인천지방법원 2016. 12. 1. 선고 2014가합61285 판결 손해배상(기)

변경/폐기/파기된 판례

주문

판결이유

AI 요약

공무원의 위법한 건축신고 수리로 인한 손해배상 책임 및 손해배상 범위

결과 요약

피고(김포시)는 공무원의 위법한 건축신고 수리 과실로 인해 원고들에게 발생한 손해를 배상할 책임이 인정됨.
원고 1에게 622,061,440원, 원고 2에게 201,695,790원 및 각 지연손해금의 지급을 명함.
원고 2의 나머지 청구는 기각됨.

사실관계

원고 2는 2011. 7. 12. 김포시 ○○읍에 제2종 근린생활시설(일반음식점) 및 단독주택 신축을 위한 건축신고(이 사건 건축신고)를 함.
○○읍 직원 소외 1은 이 사건 각 토지가 군사기지 및 군사시설 보호법상 폭발물 관련 제한보호구역임에도 관할부대(해병대 제2사단)와 협의 없이 건축신고를 수리함.
소외 1의 업무를 인계받은 소외 2도 협의 사항을 간과한 채 2011. 9. 9. 원고 2에게 신고필증을 교부함.
원고 2는 2012. 1. 17. 착공신고를 하고 필증을 교부받음.
원고 2는 2012. 3.경 건축면적 확대를 위해 건축변경신고(이 사건 건축변경신고)를 함.
소외 2는 이 사건 건축변경신고 접수 후 관할부대 협의 필요성을 발견하고 2012. 3. 26. 해병대 제2사단에 협의 요청함.
해병대 제2사단은 2012. 4. 27. 폭발물 관련 보호구역임을 이유로 부동의 통보함.
○○읍은 2012. 5. 21. 해병대 제2사단의 부동의 사유를 들어 이 사건 건축변경신고를 반려함.
원고 1은 2012. 11. 29. ○○읍에 건축관계자 변경신고를 하여 수리됨.
피고는 2012. 12. 7. 원고들에게 오수처리시설 준공검사 적합 통보함.
해병대 제2사단은 2013. 1. 15. 피고 및 ○○읍에 불법건축물 신축을 이유로 공사중지 및 철거, 허가 취소를 요청함.
원고들은 2013. 2. 14. ○○읍에 이 사건 각 건축물에 대한 사용승인신청(이 사건 사용승인신청)을 함.
○○읍은 2013. 2. 27. 원고들에게 건축물 신축 중지 명령을 내림.
○○읍 직원 소외 5는 원고들에게 이 사건 각 건축물을 농업용 창고로 전환하여 협의하는 방안을 제안하였고, 원고들은 이를 수락하여 이 사건 사용승인신청을 취하함.
원고들은 농업회사법인을 설립하고 건축관계자 명의를 변경한 후, 이 사건 각 건축물의 사용승인신청을 하였으나, 해병대 제2사단은 원상회복 미이행을 이유로 부동의함.
○○읍은 2014. 11. 28. 해병대 제2사단의 부동의 사유를 들어 사용승인신청을 반려함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

공무원의 위법행위로 인한 손해배상책임 성립 여부

법리: 지방자치단체 소속 공무원이 법령에 위반하여 건축신고를 수리한 과실로 인해 국민에게 손해가 발생한 경우, 지방자치단체는 국가배상법 제2조 제1항에 따라 손해를 배상할 책임이 있음.
법원의 판단:
- 피고 소속 공무원 소외 1, 소외 2는 군사기지 및 군사시설 보호법상 제한보호구역 내 건축신고 수리를 위해 관할부대와 협의해야 할 의무가 있음에도 이를 간과하고 위법하게 이 사건 건축신고를 수리한 과실이 인정됨.
- 원고들은 이 사건 건축신고를 믿고 이 사건 각 건축물을 신축하였으나, 결국 철거해야 하는 상황에 처하게 되었으므로, 피고는 국가배상법 제2조 제1항에 따라 원고들이 입은 손해를 배상할 의무가 있음.

원고들의 책임 제한 여부

법리: 손해배상 책임에 있어 피해자에게도 부주의가 있었다면 책임이 제한될 수 있음.
법원의 판단:
- 이 사건 건축신고 이전에 유사한 건축신고가 관할부대의 부동의로 반려된 사실, 건축신고서에 제한보호구역임을 기재하지 않은 사실이 인정되나, 다음 사정을 고려할 때 원고들에게 부주의가 있었다고 볼 수 없음.
  - 군사기지 및 군사시설 보호법 제13조에 따르면 관할부대와의 협의 의무는 건축신고를 담당하는 행정청에 있음.
  - 건축신고서 말미의 협의사항 기재는 민원인이 행정청의 주의를 촉구하기 위한 것일 뿐, 기재 누락이 민원인의 과실로 볼 수 없음.
  - 이 사건 건축신고 및 착공신고까지 수리된 상황에서 원고들에게 행정관청의 협의 절차 이행 여부를 확인하고 공사를 진행하지 않을 주의의무가 있다고 보기 어려움.
- 따라서 피고의 원고들에 대한 손해배상 책임은 제한되지 않음.

원고들이 건축물 신축 불가 통지를 받고도 공사를 강행했는지 여부

법원의 판단:
- 피고가 제출한 증거만으로는 피고 소속 공무원들이 원고들에게 이 사건 건축신고를 취소하여 이 사건 각 건축물의 신축이 불가함을 통지함으로써 원고들이 이를 알고도 공사를 강행하였다고 보기 어려움.
- 구체적 판단 근거:
  - 이 사건 건축신고 이전에 반려된 사례와 달리 이 사건 건축신고는 수리되었으므로 원고들은 신축이 가능하다고 신뢰할 수밖에 없었음.
  - 2012. 5. 21.자 이 사건 건축변경신고 반려 공문은 변경신고에 대한 반려일 뿐, 이 사건 건축신고의 취소 또는 철회의 의미로 볼 수 없음. (이전 불허가 통보와 달리 명시적 취소 언급 없음)
  - 주식회사 △△건축사사무소가 민원접수를 대행했더라도 이미 수리된 건축신고의 철회 또는 취소 통지를 수령할 권한이 있다고 보기 어려움.
  - 피고 소속 공무원들은 이 사건 건축신고가 잘못 수리된 사실을 안 이후에도 원고들에게 직접 알리거나 확인하지 않았고, 오히려 건축관계자 변경신고, 오수처리시설 준공검사 신청 등을 수리 또는 적합 통보함.
  - 피고는 공사 진행을 알고 있었음에도 공사중지 명령 등 조치를 취하지 않다가, 공사 마무리 시점에 해병대 제2사단의 요구와 원고들의 사용승인신청이 있자 비로소 신축 중지 명령을 내림.
  - 이후 피고 소속 공무원들이 원고들에게 사용승인신청 취하를 유도하고 농업회사법인 명의 변경 및 농업용 창고 전환 방안을 모색하는 등 철거를 피하는 방안을 협의함.
- 따라서 원고들이 신축 불가 사실을 통지받고도 공사를 강행했다는 피고의 주장은 받아들이지 않음.

손해배상 범위

원고 1의 손해:
- 급수시설 및 전기시설 설치비용: 8,659,400원 (급수공사비 3,903,000원 + 전기시설공사비 4,756,400원)
- 이 사건 각 건축물 신축공사비: 538,882,402원
- 이 사건 각 건축물 철거비용: 23,676,565원
- 폐기물 처리비용: 50,843,073원
- 총 손해액: 622,061,440원 (= 8,659,400원 + 538,882,402원 + 23,676,565원 + 50,843,073원)
원고 2의 손해:
- 공과금: 162,895,790원 (면허세, 국민주택채권, 지역개발공채, 농지전용부담금, 개발행위 이행보증금 등)
  - 피고는 농지보전부담금 반환 의무가 없다고 주장하나, 피고 공무원의 잘못된 건축신고 수리로 인해 납부된 것이므로 토지 회복 여부와 상관없이 손해로 인정됨.
- 벌목한 배나무 가액: 38,800,000원 (194주 × 주당 200,000원)
- 총 손해액: 201,695,790원 (= 162,895,790원 + 38,800,000원)
지연손해금: 각 금원에 대하여 2016. 5. 10.부터 2016. 12. 1.까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 금액.

검토

본 판결은 공무원의 위법한 행정처분으로 인한 국가배상책임의 성립 요건과 손해배상 범위에 대한 구체적인 판단 기준을 제시함.
특히, 행정청의 과실로 인한 건축신고 수리가 이후 반려되더라도, 그 반려 통보가 기존 건축신고의 취소 또는 철회로 명확히 인식될 수 없는 경우, 민원인이 공사를 강행했다고 보아 책임 제한을 할 수 없음을 명확히 함.
이는 행정청의 명확하고 일관된 행정처분 및 통보의 중요성을 강조하며, 민원인의 신뢰 보호 원칙을 재확인한 판결로 볼 수 있음.
손해배상 범위 산정에 있어서도 건축비용, 철거비용, 폐기물 처리비용, 공과금, 심지어 벌목된 농작물의 가액까지 폭넓게 인정하여 피해자의 실질적인 손해를 구제하려는 태도를 보임.
변론 시, 행정청의 통보 내용이 명확하지 않아 민원인이 오인할 수 있었던 정황, 행정청이 공사 진행을 인지하고도 즉각적인 조치를 취하지 않은 점 등을 적극적으로 주장하여 책임 제한을 방어하는 데 활용할 수 있음.

인천지방법원

판결

원고

원고 1 외 1인(소송대리인 변호사 ○○○)

피고

김포시(소송대리인 변호사 ○○○)

변론종결

2016. 11. 10.

주 문

1. 피고는, 원고 1에게 622,061,440원, 원고 2에게 201,695,790원 및 위 각 금원에 대하여 2016. 5. 10.부터 2016. 12. 1.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라. 2. 원고 2의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 원고 1과 피고 사이에 생긴 부분은 피고가, 원고 2와 피고 사이에 생긴 부분은 25%를 원고 2가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 4. 제1항은 가집행할 수 있다. 【청 구 취 지】 주문 제1항(원고 1 부분) 및 피고는 원고 2에게 262,895,790원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 판결 선고일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚을 때까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라(단, 각 ‘소장 부본’은 ‘청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본’으로 본다).

이 유

1. 기초사실 가. 원고 2의 건축신고 및 수리 1) 원고 2는 2011. 7. 12. 피고 산하 ○○읍(‘○○면’에서 2011. 11. 14. 행정구역명칭변경으로 ‘○○읍’으로 변경되었다. 이하 ‘○○읍’으로 통칭한다)에 자기 소유의 김포시 (주소 1 생략) 지상에 제2종 근린생활시설(일반음식점) 용도 건축물과 같은 리 (주소 2 생략) 지상에 단독주택용도 건축물의 신축을 위한 건축신고(이하 위 각 토지를 ‘이 사건 각 토지’라 하고, 위 건축신고를 ‘이 사건 건축신고’라 한다)를 하였다. 2) 원고 2의 이 사건 건축신고를 접수한 ○○읍사무소 직원 소외 1은 2011. 7. 14. 관련 부서에 관련 법령에 따른 적합 여부를 문의하였으면서도 군사기지 및 군사시설 보호법상 폭발물 관련 제한보호구역으로 지정된 이 사건 각 토지에 건축물 신축 등의 허가에 필요한 협의요청을 관할부대인 해병대 제2사단에 하지 않았다. 3) 피고의 인사발령으로 위 소외 1의 업무를 인계받은 소외 2도 관할부대와 협의하여야 하는 사항을 간과한 채 피고가 개발행위허가를 하였다는 사실만을 확인하여 이 사건 건축신고를 수리하였고, 2011. 9. 9. 원고 2에게 이 사건 건축신고에 관한 신고필증을 교부하였다. 4) 원고 2는 2012. 1. 17. ○○읍에 위 건축물의 착공신고를 하여, ○○읍으로부터 신고필증을 교부받았다. 나. 원고 2의 건축변경신고 및 반려 1) 원고 2는 2012. 3.경 세움터(건축행정 관련 인터넷 민원 사이트) 민원 (민원번호 생략)로 이 사건 건축신고 당시 신고된 건축면적을 늘리기 위해 ○○읍에 건축신고사항변경신고(이하 ‘이 사건 건축변경신고’라 한다)를 하였다. 2) 위 소외 2는 이 사건 건축변경신고를 접수한 후 이 사건 각 토지에 건축물을 신축하기 위하여 관할부대의 협의가 필요하다는 사실을 발견하였고, 2012. 3. 26. 해병대 제2사단에 군사기지 및 군사시설 보호법 제13조에 따른 협의를 요청하였다. 3) 해병대 제2사단은 ○○읍의 위 협의 요청에 대하여 심의한 결과 “신청지는 폭발물 관련 보호구역으로 군사기지 및 군사시설 보호법 시행규칙 제8조, 국방부 탄약 및 폭발물 안전관리 기준에 의거 일반음식점, 소매점 신축은 불가하다”는 이유로 부동의하고, 2012. 4. 27. 이러한 심의결과를 피고에게 통보하였다. 4) ○○읍은 2012. 5. 21. 해병대 제2사단의 부동의 사유를 들어 이 사건 건축신고 및 건축변경신고를 대행한 △△건축사사무소에 “귀하께서 세움터 민원 (민원번호 생략)로 이 사건 각 부동산의 건축(허가/신고사항변경)신고서에 대하여는 아래와 같은 사유로 반려처리함을 알려드립니다. 반려사유 : 신청지는 폭발물 관련 보호구역으로 군사기지 및 군사시설 보호법 시행규칙 제8조(폭발물 관련 보호구역 안에서 협의기준)와 국방부 탄약 및 폭발물 안전관리 기준에 의거 일반음식점·소매점 신축은 불가함”이라는 내용으로 이 사건 건축변경신고에 대한 반려통지를 하였다. 다. ○○읍의 건축관계자 변경신고 수리 및 피고의 오수처리시설 준공검사 적합 통보 1) 원고 1은 ○○읍에 이 사건 각 토지 중 (주소 1 생략) 지상에 건축되는 제2종 근린생활시설(일반음식점) 용도 건축물에 대하여 건축관계자를 원고 2에서 원고 1로 변경하는 건축관계자 변경신고를 하였고, ○○읍은 2012. 11. 29. 위 건축관계자 변경신고를 수리하였다. 2) 피고는 2012. 12. 7. 원고들에게 원고들이 신청한 이 사건 각 토지에 설치된 오수처리시설 준공검사에 대하여 적합통보를 하였다. 라. 원고들의 사용승인신청 및 ○○읍의 신축 중지명령 등 1) 해병대 제2사단은 2013. 1. 15. 피고 및 ○○읍에 이 사건 각 토지 위에 불법건축물이 신축되고 있다는 이유로 공사중지 및 건축물 철거와 건물신축허가의 취소를 요청하였다. 2) 원고들은 2013. 2. 14. ○○읍에 이 사건 각 토지 위에 신축된 건축물(이하 ‘이 사건 각 건축물’이라 한다)에 대한 사용승인신청(이하 ‘이 사건 사용승인신청’이라 한다)을 하였다. 3) ○○읍은 2013. 2. 27. 원고들에게 해병대 제2사단으로부터 위 행정조치 요청이 있었다는 이유로 이 사건 각 토지 위에 건축물 신축을 중지하는 명령을 내렸다. 마. 이후의 경과 1) 소외 2의 업무를 인계받은 ○○읍사무소 직원 소외 5는 원고들에게 이 사건 각 건축물을 농업용 창고로 전환하여 관할부대와 협의하는 방법을 제안하였고, 원고들은 이를 수락하고 이 사건 사용승인신청을 취하한다는 의사를 표시하였다. 이에 ○○읍은 2013. 4. 2. 원고들에게 이 사건 사용승인신청에 대하여 취하 처리되었음을 통보하였다. 2) 원고들은 위 협의에 따라 농업회사법인 주식회사 □□, ◇◇를 각 설립한 후, ○○읍에 이 사건 각 토지 중 (주소 2 생략) 지상 단독주택 용도 건축물의 건축관계자 명의를 원고 2에서 주식회사 ◇◇로, 같은 리 (주소 1 생략) 지상 제2종 근린생활시설(일반음식점) 용도 건축물의 건축관계자 명의를 원고 1에서 주식회사 □□으로 변경하는 건축관계자 변경신고를 하였고, ○○읍은 이를 수리하였다. 3) 원고들은 주식회사 □□, ◇◇의 명의로 ○○읍에 이 사건 각 건축물의 사용승인신청을 하였고, ○○읍은 2013. 4. 4. 해병대 제2사단에 군사기지 및 군사시설 보호법 제13조에 따른 협의를 요청하였다. 그러나 해병대 제2사단은 이 사건 각 건축물의 철거 등 원상회복이 이행되지 않았다는 이유로 역시 부동의하였다. 4) ○○읍은 2014. 11. 28. 해병대 제2사단의 부동의 사유를 들어 주식회사 □□, ◇◇ 명의의 위 사용승인신청을 반려하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5, 6, 7, 11호증, 을 제3 내지 11, 15, 17, 18, 19, 24호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 소외 2, 소외 5의 각 일부 증언, 변론 전체의 취지 2. 당사자들의 주장 가. 원고들 주장 피고 소속 공무원인 ○○읍사무소 직원들은 군사기지 및 군사시설 보호법상 제한보호구역인 이 사건 각 토지에 건축물을 신축하는 경우 관할부대와 협의가 필요함에도 이를 간과한 채 원고들이 한 이 사건 건축신고를 수리하였고, 원고들은 이를 신뢰하여 이 사건 각 토지에 이 사건 각 건축물을 건축하였다. 그런데 ○○읍은 다시 관할부대가 이 사건 각 건축물의 신축을 부동의하였다는 이유로 이 사건 사용승인신청을 반려하여 원고들은 이 사건 각 건축물을 철거해야 하는 상황이 되었다. 피고 소속 공무원들의 위와 같은 과실로 원고들은 아래와 같은 손해를 입었으므로 피고는 국가배상법 제2조 제1항에 따라 그 손해를 배상할 책임이 있다. ○ 원고 1의 손해 622,061,440원(= 급수시설 설치비용 3,903,000원 + 전기시설설치비용 4,756,400원 + 이 사건 각 건축물 신축 비용 538,882,402원 + 이 사건 각 건축물의 철거비용 23,676,565원 + 폐기물 처리비용 50,843,073원) ○ 원고 2의 손해 262,895,790원[= 이 사건 각 건축물을 건축하기 위하여 납부한 공과금 162,895,790원(= (주소 2 생략) 토지에 대하여 부과한 공과금 합계 22,377,570원 + (주소 1 생략) 토지에 대하여 부과한 공과금 합계 140,518,220원) + 이 사건 각 건축물을 신축하기 위하여 이 사건 각 토지 위에 식재되어 있던 원고 2 소유의 배나무 500주를 벌목하였으므로 그 배나무의 가액 100,000,000원(= 1주의 가액 200,000원 × 500주)] 나. 피고 주장 1) 본안전항변 피고는 2014. 11. 28. 주식회사 □□, ◇◇에 이 사건 각 건축물의 사용승인신청을 반려하였으므로 원고들은 손해배상 청구의 원고 적격이 없고, 주식회사 □□, ◇◇에 원고 적격이 있다면 관할법원은 인천지방법원 부천지원이므로 이 사건 소는 관할을 위반한 것이다. 2) 본안에 관하여 이 사건 건축신고를 수리함에 있어 피고 소속 공무원들이 관할부대와 협의 절차를 거치지 않은 과실이 있었음은 인정한다. 그러나 피고 소속 공무원들은 원고들에게 2012. 4. 27. 구두로 또는 2012. 5. 21. 이 사건 건축변경신고를 반려하면서 관할부대의 부동의를 이유로 이 사건 건축신고를 취소 또는 철회하고, 이 사건 각 토지에 건축물을 신축할 수 없다는 사실을 알렸다. 그럼에도 원고들은 이 사건 각 건축물의 신축공사를 강행하였다. 따라서 원고들이 이 사건 건축물의 신축이 불가하다는 사실을 안 때부터 발생한 손해에 대하여는 피고에게 책임이 없다. 3. 본안전항변에 관한 판단 이 사건 소에서 원고들은 이 사건 건축신고를 수리한 피고 소속 공무원의 과실로 인하여 원고들이 입은 손해의 배상을 구하고 있을 뿐 주식회사 □□, ◇◇가 입은 손해를 구하는 것임이 아님은 명백하다. 따라서 원고들에게 손해배상을 청구할 적격이 없다거나, 이를 전제로 이 사건 소가 관할을 위반하였다는 피고의 본안전항변은 모두 이유 없다. 4. 본안에 관한 판단 가. 손해배상책임의 발생 1) 손해배상책임의 성립 위 기초사실에 의하면, 지방자치단체인 피고 소속 공무원인 소외 1, 소외 2는 군사기지 및 군사시설 보호법상 제한보호구역인 이 사건 각 토지에 건축신고를 수리하기 위하여 같은 법 제13조에 따라 관할부대와 협의하여야 할 의무가 있음에도 이러한 절차를 간과한 채 위법하게 이 사건 건축신고를 수리한 과실로 원고들이 이 사건 건축신고를 믿고 신축한 이 사건 각 건축물을 철거해야 하므로, 피고는 국가배상법 제2조 제1항에 따라 이 사건 건축신고를 수리한 과실로 원고들이 입은 손해를 배상할 의무가 있다. 2) 책임의 제한 여부 을 제2, 17 내지 20, 24호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 소외 2의 일부 증언에 의하면 원고들이 2006년경 3차례, 2009년, 2010년 각 1차례 등 이 사건 건축신고 이전부터 이 사건 각 토지에 건축물을 신축하기 위하여 개발행위허가신청 또는 건축신고를 하였으나, 관할부대가 각 부동의하였다는 사유로 피고는 개발행위허가신청을, ○○읍은 건축신고를 각 반려하였던 사실, 주식회사 △△건축사사무소가 이 사건 건축신고를 대행하면서 건축신고서 말미의 협의사항 기재란에 이 사건 각 토지가 군사기지 및 군사시설 보호법상 제한보호구역에 해당된다는 사실을 기재하지 않은 사실이 인정된다. 그러나 증인 소외 2의 일부 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 군사기지 및 군사시설 보호법 제13조에 따르면 제한보호구역 내 건축물 신축에 대한 관할부대와의 협의 의무는 그 건축신고를 담당하는 행정청에 있는 점, 건축신고서 말미에 기재하는 협의사항은 민원인이 행정청의 주의를 촉구하기 위한 것일 뿐 협의사항에 군사기지 및 군사시설 보호법상 제한보호구역임을 기재하지 않았다고 하여 이를 민원인의 과실이라 볼 수는 없는 점, 이 사건 건축신고 이전에 관할부대의 부동의를 이유로 개발행위허가신청, 건축신고가 각 반려된 사실이 있었다고 하여 원고들이 이 사건 건축신고 및 착공신고까지 수리되었음에도 행정관청이 관할부대의 협의 절차를 거쳤는지 여부를 확인하고 그러한 사정이 확인되기 전까지 그 건축물의 신축공사를 진행하지 않아야 할 주의의무가 있다고 보기도 어려운 점 등에 비추어 보면, 앞서 인정한 사실만으로는 이 사건 건축신고의 수리를 믿고 이 사건 각 건축물의 신축공사를 진행한 것에 원고들에게 어떤 부주의가 있었다고 볼 수는 없다. 따라서 피고의 원고들에 대한 손해배상에 있어 원고들의 책임은 제한하지 않는다. 나. 손해배상의 범위 1) 원고들이 피고의 건축물 신축 불가 통지로 이 사건 각 건축물의 신축을 할 수 없음을 알고 있었음에도 이 사건 각 건축물의 신축을 강행하였는지 여부 주식회사 △△건축사사무소가 세움터를 이용하여 원고들의 이 사건 건축신고, 건축변경신고 등의 민원접수를 대행하고, 피고 소속 공무원들이 이 사건 건축변경신고에 대한 반려 통지를 주식회사 △△건축사사무소에 하였음은 앞서 본 바와 같다. 그러나 앞서 본 기초사실, 을 제2호증의 4, 5, 을 제8호증의 각 기재, 증인 소외 2, 소외 5의 각 일부 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 고려하면, 앞서 인정한 사실과 피고가 제출한 증거들만으로는 피고 소속 공무원들이 원고들에게 이 사건 건축신고를 취소하여 이 사건 각 건축물의 신축이 불가함을 통지함으로써 원고들이 이 사건 각 건축물의 신축이 불가함을 알고도 이 사건 각 건축물 신축공사를 강행하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고들이 이 사건 각 건축물의 신축이 불가하다는 사실을 통지받아 안 이후에도 이 사건 각 건축물의 신축을 강행하였다는 것을 전제로 한 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 가) 이 사건 건축신고 이전에 같은 내용의 개발행위허가신청 또는 건축신고가 관할부대의 부동의를 이유로 반려되었다는 것만으로 원고들이 이 사건 건축신고에 따른 건축행위를 함에 있어 이 사건 각 건축물의 신축이 불가하다는 점을 알았다고 보기는 어렵다. 오히려 관할부대 협의가 없음을 이유로 건축신고가 반려되어 오다가 이 사건 건축신고가 수리된 점을 고려하면 원고들로서는 이 사건 각 건축물의 신축이 가능함을 신뢰할 수밖에 없었다고 보인다. 나) 피고는 소속 공무원들이 이 사건 건축신고가 관할부대 협의 없이 이루어져 잘못된 것임을 안 후 2012. 5. 21. 이 사건 건축변경신고를 관할부대의 부동의를 이유로 반려하였으므로 이 사건 건축신고에 대한 취소 또는 철회의 의미까지 있는 것이며, 그때부터 원고들이 이 사건 각 건축물의 신축이 불가함을 알았다고 주장한다. 그러나 ① 이 사건 건축신고 이전에 있었던 같은 내용의 건축신고에 대하여 ○○읍은 “건축(신축)신고 불허가 통보”라는 제목 아래 불허가 사유로 관할부대의 부동의가 있었음을 명시적으로 기재하여 건축물의 신축에 대한 불허가임을 명확히 밝힌데 반하여, 위 2012. 5. 21.자 반려공문의 제목은 “건축(허가/신고사항변경)신고 반려처리 알림”으로 되어 있고, 반려사유에 관련 법령에 의하여 일반음식점·소매점 신축은 불가하다는 내용만 있을 뿐 관할부대의 건축물 신축 부동의 사실은 기재하고 있지 아니한 점, ② 위 반려공문에서 이 사건 건축변경신고의 민원 접수 번호와 그에 대한 반려처리임을 명시하고 있는 점, ③ 이 사건 건축신고의 효력에 대하여는 아무런 언급도 없는 점, ④ 이미 수리된 건축신고를 취소하려면 명시적인 취소통보가 있어야 할 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면 이 사건 건축변경신고의 반려는 어디까지나 이 사건 건축신고 당시 신고된 건축면적을 늘리고자 하는 변경신고에 대한 반려의 의미일 뿐이고, 이 사건 건축신고의 수리를 취소한다는 의미까지 포함되었다고 보기는 어렵다. 다) 피고는 이 사건 각 건축물의 신축이 불가하다는 점을 원고들의 대리인인 주식회사 △△건축사사무소에 통지하였다고 주장한다. 그러나 주식회사 △△건축사사무소가 원고들의 민원접수를 대행하였다고 하더라도 이미 수리된 이 사건 건축신고에 대하여 그러한 수리의사를 철회 또는 취소한다는 의미의 통지까지 수령할 권한이 있다고 보기 어렵다. 그리고 피고 소속 공무원들이 위와 같이 이 사건 건축신고가 잘못 수리된 사실을 안 이후 원고들이 이 사건 각 건축물의 공사를 완료하여 사용승인신청을 하기까지 이와 같은 점을 원고들에게 직접 알리거나, 확인한 바도 없다. 라) 한편 피고는 이 사건 건축변경신고 반려 통지 무렵 원고들에게 이 사건 각 건축물의 신축이 불가하다는 통지를 하였다고 주장하면서도 그 이후 원고 1의 건축관계자 변경신고, 오수처리시설 준공검사 신청 등 이 사건 각 건축물 신축공사가 진행되는 과정에 있었던 각종 신고에 대해서는 수리 또는 적합통보를 하였다. 마) 피고는 원고들이 이 사건 각 건축물의 신축공사가 위와 같이 진행되고 있다는 사실을 알고 있었다고 보임에도 공사중지명령 등의 조치를 취하지 아니하였고, 이 사건 각 건축물 신축공사가 마무리될 무렵이 되서야 해병대 제2사단의 행정조치 요구와 원고들의 이 사건 각 건축물의 사용승인신청이 있자 그제서야 원고들에게 이 사건 각 건축물에 대한 신축 중지명령을 하였다. 바) 이후 피고 소속 공무원들은 원고들을 접촉하여 이 사건 각 건축물의 철거가 되지 않는 방안을 강구하기로 하면서, 원고들에게 이 사건 사용승인신청의 취하를 유도하였다. 원고들은 위 제안에 따라 피고 소속 공무원들과 협의 아래 건축관계자 명의를 원고들이 설립한 농업회사법인으로 변경하였고, 이 사건 각 건축물의 용도를 농업용창고로 전환하는 방안을 모색하였다. 2) 재산적 손해에 관하여 가) 원고 1의 손해 (1) 급수시설 및 전기시설 설치비용 원고 1과 피고 사이에 다툼이 없거나, 갑 제3호증의 29, 30의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 1에게, ○○읍은 이 사건 각 건축물에 사용될 개인급수전 공사에 대하여 급수공사비, 시설분담금, 수수료 명목으로 3,903,000원을 부과하고, 피고는 전기시설 공사비로 4,756,400원을 부과하여 원고 1이 이를 각 납부한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 원고 1은 급수시설 및 전기시설 설치비용 합계 8,659,400원(= 3,903,000원 + 4,756,400원) 상당의 손해를 입었다. (2) 이 사건 각 건축물 신축공사비, 철거비용 및 폐기물 처리비용 갑 제3호증의 1 내지 28의 각 기재, 이 법원의 감정인 소외 3에 대한 감정결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 1의 비용으로 이 사건 각 건축물 신축공사를 한 사실, 이 사건 각 건축물의 신축공사비는 538,882,402원(= 근린생활시설 용도 건축물 426,676,636원 + 단독주택용도 건축물 112,205,766원)이고, 이 사건 각 건축물의 철거비용은 23,676,565원, 폐기물 처리비용은 50,843,073원인 사실이 인정된다. 따라서 원고 1은 이 사건 각 건축물 신축공사비, 철거비용 및 폐기물 처리비용 합계 613,402,040원(= 538,882,402원 + 23,676,565원 + 50,843,073원) 상당의 손해를 입었다. 나) 원고 2의 손해 (1) 공과금 갑 제2호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ○○읍은 원고 2에게 이 사건 건축신고를 수리하면서 면허세, 국민주택채권, 지역개발공채, 농지전용부담금, 개발행위 이행보증금 명목의 공과금으로 합계 180,036,200원을 부과하였고, 원고 2는 공과금으로 합계 162,895,790원(개발행위 이행보증금은 이행보증보험증권을 제출하여 그 보험료만 지출함)을 지출한 사실이 인정된다. 따라서 원고 2는 위 공과금 162,895,790원 상당의 손해를 입었다. 이에 대하여 피고는 원고 2가 납부한 공과금 중 국민주택 및 지역개발공채는 실제 본인부담금이 다르고, 농지보전부담금은 원고 2가 이 사건 각 토지를 농지로 원상회복하는 것을 조건으로 반환하는 것이므로 이 사건 각 토지가 농지로 회복되기 전까지는 이를 반환할 의무가 없다고 주장한다. 그러나 피고 산하 ○○읍이 원고 2에게 부과한 공과금 중 실제 본인부담금이 다르다고 볼만한 아무런 증거가 없고, 농지보전부담금은 피고 소속 공무원의 잘못된 이 사건 건축신고 수리로 인하여 납부하게 된 것이므로 이 사건 각 토지가 농지로 회복되었는지 여부와 상관없이 원고 2가 입은 손해로 봄이 타당하다. 따라서 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다. (2) 이 사건 각 토지에서 벌목한 배나무의 가액 갑 제2호증의 9, 갑 제8, 9호증, 갑 제10호증의 1, 2, 갑 제12, 13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고 2 소유의 이 사건 각 토지에 배나무가 식재되어 있었던 사실, 원고 2가 이 사건 각 건축물의 신축을 위하여 위 배나무를 모두 벌목한 사실이 인정된다. 그리고 갑 제10호증의 1, 갑 제13호증의 각 기재에 의하면 이 사건 각 토지 및 김포시 통진읍 (주소 3 생략) 2,079㎡(2003㎡는 2014. 9. 30. (주소 4 생략)으로 분할)에서 배나무를 실제로 경작한 소외 4가 2011. 3. 18. 배나무 310주(수령 15년 230주, 40년 80주)에 대한 태풍·우박 과실손해보장보험을 가입하였던 사실이 인정되는바, 이 사건 각 토지에 적어도 배나무 194주[= 310주 × 이 사건 각 토지의 면적 합계 3,508㎡ / (이 사건 각 토지 면적 합계 3,508㎡ + 위 (주소 3 생략) 면적 2,079㎡), 소수점 이하 버림]가 식재되어 있었다고 추정된다. 또한 이 법원의 감정인 소외 3에 대한 감정결과에 의하면, 2011년 4분기 당시 과실수취가 가능한 18년생 정도의 배나무 가격은 주당 200,000원인 것은 인정할 수 있다. 결국 원고 2는 이 사건 각 토지에서 벌목한 배나무 194주의 가액 38,800,000원(= 194주 × 200,000원) 상당의 손해를 입었다고 판단된다. 3) 소결 피고는 원고 1에게 622,061,440원(= 8,659,400원 + 613,402,040원), 원고 2에게 201,695,790원(= 162,895,790원 + 38,800,000원) 및 위 각 금원에 대하여 원고들이 구하는 바에 따라 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서가 피고에게 송달된 다음날인 2016. 5. 10.부터 판결 선고일인 2016. 12. 1.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚을 때까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 각 지급할 의무가 있다. 5. 결론 원고 1의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 원고 2의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하며, 원고 2의 나머지 청구는 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 박범석(재판장) 김유미 박상훈

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상하급심 판례 3

인천지방법원 2016. 12. 1. 선고 2014가합61285 판결 손해배상(기)서울고등법원 2017. 10. 13. 선고 2016나2090081 판결 손해배상(기)대법원 2020. 10. 15. 선고 2017다278446 판결 손해배상(기)