판시사항
가. 기본권침해사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일이 지난 후에 제기된 심판청구는 청구기간이 도과된 청구로서 부적법하다고 한 사례
나. 법령조항이 정한 기준을 강화 또는 완화하는 조례가 그 법령조항에 따라 제정되어 있는 경우 그 법령조항의 직접성이 인정되는지 여부(소극)재판요지
가. 부설주차장의 설치의무와 그 설치기준을 규정하고 있는 주차장법 제19조 제1항, 제3항의 시행 후 청구인이 이 사건 건물을 업무시설로 용도변경을 하고자 용도변경허가신청서를 제출하였으나, 강남구청장으로부터 위 법률조항의 규정에 의한 부설주차장 확보 여부를 확인할 수 있는 부설주차장 설치계획서의 미비 등을 이유로 위 신청서의 반려통보를 받고, 이와 관련하여 업무시설로 용도변경시의 주차장 증설에 관하여 질의한 결과, 강남구청장으로부터 용도변경시 증설해야 할 주차대수에 대한 회신을 받았다면, 청구인은 늦어도 위 질의를 한 1999. 3. 25.에는 위 법률조항과 관련하여 기본권침해사유가 발생하였음을 알았다고 할 것이므로, 그로부터 60일이 훨씬 지난 2000. 1. 26. 제기한 이 부분 심판청구는 청구기간이 도과된 청구로서 부적법하다.
나. 주차장법시행령 제6조의 제1항 본문과 제2항의 별표1 중 "업무시설－시설면적 150㎡당 1대"부분은 부설주차장의 설치기준을 구체적으로 정한 다음, 그 기준의 2분의 1의 범위안에서 조례로 이를 강화하거나 완화할 수 있도록 규정하고 있고, 그에 따라 서울특별시주차장설치및관리조례가 제정되어 있다면, 청구인에게 부설주차장의 설치기준으로서 직접적으로 적용되는 것은 위 조례가 정한 설치기준이고, 위 조례의 정함에 따라 업무시설로의 용도변경시 추가적인 주차장 설치의 필요성 여부 및 그 증설대수가 판가름나게 된다고 할 것이다. 따라서 위 시행령조항은 그 자체로 직접 청구인의 기본권을 침해하고 있지 않으므로 직접성의 요건이 흠결되어 부적법하다.참조판례
가. 헌재 , 1996. 3. 28. 93헌마198, 판례집 8-1, 241
나. 헌재, 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 헌재, 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147헌법재판소
전원재판부
결정
청구인주식회사 동방서플라이
대표이사 김용길
대리인 변호사 ○○○
이 유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 서울 강남구 역삼동 740의 5, 23 대지 합계 615.8㎡ 및 그 지상에 지하 1층 지상 5층 연면적 1,777.20㎡의 건물(이하 "이 사건 건물"이라 한다)을 소유하고 있는 자이다.
청구인은 이 사건 건물을 신축 당시의 근린생활시설에서 업무시설로 용도변경을 하기 위하여 1999. 3. 20. 용도변경허가신청서를 제출하였으나, 강남구청장은 같은 달 23. 부설주차장 확보 여부를 확인할 수 있는 부설주차장 설치계획서의 미비 등을 이유로 위 신청서의 반려통보를 하였고, 다시 1999. 11. 25. 건축물용도변경신고서를 제출하였으나, 강남구청장은 같은 달 27. 부설주차장 부족을 이유로 위 신고서의 처리불가통보를 하였다.
이에 청구인은 부설주차장의 설치의무와 그 설치기준을 규정하고 있는 주차장법 제19조 및 주차장법시행령 제6조가 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인의 헌법상 보장된 재산권과 환경권을 침해하는 것이라고 주장하면서, 2000. 1. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 주차장법(1995. 12. 29. 법률 제5115호로 개정된 것) 제19조 제1항, 제3항 (이하 "이 사건 법률조항"이라 한다) 및 주차장법시행령(1999. 6. 30. 대통령령 16428호로 개정된 것) 제6조 제1항 본문과 제2항 의 별표1 중 "업무시설－시설면적 150㎡당 1대"부분(이하 "이 사건 시행령조항"이라 한다)의 위헌 여부이고(심판청구서에 의하면 청구인은 청구취지로서 주차장법 제19조와 주차장법시행령 제6조의 위헌결정을 구한다고 기재하고 있으나, 청구인의 주장요지를 종합하여 보면, 업무시설로의 용도변경과 관련하여 부설주차장의 설치의무 및 그 설치기준을 규정하고 있는 위와 같은 부분을 심판대상으로 삼아야 할 것이다), 그 규정내용 및 관련조항은 다음과 같다.
(1) 심판대상조항
주차장법 제19조(부설주차장의 설치) ① 국토이용관리법의 규정에 의한 도시지역·준도시지역 및 지방자치단체의 조례가 정하는 준농림지역안에서 건축물·골프연습장 기타 주차수요를 유발하는 시설(이하 "시설물"이라 한다)을 건축 또는 설치하고자 하는 자는 당해 시설물의 내부 또는 그 부지안에 부설주차장(화물의 하역 기타 사업수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다.
② 생략
③ 제1항의 규정에 의한 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 대통령령으로 정한다.
④∼⑧ 생략
주차장법시행령 제6조(부설주차장의 설치기준) ① 법 제19조 제3항의 규정에 의하여 부설주차장을 설치하여야 할 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 별표1과 같다. 단서 생략
[별표1] "업무시설－시설면적 150㎡당 1대"
② 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 주차수요의 특성 또는 증감에 효율적으로 대처하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 별표1의 부설주차장설치기준의 2분의 1의 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례로 이를 강화하거나 완화할 수 있다.
③, ④ 생략
(2) 관련조항
주차장법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.∼5. 생략
6. "건축"이라 함은 건축법 제2조 제9호의 규정에 의한 건축( 동법 제14조의 규정에 의한 용도변경을 포함한다)을 말한다.
주차장법시행령 제6조(부설주차장의 설치기준)
①∼③ 생략
④ 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 용도변경 시점의 주차장 설치기준에 따라 변경후 용도의 주차대수와 변경전 용도의 주차대수를 산정하여 그 차이에 해당하는 부설주차장을 추가로 확보하여야 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 부설주차장을 추가로 확보하지 아니하고 건축물의 용도를 변경할 수 있다.
1. 사용승인 후 5년이 경과된 연면적 1천제곱미터 미만의 건축물의 용도를 변경하는 경우. 다만, 문화 및 집회시설중 공연장·집회장 및 관람장과 위락시설 용도로 변경하는 경우를 제외한다.
2. 당해 건축물안에서 용도상호간의 변경을 하는 경우(부설주차장 설치기준이 높은 용도의 면적이 증가하는 경우를 제외한다)
서울특별시주차장설치및관리조례(1999. 11. 15. 조례 제3689호로 개정된 것) 제13조(부설주차장의 설치기준) ① 부설주차장을 설치하여야 할 시설물의 종류와 설치기준은 별표2와 같다.
[별표2] "업무시설－시설면적 100㎡당 1대"
"제1종 및 제2종 근린생활시설－시설면적 134㎡당 1대"
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 주차장을 추가로 설치하지 않고 시설물의 용도를 변경하더라도 건물입주자들의 자가용이용이 줄어들 뿐이지 그들의 업무수행에 지장이 없으므로, 건축주의 자유의사에 의하지 않고 불필요한 주차장을 강제로 설치하도록 하는 것은 중대한 재산권침해이다.
(2) 부설주차장설치 강제규정을 당장 폐지하더라도 이미 모든 건축물에 주차장을 보유하고 있기 때문에 부설주차장의 면적이 갑자기 줄어들기 어려우므로 이를 폐지·완화하고, 오히려 주차장설치상한제를 서울시 전역에 걸쳐 실시하여야 하며, 주차장이 없으면 자가용 승용차의 이용을 억제하게 되어 교통체증이나 대기오염을 줄일 수 있다.
(3) 건축물의 부설주차장을 의무적으로 설치하게 하는 주차장법 제19조 및 동법시행령 제6조는 공공복리를 위하여도 필요한 경우가 아님에도 국민의 기본권을 제한하는 규정으로서 청구인의 헌법상 보장된 재산권과 환경권을 침해하고 있다.
나. 건설교통부장관의 의견
(1) 청구인은 1996. 6.부터 1999. 10.까지 수차례에 걸쳐 유사한 내용으로 민원을 제출한 바 있고, 1999. 3. 23.에도 서울 강남구청장으로부터 용도변경불허가처분을 통보받은 사실이 있으므로, 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제69조 제1항 본문의 규정에 의하여 그 사유를 안 날로부터 60일 이내에 청구하지 않은 것으로서 각하되어야 한다.
(2) 주차시설의 확충에는 많은 재원이 소요되어 공공부문이 주차장의 공급을 전부 부담하기에는 재원이 부족할 뿐만 아니라 일정부분은 주차수요를 유발하는 시설물의 소유자가 원인자부담 원칙하에 설치하는 부설주차장으로 충당하게 하는 것이 형평에 맞고, 부설주차장 설치기준은 시설물의 용도별, 규모별, 입지적 특성에 따른 주차수요를 분석하여 건축주에게 과도한 부담이 되지 않도록 필요 최소한의 범위 내에서 정한 것으로서, 시설물의 소유자가 부설주차장 설치기준에 의한 최소한의 부설주차장도 확보하지 않는다면 이는 결국 일반국민의 부담으로 전가되는 결과를 초래하게 된다.
(3) 부설주차장의 설치를 강제하지 않고 건축주의 자유의사에 맡긴다면 건축주가 주차장을 적정한 수준으로 스스로 확보하기보다는 건축물의 가용면적을 극대화하기 위하여 시설물의 규모를 증가시킬 것이기 때문에, 당해 지역은 새로운 교통수요의 유발과 주차장의 부족으로 인하여 불법주차가 증가하고 도시교통혼잡이 가중될 것이며 이에 따른 화물유통의 정체로 인한 기업의 물류비용 증대 등 사회적 비용이 큰 폭으로 증가되어 결과적으로 국가경쟁력을 악화시키는 단계에까지 이르게 된다.
(4) 도로 등의 공공시설이 국가경쟁력과 국민생활에 큰 영향을 미치는 것과 마찬가지로 주차장도 공익에 미치는 영향이 크므로, 주차수요를 발생시키는 시설물에 대하여 최소한의 기준으로 부설주차장의 설치를 의무화한 것은 국민의 편의를 도모하기 위하여 부득이한 것이고, 이 제한으로 인하여 건물소유자가 입는 불이익은 공공복리를 위하여 감수하지 않으면 안될 정도라고 할 것이어서 부설주차장 설치를 강제하는 주차장법 제19조가 헌법에 위반되는 것이라고는 볼 수 없다.
3. 적법요건에 관한 판단
가. 이 사건 법률조항에 관한 부분
헌법재판소법 제69조 제1항 본문은 "제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다"고 규정하고 있다.
따라서 법령에 대한 헌법소원심판은 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 받은 자는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다( 헌재 1996. 3. 28. 93헌마198, 판례집 8-1, 241, 250).
청구인은 이 사건 건물을 신축당시의 근린생활시설에서 업무시설로 용도변경을 하고자 1999. 11. 25. 건축물용도변경신고서를 제출하였으나, 같은 해 12. 1. 강남구청장으로부터 부설주차장의 부족을 이유로 위 신고서의 처리불가를 통보받았고, 이때 비로소 기본권침해사유가 발생하였음을 알게 되었으므로 2000. 1. 26. 청구한 이 사건 헌법소원은 청구기간을 준수한 것이라고 주장한다.
그러나 이 사건 기록 및 강남구청에 대한 사실조회결과에 의하면, 청구인은 이 사건 법률조항의 시행 후인 1999. 3. 20. 이미 이 사건 건물에 대한 용도변경허가신청서를 제출하였으나, 강남구청장은 같은 달 23. 이 사건 법률조항의 규정에 의한 부설주차장 확보 여부를 확인할 수 있는 부설주차장 설치계획서의 미비 등을 이유로 위 신청서의 반려통보하였음을 알 수 있다.
청구인은 다시 같은 달 25. 위 반려통보와 관련하여 주차장 증설 없이 업무시설로 용도변경할 수 있는지 여부 및 업무시설로 용도변경시 주차장 증설 대수에 대하여 질의하였고, 강남구청장은 같은 달 31. 이 사건 건물을 업무시설로 용도변경하기 위하여 추가로 설치되어야 할 주차대수는 4대라는 취지의 회신을 하였다.
그렇다면 청구인은 늦어도 위 반려통보를 받고 이와 관련하여 질의를 한 1999. 3. 25.에는 이 사건 법률조항과 관련하여 기본권침해사유가 발생하였음을 알았다고 할 것이다. 따라서 그로부터 60일이 훨씬 지난 2000. 1. 26. 제기한 이 부분 심판청구는 청구기간이 도과된 청구로서 부적법하다고 할 것이다.
나. 이 사건 시행령조항에 관한 부분
이 사건 시행령조항은 1999. 6. 30. 대통령령 16428호로 개정되었고, 강남구청장이 1999. 11. 27. 청구인에게 부설주차장 부족을 이유로 건축물용도변경신고서의 처리불가통보를 하였으므로, 2000. 1. 26. 제기한 이 사건 시행령조항 부분에 대한 심판청구는 기본권침해사유가 발생한 것을 안 날로부터 60일 이내에 청구된 것으로서 그 청구기간은 준수되었다.
그런데 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다( 헌재 1992. 11. 12. 91헌마192판례집 4, 813, 823)
따라서 법령 또는 법령조항이 구체적인 집행행위를 예정하고 있는 경우에는 직접성의 요건이 결여되고, 여기에서 말하는 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법령 규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법령 규정의 직접성은 부인된다고 할 것이다( 헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147, 154-155 참조).
이 사건 시행령조항은 부설주차장의 설치기준을 구체적으로 정한 다음, 그 기준의 2분의 1의 범위안에서 조례로 이를 강화하거나 완화할 수 있도록 규정함으로써, 반드시 이에 관한 조례의 제정·시행을 예정하고 있지는 아니하나, 일정한 범위안에서 조례가 설치기준을 달리 규정할 수 있도록 하고 있다.
따라서 이 사건 시행령조항에 따른 조례의 제정이 없는 경우에는 이 사건 시행령조항이 정한 설치기준이 그대로 적용될 것이므로, 이 사건 시행령조항(설치기준을 정한 부분)의 직접성은 인정된다고 할 것이다. 그러나 이 사건의 경우 이 사건 시행령조항에 따라 서울특별시주차장설치및관리조례(이하 "이 사건 조례"라 한다)가 제정되어 있으므로, 청구인에게 부설주차장의 설치기준으로서 직접적으로 적용되는 것은 이 사건 조례가 정한 설치기준이고, 이 사건 조례가 설치기준을 어떻게 정하느냐에 따라 청구인이 이 사건 건물을 근린생활시설에서 업무시설로 용도변경하고자 할 때 추가적인 주차장 설치의 필요성 여부 및 그 증설대수가 판가름나게 된다고 할 것이다.
따라서 이 사건 시행령조항은 그 자체로 직접 청구인의 기본권을 침해하고 있지 않으므로 직접성의 요건이 흠결되어 부적법하다.
4. 결 론
따라서 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 윤영철(재판장) 이영모 한대현 하경철 김영일(주심) 권 성 김효종 김경일 송인준
