헌법재판소
전원재판부
결정
사건2000헌바58,2001헌바3(병합) 도시계획법 제 12조 등 위헌소원,도시계획법 제 41조 등 위헌소원
청구인유병권
소송대리인 법무법인 ○고스 담당변호사 ○○○
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)서울특별시장은 1978. 4. 29. 서울특별시고시 제184호로 청구인 소유의 서울 송파구 잠실동 196의 5 대 241.6㎡, 같은 동 196의 43 대 305.6㎡, 같은 동 196의 23 대 32.2㎡(이하 이 사건 토지라 한다)에 도시계획시설인 도로를 설치하기로 하는 도시계획결정 및 지적승인을 하였다.
(2)그뒤 1995. 4. 22. 서울특별시 송파구 고시 제1995-11호로 도시계획사업 실시계획의 인가 및 고시가 행하여졌고 1999. 10. 11. 실시계획변경인가로 사업기간이 1995. 3.부터 2000. 12. 31.로 변경되었다.
(3)서울특별시 지방토지수용위원회는 이 사건 토지에 대하여 2000. 7. 29. 토지수용재결(수용시기 2000. 9. 1.)을 하고 이에 따라 2000. 9. 1. 소유권이전등기가 이루어졌다.
(4)청구인은 2000. 1.경 서울특별시장에게 이 사건 토지에 대한 도시계획시설결정을 취소하여 달라고 신청하였으나, 서울특별시장은 '이 사건 토지에 대하여는 1995. 4. 22. 송파구고시 제11호로 도시계획사업 실시계획인가가 내려져 단계적으로 도로개설공사가 진행중에 있고, 도시계획선에 맞추어 인근 토지 위에 건물들이 세워져 있으므로 도시계획시설결정을 취소하는 것은 곤란하다'는 내용의 회신(이하 이 사건 거부처분이라 한다)을 2000. 2. 10. 하였다.
(5)이에 청구인은 서울행정법원에 서울특별시장을 상대로 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하면서(2000. 2. 25.) 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것, 이하 구 도시계획법이라고 한다) 제12조 내지 제14조가 헌법에 위반된다는 위헌여부심판제청신청을 하였고 법원이 위 소송과 신청을 모두 각하하자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다( 2000헌바58).
(6)한편 청구인은 위 각하판결에 대하여 서울고등법원에 항소하면서 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정된 것, 이하 개정된 도시계획법이라 한다) 제41조 및 부칙 제10조 제3항의 위헌여부 심판제청을 하였으나 법원이 항소를 기각하고 신청을 각하하자 이 사건에 병합된 별건( 2001헌바3)의 헌법소원 심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상조항은 2000헌바58사건의 경우 구 도시계획법 제12조 내지 제14조이고 2001헌바3사건의 경우 개정된 도시계획법 제41조와 부칙 제10조 제3항이다.
청구인은 2000헌바58사건에서, 개정된 도시계획법 제41조와 부칙 제10조 제3항을 심판대상조항으로 추가한다는 내용의 청구취지변경신청을 하였으나(2000. 11. 11.) 청구인이 제1심법원에 제기한 위헌제청신청에서는 이 조문들이 심판대상으로 되어 있지 아니하였으므로(이 조문들은 2001헌바3사건에 의하여 심판대상조항이 되어 있다) 위 청구취지변경신청은 부적법하여 받아들이지 아니한다.
심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
구 도시계획법 제12조(도시계획의 결정)①도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계 지방의회의 의견을 듣고(신청인이 미리 해당 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.
②건설부장관은 국방상 기밀(국방부장관의 요구가 있는 것에 한한다)을 요한다고 인정되는 경우에는 그 도시계획의 전부 또는 일부에 관한 결정에 있어 그 부분에 대하여는 관계지방의회의 의견과 중앙도시계획위원회의 의결절차를 생략할 수 있다.
③제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여는 건설부령으로 정한다.
④건설부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 결정된 도시계획도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다.
⑤ 제1항의 규정에 의하여 도시계획의 결정을 신청하는 경우에는 건설부령이 정하는 서류와 도면을 첨부하여야 한다.
제13조(도시계획에 관한 지적등의 고시)①시장 또는 군수는 제12조 제4항의 규정에 의한 도시계획의 결정고시가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 도시계획구역안의 토지에 관하여 지적이 표시된 지형도상에 도시계획사항을 명시하여 건설부장관에게 그 승인을 신청하여야 한다.
②건설부장관은 제1항의 신청을 받은 때에는 그 지형도를 결정된 도시계획과 대조하여 착오가 없다고 인정할 때에는 당해 도면을 승인한다.
③건설부장관은 필요하다고 인정할 때에는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 당해 지방자치단체의 의견을 들어 직접 제1항의 도면을 작성할 수 있다.
④ 제12조 제4항의 규정은 건설부장관이 제2항의 승인을 한 때 또는 제3항의 규정에 의하여 도면을 작성한 때에 이를 준용한다.
제14조(도시계획의 실효)① 제13조 제1항의 규정에 의한 승인신청을 제12조 제4항의 규정에 의한 도시계획의 결정고시가 있은 날로부터 2년이내에 하지 아니하거나 또는 그 기간내에 전조 제3항의 규정에 의한 건설부장관의 도면작성도 없을 때에는 그 2년이 되는 날의 다음날로써 그 도시계획의 결정은 효력을 상실한다.
②건설부장관은 제1항의 사유가 있을 때에는 그 사실을 고시하여야 한다.
개정된 도시계획법 제41조(도시계획시설결정의 실효)①도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정·고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 결정·고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.
②시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다.
부칙 제10조(기존의 도시계획시설에 관한 경과조치) ①∼② 생략
③이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제41조의 규정에 불구하고 2000년 7월 1일로 본다.
2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장요지
(1) 구 도시계획법 제12조 내지 제14조에 대한 주장의 요지
서울특별시장은 이 사건 거부처분의 근거로 구 도시계획법 제12조 내지 제14조를 내세우고 있으므로 위 각 조항들은 위 도시계획시설결정과 그 취소의 법적 근거가 되고 있으니 그 위헌여부는 이 사건 거부처분 취소청구소송의 전제가 된다.
입법자는 국민의 소유 토지가 행정청에 의하여 도로로 지정된 후 도시계획시설의 시행이 합리적 이유 없이 지연되는 경우, 첫째 해당 토지소유자가 헌법상 보장된 재산권으로부터 도출되는 방어권에 기하여 도시계획시설결정의 해제 또는 취소를 요구할 수 있도록 하는 규정을 마련하거나, 둘째 토지 소유자에게 도로로 지정된 토지에 대하여 서둘러 도로 개설을 하고 이에 따른 토지의 보상을 받을 수 있도록 청구할 수 있는 권리를 주는 규정을 마련하거나, 셋째 도시계획시설결정 이후 행정청이 실제로 도로를 개설하지 않은 채 일정한 기간이 경과 한 후에는 자동적으로 그 지정이 실효되도록 하거나 토지소유자가 도시계획시설결정의 취소를 청구할 수 있는 규정을 마련하는 등의 조치를 취하여야 한다.
그런데 청구인의 소유 토지가 행정청으로부터 1978. 4. 29. 도로로 지정된 후에도 20년이 넘도록 도로개설이 되지도 아니하고 보상도 받지 못하는 재산권의 침해를 당하고 있는데도 위 도시계획법 조항들은 이를 방지하거나 구제할 세부적인 절차 규정을 두고 있지 아니하므로 이들 조항은 헌법에 위반된다.
(2)개정된 도시계획법 제41조 및 부칙 제10조 제3항에 대한 주장의 요지
구 도시계획법은 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되었는데 개정된 도시계획법 제41조에 의하면, 서울특별시장이 1978. 4. 29. 서울시 고시 184호로 이 사건 토지를 도로로 결정한 처분은 20년이 지난 1998. 4. 29.자로 효력이 상실되어야 할 것인데 부칙 제10조 제3항 때문에 그 효력이 2020. 7. 1.까지 지속되는 것은 토지 소유자가 수인하여야 할 사회적 제약의 범위를 넘는 것으로서 청구인의 재산권 침해를 초래한다.
1978. 4. 29.부터 20년이상 종합토지세 또는 재산세를 부담하면서 소유자로서 권리행사를 못한 청구인에게 도시계획시설결정처분을 취소하여 달라고 할 권리가 헌법적으로 인정되어야 하며 금전적 보상도 이루어져야 한다.
결국 개정된 도시계획법은 제41조를 신설하면서 청구인과 같이 20년 넘게 소유토지에 대한 재산권행사를 제약받고 있는 사람들에 대한 보상규정을 두지 않았고, 도시계획시설의 해제를 신청할 수 있는 권리도 규정하지 않았으며, 부칙 제10조 제3항에서는 오히려 위헌행위를 소급해서 적법한 것으로 만들어 버렸으므로 개정된 도시계획법 제41조 및 부칙 제10조 제3항은 위헌이다.
나. 이해관계인의 의견요지
별지 기재와 같다.
3. 판 단
이 사건 헌법소원은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구이므로 심판대상조항의 위헌여부가 재판의 전제가 되어야만 적법한 청구가 될 것인데 재판의 전제가 된다는 것은 원칙적으로 구체적인 소송사건이 법원에 계속 중이어야 하고, 위헌여부심판이 제청된 법률이 그 사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 제청된 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다. 여기서 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라 함은 법원이 심리 중인 당해 사건의 재판의 결론이나 주문에 영향을 주는 경우뿐만 아니라 제청된 법률의 위헌 여부가 비록 주문 자체에는 아무런 영향을 주지 않는다고 하더라도 재판의 결론을 이끌어 내는 이유를 달리하는 데 관계되어 있어 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우도 포함된다.
청구인이 이 사건 헌법소원에서 구 도시계획법 제12조 내지 제14조를 문제삼는 것은 위 조항 자체의 위헌성 때문이 아니라 이 사건 토지들이 도시계획결정에 의하여 도로용지로 지정되고도 장기간 그 시행이 지연됨에 따라 정상적인 재산권행사를 할 수 없었음에도 불구하고 이를 구제할 규정이 없다는 것 때문이고 또한 개정된 도시계획법 제41조 및 부칙 제10조 제3항을 문제삼는 이유도 역시 도시계획시설결정후 장기간 그 사업이 시행되지 않은 토지소유자들에 대하여 그 도시계획시설결정의 취소나 해제 및 금전보상을 요구할 수 있는 규정이 없다는 것 때문이다.
그런데 도시계획시설결정은 광범위한 지역과 상당한 기간에 걸쳐 다수의 이해관계인에게 다양한 법률적, 경제적 영향을 미치는 것이 되어 일단 도시계획시설사업의 시행에 착수한 뒤에는, 시행의 지연에 따른 손해나 손실의 배상 또는 보상은 별론으로 하고, 그 결정 자체의 취소나 해제를 요구할 권리를 일부의 이해관계인에게 줄 수는 없는 이치이다. 그렇다면 청구인의 주장을 받아들여 위 조항들에 대하여 위헌취지 결정을 한다고 하더라도 이에 따라 새로이 개정될 법은 도시계획결정의 성질상 도시계획사업이 시행되고 있지 아니한 토지들에 대하여 취소청구권 또는 해제청구권을 부여할 수 있을 뿐이지 이미 사업이 시행된 토지에 대하여는 그 취소나 해제를 요구할 권리를 부여할 수 없다고 할 것이다.
기록에 의하면, 청구인 소유의 토지들은 1995. 4. 22. 서울특별시 송파구 고시 제1995-11호로 도시계획사업 실시계획 인가 및 고시가 행하여졌고, 이에 따라 서울특별시 지방토지수용위원회가 2000. 7. 29. 청구인의 소유 토지들에 대하여 수용시기를 2000. 9. 1.로 하고 손실보상금을 금 1,597,774,160원으로 하는 내용의 수용재결을 하고 이에 따라 서울특별시 앞으로 소유권이전등기까지 경료되어 청구인 소유의 토지들에 대하여는 이미 도시계획사업이 시행되고 있는 중임을 인정할 수 있다.
그렇다면 토지수용에 의하여 이미 이 사건 토지에 대한 소유권을 상실한 청구인은 도시계획결정과 토지의 수용이 법률에 위반되어 당연무효라고 볼만한 특별한 사정이 보이지 않는 이상 이 사건 토지에 대한 도시계획결정의 취소를 청구할 법률상의 이익을 흠결하여 당해소송은 적법한 것이 될 수 없고 나아가 우리 재판소의 위헌 결정에 의하여, 사업이 시행되지 아니한 토지의 소유자에게 취소청구권이나 해제청구권을 부여하는 새로운 입법이 이루어진다고 하더라도, 이 사건과 같이 이미 도시계획시설사업이 시행되어 토지수용까지 이루어진 경우에는 앞에서 본 바와 같이 이러한 규정들이 적용될 수 없는 것이므로 심판대상조항들은 재판의 전제가 되지 않는다고 할 것이다.
물론 위와 같이 사업의 시행이 장기간 지체됨으로써 손해를 본 토지소유자들에게 금전적 보상을 하여야 한다는 내용의 새로운 법률규정이 입법될 수는 있지만 당해사건은 손실보상청구가 아니라 거부처분취소소송이므로 이러한 규정은 당해사건에는 적용될 수 없다.
따라서 이미 도시계획시설사업이 시행되어 토지수용까지 이루어진 이 사건에 있어서는 심판대상조항들은 재판의 전제가 되지 않으므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.
4. 결 론
따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회
