헌법재판소
전원재판부
결정
사건2003헌라3 강남구와서울특별시간의권한쟁의
청구인서울특별시 강남구
대표자 구청장 권문용(대리인 법무법인 ○우 담당변호사 ○○○ ○ ○○)
피청구인서울특별시
대표자 시장 이명박(대리인 법무법인 ○신앤드유 담당변호사 ○○○ ○ ○○)
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
피청구인이 청구인 관내의 지역에 설치·운영하여 온 강남자원회수시설(이하 '이 사건 시설' 또는 '이 소각장'이라 한다)은 폐기물관리법 제2조 제7호의 규정에 의한 중간처리시설로서 생활폐기물을 위생적으로 소각처리하고 소각열을 회수하여 자원화하며 환경오염방지시설을 갖춘 소각처리시설의 하나인데 피청구인은 이 시설의 운영과 관련된 구 서울특별시자원회수시설설치촉진및주변지역지원등에관한조례(2004. 5. 25. 서울특별시 조례 제4192호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 시설설치촉진조례'라고 한다) 및 구 서울특별시자원회수시설주변영향지역주민지원기금조례(2004. 5. 25. 서울특별시조례 제4193호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 주민지원기금조례'라 한다)를 서울특별시의회의 의결로 2004. 5. 4. 개정하고 2004. 5. 25. 이를 각 공포하였다.
청구인은 개정 시설설치촉진조례 및 개정 주민지원기금조례가 아래 '나'의 심판대상에 열거된 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하면서 그 권한침해의 확인과 위 개정 조례들의 무효확인을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 첫째 개정 시설설치촉진조례 및 개정 주민지원기금조례가 ① 폐기물관리법 제4조에 의하여 부여된 청구인의 '관할구역 안의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영할 권한' ② 폐기물관리법 제5조의2 제1항, 서울특별시강남구폐기물조례 제27조에 의한 청구인의 '반입수수료를 감안하여 종량제폐기물 규격봉투가격을 결정할 권한' 및 ③ 지방재정법에 의하여 청구인에게 부여된 '예산편성권한'을 침해하는지 여부이고 둘째 위와 같은 권한침해로 인하여 위 개정 조례들이 무효로 되는지 여부이다.
이 사건 개정조례 중에서 청구취지와 청구이유에 관계되는 조항 및 관련 조례와 법률의 내용은 다음과 같다.
개정 시설설치촉진조례 제3조(반입수수료의 징수 등)
①서울특별시장(이하 "시장"이라 한다)은 폐기물관리법 제5조의2의 규정에 의하여 자원회수시설에 생활폐기물을 반입하는 자로부터 다음 기준에 의한 반입수수료를 매월 징수한다. 다만, 자원회수시설용량의 40%이상이 가동되는 때에는 반입수수료를 수도권매립지 반입료와 소각재 처리비를 합산한 금액으로 할 수 있다.
②시장은 자원회수시설이 소재한 자치구 이외의 지역에서 반입하는 폐기물에 대하여는 법 제8조 및 영 제5조의 규정에 의하여 제1항의 규정에 의한 반입수수료의 100분의 10에 해당하는 금액을 반입수수료가산금으로 따로 징수한다.
③시장은 자원회수시설 소재 자치구 관외의 생활폐기물을 반입하여 처리하고자 할 경우에는 당해 자원회수시설 소재 자치구청장과 협의를 거쳐야 한다.
④생활폐기물 소각에 따라 발생되는 전기의 판매금액은 한국전력공사의 전기공급규정에서 정한 전기요금 단가에 의한다.
⑤생활폐기물 소각에 따라 발생되는 지역난방열원의 판매단가는 수도권화력발전소의 지역난방열원 판매단가 및 지역난방열요금의 연동률을 감안하여 시장이 소각열을 공급받는 기관과 협의하여 정한다.
구 시설설치촉진조례 제3조(반입수수료의 징수 등)
① 서울특별시장(이하 "시장"이라 한다)은 자원회수시설에 생활폐기물을 반입하는 자에게 다음 각호의 기준에 의한 반입수수료를 징수한다.
1.자원회수시설 소재 자치구 관내에서 발생한 생활폐기물의 반입수수료：수도권매립지 반입료
2.자원회수시설 소재 자치구 관외에서 발생한 생활폐기물의 반입수수료：(수도권매립지 반입료＋수도권매립지 반입료 20/100∼30/100)×1.1
②시장은 자원회수시설 소재 자치구 관외의 생활폐기물을 반입하여 처리하고자 할 경우에는 당해 자원회수시설 소재 자치구청장과 협의를 거쳐야 한다.
③생활폐기물 소각에 따라 발생되는 전기의 판매금액은 한국전력공사의 전기공급규정에서 정한 전기요금 단가에 의한다.
④생활폐기물 소각에 따라 발생되는 지역난방열원의 판매단가는 수도권화력발전소의 지역난방열원 판매단가 및 지역난방열요금의 연동률을 감안하여 시장이 정한다.
개정 주민지원기금조례 제3조(기금의 용도) 기금의 용도는 다음 각호와 같다.
2.자원회수시설 주변영향지역내의 주택에 대한 지역난방비 지원(별표 1의 기준에 의해 산정)
〔별표 1〕주변영향지역내의 주택에 대한 지역 난방비에 해당하는 지원금 출연 요율
자원회수시설 가동률 75% 초과 75%이하∼ 50%초과 50%이하 0% 지원금출연요률 70% 60% 50% 0% 비고 1."지역난방비"라함은 서울특별시 및 한국지역난방공사에서 시행하는 집단 에너지를 공급받고 납부하는 난방비를 말한다.
2.자원회수시설 가동률은 다음의 산식에 의하여 매분기 산정하여 다음 분기 에 적용한다.
구 주민지원기금조례 제3조(기금의 용도) 기금의 용도는 다음 각호와 같다.
2.자원회수시설 주변영향지역내의 주택에 대한 지역난방비 지원(별표 1의 기준에 의해 산정)
〔별표1〕주변영향지역내의 주택에 대한 지역 난방비에 해당하는 지원금 출연 요율
구 분 출연요율 자원회수시설 부지경계선으로부터 300미터이내 50% 자원회수시설 부지경계선으로부터 300미터초과 주변영향지역 범위 내 30% ※지역난방비라 함은 서울특별시 및 한국지역난방공사에서 시행하는 집단에너지를 공급받고 납부하는 난방비를 말한다.
폐기물관리법 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)
①시장·군수·구청장(지방자치단체인 구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할구역안의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하여야 하며, 폐기물의 수집·운반·처리방법의 개선 및 관계인의 자질향상으로 폐기물처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소의식 함양과 폐기물발생억제를 위하여 노력하여야 한다.
②특별시장·광역시장·도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 시장·군수·구청장에 대하여 제1항의 규정에 의한 책무가 충실하게 이루어지도록 기술적·재정적 지원을 하고, 그 관할구역안의 폐기물처리사업에 대한 조정을 하여야 한다.
③국가는 지정폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하고, 지정폐기물이 적정하게 처리되도록 필요한 조치를 강구하여야 한다.
④국가는 폐기물처리에 대한 기술을 연구·개발·지원하고, 시·도지사 및 시장·군수·구청장에 대하여 제1항 및 제2항의 규정에 의한 책무가 충실하게 이루어지도록 필요한 기술적·재정적 지원을 하며, 특별시·광역시·도(이하 "시·도"라 한다)간의 폐기물처리사업에 대한 조정을 하여야 한다.
폐기물관리법 제5조(폐기물의 광역관리) ① 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 2이상의 시·도 또는 시·군·구에서 발생되는 폐기물을 광역적으로 처리할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 광역폐기물처리시설(지정폐기물공공처리시설을 포함한다)을 단독 또는 공동으로 설치·운영할 수 있다.
②환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항의 규정에 의한 광역폐기물처리시설의 설치 또는 운영을 환경부령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다.
폐기물관리법 제5조의2(폐기물처리시설에의 반입수수료) ① 제4조 제1항 또는 제5조 제1항의 규정에 의하여 폐기물처리시설을 설치·운영하는 기관은 당해 폐기물처리시설에 반입되는 폐기물의 처리를 위하여 필요한 비용(이하 "반입수수료"라 한다)을 폐기물을 반입하는 자로부터 징수할 수 있다.
② 제1항의 경우에 2이상의 지방자치단체가 공동으로 설치·운영하는 폐기물처리시설에 있어서는 해당 지방자치단체간에 협의하여 수수료를 결정하여야 한다.
③반입수수료의 금액은 징수기관이 국가인 경우에는 환경부령으로, 지방자치단체인 경우에는 조례로 정한다.
지방재정법 제30조(예산의 편성)① 지방자치단체는 법령 및 조례가 정하는 범위안에서 합리적인 기준에 의하여 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
②지방자치단체는 모든 자료에 의하여 엄정하게 그 재원을 포착하고 경제의 현실에 적응하도록 그 수입을 산정하여 이를 예산에 계상하여야 한다.
③지방자치단체의 장은 재정투·융자사업(이하 "투·융자사업"이라 한다)에 관한 예산을 편성하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 사업의 필요성, 사업계획의 타당성 등에 대한 심사를 하여야 한다.
④지방자치단체의 장이 예산을 편성할 때에는 제16조 제1항의 규정에 의한 지방재정계획과 제3항의 규정에 의한 투·융자사업에 대한 심사결과를 기초로 하여야 한다.
⑤지방자치단체의 매 회계연도의 예산편성기본지침은 행정자치부장관이 관계중앙행정기관의 장의 의견을 들어 작성한 다음 전년도 7월 31일까지 지방자치단체에 시달하여야 한다. 다만, 예산편성기본지침이 시달된 후 지방자치단체의 재정에 영향을 미치는 중요한 국가시책이 수립되거나 변경되는 경우에는 이미 시달된 지침을 변경하여 시달할 수 있다.
서울특별시강남구폐기물관리조례 제27조(폐기물처리시설에의 반입수수료) ① 구청장은 법 제5조의2 규정에 의한 반입수수료를 납부하는 경우 폐기물을 배출하는 자로 하여금 이를 부담하게 할 수 있다.
②제1항의 규정에 의하여 폐기물을 배출하는 자로 하여금 반입수수료를 부담하게 한 경우 종량제폐기물은 규격봉투 가격에 이를 포함하여야 하며 건설폐기물에 대한 처리비는 폐기물처리업자가 징수하여 직접 또는 구청장이 최종처리자에게 납부한다.
2. 청구인의 주장과 피청구인의 답변
가. 청구인의 주장
(1)구 시설설치촉진조례 제3조(반입수수료의 징수 등) 제1항 제1호에 의하면 청구인 관내에서 발생한 생활폐기물을 이 소각장에 반입할 경우의 수수료는 수도권매립지 반입료 상당액이었는데 개정 시설설치촉진조례 제3조(반입수수료의 징수 등) 제1항에 의하면 반입수수료결정의 기준이
의 방식으로 바뀌었는바 그 결과 이 개정 조례가 시행되면 반입수수료가 기존의 16,320원/톤의 약 4배인 64,777원/톤으로 인상될 것이고 이에 맞추어 청구인의 반입수수료 예산도 부득이 4배 가량 인상되어야 하는데 이는 청구인에게 부여된 지방재정법 제30조 제1항 의 예산편성권을 침해하는 것이다.
또한 반입수수료의 인상에 따라 종량제폐기물 규격봉투가격을 인상하지 않을 수 없는데 이는 폐기물관리법 제5조의2 제1항, 서울특별시강남구폐기물조례 제27조가 청구인에게 부여한 '반입수수료를 감안하여 종량제폐기물 규격봉투가격을 결정할 권한'을 침해하는 것이다.
아울러 반입수수료의 인상에 따르는 청구인의 재정적 부담과 종량제폐기물 규격봉투가격의 인상부담을 피하려면 청구인으로서는 이 소각장 시설의 가동률을 높이도록 다른 자치구 지역에서 발생한 생활폐기물의 반입을 감내하여야만 한다. 왜냐하면 개정 시설설치촉진조례 제3조(반입수수료의 징수 등) 제1항 단서가 "다만, 자원회수시설용량의 40%이상이 가동되는 때에는 반입수수료를 수도권매립지 반입료와 소각재 처리비를 합산한 금액으로 할 수 있다."라고 하여 가동률이 높아지면 반입수수료가 인상되지 않거나 인상의 폭이 줄어들 수 있기 때문이다. 그러나 이는 청구인에게 다른 자치구 지역에서 발생한 폐기물의 반입을 허용하도록 강요하는 것이어서 폐기물관리법 제4조에서 청구인에게 부여한 적정하게 폐기물처리시설을 운영할 수 있는 권한을 침해하는 것이다.
(2)청구인이 다른 자치구와 다른 점은 청구인 관내에 소각시설이 있다는 점 뿐이다. 그런데 이것 때문에 다른 자치구에 비하여 4배나 되는 반입수수료를 청구인이 부담하거나 청구인이 타구지역에서 발생한 생활폐기물의 반입을 허용할 수밖에 없도록 하여 환경오염물질의 배출을 4배나 증가시키는 것은 다른 자치구에 비하여 청구인을 자의적으로 차별하는 것이다. 더구나 소각시설이 그 소재지 인근 주민들에게 편익을 주는 시설이 아니라 환경오염물질을 배출함으로써 불이익을 주는 혐오시설이라는 점까지 고려하여 볼 때 이 사건 개정조례는 더더욱 평등의 원칙에 반한다.
(3)이 사건 개정조례로 인하여 피청구인이 얻게 되는 이익은 이 소각장 시설에서 발생하는 운영적자를 모면할 수 있게 된다는 점이고 한편 청구인이 입게되는 불이익은 4배나 되는 반입수수료의 부담과 4배 이상 증가되는 환경오염물질로 인한 환경파괴 및 청구인 구민생활의 질적 저하인데 양자를 비교하면 청구인이 입게 되는 불이익이 피청구인이 얻게 되는 이익에 비하여 훨씬 크므로 이 사건 개정조례는 헌법 제37조 제2항 소정의 비례의 원칙에 위반된다.
(4)청구인, 피청구인 및 강남자원회수시설주민지원협의체는 2001. 12. 21. 이 사건 시설의 효율적 운영과 이 시설로 인한 주변 환경오염의 최소화를 목적으로 "강남구자원회수시설 가동에 관한 협약"(이하 '이 사건 협약'이라 한다)을 체결하였는데 그에 의하면 이 시설의 운영적자는 피청구인이 책임지고(협약 제3조 제1항 제8호), 이 시설에 반입하는 폐기물은 청구인의 관할구역에서 발생하는 가연성 생활폐기물로 하고(협약 제2조 제1항) 청구인, 피청구인 및 강남자원회수시설주민협의체의 합의 없이는 타구 쓰레기를 반입하여 처리할 수 없으며 타구 쓰레기를 반입하고자 할 때에는 주변영향지역인 강남구 일원동 711번지 거주 2,934가구에 대한 청구인의 합리적인 주민지원요구를 피청구인이 반드시 수용하도록(협약 제6조 제1항) 되어 있다.
이 협약은 공법상의 계약으로서 피청구인과 청구인 사이의 공법상 법률관계, 즉 공법상의 권리와 의무를 정한 것인데 이 사건 개정조례는 이 공법상의 계약에 의하여 발생한 피청구인의 의무를 위반한 것이므로 위헌적 내지 위법한 권한행사이다.
그렇다면 피청구인은 폐기물처리시설 설치·운영권한 및 반입수수료 금액결정권한을 헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항 및 이 사건 협약에 위배하여 위헌적으로 행사함으로써 청구인의 폐기물시설 설치·운영권한, 종량제폐기물 규격봉투가격 결정권한 및 예산편성권한을 침해하였고 따라서 이 사건 개정조례는 무효라고 할 것이다.
나. 피청구인의 답변：별지와 같다.
3. 판 단
가. 폐기물관리법 제4조 제1항에 의하면 관할구역 안의 폐기물처리시설의 설치·운영의 책무와 권한은 기초자치단체의 장인 시장·군수·구청장에게 속하고 상급자치단체의 장인 특별시장·광역시장·도지사와 국가에게는 위 기초자치단체의 장의 책무가 충실히 이루어지도록 기술적·재정적 지원을 하고 그 관할구역 안의 폐기물처리사업을 합리적으로 조정할 책무와 권한이 부여되어 있다.
그러나 다른 한편 같은 법 제5조 제1항은 상급자치단체인 시·도지사에게도 2이상의 시·도 또는 시·군·구에서 발생되는 폐기물을 광역적으로 처리할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 광역폐기물처리시설을 단독 또는 공동으로 설치·운영할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 그리고 위 법률조항이 폐기물처리시설의 "설치"와 "운영"을 함께 묶어 규정하고 있는 것을 보면, 특별한 반대규정이 없는 이상, 정당한 권한에 의하여 폐기물처리시설을 설치한 자에게 그 시설의 운영권한이 부여되어 있다고 보아야 한다.
또한 같은 법 제5조의2 제1항은 폐기물처리시설에의 반입수수료의 결정·부과징수권한을 그 처리시설의 설치·운영기관에게 부여하고 있다. 아울러 그 구체적인 반입수수료금액은 그 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다( 같은 조 제3항).
그런데 기록에 의하면 이 사건 시설은 생활폐기물의 소각장인 중간폐기물처리시설로서 피청구인이 양천·노원자원회수시설과 더불어 이를 설치하였는데 그 중 이 사건시설은 서울시비 867억 원, 국고보조비 144억 원 총 1,011억 원을 들여 1994. 12. 시공하여 2000. 12. 시험가동하였고 2001. 12.에 완공하여 현재 SK건설(주)에 위탁하여 운영하고 있다.
그렇다면 이 사건 시설은 피청구인이 단독으로 설치한 것이고 따라서 그 운영권한은 폐기물관리법 제5조 제1항에 의하여 피청구인에게 있고 같은 법 제5조의2 제1항에 의하여 이 사건 시설에의 반입수수료의 결정·부과징수권한 또한 피청구인에게 있다고 할 것이다(이 경우 그 구체적인 반입수수료 금액은 같은 조 제3항에 의하여 피청구인 조례로 정하게 된다).
그런데 청구인은, 반입수수료의 인상에 따르는 청구인의 재정적 부담과 종량제폐기물 규격봉투가격의 인상부담을 피하려면 소각장 시설의 가동률을 높일 수 있도록 다른 자치구 지역에서 발생한 폐기물의 반입을 허용하여야만 하는데 이러한 강요를 하는 것은 폐기물관리법 제4조에서 청구인에게 부여한 적정하게 폐기물처리시설을 운영할 수 있는 권한을 침해하는 것이라고 주장한다. 그러나 이 주장은 이 소각장의 운영권한이 청구인에게 있음을 전제로 하는 것인데 위에서 본 바와 같이 이 소각장의 운영권한은 피청구인에게 있다고 인정되므로 이와 반대로 그 운영권한이 청구인에게 있음을 전제로 하는 위 주장은 이유가 없다.
청구인은 다시, 폐기물관리법 제5조의2 제1항 및 서울특별시강남구폐기물조례 제27조에 의하여 청구인에게 부여된 '반입수수료를 감안하여 종량제폐기물 규격봉투가격을 결정할 권한' 및 지방재정법에 의하여 청구인에게 부여된 '예산편성권' 등이 이 개정 조례에 의하여 침해되었다고 주장한다.
그러나 이 개정 조례 중의 그 어느 조항도, 청구인이 가진 '종량제폐기물 규격봉투가격을 결정할 권한' 및 '지방재정법에 의한 예산편성권한' 등의 권한귀속 자체를 침해하는 내용을 갖고 있지 않다. 개정 조례의 시행으로 말미암아 반입수수료가 인상된다고 하더라도 이것이 고스란히 종량제폐기물 규격봉투가격과 청구인의 예산에 전가·반영되고 청구인으로서는 달리 재량이나 선택의 여지가 없는 것이라면, 청구인에게 귀속된 권한이 무의미하게 되어 이를 권한의 침해로 논란할 여지도 있을 것이지만 그와 같은 필연적인 연결관계는 인정되지 아니한다.
반입수수료의 인상이 청구인에게 귀속된 '종량제폐기물 규격봉투가격을 결정할 권한' 및 '지방재정법에 의한 예산편성권한'의 행사에 어느 정도의 영향을 미치는 것은 시인할 수 있을 것이다. 그러나 그러한 영향을 미치는 행위 모두를 권한행사에 대한 침해라고 인정할 수는 없다. 그러한 영향을 미치는 행위가 다른 기관의 적법한 권한행사에 해당할 때에는 더욱 그렇다. 이와 같이 한 기관의 적법한 권한행사가 다른 기관의 권한행사에 불리한 영향을 미치는 경우에는 법률의 체계와 업무의 진행순서상 권한행사의 우선순위가 어디에 있는 것인지를 고려하고 아울러 선행한 권한행사에 다른 기관을 일부러 불리하게 할 부당한 의도가 있는지 여부 등을 함께 고려하여야 할 것이다. 이 사건에서 보면 첫째로 피청구인이 행하는 반입수수료의 결정이 청구인의 주장하는 바와 같이 헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항 및 이 사건 협약에 위배하여 위헌적으로 행사되어 부적법하다고 보기 어렵고 둘째로 법률의 체계로 보나 업무진행의 순서로 보나 청구인이 행하는 종량제규격봉투의 가격결정과 예산편성보다 피청구인이 행하는 반입수수료의 결정이 개념상 선행되어야 할 성질의 것이고 셋째로 피청구인이 그러한 권한을 행사함에 있어 청구인을 일부러 불리하게 할 부당한 의도를 가지고 있었다고도 보기 어렵다.
그렇다면 위 주장은 어느모로 보나 이유가 없다.
피청구인이 행하는 반입수수료의 결정이 청구인의 주장하는 바와 같이 헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항 및 이 사건 협약에 위배하여 위헌적으로 행사되어 부적법하다고 보기 어려운 이유는 다음과 같다.
피청구인의 조례개정으로 가사 반입수수료가 대폭 인상된다고 하더라도 이러한 부담이 청구인에게만 과하여지는 것은 아니다. 다른 자치구가 이 소각장에 폐기물을 반입할 경우 오히려 청구인보다 더 많은 수수료인상의 부담을 지게 된다(개정 시설설치촉진조례 제3조 제2항에 의하면 다른 자치구에게는 청구인에게 부과되는 반입수수료 상당액에 100분의 10의 가산금이 부과된다). 환경오염물질의 배출증가로 인한 피해의 부담도 광역적으로 처리되는 폐기물의 성질상 청구인에게만 집중적으로 발생하는 것은 아니다. 정도의 차이는 있더라도 대체로 그 피해가 광역적으로 전파된다고 보는 것이 합리적이다. 그러므로 피청구인의 조례개정행위가 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
다음으로 청구인이 입게 되는 불이익이 피청구인이 얻는 이익보다 반드시 더 크다고 보기도 어렵다. 그러므로 피청구인의 행위가 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 어긋난다고 할 수도 없다.
피청구인의 행위가 공법상의 계약을 위배하여 위법하다는 주장에 대하여는 뒤에서 보는 바와 같이 이유 없다고 할 것인바 여기서는 중복하여 설명하지 않는다.
나.한편 청구인은 이 사건 개정조례가 이 사건 협약을 위반함으로써 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.
기록에 의하면 이 사건 협약은 피청구인, 청구인 및 강남자원회수시설주민지원협의체(이 사건 시설 가동으로 인한 환경영향지역으로 2000. 9. 지정된 강남구 일원동 711번지 거주 2,934가구 주민 대표로 구성된 단체임) 3자가 2001. 12. 21. 이 사건 시설의 설치 및 가동과 관련하여 체결한 것인데 그 목적은 이 사건 시설의 효율적 운영과 이 시설로 인한 주변의 환경오염을 최소화하고 협약 별표와 같은 시험가동 중 발생한 제반문제가 더 이상 일어나지 않도록 노력하며(협약 제1조) 이 사건 시설의 처리대상 폐기물은 청구인 관할구역에서 발생하는 가연성 생활폐기물로 한다는 것(협약 제2조 제1항)이다. 다만 협약 제6조에서 타구 쓰레기 반입과 관련하여서는 다음과 같이 규정하고 있다. 즉, "시설"(이 사건 시설을 지칭한다)은 "을"(청구인)의 관할구역에서 발생한 쓰레기만을 처리하기로 계획된 시설이며 타구 쓰레기는 절대 반입할 수 없다고 "병"(강남자원회수시설주민지원협의체)과 "을"이 기 합의한 바, "갑"(피청구인)·"을"·"병"의 합의 없이는 타구 쓰레기를 반입할 수 없음. 단, 타구 쓰레기를 반입하고자 할 때에는 2000. 9. 현재 지정되어 있는 주변영향지역 강남구 일원동 711번지 2,934 가구에 대한 "병"의 합리적인 주민지원 요구를 반드시 수용한다. 그리고 이 사건 협약 제3조 제1항 제8호에서 이 사건 시설의 운영시 적자는 "갑"(피청구인)이 책임진다는 것이다.
먼저 이 사건 협약 제2조 제1항 및 제6조 위반 주장 중 '타구 쓰레기 반입시 협의부분'에 관한 주장의 당부에 대하여 본다.
개정 시설설치촉진조례 제3조 제3항에 의하면 "시장은 자원회수시설 소재 자치구 관외의 생활폐기물을 반입하여 처리하고자 할 경우에는 당해 자원회수시설 소재 자치구청장과 협의를 거쳐야 한다."라고 규정하고 있는데 이는 새로운 규정이 아니라 구 시설설치촉진조례 제3조 제2항에 원래 존재하던 동일한 내용을 항의 위치만을 바꾸어 존치한 것이다. 그렇다면 이 사건 개정조례가 이 사건 협약 중 '타구 쓰레기 반입시 협의부분' 규정에 위배되는 내용을 새로 추가한 바는 없는 것이고 따라서 이 사건 협약에 위배된다고 할 수 없다.
다음으로 이 사건 협약 제3조 제1항 제8호의 적자부담조항 위반여부 주장의 당부에 대하여 본다.
피청구인이 반입수수료를 인상하는 것이 이 사건 소각장의 운영적자를 청구인에게 전가하는 효과가 있다고 하더라도 이것이 앞에서 본 바와 같이 종량제폐기물 규격봉투가격결정권한과 예산편성권한을 직접 침해하는 행위에 해당한다고는 우선 볼 수 없다. 나아가 피청구인의 주장에 의하면 이 사건 소각장의 가동률이 제고될 경우 반입수수료 인상의 결과는 발생하지 않는다는 것이고 그러한 취지는 개정 시설설치촉진조례 제3조 제1항 단서에도 반영되어 있다. 더구나 현재로서는 반입수수료의 인상 정도를 확정적으로 가늠하기 어려운 상태에 있다. 그렇다면 이러한 상황하에서 단순한 공법상의 계약위반에 그칠 사유가 바로 청구인에 대한 권한침해로 귀결되어 이 사건 개정조례를 위법·무효로까지 만드는 것은 아니라고 할 것이다.
끝으로 이 사건 시설로 인한 영향지역 주민지원에 관련된 이 사건 협약의 위반주장의 당부에 대하여 본다.
개정 주민지원기금조례 별표 1은 종전 이 사건 시설의 주변영향지역 주민에게 난방비를 균등하게 50%씩 지원하던 것을 그 시설의 가동률에 따라 4단계로 차등 지원하도록 하고 있다. 즉, 이 사건 시설을 전혀 가동하지 않을 때에는 난방비를 일체 지원하지 않고 가동률이 50% 이하일 경우에는 종전과 같이 난방비의 50%를 지원하고 가동률이 50% 초과-75% 이하일 때에는 난방비의 60%, 가동률이 75%를 초과할 때에는 난방비의 75%를 지원한다는 것이다. 그러므로 개정 주민지원금조례와 구 주민지원기금조례를 비교하여 보면 이 사건 시설을 전혀 가동하지 않는 경우에는 종전과 달리 그 영향지역 주민에게 난방비를 지원하지 아니하지만 가동하는 경우에는 종전에 비하여 가동률에 따라 최소한 같거나 더 많은 지원을 하게 된다.
그렇다면 이 소각장의 가동이 전무하게 될 특별한 상태를 상정하기 어려운 이상 이 사건 개정조례에 의하여 영향지역 주민지원이 실질적으로 불이익하게 변경된 것은 없다고 할 것이고 그밖에 이 사건 개정조례가 위 협약에 실질적으로 배치되는 것이 있다고 볼 별다른 자료도 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장도 이유가 없다.
결국 이 개정조례가 이 사건 협약을 위반함으로써 청구인의 권한을 침해하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
다.그밖에 이 사건 개정조례가 무효라는 주장은 청구인의 권한에 대한 침해가 인정됨을 전제로 하는 것인데 그러한 침해가 인정되지 않는 이상 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이는 이유 없음에 귀착된다.
4. 결 론
따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대하여는 재판관 김영일의 아래 5와 같은 각하의견이 있는 이외에는 다른 관여 재판관 전원의 의견이 일치된다.
5. 재판관 김영일의 각하의견
나는 이 사건 심판청구를 기각한다는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 이 사건 심판청구를 각하하여야 한다고 보는 바이다.
헌법재판소법 제61조 제2항에 의하면, "… 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있다."고 규정하고 있다.
그런데 폐기물관리법 제4조 제1항에 의하면, 관할구역 안의 폐기물처리시설의 설치·운영의 책무와 권한은 기초자치단체의 장인 시장·군수·구청장에게 부여되어 있지만, 다른 한편 같은 법 제5조 제1항은 상급자치단체인 시·도지사에게 2 이상의 시·도 또는 시·군·구에서 발생되는 폐기물을 광역적으로 처리할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 광역폐기물처리시설을 단독 또는 공동으로 설치·운영할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 그리고 그 경우 같은 법 제5조의2 제1항에서 폐기물처리시설에의 반입수수료의 결정·부과징수권한을 그 처리시설의 설치·운영기관에게 부여하고 있다. 다만, 2 이상의 지방자치단체가 공동으로 설치·운영하는 경우에는 해당 지방자치단체간에 협의하여 반입수수료를 결정하도록 하고 있다( 같은 조 제2항). 아울러 그 구체적인 반입수수료금액은 그 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다( 같은 조 제3항).
그리고 이 사건 시설은 다수의견도 인정한 바와 같이 위 같은 법 제5조 제1항에 의한 피청구인의 광역폐기물처리시설의 설치·운영권한에 입각하여 피청구인이 단독으로 설치하여 운영하고 있는 것이므로, 그 폐기물처리시설에의 반입수수료의 결정 및 부과징수는 같은 법 제5조의2 제1항에 의하여 청구인과의 협의 없이도 피청구인이 할 수 있는 것이고, 그에 따라 동조 제3항에 의하여 피청구인의 의회가 이 사건 조례를 개정한 것이다.
따라서 이 사건 개정조례는 위와 같은 피청구인의 적법한 권한행사에 입각하여 행해진 것으로 청구인이 주장하는 위 권한들과는 무관하므로 애당초 권한침해관련성이 없다. 다시 말하면 이 사건 개정조례에 의한 피청구인의 권한행사는 청구인이 주장하는 폐기물관리법 제4조에 의한 폐기물처리시설의 설치·운영권한이나, 같은 법 제5조의2 제1항, 서울특별시강남구폐기물조례 제27조에 의한 종량제폐기물 규격봉투가격결정권한 및 지방재정법 제30조에 의한 예산편성권한과 별개로 적법하게 행해진 것이지, 이 사건 조례개정과 관련하여 청구인의 위 권한과 피청구인의 권한이 중첩되어 그 범위설정이 문제된다거나 피청구인의 위 권한행사로 청구인이 주장하는 법률상·조례상의 권한이 박탈되거나 제한받게 되는 것은 아니라고 할 것이다. 왜냐하면 피청구인의 위 권한행사에도 불구하고 별도로 청구인은 위 여러 권한행사를 방해받지 않고 할 수 있기 때문이다.
또한 청구인이 주장하는 권한의 침해관련성을 개개 권한별로 살펴보면, 우선 폐기물관리법 제4조에 의한 기초자치단체의 폐기물처리시설의 설치·운영권한과 같은 법 제5조의 광역자치단체의 폐기물처리시설의 설치·운영권한은 각각 다른 사항에 대하여 권한을 부여한 것으로 다수의견도 인정한 바와 같이 이 사건 개정조례는 위 같은 법 제5조 및 제5조의2에 의하여 피청구인의 적법한 권한행사에 입각하여 행해진 것이므로 청구인의 위 법 제4조에 의한 폐기물처리시설 설치·운영권한과는 무관한 것이다. 다음 종량제폐기물 규격봉투가격결정권한이나 예산편성권한에 대한 침해관련성에 관하여 보면, 이 사건 개정조례에 의하여 반입수수료가 인상되어 사실상 청구인의 추가적인 재정부담이 초래될 수가 있다고 할지라도, 이는 간접적·사실적 결과나 영향이지 청구인이 주장하는 종량제폐기물 규격봉투가격결정권한이나 예산편성권한에 대한 직접적인 침해로 볼 수는 없으므로, 그 각 권한침해관련성이 인정되지 아니한다고 할 것이다.
끝으로 이 사건 협약위반을 매개로 한 청구인의 권한침해관련성에 대하여 본다.
우선 위에서 본 바와 같이 이 사건 개정조례가 청구인이 주장하는 제 권한침해관련성이 없다고 보는 이상 피청구인이 당사자인 이 사건 협약위반이 독자적으로 청구인이 주장하는 권한침해관련성이 인정되지 않는 한 그 역시 권한침해관련성이 인정되지 아니할 것이다. 다음 이 사건 협약위반의 권한침해관련성에 대하여 보면, 이 사건 협약은 피청구인이 폐기물관리법 제5조에 근거하여 자신의 비용으로 서울특별시 강남구에 중간폐기물처리시설인 이 사건 시설을 설치하고, 그 시설의 효율적 운영과 시설로 인한 환경영향을 최소화하고 그 시설 시험가동 중 발생한 제반문제가 일어나지 않도록 하기 위하여 그 시설 설치구역이자 그 시설 주변영향지역을 관할하는 지방자치단체인 서울특별시 강남구(청구인) 및 그 시설 주변영향지역의 주민대표인 강남자원회수시설주민협의체와 체결한 계약으로서 지방자치단체 상호간 즉, 행정주체 상호간 공무시행에 관한 협정으로서의 측면과 지방자치단체와 주민사이 즉, 행정주체와 사인간의 폐기물처리시설에 관련된 환경협정으로서의 측면을 갖는 강학상 행정계약 내지 공법상 계약이라고 볼 여지가 있다.
그러나 이 사건 협약이 행정주체 상호간의 공무시행에 관한 협정으로서의 측면을 가지고 있다고 하더라도, 이는 피청구인과 청구인이 이 사건 시설에 대한 공동 설치·운영 권한을 가진 대등한 당사자간의 협의적인 성격을 가진 것이 아니라, 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 폐기물관리법 제5조의 권한에 입각하여 단독으로 적법하게 설치한 이 사건 시설운영의 효율과 그 시설로 인한 환경영향의 최소화를 위하여 청구인의 협조를 구하는 차원에서 이 사건 협약을 체결하게 된 것이므로 적법한 권한을 가진 대등한 행정주체간의 권한의 조정과 의무나 비용의 분담을 정하는 전형적인 성격의 행정주체 상호간의 행정계약은 아니다. 그렇다면 이 사건 협약으로 인하여 권한질서가 변경되거나 그 협약위반으로 청구인의 권한침해문제가 발생되는 것은 아니다.
따라서 이 사건 심판청구는 청구인이 피청구인에 대하여 애당초 권한침해의 관련성이 없어 부적법하므로 각하함이 상당하다고 판단된다.
이상의 이유로 나는 다수의견에 반대하는 것이다.재판관 윤영철(재판장) 김영일 권성(주심) 김경일 송인준 주선회 전효숙 이상경
