서산시장의 토지 무상분배 부작위에 대한 헌법소원심판의 보충성 요건 결여 여부

결과 요약

• 서산시장의 토지 무상분배 절차 이행완료 부작위에 대한 헌법소원심판은 행정소송으로 다툴 수 있는 사항이므로, 헌법소원심판의 보충성 요건을 갖추지 못하여 각하됨.

사실관계

• 청구인들은 서산자활정착사업장 농지 774필지(이 사건 토지)를 경작하는 257세대의 대표자들임.
• 청구인들은 피청구인 서산시장이 이 사건 토지를 무상분배하겠다고 약속했음에도 이행하지 않고 있다고 주장함.
• 청구인들은 2002. 8. 14.과 2002. 9. 25. 두 차례에 걸쳐 피청구인에게 토지 분배조치 완료를 요구하였으나, 피청구인은 소관사항이 아니라는 등의 이유로 거부함.
• 청구인들은 피청구인의 이러한 부작위가 위헌임을 확인하고자 헌법소원심판을 청구함.
• 이 사건 토지는 5.16 군사혁명정부의 사회명랑화사업 일환으로 '서산개척단'이 매립·개간하여 조성된 토지임.
• 1968년부터 1971년까지 '서산자활정착사업장 농지 및 주택 분배위원회'의 심의를 거쳐 개척단원들에게 토지가 가분배되었음.
• 청구인들은 당시 당국자들의 언약, PL 480-II 미국 무상지원 양곡살포에 의한 농경지 조성사업 관련 한·미간 협정, 보건사회부 훈령, 충청남도 지시, 자활지도사업에관한임시조치법, 경제장관회의 의결 등을 근거로 이 사건 토지가 개척단원들에게 무상분배될 예정이었음을 주장함.
• 청구인들은 지방자치단체(충청남도, 서산군)가 국유잡종재산을 공용재산으로 전환하여 소유권을 이전받아 무상분배했어야 함에도, 당국의 무능과 해태로 절차를 완료하지 못했다고 주장함.
• 청구인들은 피청구인의 부작위가 재산권, 행복추구권, 청원권을 침해한다고 주장함.
• 피청구인은 서산시장에게 국유재산을 매각할 권한이 없으므로 작위의무가 없으며, 설령 작위의무가 있더라도 청구인들이 행정소송 등 구제절차를 거치지 않아 보충성 요건을 결여했다고 주장함.
• 피청구인은 1992년 국무회의의 특별유상매각결정에 따라 유상매각이 있었으므로 공권력 불행사가 존재하지 않는다고 주장함.
• 피청구인은 자활지도사업에관한임시조치법이 폐지된 1982. 12. 31. 이후 청구기간이 도과되어 부적법하다고 주장함.
• 피청구인은 국유재산 처분은 국무회의 심의와 대통령 승인을 거쳐야 하는 사항으로 피청구인의 권한 밖이라고 주장함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

헌법소원심판의 보충성 원칙 적용 여부

• 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, 공권력의 행사 또는 불행사로 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고 헌법소원심판을 청구할 수 있으나, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우 그 절차를 모두 거친 후에야 청구할 수 있음.
• 법원의 재판관할 하에 있어 행정소송으로 다툴 수 있는 것은 헌법소원심판의 대상이 되지 아니함.
• 청구인들은 피청구인의 부작위가 위법하다고 하여 행정심판법 제4조에 의한 의무이행심판이나 행정소송법 제4조에 의한 부작위위법확인소송을 제기할 수 있음.
• 현행 행정소송법상 행정청에 특정한 의무이행을 명하는 이행소송은 인정되지 않으나, 그 부작위의 위법확인을 구하는 소송은 인정되며, 그 기속력에 의해 권리구제를 도모함.
• 청구인들의 청구취지가 피청구인의 부작위 '위법'확인을 구하는 것으로 본다면, 이는 법원의 관할 하에 있어 행정소송으로 다툴 수 있는 사항임.
• 청구인들이 이 사건 헌법소원심판에서 피청구인의 가분배조치 효력을 전제로 토지 분배절차 이행 부작위의 위헌확인을 구하는 것은, 행정소송으로 다툴 사항을 헌법소원심판으로 가져온 것으로 판단됨.
• 이 사건 토지는 국유재산이므로 피청구인에게 그 처분권한이 있다고 볼 만한 법적 근거가 없으며, 피청구인에게 청구인들이 구하는 작위의무 위반을 인정하여 그 부작위가 위헌임을 확인할 특별한 사유도 발견되지 않음.
• 따라서 이 사건 심판청구는 헌법소원심판의 대상이 아니므로 부적법함.

관련 판례 및 법령

• 헌법재판소법 제68조 제1항
• 행정심판법 제4조
• 행정소송법 제4조
• 헌재 1998. 5. 28. 91헌마98 등, 판례집 10-1, 660
• 헌재 2001. 6. 28. 98헌마485, 판례집 13-1, 1379, 1391
• 헌재 2001. 10. 25. 2001헌마113 재판관 김영일, 재판관 권 성의 별개의견
• 헌재 2001. 12. 20. 2001헌마245
• 헌재 2002. 4. 25. 2001헌마760
• 헌재 2002. 7. 16. 2002헌마456

검토

• 본 판결은 헌법소원심판의 보충성 원칙을 엄격하게 적용하여, 행정소송 등 다른 구제절차를 통해 다툴 수 있는 사안에 대해서는 헌법소원심판을 허용하지 않음을 명확히 함.
• 특히, 행정청의 부작위에 대한 구제는 현행 행정소송법상 부작위위법확인소송을 통해 이루어지며, 이는 법원의 관할 사항임을 강조함.
• 청구인들이 주장하는 '가분배'의 효력과 '무상분배' 약속의 법적 구속력 여부는 본안 판단 이전에 보충성 요건 결여로 인해 다루어지지 않음.
• 국유재산의 처분 권한과 관련하여 피청구인에게 작위의무가 없다는 점을 부가적으로 언급하며, 청구인들의 주장이 법적 근거가 미약함을 시사함.
• 이 판결은 행정청의 부작위에 대한 권리구제를 모색할 때, 헌법소원보다는 행정심판이나 행정소송을 우선적으로 고려해야 함을 보여주는 중요한 사례임.