헌법재판소 2001. 10. 25. 선고 2000헌바5 결정 정치자금에관한법률제30조제1항등위헌소원

각하, 합헌

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판시사항

가.당해사건에서 공소가 제기된 법률조항은 아니지만 그 위헌여부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 규범의 의미가 달라짐으로써 재판에 영향을 미치는 경우에 재판의 전제성이 있는지 여부(적극) 나.개인후원회를 둘 수 있는 자의 범위를 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자로 한정한 정치자금에관한법률 제3조 제8호 및 이를 위반한 자를 처벌하는 동법 제30조 제1항이 헌법 제11조 제1항 및 제25조에 위반되는지 여부(소극)

재판요지

가.(1)법 제3조 제8호는 비록 당해사건에서 공소가 제기된 법률조항은 아니지만, '후원회에 관한 정의규정'으로서 정치자금을 주거나 받을 수 있는 주체를 정하고 있는 규정이므로 이 조항의 위헌여부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 규범(법 제30조 제1항)의 의미가 달라짐으로써 재판에 영향을 미치는 경우에 해당하므로 재판의 전제성이 있다. (2)그러나 법 제5조 제1항은 중앙당, 시ㆍ도지부, 지구당 등 '정당의 후원회에 관한 규정'으로서 개인후원회제도의 위헌여부를 다투는 청구인과는 관련이 없고, 법 제6조의4 제2항은 '후원회를 두는 경우' 후원회의 금품모집방법(같은 조 제1항)을 선거운동기간 중에 일정한 한도로 제한하는 규정이므로 애초부터 후원회를 둘 수 없는 청구인에게는 관계없는 것으로서, 이들 조항에 대하여 헌법재판소가 위헌결정을 선고하더라도 당해사건 재판의 주문이나 판결의 실질적 효력에 아무런 영향이 없으므로 재판의 전제성이 없다. 나.(1)후원회제도에 관한 각국의 입법례를 보면 각 나라마다 정당 또는 공직후보자가 정치자금 내지 선거자금을 마련하는 방법 및 이에 대한 규제의 태도 또한 다양한 모습을 보이고 있는바, 이는 각 나라의 역사 및 정치풍토 내지는 정치문화가 다른 데 따른 자연스러운 현상이라고 할 수 있고, 따라서 개인후원회제도를 둘 것인지 여부 및 그에 관한 규제의 정도나 내용은 원칙적으로 입법정책의 문제로서 입법자의 입법형성의 자유에 속하는 사항이라고 할 수 있다. (2)국회의원 또는 국회의원선거에 입후보하는 자와 지방자치단체장 또는 지방자치단체장 선거에 입후보하는 자를 비교하여 보면, 국회의원은 전 국민을 대표하는 대의기관으로서 본질적으로 전문정치인이며 그 직무수행에 있어서 선거자금 외에도 상당한 정치자금의 소요가 예상되나 지방자치단체장은 본질적으로 집행기관으로서 그 지위와 성격 및 기능에서 국회의원과 본질적으로 차이가 있고, 그 직무수행상 필요한 자금도 개인의 선거비용 이외에는 모두 국가 또는 지방자치단체의 예산으로 책정되어 있을 뿐만 아니라 집행기관으로서의 염결성을 확보하기 위하여 정치자금의 조달방법에서도 지방자치단체장 또는 지방자치단체장 선거에 입후보하는 자는 개인후원회를 둘 수 없도록 한 것이므로 이러한 차별은 합리적 근거있는 차별이라고 할 것이다. 한편, 지방자치단체장 선거에 입후보하는 자 사이에서는 개인후원회를 둘 수 없다는 점에서는 실질적으로 아무런 차별이 없고, 또한 정당 추천을 받는 지방자치단체장 입후보자의 경우는 정당을 통한 합법적인 정치자금 조달을 보장하고 있으므로 정치자금의 조달이 전혀 불가능한 것이 아니므로 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다. 다만, 정당추천 입후보자와 무소속 입후보자와의 사이에는 정당을 통한 정치자금의 조달에 있어 차별이 있는 것이 사실이나, 이는 우리 헌법(제8조)이 정당제 민주주의에 바탕을 두고 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하며 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있도록 하는 등 헌법에서 정당을 일반결사에 비하여 특별히 두텁게 보호하고 있기 때문에 헌법적으로 정당성을 인정할 수 있다. 따라서 정당후원회 이외에 개인후원회를 둘 수 있는 자를 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자로 한정하고 있는 법 제3조 제8호는 헌법 제11조 제1항 및 제25조에 위반되지 아니한다. (3)위와 같이 법 제3조 제8호는 헌법에 위반되지 아니한다고 판단되고, 어떤 범죄를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제 즉 법정형의 종류와 범위의 결정은 그 범죄의 죄질과 보호법익의 성격, 우리의 역사와 문화, 입법당시의 시대적 상황, 국민일반의 가치관 내지 법감정, 그리고 그 범죄의 실태와 예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야라고 할 것이므로, 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 주거나 받은 자를 3년이하의 징역 또는 3,000만원이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는 법 제30조 제1항은 입법자의 입법형성의 범위내의 제한이라 할 것이어서 헌법에 위반되지 아니한다.

참조조문

정치자금에관한법률(1997. 11. 14. 법률 제5413호로 개정된 것) 제3조 제8호, 제5조 제1항, 제6조의4 제2항, 제30조 제1항

참조판례

가. 헌재 1997. 1. 16. 89헌마240, 판례집 9-1, 45, 2000. 1. 27. 99헌바23, 판례집 12-1, 62 나. 헌재 2000. 6. 1. 99헌마576, 판례집 12-1, 724

헌법재판소

전원재판부

결정

사건

2000헌바5 정치자금에관한법률제30조제1항등위헌소원

청구인

최기선
대리인 변호사 ○○○

당해사건

인천지방법원 99고합399

판결선고

2001. 10. 25.

주 문

1. 정치자금에관한법률(1997. 11. 14. 법률 제5413호로 개정된 것) 제3조 제8호, 제30조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다. 2.청구인의 심판청구 중 위 정치자금에관한법률 제5조 제1항, 제6조의4 제2항에 대한 부분은 이를 각하한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인은 1998. 6. 4. 지방선거 당시 자유민주연합후보로 인천광역시장에 출마하여 당선된 자로서, 위 선거운동기간 중인 1998. 5. 하순경 청구인의 선거사무실에서 당시 인천에 본점을 두고 있는 경기은행의 은행장인 청구외 서이석으로부터 선거자금 명목으로 2,000만원을 교부받은 사실이 있는바, 친족관계에 있지 아니한 경우에는 정당이나 후원회 등을 통하는 등 정치자금에관한법률(이하 '법'이라 한다)에서 정하는 방법에 의하지 아니하고는 정치자금을 받지 말아야 함에도 불구하고 위와 같이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 수수하여 법 제30조 제1항을 위반한 죄로 인천지방법원에 공소제기되었다(인천지방법원 99고합399). (2)위 재판의 계속중에 청구인은 이 법 중 후원회에 관한 제3조 제8호, 제5조 제1항, 금품모금방법에 관한 제6조의4 제2항과 위반자의 처벌에 관한 제30조 제1항의 규정은 헌법 제11조의 평등권 및 헌법 제25조의 공무담임권을 침해한 위헌규정이라고 주장하며 위헌제청신청(인천지방법원 99초2011)을 하였으나 동 법원이 1999. 12. 30. 이를 기각하자, 2000. 1. 14. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 따라 이 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 심판의 대상은 정치자금에관한법률(1997. 11. 14. 법률 제5413호로 개정된 것) 제3조 제8호, 제5조 제1항, 제6조의4 제2항과 제30조 제1항(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌여부이고 그 규정내용은 다음과 같다. 제3조(정의) 이 법에서 사용되는 용어의 정의는 다음과 같다. 8."후원회"라 함은 정당의 중앙당(정당법 제8조의 규정에 의하여 중앙선거관리위원회에 신고된 창당준비위원회를 포함한다. 이하 같다)이나 시·도지부, 지구당·국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자(이하 "지구당등"이라 한다)에 대한 정치자금의 기부를 목적으로 설립·운영되는 단체로서 관할 선거관리위원회에 등록된 것을 말한다. 제5조(후원회)①정당의 중앙당과 시·도지부, 지구당등은 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다. 다만, 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자(이하 "국회의원후보자"라 한다)가 후원회를 둔 경우에는 당해 국회의원 또는 국회의원후보자가 대표자로 있는 지구당은 후원회를 둘 수 없다. 제6조의4(금품모집방법등)②제1항의 규정에 불구하고 공직선거의 선거기간 중에는 후보자를 추천한 정당의 중앙당후원회, 관할구역내의 선거구에 후보자를 추천한 정당의 시·도지부후원회 및 당해 선거구에 후보자를 추천한 정당의 지구당후원회(지역선거구 국회의원후원회를 포함한다)와 후보자후원회(지역선거구에 후보자로 등록한 국회의원의 후원회를 포함한다)가 집회와 광고에 의한 모금방법으로 각 1회씩 금품을 모집할 수 있다. 다만, 우편·통신에 의한 모금과 정액영수증과의 교환에 의한 모금의 경우에는 그러하지 아니하다. 제30조(벌칙)①이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 주거나 받은 자(정당·후원회·법인 기타 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 이 항에서 같다)는 3년이하의 징역 또는 3,000만원이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 주거나 받은 자의 관계가 민법 제777조의 규정에 의한 친족인 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장요지 이 사건 법률조항에 의할 경우 국회의원이나 국회의원입후보등록을 한 자는 후원회를 통해 정치자금을 수수할 수 있음에 반하여, 청구인과 같은 지방자치단체의 장이나 지방의회의원에 입후보한 자는 후원회를 통한 정치자금을 수수할 수 없고, 또한 무소속입후보자에게는 정당 등을 통한 후원금마저 받을 수 없는 결과가 되므로 이 사건 법률조항은 헌법 제11조의 평등권 및 헌법 제25조의 공무담임권을 침해하는 위헌규정이다. 나. 인천지방법원의 위헌제청신청 기각요지 지방자치단체장은 본질적으로 집행기관으로서 그 지위와 성격 및 기능에서 대의기관인 국회의원과 본질적인 차이가 있고 그 직무수행상 필요한 자금도 개인의 선거비용 외에는 모두 국가 또는 지방자치단체의 예산으로 책정되어 있을 뿐만 아니라 집행기관으로서의 염결성을 확보하기 위하여 정치자금의 조달 방법에서도 후원회를 둘 수 없다고 한 것이므로, 이는 합리적 이유에 기한 차별이어서 헌법상 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 다. 인천지방검찰청 검사장의 의견요지 이 사건 법률조항에서 집행기관인 지방자치단체장은 후원회를 둘 수 없도록 한 이유는 집행기관으로서의 염결성을 확보하기 위해 후원회를 통한 합법적인 뇌물수수의 빌미를 사전에 차단하기 위한 것이고, 또한 정당 추천을 받는 지방자치단체장에게는 정당을 통한 합법적인 정치자금의 조달을 보장하고 있어 정치자금의 조달을 전혀 불가능하게 한 것이 아니어서 과잉금지원칙에도 위배되지 않는다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 청구기간 청구인은 위헌제청신청기각결정문을 2000. 1. 3. 송달받고, 14일 이내인 2000. 1. 14. 이 헌법소원심판을 청구하였으므로 청구기간을 준수하였다. 나. 재판의 전제성 (1) 법 제3조 제8호 및 제30조 제1항 (가)인천지방검찰청 검사는 청구인에 대하여 이 법 제30조 제1항을 적용하여 공소를 제기하였다. 따라서 법 제30조 제1항은 재판의 전제성이 있다. (나)어떤 법률규정이 위헌의 의심이 있다고 하더라도 그것이 당해사건에 적용될 것이 아니라면 재판의 전제성 요건은 충족되지 않으므로, 공소가 제기되지 아니한 법률조항의 위헌여부는 당해 형사사건의 재판의 전제가 될 수 없다(가. 헌재 1997. 1. 16. 89헌마240, 판례집 9-1, 45, 71). 그러나 제청 또는 청구된 법률조항이 법원의 당해사건의 재판에 직접 적용되지는 않더라도 그 위헌여부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항의 위헌여부가 결정되거나, 당해재판의 결과가 좌우되는 경우 등과 같이 양 규범 사이에 내적 관련이 있는 경우에는 간접 적용되는 법률규정에 대하여도 재판의 전제성을 인정할 수 있다( 2000. 1. 27. 99헌바23, 판례집 12-1, 62, 71). 법 제3조 제8호는 비록 위 당해사건에서 공소가 제기된 법률조항은 아니지만, '후원회에 관한 정의규정'으로서 정치자금을 주거나 받을 수 있는 주체를 정하고 있는 규정이므로 이 조항의 위헌여부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 규범(법 제30조 제1항)의 의미가 달라짐으로써 재판에 영향을 미치는 경우에 해당한다. 따라서 법 제3조 제8호는 재판의 전제성이 있다. (2) 법 제5조 제1항 및 제6조의4 제2항 법 제5조 제1항은 중앙당, 시ㆍ도지부, 지구당 등 '정당의 후원회에 관한 규정'으로서 개인후원회제도의 위헌여부를 다투는 청구인과는 관련이 없고, 법 제6조의4 제2항은 '후원회를 두는 경우' 후원회의 금품모집방법(같은 조 제1항)을 선거운동기간 중에 일정한 한도로 제한하는 규정이므로 애초부터 후원회를 둘 수 없는 청구인에게는 관계없는 것으로서, 청구인이 기소된 범죄사실은 이들 조항과는 관계없다. 나아가 이들 조항에 대하여 헌법재판소가 위헌결정을 선고하더라도 당해사건 재판의 주문이나 판결의 실질적 효력에 아무런 영향이 없다. 즉, 법 제5조 제1항 및 법 제6조의4 제2항은 재판의 전제성이 없다. 다. 소 결 그러므로 이 사건 법률조항 중 법 제3조 제8호 및 제30조 제1항에 대한 심판청구는 적법하고, 법 제5조 제1항 및 법 제6조의4 제2항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 없어 부적법하다. 4. 본안에 대한 판단 가. 이 법 및 후원회제도의 입법목적 (1)산업·경제인 기타 일반인이나 단체가 정당에 정치자금을 제공하는 행위를 양성화함으로써 정치활동의 공명화와 건전한 민주적 발전에 이바지하게 하려는 목적으로 1965. 2. 9. 법률 제1685호로 제정된 '정치자금에관한법률'은 일부 개정을 거쳐 1980. 12. 31. 법률 제3302호로 전문개정이 되었다. 후원회에 관한 규정은 국고보조금제도와 함께 이 때 처음 신설되었는데, 그 후 몇 차례에 걸친 법률개정으로 후원회를 둘 수 있는 자의 범위, 회원의 자격 및 수, 금품모집방법 등에 변천이 있었다. 이 중 후원회를 둘 수 있는 자의 범위를 보면, 처음에는 중앙당(창당준비위원회 포함)만이 후원회를 둘 수 있었으나 그 후 1989. 12. 30. 법률 제4186호로 개정하면서 시ㆍ도지부, 국회교섭단체를 구성한 정당의 지구당, 그리고 "국회의원(입후보등록자 포함)"이 추가되었고, 1994. 3. 16. 법률 제4740호 개정법률에서 후원회를 둘 수 있는 지구당 중 '교섭단체'라는 요건조항이 삭제되어 지금에 이르고 있다. (2)후원회제도는 모든 사회구성원들로 하여금 자발적인 정치참여의식을 높여 유권자 스스로 정당이나 정치인을 후원하도록 함으로써 정치에 대한 신뢰감을 높이고 나아가 비공식적인 정치자금을 양성화시키는 계기로 작동되도록 하는 데에 그 입법목적이 있다( 헌재 2000. 6. 1. 99헌마576, 판례집 12-1, 724, 730). 또한 후원회제도는 후원회활동을 통하여 그 후원회 또는 후원회원이 지향하는 정책적 의지가 보다 효율적으로 구현될 수 있도록 하자는 데에서 그 철학적 기초를 찾을 수 있다고 하겠다. (3)후원회제도에 관한 각국의 입법례를 보면, 우리나라와 일본, 미국 등은 개인후원회제도를 인정하고 있고, 유럽에서는 프랑스를 제외하고는 대체로 개인후원회제도를 채택하지 않고 있다. 뿐만 아니라 각 나라마다 정당 또는 공직후보자가 정치자금 내지 선거자금을 마련하는 방법 및 이에 대한 규제의 태도 또한 다양한 모습을 보이고 있다. 이는 각 나라의 역사 및 정치풍토 내지는 정치문화가 다른 데 따른 자연스러운 현상이라고 할 수 있고, 따라서 개인후원회제도를 둘 것인지 여부 및 그에 관한 규제의 정도나 내용은 원칙적으로 입법정책의 문제로서 입법자의 입법형성의 자유에 속하는 사항이라고 하겠다. 나. 법 제3조 제8호 및 제30조 제1항의 위헌 여부 (1)헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있다. 이러한 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다( 헌재 1994. 2. 24. 92헌바43, 판례집 6-1, 72, 75; 1998. 9. 30. 98헌가7등, 판례집 10-2, 461, 476). (2) 법 제3조 제8호는 "후원회라 함은 정당의 중앙당이나 시·도지부, 지구당·국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자에 대한 정치자금의 기부를 목적으로 설립·운영되는 단체로서 관할 선거관리위원회에 등록된 것을 말한다."고 규정함으로써 중앙당, 시ㆍ도지부, 지구당, 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자에 대하여만 후원회를 인정하고 있으며, 청구인과 같은 지방자치단체장이나 지방자치단체장 입후보등록을 한 자는 후원회를 가질 수 없도록 되어 있어 이들은 현행법상 국회의원이나 국회의원입후보등록을 한 자와는 달리 개인후원회를 통한 정치자금의 모집을 할 수 없게 된 것이 사실이다. 그러므로 먼저 국회의원 또는 국회의원선거에 입후보하는 자와 지방자치단체장 또는 지방자치단체장 선거에 입후보하는 자를 비교하여 보면, 국회의원은 전 국민을 대표하는 대의기관으로서 본질적으로 전문정치인이며 그 직무수행에 있어서 선거자금 외에도 상당한 정치자금의 소요가 예상되나, 지방자치단체장은 본질적으로 집행기관으로서 그 지위와 성격 및 기능에서 국회의원과 본질적으로 차이가 있고 그 직무수행상 필요한 자금도 개인의 선거비용 이외에는 모두 국가 또는 지방자치단체의 예산으로 책정되어 있다. 뿐만 아니라 집행기관으로서의 염결성을 확보하기 위하여 정치자금의 조달 방법에서도 지방자치단체장 또는 지방자치단체장 선거에 입후보하는 자는 개인후원회를 둘 수 없도록 한 것이므로 이러한 차별은 합리적 근거있는 차별이라고 할 것이다. 한편, 지방자치단체장 선거에 입후보하는 자 사이에서는 개인후원회를 둘 수 없다는 점에서는 실질적으로 아무런 차별이 없고, 또한 정당 추천을 받는 지방자치단체장 입후보자의 경우는 정당을 통한 합법적인 정치자금 조달을 보장하고 있으므로 정치자금의 조달이 전혀 불가능한 것이 아니므로 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다. 다만, 정당추천 입후보자와 무소속 입후보자와의 사이에는 정당을 통한 정치자금의 조달에 있어 차별이 있는 것이 사실이나, 이는 우리 헌법(제8조)이 정당제 민주주의에 바탕을 두고 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하며 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있도록 하는 등 헌법에서 정당을 일반결사에 비하여 특별히 두텁게 보호하고 있기 때문에( 헌재 1997. 5. 29. 96헌마85, 판례집 9-1, 558, 566) 헌법적으로 정당성을 인정할 수 있다고 할 것이다. (3)법 제30조 제1항은 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 주거나 받은 자는, 그들 사이의 관계가 민법 제777조의 규정에 의한 친족인 경우가 아닌 한, 3년이하의 징역 또는 3,000만원이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 위에서 살펴본 바와 같이 정당후원회 이외에 개인후원회를 둘 수 있는 자를 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자로 한정하고 있는 법 제3조 제8호는 헌법에 위반되지 아니한다고 판단되고, 어떤 범죄를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제 즉 법정형의 종류와 범위의 결정은 그 범죄의 죄질과 보호법익의 성격, 우리의 역사와 문화, 입법당시의 시대적 상황, 국민일반의 가치관 내지 법감정, 그리고 그 범죄의 실태와 예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야라고 할 것이므로( 헌재 1997. 8. 21. 93헌바60, 판례집 9-2, 200, 207), 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 주거나 받은 자를 3년이하의 징역 또는 3,000만원이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는 법 제30조 제1항은 입법자의 입법형성의 범위내의 제한이라 할 것이어서 헌법에 위반되지 않는다고 할 것이다. 다. 중간 결론 이상 살펴본 바와 같이 후원회를 둘 수 있는 자의 범위를 한정한 법 제3조 제8호는 헌법에 위반되지 아니하고, 따라서 이를 위반하여 정치자금을 주거나 받은 자를 처벌하는 제30조 제1항 역시 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 5. 결 론 이 사건 법률조항 중 제5조 제1항 및 법 제6조의4 제2항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 없어 부적법하고, 법 제3조 제8호 및 제30조 제1항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회(주심)