) 권성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이상경
