서울행정법원 2009. 1. 14. 선고 2007구합35166 판결 정보공개거부처분취소

원고일부승, 각하

주문

판결이유

AI 요약

론스타의 외환은행 주식 취득 및 테마섹의 하나은행 주식 취득 관련 정보공개 거부처분 취소 소송

결과 요약

원고들의 정보공개청구 당시 피고들이 보유·관리하고 있지 않던 정보에 대한 청구는 부적법하여 각하함.
론스타의 외환은행 주식 취득 승인 및 적격성 심사 관련 정보(제3정보)와 테마섹의 하나은행 주식 취득 승인 관련 정보(제5정보)에 대한 정보공개 거부처분은 위법하여 취소함.
론스타의 2006. 12. 말 기준 적격성 심사 진행 중인 정보(제4정보)에 대한 정보공개 거부처분은 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 기각함.

사실관계

외환은행은 BIS 비율 미달로 경영개선권고를 받았고, 2003. 8. 27. 론스타와 주식인수계약을 체결함.
론스타는 2003. 9. 2. 금감위에 외환은행 주식의 동일인 주식보유한도 초과보유 승인을 신청하였고, 금감위는 2003. 9. 26. 이를 승인함.
론스타는 은행법 시행령에 따라 매 반기 동일인 주식보유한도 초과보유요건 충족 여부에 대한 심사자료를 금감원에 제출하였고, 금감원은 이에 대한 적격성 심사를 진행함.
테마섹 홀딩스는 2004. 4. 14. 금감위에 하나은행 주식 취득 승인을 신청하였고, 금감위는 2004. 5. 28. 이를 승인함.
외환은행 주주 소외 1 등은 론스타에 대한 승인처분 무효확인 소송을 제기하였으나 원고적격 불인정으로 각하 및 기각되었고, 대법원에 상고함.
외환은행 경영권 매각 관련하여 소외 2, 3, 4 등이 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)으로 기소되어 재판이 진행됨.
원고들은 2007. 6. 25. 피고들에게 론스타 및 테마섹 관련 정보 공개를 청구하였고, 피고들은 2007. 7. 18. 정보공개법 제9조 제1항 제4호, 제5호, 제7호에 해당한다는 이유로 공개를 거부함.
원고들은 소송 계속 중 청구취지를 변경하여 특정 정보에 대한 공개를 구함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

정보공개청구 대상 정보의 보유·관리 여부 및 특정성

법리: 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로, 정보공개를 구하는 자는 행정기관이 정보를 보유·관리할 상당한 개연성을 입증해야 함. 공공기관이 정보를 보유·관리하고 있지 않은 경우 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분 취소를 구할 법률상 이익이 없음.
판단:
- 제1정보(원고들 청구 이후 제출/작성 정보): 원고들의 정보공개청구 당시 피고들이 보유·관리하고 있지 않았으므로, 정보공개청구나 거부처분이 있었다고 볼 수 없어 이 사건 소 중 제1정보에 관한 부분은 부적법함.
- 제2정보(보유·관리 개연성 없는 정보): 피고들이 실제로 이를 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 증거가 없고, 일부 정보는 특정되지도 않아 이 사건 소 중 제2정보에 관한 부분은 부적법함.

정보공개법 제9조 제1항 제4호(진행 중인 재판 관련 정보) 해당 여부

법리: 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 '진행 중인 재판에 관련된 정보'는 재판 자체에 관한 정보로서 당해 정보가 공개될 경우 진행 중인 재판의 심리 또는 재판 결과에 영향을 미칠 위험성이 있는 정보만을 의미함.
판단:
- 제3정보(론스타 승인 및 적격성 심사 관련 정보):
  - 대법원 2007두11412 사건(원고적격 쟁점)의 심리 또는 재판 결과에 영향을 미칠 위험성이 있는 정보에 해당하지 않음.
  - 서울중앙지방법원 2006고합1352 등 사건(배임 쟁점)의 심리 또는 재판 결과에 영향을 미칠 위험성이 있는 정보에 해당하지 않음.
  - 피고들이 당초 처분 사유로 명기하지 않은 다른 재판을 추가 주장하는 것은 허용될 수 없음.
- 따라서 제3정보는 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개대상정보에 해당하지 않음.

정보공개법 제9조 제1항 제5호(업무의 공정한 수행에 현저한 지장 초래) 해당 여부

법리: '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'는 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미하며, 비공개로 보호되는 이익과 공개로 보호되는 이익을 비교·교량하여 신중하게 판단해야 함.
판단:
- 제3정보(론스타 승인 및 적격성 심사 관련 정보):
  - 금감위 등의 업무가 이미 완료된 상태이므로 공정한 업무 수행에 지장이 초래될 여지가 없음.
  - 2006. 12. 말 기준 적격성 심사가 진행 중이더라도, 제3정보 공개가 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 것으로 보기 어려움.
  - 오히려 공개가 국민의 알권리 실현 및 업무 투명성 확보에 기여할 것으로 보임.
- 따라서 제3정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하지 않음.
- 제4정보(론스타 2006. 12. 말 기준 적격성 심사 진행 중 정보):
  - 이 사건 처분 당시 금감위 등의 적격성 심사가 진행 중이었으므로, 공개될 경우 외부의 부당한 영향과 압력으로 의사결정이 왜곡되거나 공정한 의사결정이 곤란하게 되어 공정한 업무 수행에 현저한 지장을 초래할 고도의 개연성이 있음.
- 따라서 제4정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당함.

정보공개법 제9조 제1항 제7호(법인 등의 경영·영업상 비밀) 해당 여부

법리: '법인 등의 경영·영업상 비밀'은 '타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보' 또는 '사업활동에 관한 일체의 비밀사항'으로 해석되나, 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부는 엄격하게 해석해야 함.
판단:
- 제3정보(론스타 승인 및 적격성 심사 관련 정보):
  - 론스타 등의 사업활동에 관한 비밀정보가 일부 포함되어 있으나, 개괄사항이나 일반사항을 내용으로 하고 정보 작성 시점으로부터 상당한 기간이 경과하여 공개될 경우 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되지 않음.
- 따라서 제3정보는 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상정보에 해당하지 않음.
- 제5정보(테마섹 하나은행 주식 취득 승인 관련 정보):
  - 테마섹 홀딩스 등의 사업활동에 관한 비밀정보가 일부 포함되어 있으나, 개괄사항이나 일반사항을 내용으로 하고 정보 작성 시점으로부터 상당한 기간이 경과하여 공개될 경우 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되지 않음.
- 따라서 제5정보는 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상정보에 해당하지 않음.

참고사실

대법원 2007두11412 사건은 2007. 9. 20. 소외 1 등의 상고가 기각됨.
서울중앙지방법원 2006고합1352 등 사건은 2008. 11. 24. 소외 2, 3, 4에 대한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)의 점에 관하여 무죄가 선고되었고, 검사가 항소함.

검토

본 판결은 정보공개법상 비공개 대상 정보의 해석 기준을 명확히 제시함. 특히 '진행 중인 재판 관련 정보'의 범위를 재판의 심리 또는 결과에 영향을 미칠 위험성이 있는 정보로 한정하고, '업무의 공정한 수행에 현저한 지장 초래' 여부를 판단함에 있어 업무의 완료 여부와 현재 진행 중인 업무의 성격을 구체적으로 고려해야 함을 강조함.
또한, 행정처분 취소 소송에서 처분 사유의 추가는 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위 내에서만 허용됨을 재확인하여, 피고가 당초 처분 시 명기하지 않은 사유를 소송 중 추가하는 것을 제한함으로써 원고의 방어권 보장을 도모함.
기업의 경영·영업상 비밀 정보에 대해서는 정보 작성 시점으로부터의 경과 기간, 정보의 내용 등을 종합적으로 고려하여 공개 여부를 판단해야 함을 시사함. 이는 국민의 알권리와 기업의 정당한 이익 보호 사이의 균형점을 찾는 중요한 기준이 됨.

서울행정법원

판결

원고

경제개혁연대 외 1 (소송대리인 변호사 ○○○)

피고

금융위원회위원장 외 1

변론종결

2008. 12. 17.

주 문

1. 이 사건 소 중 별지 제1목록의 1항 가. (15) 기재 정보, 1항 나. (2) 내지 (6) 기재 정보, 2항 나. (2) 내지 (6) 기재 정보, 3항 나. (2) 기재 정보에 관한 부분을 각하한다. 2. 피고들이 2007. 7. 18. 원고들에 대하여 한 별지 제1목록 기재 정보에 관한 정보공개거부처분 중 별지 제1목록의 1항 가. (1) 내지 (14) 기재 정보, 1항 나. (1) 기재 정보, 2항 가. (1) 기재 정보, 2항 나. (1) 기재 정보, 3항 가. (1) 내지 (11) 기재 정보, 3항 나. (1) 기재 정보에 관한 부분을 취소한다. 3. 원고들의 피고들에 대한 별지 제1목록 2항 가. (2) 기재 정보에 관한 청구를 기각한다. 4. 소송비용 중 20%는 원고들이, 80%는 피고들이 각 부담한다.

청구취지

피고들이 2007. 7. 18. 원고들에 대하여 한 별지 제1목록 기재 정보에 관한 정보공개거부처분을 취소한다.

이 유

1. 처분의 경위 가. 론스타펀드 Ⅳ의 주식회사 한국외환은행 주식 취득 및 금융감독위원회의 동일인 주식보유한도 초과보유 승인 (1) 주식회사 한국외환은행(이하 ‘외환은행’이라 한다)은 1998. 2.경 국제결제은행 자기자본비율{국제결제은행(BIS)이 정한 위험자산 대비 자기자본비율, 이하 ‘BIS 비율’이라 한다}이 8%에 미달하여 은행감독원장으로부터 경영개선권고를 받았다가 2002. 4. 9. BIS 비율을 제외한 대부분의 경영개선목표를 달성하였다는 이유로 경영개선권고를 해제받았고, 그 후로 증자를 위한 여러 방안을 추진하던 중 2003. 6. 16. 론스타펀드 Ⅳ{Lone Star Fund Ⅳ(U.S.), L.P., 미국 텍사스 주 댈러스에 본사를 둔 폐쇄형 사모펀드로서 Lone Star Partners Ⅳ(U.S.), L.P.가 무한책임사원이다, 이하 ‘론스타’라 한다}로부터 신주인수 등에 관한 제안서를 송부받았으며, 2003. 8. 27. 론스타와 사이에 신주 268,750,000주를 론스타로 하여금 인수하게 하는 내용의 주식인수계약을 체결하였고, 한편 외환은행의 주주인 코메르츠뱅크(Commerzbank)와 한국수출입은행은 2003. 8. 27. 론스타와 사이에 코메르츠뱅크의 외환은행 주식 26,235,923주, 한국수출입은행의 외환은행 주식 30,865,792주를 론스타에게 매도하고 론스타가 3년 내에 코메르츠뱅크의 외환은행 주식 41,764,077주, 한국수출입은행의 외환은행 주식 49,134,208주를 추가로 매수할 수 있는 권리(콜옵션)를 보유하는 내용의 주식매매계약을 체결하였다. (2) 론스타는 2003. 9. 2. 금융감독위원회(이후 금융위원회로 명칭이 변경되었다, 이하 ‘금감위’라 한다)에 외환은행 주식의 보유를 목적으로 2003. 8. 21. 벨기에에서 설립된 론스타의 자회사인 엘에스에프-케이이비 홀딩스(LSF-KEB Holdings, SCA)가 2003. 9. ~ 10.경 외환은행 신주 268,750,000주를 주당 4,000원에, 기존 주주인 코메르츠뱅크와 한국수출입은행이 보유하고 있던 외환은행 주식 중 57,101,715주를 주당 5,400원에 취득하여 총 325,851,715주(발행주식총수의 100분의 51.002)를 취득{콜옵션을 행사할 경우에는 취득주식총수가 416,750,000주(발행주식총수의 100분의 65.228)가 된다}하는 것에 관하여 동일인 주식보유한도 초과보유 승인을 신청하였는데, 그 신청 당시 별지 제1목록 1항 가. 기재 정보 등의 서류들을 제출하였다. (3) 금융감독원(이하 ‘금감원’이라 한다)은 론스타의 위 승인신청에 대한 검토를 하여 2003. 9. 26. 금감위에 별지 제1목록 1항 나. (1) 기재 정보인 ‘론스타에 대한 외환은행 주식취득 승인(안)’을 제출하였고, 금감위는 같은 날 은행법 제15조 제3항, 같은 법 시행령 제8조 제2항(금융산업의 구조개선에 관한 법률 제2조 제3호의 규정에 의한 부실금융기관의 정리 등 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에 은행법 시행령 제5조의 동일인 주식보유한도 초과보유요건을 갖추지 아니한 경우에도 동일인 주식보유한도 초과보유승인을 할 수 있다는 내용)에 따라 엘에스에프-케이이비 홀딩스가 은행법 제15조 제1항 본문의 동일인 주식보유한도인 의결권 있는 발행주식총수의 100분의 10을 초과하여 외환은행의 의결권 있는 주식 325,851,715주(의결권 있는 발행주식총수의 약 51%, 콜옵션을 행사하는 경우에는 의결권 있는 주식수가 416,750,000주에 이르게 된다)를 취득·보유하는 것을 승인하는 처분을 하였다. 나. 금감위의 론스타에 대한 적격성 심사 (1) 론스타, 코메르츠뱅크, 한국수출입은행 등 외환은행의 동일인 주식보유한도 초과보유주주들은 동일인 주식보유한도 초과보유요건 충족 여부를 매반기에 정기적으로 심사받도록 규정한 은행법 시행령 제11조의3 본문에 따라 금감원에 매년 6월 말과 12월 말을 기준시점으로 하는 동일인 주식보유한도 초과보유요건(은행법 시행령 제5조 [별표] 및 은행업감독규정 [별표 2-2]의 한도초과보유주주의 초과보유요건)의 충족 여부에 관한 심사자료를 제출하였는데, 론스타는 2004. 4. 30. 2003. 12. 말 기준 심사자료를, 2004. 9. 15. 2004. 6. 말 기준 심사자료를, 2005. 5. 2. 2004. 12. 말 기준 심사자료를, 2005. 9. 15. 2005. 6. 말 기준 심사자료를, 2006. 5. 2. 2005. 12. 말 기준 심사자료를, 2006. 9. 18. 2006. 6. 말 기준 심사자료를, 2007. 6. 8. 2006. 12. 말 기준 심사자료를 ‘한도초과보유주주의 한도초과보유요건 충족 여부 보고서’의 형식으로 제출하였고, 그 각 보고서에는 별지 제1목록 2항 가. 기재 정보 등 서류들이 포함되어 있었다{론스타가 제출한 2003. 12. 말부터 2006. 6. 말까지의 반기별 심사자료에는 별지 제1목록 2항 가. (1) 정보가 포함되어 있고, 2006. 12. 말 기준 심사자료에는 별지 제1목록 2항 가. (2) 정보가 포함되어 있다}. (2) 이에 따라 금감원은 론스타 등이 반기별로 제출하는 자료를 기초로 론스타 등에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유요건의 충족 여부에 관한 적격성 심사를 한 다음, 금감위에 별지 제1목록 2항 나. (1) 기재 정보인 2003. 6. 말부터 2006. 6. 말까지의 반기별 적격성 심사결과보고서를 제출하였다(2004. 6. 11. 2003. 12. 말 기준 심사결과보고서를, 2004. 12. 10. 2004. 6. 말 기준 심사결과보고서를, 2005. 7. 8. 2004. 12. 말 기준 심사결과보고서를, 2005. 11. 25. 2005. 6. 말 기준 심사결과보고서를, 2006. 9. 8. 2005. 12. 말 기준 심사결과보고서를, 2007. 2. 23. 2006. 6. 말 기준 심사결과보고서를 제출하였는데, 2006. 6. 말 기준 심사결과보고서의 경우에는 론스타의 2006년 상반기의 콜옵션 행사에 따라 코메르츠뱅크와 한국수출입은행의 외환은행 주식보유비율이 10%에 미달하게 되어 론스타에 대한 심사결과만이 기재되어 있고, 한편 론스타에 대한 2006. 12. 말 기준 초과보유요건의 충족 여부에 관한 적격성 심사는 현재 진행 중이다). 다. 테마섹 홀딩스의 주식회사 하나은행 주식취득 및 금감위의 주식보유 승인 (1) 싱가포르에 본사를 둔 테마섹 홀딩스{Temasek Holdings (Private) Ltd.}는 2004. 4. 14. 금감위에 주식회사 하나은행(이하 ‘하나은행’이라 한다) 주식의 보유를 목적으로 설립된 자회사인 안젤리카 인베스트먼츠사(Angelica Investments Pte. Ltd.)가 이미 보유하고 있던 하나은행 주식 3.6% 외에 추가로 6.39%를 취득하는 것에 관하여 승인신청을 신청하였는데, 그 신청 당시 별지 제1목록 3항 가. 기재 정보 등의 서류들을 제출하였다. (2) 금감원은 테마섹 홀딩스의 승인신청에 대한 검토를 하여 2004. 5. 28. 금감위에 별지 제1목록 3항 나. (1) 기재 정보인 ‘테마섹 홀딩스에 대한 (주) 하나은행 주식취득 승인안’을 제출하였고, 금감위는 같은 날 안젤리카 인베스트먼츠사가 하나은행 주식 6.39%를 추가로 취득하여 하나은행 주식 총 9.99%를 보유하는 것을 승인하는 처분을 하였다. 라. 관련 소송의 경과 (1) 외환은행의 주주인 소외 1 등은 2004. 10. 14. 이 법원 2004구합31484호로 금감위를 상대로 하여 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유 승인처분이 은행법 시행령 제8조 제2항의 요건을 갖추지 못한 것으로서 무효임을 이유로 위 승인처분의 무효확인을 구하는 소송을 제기하였는데, 2006. 8. 31. 위 소송의 원고인 소외 1 등이 외환은행의 주주로서 위 승인처분에 관하여 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과하여 원고적격이 인정되지 않음을 이유로 소외 1 등의 소를 각하하는 내용의 판결을 선고받았고, 이에 대하여 서울고등법원 2006누23748호로 항소하였으나 2007. 5. 8. 항소기각판결을 선고받았으며, 이에 대하여 2007. 5. 29. 대법원 2007두11412호로 상고하였는데, 그 상고이유로 론스타에 대한 외환은행 경영권의 매각은 불법행위에 기하여 이루어진 것이어서 외환은행의 존속 자체가 직접 좌우되는 경우에 준하는 것인 점, 은행법상 동일인 주식보유한도 제한제도의 공익적 성격, 금감위의 론스타에 대한 주식보유한도 초과보유 승인처분으로 인하여 외환은행의 소액주주들의 경영참여가 실질적으로 불가능하게 되는 점 등에 비추어 외환은행의 주주 겸 우리사주조합원인 자신들은 금감위의 론스타에 대한 주식보유한도 초과보유 승인처분에 관하여 법률상 이해관계를 가지고 있어서 그 취소를 구할 원고적격이 있음에도 자신들의 원고적격을 인정하지 않은 원심판결은 위법하여 파기되어야 한다는 취지로 주장하였다. (2) 한편, 외환은행과 론스타 사이의 주식인수계약 체결 및 금감위의 론스타에 대한 주식보유한도 초과보유 승인처분 당시 재정경제부 금융정책국장으로 재직하던 소외 2, 외환은행 행장으로 재직하던 소외 3, 외환은행 부행장으로 재직하던 소외 4 등은 2006. 12. 7. 외환은행의 경영권 매각업무와 관련한 임무에 위배하여 비경쟁 매각구도를 조성하면서 외환은행의 BIS 비율 전망치 등 부실규모와 순자산가치를 조작하고 외환은행 인수자격 부여의 필요성을 왜곡하여 론스타에게 인수자격을 부여하는 등의 배임행위를 하여 론스타로 하여금 외환은행의 지분 약 51%를 저가에 인수하게 함으로써 외환은행과 그 주주인 코메르츠뱅크, 한국수출입은행에 재산상 손해를 입히고 론스타에게 재산상 이익을 취득하게 하였다는 등의 공소사실로 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임) 등으로 서울중앙지방법원 2006고합1352호로 기소되었고(그 후 관련 형사소송인 서울중앙지방법원 2006고합1295호, 2006고합1351호가 병합되었다), 위 소송에서는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)의 점에 관하여 소외 2, 3, 4 등에 대한 배임죄의 주체로서의 지위 인정 여부, 배임행위의 존재 여부, 손해 발생 여부가 쟁점이 되어 심리가 진행되었다. 마. 원고들의 정보공개청구 및 피고들의 거부처분 (1) 원고 경제개혁연대는 소액주주 권익보호, 기업지배구조 관련 법제도 개선 등의 활동을 목적으로 하는 시민단체이고, 원고 2는 원고 경제개혁연대의 연구원인데, 원고들은 2007. 6. 25. 금감위의 론스타에 대한 외환은행 주식의 동일인 주식보유한도 초과보유 승인과 반기별 적격성 심사 및 은행법상 비금융주력자 여부 심사에 관한 정보와 금감위의 테마섹 홀딩스에 대한 하나은행 주식의 동일인 주식보유한도 초과보유 승인에 관한 정보를 청구대상으로 하는 취지로 피고 금융위원회위원장(변경전 명칭 : 금융감독위원회위원장)에게 별지 제2목록 기재 정보의, 피고 금융감독원장에게 별지 제3목록 기재 정보의 공개를 청구하였다. (2) 피고들은 2007. 7. 18. 원고들이 청구하는 정보가 공개될 경우에 감독당국의 공정한 업무수행에 지장을 초래하고, 관련자들의 경영·영업상 비밀에 관한 사항을 포함하고 있으며, 특히 론스타 관련 정보의 경우에 현재 대법원에 재판 진행중인 사안이 포함되어 있어 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제4호, 제5호, 제7호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 그 공개를 거부하였다. (3) 원고들은 이 사건 소송 계속중에 청구취지 변경을 통하여 당초 피고들에게 공개청구하였던 정보의 범위를 별지 제1목록 기재 정보로 특정하였다(이하 피고들의 2007. 7. 18.자 정보공개거부처분 중 위와 같이 특정된 정보에 관한 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다). 바. 이후의 경과 대법원 2007두11412 사건에서는 2007. 9. 20. 소외 1 등의 상고가 기각되었고, 한편 서울중앙지방법원 2006고합1352, 1295(병합), 1351(병합) 사건에서는 2008. 11. 24. 소외 2, 3, 4에 대한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)의 점에 관하여 임무 위배의 행위가 있었다거나 임무 위반의 인식이 있었다고 보기 어렵고 손해가 발생하였다고 볼 수도 없다는 등의 이유로 무죄가 선고되고, 이에 대하여 검사가 서울고등법원 2008노3201호로 항소하였다. 사. 이 사건 정보공개청구 대상정보의 분류

구분	정보내용	쟁점
제1정보	별지 제1목록 2항 나. (2), (3), (4) 기재 정보	정보공개청구 및 정보공개 거부처분의 존재 여부
제2정보	별지 제1목록 1항 가. (15), 1항 나. (2) 내지 (6) 기재 정보, 별지 제1목록 2항 나. (5), (6) 기재 정보, 별지 제1목록 3항 나. (2) 기재 정보	정보의 보유·관리 여부
제3정보	별지 제1목록 1항 가. (1) 내지 (14), 1항 나. (1) 기재 정보, 별지 제1목록 2항 가. (1), 2항 나. (1) 기재 정보	정보공개법 제9조 제1항 제4호, 제5호, 제7호 해당 여부

제4정보	별지 제1목록 2항 가. (2) 기재 정보	정보공개법 제9조 제1항 제4호, 제5호, 제7호 해당 여부

제5정보	별지 제1목록 3항 가. (1) 내지 (11), 3항 나. (1) 기재 정보	정보공개법 제9조 제1항 제7호 해당 여부

[인정근거] 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 제13호증, 을 제1호증의 1, 2, 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소 중 제1정보 및 제2정보에 관한 부분의 적법 여부 가. 제1정보에 관한 부분 이 법원의 제1정보에 관한 비공개 열람·심사결과에 의하면, 제1정보는 원고들의 정보공개청구 이후의 시점에 피고들에게 제출되거나 피고들이 작성한 정보임을 알 수 있고, 원고들의 정보공개청구의 경위, 당초의 정보공개청구 대상정보의 내용과 이 사건 청구취지 변경의 경위 등에 비추어 보면, 원고들은 정보공개청구 당시 피고들이 이미 작성 또는 취득하거나 론스타로부터 제출받아 보유·관리하고 있던 정보의 공개를 청구하였던 것으로 봄이 상당하므로, 원고들의 정보공개청구 당시 피고들이 보유·관리하고 있지 않았던 제1정보에 관하여는 원고들의 정보공개청구나 피고들의 정보공개거부처분이 있었다고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 소 중 제1정보에 관한 부분은 부적법하다. 나. 제2정보에 관한 부분 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 정보공개를 구하는 자가 공개를 구하는 정보를 행정기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증함으로써 족하다 할 것이지만, 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있지 않은 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것인바(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 등 참조), 제2정보에 관하여는 피고들이 실제로 이를 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 인정할 만한 증거가 없으므로{제2정보 중 별지 제1목록의 1항 나. (3) 및 3항 나. (2) 기재 정보는 청구대상정보의 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정되지도 않았다}, 이 사건 소 중 제2정보에 관한 부분은 부적법하다. 3. 제3정보, 제4정보, 제5정보에 관한 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자들의 주장 (1) 원고들의 주장 제3정보, 제4정보, 제5정보는 정보공개법 제9조 제1항 각호의 비공개대상정보에 해당하지 않으므로 피고들은 이를 공개할 의무가 있다. (2) 피고들의 주장 제3정보, 제4정보는 론스타의 외환은행 주식취득과 관련한 은행법상의 동일인 주식보유한도초과보유 승인 및 한도초과보유의 적격성 심사에 관한 정보인바, 이는 원고들의 정보공개청구 당시 대법원 2007두11412호로 진행중이던 재판 및 서울중앙지방법원 2006고합1352, 1295(병합), 1351(병합)호로 진행중이던 재판에 관련된 정보로서 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개대상정보에 해당하고, 금감위 및 금감원(이하 ‘금감위 등’이라 한다)이 행하는 감독·규제업무와 관련되고 금감위의 론스타에 대한 2006. 12. 말 기준 초과보유요건 적격성 심사에 관한 의사결정과정과 관련된 정보로서 공개될 경우에 금감위 등의 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 상당한 이유가 있는 것이어서 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하며, 론스타의 경영·영업상 비밀에 관한 정보로서 공개될 경우에 론스타의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 것이어서 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상정보에 해당한다. 또한, 제5정보는 테마섹 홀딩스의 하나은행 주식취득과 관련한 은행법상의 주식보유 승인에 관한 정보인바, 이는 테마섹 홀딩스의 경영·영업상 비밀에 관한 정보로서 공개될 경우에 테마섹 홀딩스의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 것이어서 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상정보에 해당한다. 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 다. 판단 (1) 정보공개법 제9조 제1항 제4호, 제5호, 제7호 해당 여부의 판단 기준 정보공개법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서, 법이 정한 일정한 예외사유가 있는 경우에 한하여 비공개대상정보로 규정하고 있다. 정보공개법 제9조 제1항 제4호에서 ‘진행중인 재판에 관련된 정보’를 비공개대상으로 규정한 것은 그 규정 내용이나 정보공개법의 취지에 비추어 공정하고 원활한 재판을 확보하고자 하는 데 그 제도적 취지가 있는 점을 고려하면, 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 ‘진행중인 재판에 관련된 정보’는 진행중인 재판의 내용과 관련된 모든 정보가 아니라 재판 자체에 관한 정보로서 당해 정보가 공개될 경우에 진행중인 재판의 심리 또는 재판결과에 영향을 미칠 위험성이 있는 정보만을 의미하는 것으로 보아야 한다. 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법취지에 비추어 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 등 참조). 정보공개법 제9조 제1항 제7호에서 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보’라고 규정한 것은, 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적인 공개대상으로 하면서 법인 등의 사업활동에 관한 비밀의 유출을 방지하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지로 보이고, 이에 비추어 보면, 위 조항 소정의 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률 제2조 제2호 소정의 ‘영업비밀’에 한하지 않고, ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’으로 해석함이 상당하나, 한편 위 조항은 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀에 관한 사항’이라도 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지의 여부에 따라 그 공개 여부가 결정되어야 한다고 해석되는바, 그 정당한 이익이 있는지의 여부는 앞서 본 정보공개법의 입법취지에 비추어 이를 엄격하게 해석하여야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 참조). (2) 제3정보, 제4정보, 제5정보의 내용 이 법원의 제3정보, 제4정보, 제5정보에 관한 비공개 열람·심사결과에 의하면, 제3정보는 론스타가 금감위에 외환은행 주식취득에 따른 동일인 주식보유한도 초과보유 승인신청을 하면서 제출한 서류들{별지 제1목록 1항 가. (1) 내지 (14) 기재 정보}과 금감원이 론스타의 승인신청이 은행법 시행령 제8조 제2항의 요건을 갖춘 것으로 판단하여 금감위에 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유를 승인함이 타당하다는 검토의견과 함께 그 승인을 제안하면서 제출한 승인안{별지 제1목록 1항 나. (1) 기재 정보} 및 금감위의 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유요건 충족 여부에 관한 적격성 심사와 관련하여 론스타가 2003. 12. 말부터 2006. 6. 말까지 매년 6월 말과 12월 말을 기준시점으로 하여 금감원에 반기별 심사자료로 제출한 서류들{별지 제1목록 2항 가. (1) 기재 정보}과 금감원이 그에 대한 적격성 심사를 하여 금감위에 제출한 2003. 12. 말부터 2006. 6. 말까지의 반기별 적격성 심사결과 보고서{별지 제1목록 2항 나. (1) 기재 정보}이고, 제4정보는 금감위의 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유요건 충족 여부에 관한 반기별 적격성 심사와 관련하여 론스타가 2007. 6. 8. 금감원에 2006. 12. 말 기준 심사자료로 제출한 서류들{별지 제1목록 2항 가. (2) 기재 정보}이며, 제5정보는 테마섹 홀딩스가 금감위에 하나은행 주식취득에 따른 동일인 주식보유한도 초과보유 승인신청을 하면서 제출한 서류들{별지 제1목록 3항 가. (1) 내지 (11) 기재 정보}과 금감원이 테마섹 홀딩스의 동일인 주식보유한도 초과보유요건의 충족 여부를 검토하여 금감위에 테마섹 홀딩스에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유를 승인함이 타당하다는 검토의견과 함께 그 승인을 제안하면서 제출한 승인안{별지 제1목록 3항 나. (1) 기재 정보}임을 알 수 있다. (3) 제3정보가 정보공개법 소정의 비공개대상정보에 해당하는지 여부 (가) 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 해당 여부 위 인정사실에서 본 바와 같이 피고들이 이 사건 처분 당시 처분사유로 든 대법원에 계속중인 재판은 외환은행의 주주인 소외 1 등이 금감위를 상대로 하여 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유 승인처분이 무효임을 이유로 그 무효확인을 구하는 소송을 제기하였다가 제1심과 항소심에서 원고적격이 없다는 이유로 소각하판결과 항소기각판결을 선고받은 후 대법원 2007두11412호로 상고하여 원고적격의 존재를 상고이유로 주장하면서 다투던 사건인바, 제3정보는 그 내용에 비추어 위 대법원 사건의 쟁점, 즉 금감위의 론스타에 대한 외환은행 주식취득 승인처분의 무효확인소송을 제기한 소외 1 등이 그 소송의 원고적격을 가지는지 여부와는 직접적인 관련이 없는 것이어서 위 대법원 사건의 심리 또는 재판결과에 영향을 미칠 위험성이 있는 정보에 해당한다고 할 수 없다. 피고들은 당초 제3정보와 관련하여 재판 진행중인 사건으로 위 대법원 사건만을 명기하였다가 이 사건 소송 계속중에 비로소 위 대법원 사건 이외에 서울중앙지방법원 2006고합1352, 1295(병합), 1351(병합)호로 진행중이던 사건이 더 있다고 하면서, 제3정보가 위 서울중앙지방법원 사건의 재판에 관련된 정보에도 해당하는 만큼 여전히 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개대상정보에 해당한다고 주장한다. 그러나 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 추가된 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없고(대법원 2006. 1. 13. 선고 2004두12629 판결 등 참조), 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분사유의 추가를 제한하는 것은 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있다. 피고들이 이 사건 처분을 함에 있어서 제3정보가 대법원 2007두11412호로 진행중인 재판에 관련된 정보라는 취지를 그 처분사유로 명기하였던 이상, 이 사건 소송에서 이 사건 처분의 사유로 제3정보가 위 대법원 사건과는 전혀 별개의 사건인 서울중앙지방법원 2006고합1352, 1295(병합), 1351(병합)호로 진행중이던 재판에 관련된 정보에도 해당한다고 추가로 주장하는 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없는 사유를 추가하는 것이어서 허용될 수 없다. 가사 그렇지 않다고 하더라도, 위 인정사실에서 본 바와 같이 서울중앙지방법원 2006고합1352, 1295(병합), 1351(병합)호로 진행중이던 재판은 소외 2, 3, 4 등이 외환은행의 경영권 매각업무와 관련한 임무에 위배하여 비경쟁 매각구도를 조성하면서 외환은행의 BIS 비율 전망치 등 부실규모와 순자산가치를 조작하고 외환은행 인수자격 부여의 필요성을 왜곡하여 론스타에게 인수자격을 부여하는 등의 배임행위를 하여 론스타로 하여금 외환은행의 지분을 저가에 인수하게 함으로써 외환은행과 그 주주인 코메르츠뱅크, 한국수출입은행에 재산상 손해를 입히고 론스타에게 재산상 이익을 취득하게 하였다는 공소사실 등에 대하여 배임죄의 주체로서의 지위 인정 여부, 배임행위의 존재 여부, 손해 발생 여부 등이 주된 쟁점이 되어 심리가 진행중이었던 것인 만큼, 제3정보는 위 쟁점과 직접적인 관련이 없는 것이어서 서울중앙지방법원 2006고합1352, 1295(병합), 1351(병합)호로 진행중이던 재판의 심리 또는 재판결과에 영향을 미칠 위험성이 있는 정보에 해당한다고 할 수도 없다. 따라서 제3정보가 진행중인 재판에 관련된 정보로서 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개대상정보에 해당한다고 할 수는 없다. (나) 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 해당 여부 위 인정사실에서 본 바와 같이 금감위 등은 이 사건 처분 당시 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유 승인 및 2003. 12. 말부터 2006. 6. 말까지의 동일인 주식보유한도 초과보유요건의 충족 여부에 관한 반기별 적격성 심사에 관한 업무를 이미 완료한 상태였으므로, 제3정보가 공개되더라도 금감위 등의 론스타에 대한 동일인 주식보유한도 초과보유 승인이나 2003. 12. 말부터 2006. 6. 말까지의 반기별 적격성 심사에 관한 공정한 업무수행에 지장이 초래될 여지는 없고, 한편 이 사건 처분 당시 금감위 등의 론스타에 대한 2006. 12. 말 기준 적격성 심사가 진행중이기는 하나, 제3정보의 내용, 원고들의 정보공개청구의 경위 등에 비추어 제3정보가 공개될 경우에 금감위 등의 론스타에 대한 2006. 12. 말 기준 적격성 심사업무의 공정한 수행에 현저한 지장이 초래될 것으로는 보기 어려울 뿐만 아니라, 제3정보를 공개하는 것이 금감위 등의 업무수행에 관한 국민의 알권리를 실현시키고 금감위 등의 업무수행의 공정성과 투명성을 확보하는 데에 기여할 것으로 보이므로, 제3정보는 그것이 공개될 경우에 금감위 등의 공정한 업무수행에 객관적으로 현저하게 지장을 초래할 고도의 개연성이 있는 것이 아니어서 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당한다고 할 수 없다. (다) 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 해당 여부 이 법원의 제3정보에 관한 비공개 열람·심사결과에 의하면, 제3정보에는 론스타 등의 사업활동에 관한 비밀정보가 일부 포함되어 있다고 할 것이나, 그 정보가 론스타의 설립에 관한 개괄사항이나 외환은행 주식취득과 관련한 일반사항 등을 내용으로 하는 것이고, 정보 작성시점으로부터 이미 상당한 기간이 경과한 점에 비추어 보면, 제3정보는 그것이 공개될 경우에 론스타 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되지는 않으므로, 이는 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상정보에 해당한다고 할 수 없다. (4) 제4정보가 정보공개법 소정의 비공개대상정보에 해당하는지 여부 위 인정사실에서 본 바와 같이 이 사건 처분 당시 금감위 등이 론스타의 2006. 12. 말 기준 동일인 주식보유한도 초과보유요건 충족 여부에 관한 적격성 심사를 진행하고 있는 만큼, 제4정보는 금감위 등의 론스타에 대한 2006. 12. 말 기준 적격성 심사업무와 관련하여 의사결정과정에 있는 사항으로서 그것이 공개될 경우에 외부의 부당한 영향과 압력 등으로 인하여 그 적격성 심사업무에 관한 금감위 등의 의사결정이 왜곡되거나 중립적이고 공정한 의사결정이 곤란하게 되어 금감위 등의 공정한 업무수행에 객관적으로 현저하게 지장을 초래할 고도의 개연성이 있는 것으로 보이므로, 제4정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당한다고 할 것이다(제4정보가 정보공개법 제9조 제1항 제4호, 제7호의 비공개대상정보에 해당하는지 여부에 관하여는 별도로 판단하지 않는다). (5) 제5정보가 정보공개법 소정의 비공개대상정보에 해당하는지 여부 이 법원의 제5정보에 관한 비공개 열람·심사결과에 의하면, 제5정보에는 테마섹 홀딩스 등의 사업활동에 관한 비밀정보가 일부 포함되어 있다고 할 것이나, 그 정보가 테마섹 홀딩스의 설립에 관한 개괄사항이나 하나은행 주식취득과 관련한 일반사항 등을 내용으로 하는 것이고, 정보 작성시점으로부터 이미 상당한 기간이 경과한 점에 비추어 보면, 제5정보는 그것이 공개될 경우에 테마섹 홀딩스 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되지는 않으므로, 이는 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개대상정보에 해당한다고 할 수 없다. (6) 소결론 제3정보 및 제5정보는 정보공개법 제9조 제1항 제4호, 제5호, 제7호의 비공개대상정보에 해당하지 않고, 제4정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하므로, 이 사건 처분 중 제3정보 및 제5정보에 관한 부분은 위법하고, 제4정보에 관한 부분은 적법하다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 소 중 별지 제1목록의 1항 가. (15) 기재 정보, 1항 나. (2) 내지 (6) 기재 정보, 2항 나. (2) 내지 (6) 기재 정보, 3항 나. (2) 기재 정보에 관한 부분을 각하하고, 이 사건 처분 중 별지 제1목록의 1항 가. (1) 내지 (14) 기재 정보, 1항 나. (1) 기재 정보, 2항 가. (1) 기재 정보, 2항 나. (1) 기재 정보, 3항 가. (1) 내지 (11) 기재 정보, 3항 나. (1) 기재 정보에 관한 원고들의 청구는 이유 있어 인용하며, 이 사건 처분 중 별지 제1목록의 2항 가. (2) 기재 정보에 관한 원고들의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략]

판사 한승(재판장) 정성완 박성준

하이라이트

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서울행정법원 2009. 1. 14. 선고 2007구합35166 판결 정보공개거부처분취소

론스타의 외환은행 주식 취득 및 테마섹의 하나은행 주식 취득 관련 정보공개 거부처분 취소 소송

결과 요약

사실관계

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

정보공개청구 대상 정보의 보유·관리 여부 및 특정성

관련 판례 및 법령

정보공개법 제9조 제1항 제4호(진행 중인 재판 관련 정보) 해당 여부

관련 판례 및 법령

정보공개법 제9조 제1항 제5호(업무의 공정한 수행에 현저한 지장 초래) 해당 여부

관련 판례 및 법령

정보공개법 제9조 제1항 제7호(법인 등의 경영·영업상 비밀) 해당 여부

관련 판례 및 법령

참고사실

검토

주 문

청구취지

이 유