서울행정법원 2007. 7. 4. 선고 2006구합37738 판결 조례제정청구각하처분취소

원고패

주문

판결이유

AI 요약

주민조례제정청구 각하 처분의 적법성 및 조례안의 WTO 협정 위반 여부

결과 요약

원고의 이 사건 조례제정청구 각하 처분 취소 청구를 기각함.

사실관계

원고는 2005. 12. 6. 서울특별시 은평구 주민 9,551명의 서명을 받아 피고에게 '서울특별시 은평구 학교급식지원에 관한 조례' 제정청구를 함.
피고는 2006. 1. 17. 지방자치법 제13조의3 제1항 제1호, 제6항에 근거, 서울특별시 조례가 제정되지 않은 상태이므로 서울특별시 조례제정 추이를 지켜보는 것이 타당하다는 이유로 이 사건 조례제정청구를 각하함.
원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나 2006. 7. 21. 기각됨.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

1. 이 사건 조례안의 WTO 협정 위반 여부 및 효력

쟁점: 이 사건 조례안이 WTO 협정(GATT)에 위반되어 효력이 없는지 여부.
법리:
- GATT(1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정) 및 AGP(정부조달에 관한 협정)는 헌법 제6조 제1항에 의하여 국내 법령과 동일한 효력을 가짐.
- 지방자치단체가 제정한 조례가 GATT나 AGP에 위반되는 경우 그 효력이 없음.
- 지방자치단체의 조례안이 국내 생산 농·수·축산물 및 가공식품을 우선 사용하도록 하고, 이를 사용하는 자에게 식재료나 구입비 일부를 지원하는 내용을 담고 있다면 내국민대우원칙을 규정한 GATT에 위반되어 효력이 없음.
법원의 판단:
- 이 사건 조례안은 피고로 하여금 국·시비 보조금과 구비로 재원을 조달하여 '품질이 우수하고 안전한 우리 농·수산물'을 학교급식에 사용하도록 지원하고, 그 사용 여부를 확인·지도·감독하도록 하는 내용을 포함함.
- 이는 내국민대우원칙을 규정한 GATT에 위반되어 효력이 없다고 판단함.
- 따라서 피고가 이 사건 조례안이 상위 법령에 위반되어 주민조례제정청구 대상이 되지 않는다고 판단하여 각하 처분을 한 것은 적법하다고 봄.

2. 보정요구 절차 미이행 및 지방자치법 조항의 위헌성 여부

쟁점: 피고가 보정요구 절차를 거치지 않은 것이 권한 남용인지 여부 및 지방자치법 제13조의3 제1항 제1호, 제6항이 위헌인지 여부.
법리:
- 주민조례제정청구에 대해 지방자치단체가 법령이나 상급 지방자치단체의 조례에 반하는지 여부를 판단하도록 규정하는 지방자치법 조항이 국민주권의 원리, 권력분립의 원리, 명확성의 원칙, 자의금지의 원칙을 침해하는지 여부.
법원의 판단:
- 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 '보정요구' 절차를 거치지 않았다고 하여 권한의 남용이라고 볼 수 없음.
- 지방자치법 제13조의3 제1항 제1호, 제6항의 규정이 국민주권의 원리, 권력분립의 원리 및 입법에 있어서 준수하여야 할 명확성의 원칙·자의금지의 원칙을 근본적으로 침해하여 헌법에 반한다고 볼 수 없음.

검토

본 판결은 주민조례제정청구의 대상이 되는 조례안이라 할지라도 상위 법령이나 국제 협정에 위반될 경우 그 효력이 없음을 명확히 함.
특히 WTO 협정 중 GATT의 내국민대우원칙이 지방자치단체의 조례에도 적용되어 국내산 농산물 우선 구매 조항이 위반될 수 있음을 확인함.
이는 지방자치단체의 자치입법권이 상위 법령 및 국제 협정의 범위 내에서 행사되어야 함을 강조하는 판시임.
또한, 주민조례제정청구 제도에 대한 지방자치단체의 법령 위반 심사권 및 수리 거부권이 헌법상 원칙에 위배되지 않는다고 판단하여, 직접민주주의 제도의 한계와 대의제 원칙과의 조화를 모색한 것으로 볼 수 있음.

서울행정법원

제11부

판결

사건

2006구합37738 조례제정청구각하처분취소

원고

홍00

피고

서울특별시 은평구청장
소송수행자 박남춘

변론종결

2007. 5. 2.

판결선고

2007. 7. 4.

주 문

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

청구취지

피고가 2006. 1. 17. 원고에 대하여 한 '서울특별시 은평구 학교급식지원에 관한 조례' 제정청구 각하처분을 취소한다.

이 유

1. 처분의 경위 다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑2, 3호증, 을1호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다. 가. 원고는 지방자치법의 규정에 따라 2005. 12. 6. 서울특별시 은평구에 거주하는 19세 이상의 주민 9,551명의 서명을 받아 청구인대표로서 피고에게 '서울특별시 은평구 학교급식지원에 관한 조례'(이하 '이 사건 조례'라고 한다) 제정청구(이하 '이 사건 조례제정청구'라고 한다)를 하였다. 나. 피고는 2006. 1. 17. 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 전의 것, 이하 '지방자치법'이라고 한다) 제13조의3 제1항 제1호, 제6항에 근거하여 서울특별시 은평구 조례·규칙심의회의 심의를 거쳐 "지방자치단체의 조례는 법령이나 상급 지방자치단체의 조례에 위반하여 제정될 수 없는바, , 서울특별시 학교급식지원에 관한 조례'(이하 '서울특별시 조례'라고 한다)가 제정되지 않은 상태에 있어 서울특별시 조례제정 추이 등을 지켜보면서 제정하도록 하는 것이 타당할 것으로 판단된다"는 이유로 이 사건 조례제정청구를 각하하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다. 다. 원고는 그 후 서울특별시장에게 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 2006. 7. 21. 기각되었다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분은 아래에서 보는 바와 같은 이유로 위법하다. (1) 서울특별시 조례는 2005. 3. 10. 이미 공포되어 시행되었고, 행정자치부장관이 서울특별시의회를 상대로 대법원에 서울특별시 조례에 대한 재의결의 효력을 다투는 소를 제기하면서 집행정지 신청도 하였으나 현재까지 판결이나 집행정지 결정이 내려지지 않은 상태에 있어 서울특별시 조례는 현재 효력이 있음에도, 피고가 서울특별시조례가 제정되지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. (2) 이 사건 조례안 중 1 학교급식비 지원을 위한 재원을 '국·시비 보조금과 구비 로 한다'는 조항은 단순히 재원의 출처를 확인한 것일 뿐 시비 보조금을 창설하는 것은 아니고, '시비 보조금'이라고만 하였을 뿐 구체적인 보조금의 종류를 특정하지 않았으므로 법령이나 상급 지방자치단체의 조례에 반하지 않고, 2 학교급식을 위한 우리나라 농산물의 구매를 장려하는 조항은 WTO 협정 및 이에 부속하는 GATT 협정, 정부조달협정에 반하지 않는다(또한 위 협정 등에 반하는지 여부를 우리나라 법원이 판단할 권한도 없다). (3) 피고는 이 사건 처분을 하기 전에 원고의 이 사건 조례제정청구에 치유 가능한 하자가 있다면 '보정요구' 절차를 거쳤어야 함에도 이러한 절차를 거치지 않은 것은 권한의 남용이다. (4) 주민조례제정청구 제도는 헌법상 국민주권주의의 원리를 구현할 목적으로 대의제의 문제를 보완하기 위하여 가미된 직접민주주의 제도 중 하나인바, 지방자치단체가 일반적인 경우 법령위반심사권 또는 수리거부권 등의 권한을 행사할 수 있지만, 국민주권주의 원리를 실현시키는 헌법상 요청인 주민조례제정청구에 대해서는 위와 같은 권한을 행사할 수 없음에도, 이 사건 조례제정청구와 같은 주민조례제정청구에 대해 지방자치단체가 법령이나 상급 지방자치단체의 조례에 반하는지 여부를 판단하도록 한 지방자치법 제13조의3 제1항 제1호, 제6항의 규정은 국민주권의 원리, 권력분립의 원 리 및 입법에 있어서 준수하여야 할 명확성의 원칙 · 자의금지의 원칙을 근본적으로 침해하여 위헌이다. 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 다. 인정사실 다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1, 4호증, 을2호증의 1, 2, 을3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다. (1) 서울특별시의회 의장은 2005. 3. 10. 서울특별시조례 제4262호로 '서울특별시 조례'를 공포하였는데, 서울특별시 조례는 위 공포일부터 시행되는 것으로 규정하고 있으나, 아래와 같이 대법원에 그 효력을 다투는 소가 제기되어 있어 사실상 시행되고 있지는 않다. (2) 행정자치부장관은 2005. 4. 4. 서울특별시 조례 제3조가 '우수 농·수산물'을 국내에서 생산된 농·수산물로 정의함으로써 상위 법령인 학교급식법 관계법령 및 WTO협정에 위반된다는 이유로, 서울특별시의회를 상대로 대법원에 조례안무효확인의 소를 제기하였고, 위 소송은 현재 대법원에 계속 중이다. (3) 한편, 이 사건 조례안은 먼저 '우리 농· 수산물'을 '유전자 변형이 되지 아니한 안전하고 신선한 농·수산물 및 이를 원재료로 하여 제조 또는 가공한 식품으로서 농산물품질관리법에 의한 품질인증품, 친환경농업육성법에 의하여 인증된 친환경농산물, 농산물가공산업육성법에 의한 품질인증품, 축산법에 의한 일정 등급 이상의 축산물 또는 산업표준화법에 의한 표준 규격품을 말한다'라고 정의한 다음(제3조 제5호), 학교급식에 따른 경비를 지원하여 성장기 학생의 건전한 심신의 발달을 도모하고 안전한 먹을거리의 안정적인 공급에 기여함을 목적으로 하고(제1조), 피고는 '품질이 우수하고 안전한 우리 농·수산물'을 서울특별시 은평구의 보육시설, 유치원 및 초·중·고등학교에서 실시하는 학교급식에 사용하도록 지원함으로써 학교급식의 질적 개선을 도모하도록 노력하여야 하며(제4조 제1호, 제7조), 학교급식지원에 소요되는 재원의 조달은 국· 시비 보조금과 구비로 하고(제6조 제1항), 피고, 서울특별시교육감 및 서울특별시 서부교육청교육장은 학교급식에 품질이 우수한 우리 농· 수산물이 지원되고 있는지 여부를 확인하고, 지원대상자가 지원금을 지원목적 외에 사용한 경우 즉시 그에 상응하는 조치를 취하는 등 지도·감독의무를 이행하도록 하는 것(제12조)을 주요 내용으로 하고 있다. 라. 판단 (1) 살피건대, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 제시한 이유는, 서울특별시 조례가 공포는 되었으나 상위 법령인 학교급식법 관련법령 및 WTO 협정에 위반된다는 이유로 대법원에 그 효력을 다투는 소가 제기됨에 따라 소송계속 중에 있어 사실상 시행되지 못하고 있을 뿐만 아니라 대법원 판례에 비추어 볼 때 위 소송에 관한 대법원 판결에 의해 서울특별시 조례의 효력이 상실될 가능성이 높아 보여 상급 지방자치단체의 조례가 제정되어 있다고 보기 어렵고, 또한 이 사건 조례안 역시 서울특별시 조례와 그 주요 내용이 유사하여 상위 법령인 학교급식법 관련법령 및 WTO 협정에 위반된다고 판단되므로, 이 사건 조례안은 주민조례제정청구의 대상이 될 수 없다는 취지로 보인다. (2) '1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정'(General Agreement on Tariffs and Trade 1994, 이하 'GATT'라 한다)은 1994. 12. 16. 국회의 동의를 얻어 같은 달 23. 대통령의 비준을 거쳐 같은 달 30. 공포되고 1995. 1. 1. 시행된 조약인 '세계무역기구(WTO) 설립을 위한 마라케쉬협정'(Agreeement Establishing the WTO)(조약 1265호)의 부속 협정(다자간 무역협정)이고, '정부조달에 관한 협정'(Agreement on Government Procurement, 이하 'AGP'라 한다)은 1994. 12. 16. 국회의 동의를 얻어 1997. 1. 3. 공포시행된 조약(조약 1363호, 복수국가간 무역협정)으로서 각 헌법 제6조 제1항에 의하여 국내법령과 동일한 효력을 가지므로 지방자치단체가 제정한 조례가 GATT나 AGP에 위반되는 경우에는 그 효력이 없다 할 것이고, 지방자치단체의 조례안이 그 지방자치단체의 보육시설, 유치원 및 초·중·고등학교에서 실시하는 학교급식을 위해 우리나라에서 생산되는 우수 농· 수· 축산물과 이를 재료로 사용하는 가공식품을 우선적으로 사용하도록 하고 그러한 우수 농· 수· 축산물과 이를 재료로 사용하는 가공식품을 사용하는 자를 선별하여 식재료나 식재료 구입비의 일부를 지원하며 지원을 받은 학교는 지원금을 반드시 우수농산물을 구입하는 데 사용하도록 하는 것을 내용으로 하고 있다면 내국민대우원칙을 규정한 '1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정'(General Agreement on Tariffs and Trade 1994)에 위반되어 그 효력이 없다 할 것이다(대법원 2005. 9. 9. 선고 2004추10 판결 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 조례안은 피고로 하여금 국 · 시비 보조금과 구비로 재원을 조달하여 '품질이 우수하고 안전한 우리 농·수산물'을 서울특별시 은평구의 보육시설, 유치원 및 초·중·고등학교에서 실시하는 학교급식에 사용하도록 지원하여야 하고, 나아가 품질이 우수한 우리 농· 수산물이 지원되고 있는지 여부를 확인·지도· 감독의무를 이행하도록 하는 것을 주요 내용으로 하고 있으므로, 내국민대우원칙을 규정한 '1994년 관세 및 무역에 관한 일반협정'(General Agreement on Tariffs and Trade 1994)에 위반되어 그 효력이 없다 할 것이다. 따라서, 피고가 이 사건 조례안이 상위 법령에 위반되어 주민조례제정청구 대상이 되지 않는다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 적법하다 할 것이다. (3) 또한, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 '보정요구' 절차를 거치지 않았다고 하여 권한의 남용이라고 볼 수 없고, 이 사건 조례제정청구와 같은 주민조례제정청구에 대해 지방자치단체가 법령이나 상급 지방자치단체의 조례에 반하는지 여부를 판단하도록 규정하고 있는 지방자치법 제13조의3 제1항 제1호, 제6항의 규정이 국민주권의 원리, 권력분립의 원리 및 입법에 있어서 준수하여야 할 명확성의 원칙 · 자의금지의 원칙을 근본적으로 침해한다고 볼 수 없어 헌법에 반한다고 할 수 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 어느 모로 보나 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김용찬(재판장) 최석규 김태건

별지

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상하급심 판례 2

서울행정법원 2007. 7. 4. 선고 2006구합37738 판결 조례제정청구각하처분취소 헌법재판소 2009. 7. 30. 선고 2007헌바75 결정 구지방자치법제13조의3제1항제1호등위헌소원