헌법재판소
전원재판부
결정
사건2002헌바5 관광진흥개발기금법제2조제3항위헌소원
청구인양재완(소송대리인 법무법인 ○결 담당변호사 ○○○)
주 문
관광진흥개발기금법 제2조 제3항(1998. 9. 17. 법률 제5565호로 개정된 것)은 헌법에 위반되지 아니한다. 이 유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 중화인민공화국(이하, '중국'이라 약칭한다.)의 외국인거류증을 발급받고 2001. 1. 20.경부터 북경시 조양구 소재 북경주황방지산신식자순유한공사의 동사장(董社長) 및 총경리로 재직하면서 계속적으로 우리나라와 중국을 왕래하고 있는 내국인으로서, 2001. 9. 12. 인천국제공항을 통해 출국하면서 국외여행자납부금 10,000원을 납부하였다.
(2)이에 대하여 청구인은 2001. 10. 10. 문화관광부장관과 인천국제공항공사 등을 상대로 위 2001. 9. 12.자 관광진흥개발기금부과처분(이하, '이 사건 처분'이라 한다.)의 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편( 서울행정법원 2001구40264호), 그 부과처분의 근거규정인 관광진흥개발기금법 제2조 제3항에 대한 위헌제청신청을 하였다( 2001아2321).
(3)서울행정법원은 2001. 12. 27. 원고의 본안청구 및 위헌제청신청을 모두 기각하였는데, 청구인은 2002. 1. 3. 위 위헌제청신청에 대한 기각결정을 송달받고 같은 달 17. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 따라 이 사건 법률조항에 대한 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 관광진흥개발기금법(이하 '법'이라 약칭한다) 제2조 제3항(1998. 9. 17. 법률 제5565호로 개정된 것, 이하 '이 사건 법률조항'이라 약칭한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
(1) 이 사건 법률조항
법 제2조(기금의 설치 및 재원) ③ 국외에 여행하는 내국인으로서 대통령령이 정하는 자는 2만원의 범위안에서 대통령령이 정하는 금액을 기금에 납부하여야 한다.
(2) 관련조항
(가)이 사건 처분 당시 법(1999. 1. 21. 법률 제5654호로 개정된 이후의 것)
제1조(목적) 이 법은 관광사업을 효율적으로 발전시키고 관광외화수입의 증대에 기여하기 위하여 관광진흥개발기금을 설치함을 목적으로 한다.
제2조(기금의 설치 및 재원) ① 정부는 이 법의 목적을 달성함에 필요한 자금을 확보하기 위하여 관광진흥개발기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다.
② 기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다
1. 정부로부터의 출연금
2. 관광진흥법 제29조의 규정에 의한 납부금
3. 제3항의 규정에 의한 국외여행자의 납부금
4.기금의 운용에 의하여 생기는 수익금 및 기타의 재원
④ 제3항의 규정에 의한 납부금의 부과·징수절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
(나) 구 법 제2조 제3항(1997. 1. 13. 법률 제5277호로 신설되고, 1998. 9. 17 법률 제5565호로 개정되기 전의 것)
관광목적으로 국외에 여행하는 내국인으로서 대통령령이 정하는 자는 2만원의 범위안에서 대통령령이 정하는 금액을 기금에 납부하여야 한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각 이유와 관계기관의 의견
청구인의 주장
이 사건 법률조항은 관광목적으로 국외여행을 하는 내국인뿐만 아니라, 관광을 목적으로 하지 않고 국외여행을 하는 내국인에 대해서까지 일률적으로 국외여행자납부금을 내도록 규정함으로써 관광사업의 발전 등을 위한 입법목적을 초과하여 내국인 국외여행자의 재산권 등을 침해하고 있으므로 과잉금지의 원칙에 위배된다.
(2)문화관광부장관 등이 이 사건 법률조항을 근거로 하여 중국의 외국인거류증을 소지한 청구인에 대하여는 이 사건 납부금을 부과하면서도 미국의 영주권을 소지한 내국인 등에 대해서는 그 납부금을 면제하고 있으므로, 이 사건 처분은 평등의 원칙에 위반하여 청구인을 불합리하게 차별하는 것이다.
서울행정법원의 위헌제청신청 기각이유
(1)국외여행자납부금은 관광사업의 효율적 발전과 관광외화수입의 증대라는 목적을 위하여 설치된 기금의 재원으로 사용되는 것으로서, 이른바 '특별부담금'에 해당하는 것이다. 한편, 국외여행을 하면서 외화를 지출하여 국제수지에 부(負)의 영향을 주는 내국인들에게 기금의 재원을 납부하도록 하는 것은 실질적 연관성이 있어서 입법목적의 정당성이 있고, 내국인이 사업수행 등을 목적으로 하여 국외여행을 하는 경우에도 사실상 관광의 목적을 겸하거나 이와 결부될 가능성이 매우 높아 관광을 주된 목적으로 하는 여행과 큰 차이가 있다고 보기 어렵기 때문에 이 사건 법률조항이 방법적합성을 상실하였다고 보기도 어렵다. 또한, 이 사건 법률조항은 이 사건 납부금의 액수를 1회 출국시 금 20,000원 이하로 규정하고 있는데, 나머지 여행경비 등과 비교하여 볼 때 이러한 부담을 무거운 수준이라고 보기 어려우므로, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙을 위반하여 내국인 국외여행자의 재산권 등의 본질적인 내용을 침해하는 것으로 볼 수는 없다.
(2)이 사건 법률조항을 근거로 한 문화관광부장관 등의 이 사건 처분이 평등원칙에 위반된다는 청구인의 주장은 이 사건 법률조항의 위헌성과 직접 관련이 없다.
다. 문화관광부장관의 의견
서울행정법원의 위헌제청신청기각이유와 대체로 같은 의견을 제시하였다.
3. 판 단
가.관광진흥개발기금의 연혁과 내국인 국외여행자납부금제도
(1) 기금의 설치
우리 입법자는 관광사업의 효율적 발전과 관광외화수입의 증대에 필요한 재원을 마련하기 위한 목적으로 1972. 12. 29. 법률 제2402호로 법을 제정하였는데, 그 제정당시 법 제2조에는 기금의 재원을 '정부로부터의 출연금, 기금의 운용에 의하여 생기는 수익금 및 기타의 재원'으로 하도록 규정되어 있었다.
(2) 국외여행자 납부금제도의 도입
한편, 우리 입법자는 1997. 1. 13. '관광목적으로 국외에 여행하는 내국인으로서 대통령령이 정하는 자는 2만원의 범위안에서 대통령령이 정하는 금액을 기금에 납부하여야 한다.'라는 내용의 법 제2조 제3항을 신설하여(법률 제5277호), '관광목적'의 내국인 국외여행자를 납부금의 부과대상으로 하는 제도(이하, '구 납부금제도'라고 한다)를 도입함으로써 기금의 재원을 확대하였다. 구 납부금제도는 관광산업을 국가전략산업으로 인식하여 지원·육성할 필요가 있음에도 불구하고 휴양시설, 안내체계 등 여러 가지 관광환경이 선진국에 비하여 미흡하기 때문에 내국인의 해외여행은 급증하는 반면에 외래관광객의 입국은 저조하여 관광수지적자가 매년 확대되고 있는 상태에서, 이러한 관광수지 적자를 억제함과 동시에 국내 관광산업의 진흥을 위한 기금을 확충하기 위해서는 일반국민의 조세부담을 증가시키는 것보다 국외관광을 향유하는 내국인집단에게 위 기금 재원의 일부를 부담하도록 하는 것이 타당하다는 입법자의 판단으로 도입된 것이다.
(3) 국외여행자 납부금의 부과대상 확대
그런데, 구 납부금제도를 시행하는 동안 공항과 같은 출국장에서 납부를 기피하는 내국인 국외여행자와 징수업무담당자 사이에 국외여행의 '관광목적' 여부에 따른 다툼이 발생하여 실무적으로 납부금의 징수에 관하여 상당한 혼란이 야기되었고, 한편, 2000년 아시아·유럽정상회의, 2002년 월드컵축구대회 등 지속적인 국제행사를 준비하기 위하여 기금의 재원을 확대할 필요성도 발생하였다.
이에 우리 입법자는 구 납부금제도의 운영에서 발생한 실무적 문제점을 해결함과 동시에 기금의 재원을 확대할 목적으로 1998. 9. 17. '국외에 여행하는 내국인으로서 대통령령이 정하는 자는 2만원의 범위 안에서 대통령령이 정하는 금액을 기금에 납부하여야 한다'라는 내용으로 이 사건 법률조항을 개정하여(법률 제5565호) '모든' 내국인 국외여행자를 납부금의 부과대상으로 하는 제도(이하, '현행 납부금제도'라고 한다)를 도입하였다.
나. 기금의 법적 성격과 현황 등
(1) 기금의 설치근거, 재원 및 용도
관광진흥법에 의하면, '관광사업'은 '관광객을 위하여 운송·숙박·음식·운동·오락·휴양 또는 용역을 제공하거나 기타 관광에 부수되는 시설을 갖추어 이를 이용하게 하는 업'이라고 정의되는데( 같은 법 제2조 제1호), 기금은 이러한 관광사업을 효율적으로 발전시키고 관광외화수입의 증대에 기여하는 것을 목적으로 하여( 법 제1조), 기금관리기본법에 터잡아서 정부의 출연금 또는 법률에 의한 민간부담금을 재원으로 하여 설치된 것이다( 같은 법 제2조의 2 별표 26호).
한편, 기금은 문화관광부장관이 관리·운용하고( 법 제3조), 그 회계년도는 정부의 회계년도에 따르는데( 법 제4조), 전반적으로 국내 관광사업의 발전을 위하여 필요한 사업에 대여 또는 보조하는 용도로 사용되고( 법 제5조), 기금을 대여 또는 보조받은 자는 대여 또는 보조받을 때에 지정된 목적 이외에 이를 사용하지 못하며, 만일 대여 또는 보조받은 기금을 목적 이외에 사용하였을 때에는 대여 등을 취소하고 이를 회수하도록 규정되어 있다( 법 제11조).
(2) 기금의 현황
(가) 재무현황
2001년 말 현재 기금의 자본금은 금 342,433,129,270원으로서, 그 구성비율을 살펴보면 ① 국외여행자납부금이 금 117,232,566,730원(약 34.2%, 2001년 납부금액은 금 47,218,013,620원임), ② 정부 출연금이 금 40,149,850,000원(약 11.7%, 1983년부터 2001년까지 출연이 중단되었음), ③ 카지노납부금이 금 142,120,445,640원(약 41.5%, 2001년 납부금액은 금 37,531,475,330원임), ④ 일자리창출전입금이 금 25,298,483,320원(약 7.4%, 2000년부터 2001년까지 전입이 중단되었음), ⑤ 민간출연금이 금 17,464,201,580원(약 5.1%), ⑥ 카지노업체미납부금이 금 166,582,000원이다. 따라서, 2001년 현재 국외여행자납부금은 카지노납부금과 함께 기금의 주요재원으로 활용되고 있다고 볼 수 있다.
(나) 사용내역
2001년도에 이루어진 기금의 사용내역 등을 살펴보면, ① 관광산업 육성을 위한 조사·연구를 위하여 한국관광연구원을 운용하고, 외래관광객유치를 위하여 종합관광안내소 등을 설치·운영하고, 안내표지판을 설치하며, 관광분야 일자리를 창출할 목적으로 근로복지진흥기금에 출연하는 등의 용도로 '경상지출'이 이루어졌고, ② 관광의 기반시설을 확충하기 위한 관광시설의 건설 및 개보수, 관광교통수단의 확보 또는 개보수, 국민관광 진흥산업 및 관광사업의 활성화를 위한 관광사업체 운영자금지원 등의 용도로 '융자지출'이 이루어졌다. 위와 같은 사업내역에 비추어 볼 때, 위와 같은 기금의 운용으로 인한 전반적인 관광산업의 개선효과는 외래관광객뿐만 아니라 국내의 관광·교통시설을 이용하는 모든 사람들에게 편익을 제공하는 것으로 볼 수 있다.
(3) 우리나라의 관광수지 현황
한편, 우리나라 관광수지는 1997년 당시 미화 11억 4,560만 달러의 적자를 기록했었는데(외래관광객 3,908, 000명, 내국인 국외여행자 4,542,000명), 1997년 말의 외환위기로 인하여 내국인 국외여행자가 급감하여 1998년부터 2000년까지 3년 정도 흑자를 기록하였다. 그러나, 2001년에는 다시 미화 6억 440만 달러의 관광수지 적자를 기록하였고(외래관광객 5,147,000명, 내국인 국외여행자 6,084,000명), 2002년 1월부터 5월까지는 미화 7억 3,790만 달러의 관광수지 적자를 기록하고 있다(외래관광객 2,089,000명, 내국인 국외여행자 2,814,000명).
다. 현행 납부금제도의 법적 성격 등
위와 같은 기금의 법적 성격과 현황 등에 비추어 볼 때, 현행 납부금제도는 관광기반시설인 공항 등을 이용하여 국외여행을 함으로써 관광수지 적자에 기여하고 있는 내국인들에게 일정한 액수의 납부금을 부과함으로써 국외여행을 간접적으로 규제하면서 국내 관광의 진흥을 위한 재원을 확보하는 수단으로 볼 수 있다.
(1)전통적인 공과금체계에 관한 분류법에 따르면 기금의 재원 중 하나로 활용되는 이 사건 국외여행자납부금은 일종의 부담금으로 분류될 수 있고, 관광수지 적자를 유발한 내국인 국외여행자에 부과한다는 측면에서는 원인자부담금에 유사한 성격을, 국외여행을 하는 기회에 관광기반시설을 이용함으로써 효용을 누리는 자에게 부과한다는 측면에서는 수익자부담금에 유사한 성격을 지닌다고 할 수 있다.
(2)그러나 국외여행자납부금은 특정한 공익사업의 경비충당을 위한 것이 아니고, 납부의무자인 내국인 국외여행자가 위와 같은 기금의 운용을 통한 구체적 목적사업에 대하여 직접적인 원인을 제공하였거나 수익을 얻었다고 보기는 어렵기 때문에, 위와 같은 목적사업 등에 관한 공익(公益)과 이해관계자의 사익(私益)을 수치적·계량적으로 비교·형량하는 방법으로 법익균형성의 구비 여부 등을 판정할 수 없다. 따라서, 이 사건 국외여행자납부금은 '관광사업의 효율적 발전'을 위하여 필요한 재원을 확보하면서 '관광수지적자의 억제'라는 국가적 목적을 달성하기 위하여 부과된다는 점에서, 새로운 공과금 유형으로 논의되고 있는 이른바 '특별부담금'에 해당한다고 볼 수 있다.
(3) 특별부담금제도에 관한 우리 재판소의 선례
우리 재판소는 기금의 재원 중 하나인 카지노사업자납부금에 관련된 헌법소원청구사건에서 특별부담금의 성격과 허용한계에 대하여 다음과 같이 구체적으로 판시하였다( 헌재 1999. 10. 21. 97헌바84, 판례집 11-2, 433, 452).
(가)특별부담금은 공적기관에 의한 반대급부가 보장되지 않는 금전급부의무를 설정하는 것이라는 점에서 조세와 유사하다. 그러나 특별부담금은 특별한 과제를 위한 재정충당을 위하여 부과된다는 점에서 일반적인 국가재정수요의 충당을 위하여 부과되는 조세와는 구분되고, 무엇보다도 특별부담금은 특정집단으로부터 징수된다는 점에서 일반국민으로부터 그 담세능력에 따라 징수되는 조세와는 다르다.
(나)조세나 부담금과 같은 전통적인 공과금체계로는 현대국가의 새로운 행정수용에 원활하게 대처할 수 없기 때문에 특별부담금이라는 새로운 유형의 공과금을 도입할 필요성이 인정되고, 우리 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있도록 하고 있으므로, 국민의 재산권을 제한하는 특별부담금제도를 도입하는 것 자체는 헌법상 문제가 없다고 할 것이다.
(다)다만, 특별부담금을 부과함으로써 국민의 재산권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 하고, 평등의 원칙에 위배되어서는 아니됨은 물론이다. 특히 조세유사적 성격을 지니고 있는 특별부담금의 부과가 과잉금지의 원칙과 관련하여 방법상 적정한 것으로 인정되기 위해서는, 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적·사회적 과제에 대하여 특별히 객관적으로 밀접한 관련이 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와 같이 부과·징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 지출·관리되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는 데 사용하여서는 아니 된다고 할 것이다( 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831 참조). 그러므로 부담금의 수입이 반드시 부담금의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되어야 한다고는 볼 수 없으나, 부담금의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되는 경우에는 부담금부과의 정당성이 제고되는 것이다.
(4) 특별부담금의 성격에 따른 분류
한편, 일반적으로 특별부담금을 그 성격에 따라 다시 세분하면, ① 일정한 임무를 수행하기 위하여 재정경비를 조성하기 위한 목적을 가진 '재정충당 특별부담금'과, ② 법상의 명령이나 금지와 같은 직접적인 규제수단이 아니라 금전에 의한 간접적인 규제수단에 의하여 일정한 국가목적을 유도하고 조정하는 기능을 하는 '유도적 특별부담금'으로 나눌 수 있다.
(5) 이 사건 국외여행자납부금의 법적 성격
그렇다면, 현행 납부금제도는 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 과제를 위한 기금의 재원을 마련하는 동시에, 내국인의 국외여행을 간접적으로 규제함으로써 국내 관광사업의 활성화를 유도하기 위하여 내국인중 국외여행자라는 특정집단으로부터 재정충당 및 유도적 성격을 지닌 특별부담금을 징수하는 것으로 파악할 수 있다.
라. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
위에서 살펴 본 바와 같이 우리 헌법은 제37조 제2항에서 일반적 법률유보 조항을 두고 있으므로, 그 형식을 법률로 규정하고 입법목적이 정당한 경우 특별부담금제도의 도입자체는 허용된다고 할 것이다. 다만, 현행 납부금제도가 허용되기 위해서는 그 구체적 내용이 과잉금지원칙이나 평등원칙과 같은 헌법상의 원칙들을 준수해야 할 것이므로, 아래에서는 이에 대하여 구체적으로 살펴본다.
(1) 과잉금지의 원칙 위반 여부
(가) 문제의 제기
이 사건 법률조항은 2만원의 범위 안에서 대통령령이 정하는 액수의 납부금을 내국인 국외여행자에게 부과할 수 있도록 하고 있으므로, 이로 인하여 내국인 국외여행자의 재산권 등이 침해될 우려가 있다. 따라서, 이 사건 법률조항이 헌법에 위배되지 않기 위해서는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 입법활동의 한계라고 할 수 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 한다. 다시 말하면, 입법의 목적이 헌법과 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고, 입법자가 선택한 방법이 그 목적의 달성을 위하여 효과적이고 적절해야 하며, 입법목적을 달성하기 위하여 똑같이 효과적인 방법중에서 기본권을 보다 적게 침해하는 방법을 사용하여야 하고, 입법에 의하여 보호하려는 공익과 이로 인하여 침해되는 사익을 비교·형량하여 양자 사이에 합리적인 비례관계가 이루어져야 하는 것이다.
(나) 입법목적의 정당성
위에서 본 바와 같이 기금은 국내 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대에 기여하기 위하여 설치된 것이기 때문에 그 공익성이 인정된다. 한편, 이 사건 법률조항은 공항이나 항만 등을 비롯한 관광기반시설을 이용하여 국외여행을 하면서 관광수지에 부(負)의 영향을 주는 내국인집단에 대하여 국외여행자납부금을 부담시킴으로써 관광수지적자를 억제함과 동시에 기금의 재원을 조성하는 등의 방법으로 국내 관광사업의 활성화 등을 유도하고 있다. 그렇다면, 일단 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하다.
(다) 방법의 적정성
1)기금의 조성, 국내 관광의 진흥, 관광수지적자의 억제 등과 같은 이 사건 법률조항의 입법목적에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에 따라서 '모든' 내국인 국외여행자에게 국외여행자납부금을 부담시키는 것이 과연 적절한 것인지 여부를 살펴볼 필요가 있다.
2)내국인의 국외여행에 관한 주된 목적이 사업상의 목적 등 다른 목적인 경우에도 사실상 관광의 목적을 겸하고 있거나 이와 결부될 가능성이 매우 높고, 더욱이 '관광수지적자의 억제'라는 측면에서는 위와 같은 여행과 관광을 주된 목적으로 하는 여행을 구별해야 하는 실질적인 이유를 발견하기 어렵다. 한편, 국외관광과 국내관광은 상호 대체재적(代替財的) 성격이 있다고 볼 수 있는데, '내국인 국외여행자'는 잠재적인 국내여행자임에도 불구하고 현실적으로 국내 관광산업의 활성화에 적극적·긍정적인 역할을 하지 않고, 오히려 관광수지적자에 직접적인 원인을 제공하고 있는 것으로 파악할 수 있다. 또한, 내국인이 국외여행을 하기 위해서는 반드시 국내 관광기반시설인 공항이나 항만 등을 이용하게 되는데, 기금의 운용으로 인한 관광기반시설의 개선효과는 국내의 교통시설 등을 이용하는 여행자들에게 직접적 편익을 제공하게 된다. 그렇다면, '내국인 국외여행자'는 공통의 조건이나 이익상태 등에 의하여 일반인이나 다른 집단과 구별되는 사회적으로 동질성을 가지는 특정집단으로서 이 사건 납부금의 부과를 통하여 해결하고자 하는 공익적 과제 등에 관하여 집단적 책임이 있을 뿐만 아니라, 기금의 운용을 통한 관광시설 및 교통수단의 개선 등 국내 관광사업의 발전과도 객관적인 관련성이 있기 때문에, 이 사건 납부금의 부과를 통하여 관광수지적자의 발생을 억제하면서 국내관광사업의 활성화를 유도함과 동시에 일정한 재정적 부담을 지울 수 있을 만한 특별한 관계를 인정할 수 있다.
3)한편, 선진외국의 관광산업에 비하여 낙후된 국내 관광산업의 진흥이라는 입법목적을 달성하기 위한 기금 재원의 확대가 필요한 경우, 이를 국가의 일반예산으로 마련하여 모든 국민에게 부담을 분담시킬 것인지, 아니면 그 입법목적과 객관적으로 관련성이 있는 집단에 국한하여 이를 부담시킬 것인지 여부에 대하여는 원칙적으로 입법자가 합리적인 범위내에서 선택재량권을 행사할 수 있어야 한다. 그런데, 위에서 본 바와 같이 현재까지 우리나라 전체 인구 중 매년 국외여행을 하는 사람의 비율은 20%를 넘지 않고, 따라서 상대적으로 소수(少數)인 내국인 국외여행자가 우리나라의 관광수지적자를 유발하는 데에 직접적인 원인을 제공하고 있는 것으로 파악할 수 있다. 그렇다면, 입법자가 위 기금의 재원을 확대하는 방법으로 일반 국민을 대상으로 한 조세의 방법을 선택하지 아니하고, 그 중 일부인 내국인 국외여행자만을 부과대상으로 한정한 현행 납부금제도를 선택한 것은 나름대로 합리성을 가진다. 따라서, 현행 납부금제도는 한편으로는 국내 관광사업의 진흥을 위한 기금 재원을 확보하고, 다른 한편으로는 관광수지 적자를 억제하면서 국내 관광수요증가를 유도하는 적절한 수단이라고 하겠다.
4)한편, 이 사건 납부금은 국가의 일반적인 재정수입에 포함되어 일반적 국가과제를 수행하는데 쓰이는 것이 아니라 기금을 조성하는 재원으로 활용되고, 위 기금은 각종 관광시설의 건설 또는 개수, 관광교통수단의 확보 또는 개수 등 한정된 용도에 사용되며, 만일 지정된 목적이외의 용도에 사용되는 경우 문화관광부장관이 이를 회수하도록 규정되어 있다.
5)그렇다면 현행 납부금제도는 규제의 형식, 규제를 받는 대상자의 선정, 부담금의 징수 및 그 용도 등의 모든 측면을 살펴보아도 입법목적 달성을 위한 적정한 수단이라고 판단된다.
(라) 피해의 최소성 및 법익의 균형성
1) 피해의 최소성
청구인은 이 사건 법률조항이 내국인 국외여행자의 재산권 등을 과도하게 침해하고 있다고 주장한다. 그런데, 이 사건 법률조항은 국외여행자납부금을 1회 출국시 금 20,000원 이하로 규정하고 있다. 2002. 12. 현재 인천국제공항을 이용하여 출국하는 여객(내국인 및 외국인)에 대한 국제여객공항이용료가 1인당 17,000원이고, 일반적으로 국제선 항공료는 이 사건 납부금 보다 훨씬 더 고액이라는 점 등 여러 가지 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에서 규정한 납부금의 상한액이 내국인 국외여행자에게 과도한 부담을 지우는 정도에 해당한다고 단정하기는 어렵다. 그렇다면, 현행 납부금제도가 내국인 국외여행자의 재산권 등을 과도하게 침해하여 이른바 '침해의 최소성의 원칙'에 위배된다고는 볼 수 없다.
2) 법익의 균형성
나아가, 이 사건 법률조항에 의하여 달성하려고 하는 기금의 조성, 국내 관광사업의 진흥, 관광수지적자의 억제 등 그 입법목적의 중요성에 비추어 볼 때, 내국인 국외여행자가 이 사건 납부금을 부담함으로써 일정한 범위 내에서 그 재산권 등이 제한된다고 하더라도, 이 사건 법률조항이 법익균형성의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.
(마) 소결론
이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 대한 위배 여부를 판단함에 있어 고려되어야 하는 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성의 모든 요건을 충족하고 있다. 따라서, 이 사건 법률조항이 과잉금지의 원칙에 위배하여 내국인 국외여행자의 재산권 등의 본질적인 내용을 침해하였다고 볼 수 없다.
(2) 평등원칙의 침해 여부
(가) 평등원칙위반 주장의 논거
청구인은 문화관광부장관 등이 미국의 영주권을 소지한 내국인 국외여행자 등에 대하여는 이 사건 법률조항을 근거로 한 국외여행자납부금을 부과하지 아니하면서, 중국의 외국인거류증을 소지한 내국인 국외여행자인 청구인에 대하여 이 사건 처분을 한 것이 평등의 원칙에 위반된다고 주장하고 있다.
(나) 검 토
그러나, 이 사건 법률조항 자체는 규정의 형식이나 내용에서 위와 같은 유형의 차별을 예정하고 있지 않다. 따라서, 가사 법 시행령 등에 내국인이 장기체류하는 국가에 따라서 이 사건 납부금의 부과 여부를 결정하는 차별적인 규정이 존재한다고 가정하더라도, 그와 같은 법 시행령 또는 이를 근거로 한 개별 처분의 위헌성 여부가 논란이 되는 것은 별론으로 하고, 이러한 사유로 인하여 이 사건 법률조항이 위헌으로 되는 것은 아니다. 따라서 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위반된다고 할 수는 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대하여는 재판관 하경철, 재판관 권성, 재판관 김효종, 재판관 송인준의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견이 일치되었다.
5.재판관 하경철, 재판관 권성, 재판관 김효종, 재판관 송인준의 반대의견
우리는 다음과 같은 이유로 다수의견에 반대한다.
가.다수의견은 국외여행자납부금의 법적 성격을 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 과제를 위한 기금의 재원을 마련하려는 재정충당적 목적과 내국인의 국외여행을 간접적으로 규제하려는 유도적 목적을 함께 가진 특별부담금으로 보고 있다.
그러나 법 제1조는 "이 법은 관광사업을 효율적으로 발전시키고 관광외화수입의 증대에 기여하기 위하여 관광진흥개발기금을 설치함을 목적으로 한다"고 규정하고 있고, 법 제2조 제1항은 "정부는 이 법의 목적을 달성함에 필요한 자금을 확보하기 위하여 관광진흥개발기금을 설치한다"고 하고 있으며, 같은 조 제2항은 그 기금의 재원 중 하나로서 국외여행자의 납부금을 규정하고 있다. 따라서 법문상으로는 재정충당적 목적만 나타나 있고 유도적 목적은 나타나 있지 않다.
또 가사 실제로 입법자가 내국인의 국외여행을 규제하려는 입법의도를 가지고 있었다고 하더라도, 국외여행에 드는 비용 중에서 국외여행자납부금이 차지하는 비중이 상대적으로 매우 작기 때문에 납부금을 통한 규제의 실효성이 거의 없는 점에 비추어 보면 유도적 목적은 사실상 포기되었다고 해도 과언이 아니다.
나아가 내국인의 국외여행 규제를 통해 추구되는 공익이 '여행의 자유'라는 기본권의 제한을 정당화할 만한 것인지도 의문이다. 즉 국민의 여행할 자유는 관광수지 적자의 개선이라는 경제적 생활영역상의 공익에 못지않게 중요한 기본권이다. 특히 오늘날 국외여행은 국민들 사이에 상당히 보편화되어 있어, 이를 특정 계층만의 사치로 치부할 수도 없는 상황이다. 한편 국가는 관광수지 적자의 개선이라는 공익을 추구함에 있어서 외국인들의 국내관광 유치에 더 주안점을 둠으로써 국민의 자유를 제한하지 않는 방향으로 정책을 펼칠 수도 있다. 그럼에도 불구하고 국가가 그러한 노력을 채 다 하기도 전에 관광수지 적자의 책임을 국외여행을 하려는 국민에게 전가하고 국외여행 자체를 규제하겠다고 나서는 것은 지나치게 행정 편의적인 발상이다. 또한 국외여행의 목적에는 단순히 관광목적만이 있는 것이 아니다. 사업·학술·연수 등의 목적에서 국외로 나가는 경우도 있고, 해외에 거주하는 가족이나 친지와 만나기 위해 나가는 경우도 있다. 그러므로 획일적으로 모든 국외여행을 국내관광과 대체가능한 관계에 있다고 보거나, 또는 국외여행자가 무조건 관광수지 적자에 대하여 책임이 있는 것으로 보는 것은 국외여행의 목적이 관광에만 있는 것이 아니라는 점을 충분히 고려하지 않은 지나치게 협소한 시각이다.
요컨대 국외여행자납부금이 내국인의 국외여행을 간접적으로 규제하려는 유도적 목적을 가지는 것으로 보는 것은 법문상 근거도 없을 뿐만 아니라, 실효성이나 법익형량의 면에서 헌법적으로 정당화되기도 어렵다. 따라서 국외여행자납부금은 관광진흥기금 마련을 위한 재정충당적 목적만 가진다고 보아야 할 것이다.
나.다음으로 위와 같은 재정충당적 목적에서 국외여행자납부금을 부과하는 것이 정당한지에 대하여 살펴본다.
(1)다수의견이 지적한 바와 같이 국외여행자납부금은 특별부담금의 일종이라고 할 것이다. 그런데 특별부담금의 정당성을 검토함에 있어서는 다음과 같은 점에 관하여 주의를 요한다.
즉 헌법 제54조 제1항은 "국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다"고 하여 국회의 예산심의·확정권을 규정하고 있다. 국회는 예산심의를 통하여 예산의 전체규모가 적정한지, 예산이 효율적으로 운용되는지, 예산편성이 국민의 담세능력과 형평성에 부합하는지 등을 감시한다. 한편 예산회계법 제18조 제2항 본문은 "세입세출은 모두 예산에 계상하여야 한다"고 하여 예산총계주의원칙을 취하고 있다. 이는 국가재정의 모든 수지를 예산에 반영함으로써 그 전체를 분명하게 함과 동시에 국회와 국민에 의한 재정상의 감독을 용이하게 하자는 데 그 의의가 있다.
그런데 정부가 관리·운영하는 각종 기금들은 모두 예산외로 운용되고 있어서( 예산회계법 제7조 참조) 국회의 예산심의·확정권 행사의 대상에서도 벗어나 있을 뿐만 아니라( 기금관리기본법 제5조 제2항 참조), 정부의 모든 재정활동을 빠짐 없이 예산에 포함시키려는 예산총계주의원칙에도 중대한 예외를 이룬다. 이러한 기금은 재정체계를 복잡하게 하여 재정의 효율적 운용을 저해할 수 있고, 재원의 조성규모에 관계 없이 기금 마련을 위한 부담금을 계속 징수하는 경향이 있어 국민들의 재산권이나 조세평등을 해할 우려가 있다.
따라서 조세 외의 공과금인 특별부담금을 징수하려는 경우에는 엄격한 요건 하에서만 이를 허용하여야 할 것이다. 특히 특별부담금은 조세의 납부의무자인 일반국민들 중 일부가 추가적으로 부담하는 또 하나의 공과금이므로, 국민들 사이의 공과금 부담의 형평성 내지 조세평등을 침해하지 않기 위해서는 일반인과 구별되고 동질성을 지니는 특정 집단으로서 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적·사회적 과제와 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 있고 그리하여 그러한 과제의 수행에 관하여 조세 외적 부담을 질 만한 집단적인 책임성이 인정되는 집단에 대해서만 부담금이 부과되어야 하며, 부담금의 수입이 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위하여 사용될 경우에는 이러한 부담금 부과의 정당성이 더욱 제고된다고 할 것이다( 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831; 헌재 1999. 10. 21. 97헌바84, 판례집 11-2, 433, 453-454 등 참조).
(2)그런데 앞에서도 언급한 바와 같이 오늘날 국외여행은 일반국민들 사이에 상당히 보편화되어 있고 그 출국 목적 또한 다종다양한 점에 비추어 볼 때 내국인 국외여행자들을 과연 일반인과 구별되고 동질성을 지니는 특정 집단으로 볼 수 있는지는 의문이다.
다음으로 이 사건에서 국외여행자납부금 부과를 통하여 궁극적으로 수행하고자 하는 공적 과제는 '관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대'이다. 다수의견은 '관광수지적자의 억제'도 이 사건 납부금의 목적으로 들고 있으나, 우리는 이 사건 납부금의 유도적 목적을 인정하지 않으므로 관광수지적자의 억제는 국외여행자납부금의 정당한 목적이 될 수 없다고 생각한다. 그런데 국외여행자납부금으로 수행하고자 하는 공적 과제를 위와 같이 파악할 경우, 이러한 과제들과 내국인 국외여행자들 사이에 특별히 객관적으로 밀접한 관련성을 인정하기가 어렵다. 즉 내국인들의 국외여행으로 말미암아 관광수지적자가 발생하는지 여부는 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 공적 과제와 아무런 직접적 관련성이 없다. 그리고 내국인 국외여행자들이 국내관광을 하지 않고 국외여행을 한다고 해서 관광사업 발전 저해의 책임을 져야 한다는 논리는, 국외여행뿐만 아니라 국내관광조차 하지 않는 일반국민들이 관광사업 발전 저해의 책임을 져야 한다는 논리보다 더 설득력이 있지도 않다. 또한 관광외화수입의 증대는 외국인의 국내관광의 유치를 통해서 달성될 수 있는 것인바, 특별히 국외여행을 하는 내국인들에 한하여 이러한 외래관광객을 유치할 책임을 지울 수도 없다.
다수의견은 내국인 국외여행자들도 국내 관광기반시설인 공항이나 항만 등을 이용함으로써 이 사건 기금의 운용으로 인한 편익을 보게 될 것이라는 데에서 이들에게 국외여행자납부금을 부과할 하나의 근거를 찾는다. 그러나 공항의 사용에 관하여는 공항이용료가 별도로 징수되고 있고(건설교통부령인 '공항시설관리규칙' 제12조 제1항 참조), 국내 관광기반시설은 내국인 국내관광객들도 똑같이 이용할 수 있다. 그리고 2001년도에 이루어진 기금의 사용내역 등을 살펴보면, 한국관광연구원의 운용·종합관광안내소의 설치·안내표지판 설치·근로복지진흥기금에의 출연 등을 위한 경상지출과 관광시설의 건설 및 개보수·관광교통수단의 확보 및 개보수, 관광사업체 운영자금지원 등을 용도로 하는 융자지출이 이루어졌는데, 이는 주로 외래관광객의 유치에 초점이 맞춰진 것으로서, 위와 같은 기금운용을 통하여 내국인 국외여행자들에게 돌아가는 혜택은 상대적으로 극히 미미한 실정이다. 따라서 이 사건 기금은 특별히 내국인 국외여행자들의 집단적 효용을 위해 사용되는 것으로 보기도 어렵다.
그러므로 내국인 국외여행자들에게 부과되는 이 사건 납부금은 국민들 사이의 공과금 부담의 형평성을 위해 갖추어야 할 특별부담금의 요건을 구비하지 못하였다고 판단된다. 다시 말하여 특별히 내국인 국외여행자들에 한하여 관광진흥개발기금 마련을 위한 납부금을 부과할 합리적 이유는 발견되지 않는다.
(3)그렇다면 이 사건 법률조항은 국민들 간의 공과금 부담의 형평성을 침해하여 평등의 원칙에 어긋나므로 위헌이라고 할 것이다.재판관 윤영철(재판장) 한대현(주심) 하경철 김영일 권성 김효종 김경일 송인준 주선회
