1. 처분의 경위
가. 원고는 2016. 7. 4. 피고에게 개발제한구역인 양주시 B 외 5필지를 실외체육시설 (야구장, 이하 '이 사건 야구장'이라고 한다) 부지로 조성하기 위하여 개발행위 허가신청(토지형질변경)을 하였으나, 피고는 2016. 7. 20. "구 개발제한구역의 지정 및 관리에관한 특별조치법 시행령(2017. 7. 11. 대통령령 제28180호로 개정되기 전의 것) 제22조 [별표 2]의 허가 또는 신고의 세부기준(이하 '이 사건 세부기준'이라고 한다)에 따라 해당 지역과 그 주변지역에 위해