서울고등법원 2016. 9. 28. 선고 2016누36224,2016누36231(병합) 판결 도로점용료부과처분취소·도로점용료부과처분취소

변경(원고일부승), 각하

변경/폐기/파기된 판례

중요판례

주문

판결이유

AI 요약

도로점용료 부과처분 취소소송에서 점용료 산정 기준의 적법성 및 행정처분 감액의 효력

결과 요약

제1심 판결을 변경하여, 감액된 도로점용료 부과처분 중 일부를 취소하고, 소의 이익이 없는 부분은 각하함.

사실관계

원고는 제2롯데월드 진출입 통로로 사용되는 도로의 점용허가를 받고 피고로부터 도로점용료를 부과받음.
피고는 2014. 11. 7. 원고에게 1,146,835,470원의 도로점용료를, 2015. 3. 9. 5,298,670,520원의 도로점용료를 부과함.
원고는 이 사건 도로점용료 부과처분에 불복하여 취소소송을 제기함.
소송 계속 중 피고는 2015. 9. 17. 2014년도 도로점용료를 1,142,972,820원으로, 2015년도 도로점용료를 5,280,824,120원으로 각 감액 통지함.
또한 피고는 2015. 9. 16. 이 사건 점용허가 범위에서 이 사건 돌출부분을 제외하는 변경허가를 함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

도로점용료 산정 기준의 적법성

법리: 도로점용료는 점용 면적과 토지 개별공시지가를 기준으로 산정함. 점용구간이 여러 토지에 걸쳐 있거나 용도가 구분되는 경우, 각 구간의 특성을 고려하여 산정해야 함. 행정처분의 위법 여부는 처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하며, 하자 있는 행정행위의 치유는 예외적으로만 허용됨.
판단:
- 이 사건 지상부분은 ①, ②, ③구간으로 나뉘며, 각 구간은 물리적으로 단절되어 있고 용도가 구분됨.
- 이 사건 돌출부분은 ③구간에 한정되어 (주소 2 생략) 토지에 닿아 있다고 봄.
- 따라서 ①, ②구간의 점용료는 (주소 1 생략) 토지의 개별공시지가만을 기준으로 산정하는 것이 적법함.
- 그러나 ③구간의 점용료는 (주소 1 생략) 토지와 (주소 2 생략) 토지의 개별공시지가의 산술평균가격을 기준으로 산정해야 함.
- 피고가 ③구간의 점용료를 잘못 산정한 것은 위법함.
- 이 사건 변경허가는 수익적 행정행위인 점용허가의 범위를 축소하는 것으로 일부 직권취소의 성격을 가지며, 원고의 귀책사유가 없으므로 장래효만 발생함.
- 따라서 이 사건 변경허가는 이 사건 각 처분의 위법성 판단에 영향을 미치지 않으며, 하자가 치유되었다고 볼 수 없음.

감액처분된 부분에 대한 소의 이익

법리: 행정처분이 취소되면 그 처분은 효력을 상실하여 더 이상 존재하지 않으며, 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 취소소송은 소의 이익이 없어 부적법함.
판단:
- 피고의 감액처분은 원고에게 유리한 처분임.
- 이 사건 각 감액처분으로 인해 감액되고 남은 부분을 초과하는 부분에 대한 취소청구는 이미 소멸한 처분을 대상으로 하므로 소의 이익이 없어 부적법함.

검토

본 판결은 도로점용료 산정 시 점용구간의 물리적, 용도적 특성을 고려하여 개별공시지가를 적용해야 함을 명확히 함. 특히, 하나의 점용허가 내에서도 구간별 특성에 따라 다른 토지의 개별공시지가를 적용할 수 있음을 보여줌.
또한, 행정처분의 감액이 이루어진 경우, 감액된 부분에 대한 소의 이익이 소멸함을 재확인하여 불필요한 소송을 방지하고 행정의 효율성을 도모함.
수익적 행정행위의 직권취소는 원칙적으로 장래효를 가지며, 소급효를 인정하기 위해서는 특별한 사정이 필요함을 강조하여 행정의 법적 안정성을 확보함.

서울고등법원

판결

원고, 항소인 겸 피항소인

롯데물산 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) ○촌 담당변호사 ○○○ ○ ○○)

피고, 피항소인 겸 항소인

서울특별시 송파구청장 (소송대리인 법무법인 ○전인터내셔널 담당변호사 ○○○)

변론종결

2016. 8. 24.

제1심판결

서울행정법원 2016. 1. 15. 선고 2015구합53275, 58393(병합) 판결

주 문

1. 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다. 가. 이 사건 소 중 피고가 2014. 11. 7. 원고에 대하여 한 1,146,835,470원의 도로점용료부과처분 중 1,142,972,820원을 초과하는 부분 및 피고가 2015. 3. 9. 원고에 대하여 한 5,298,670,520원의 도로점용료부과처분 중 5,280,824,120원을 초과하는 부분에 대한 각 취소청구 부분을 각하한다. 나. 피고가 2014. 11. 7. 원고에 대하여 한 1,142,972,820원의 도로점용료부과처분 중 803,568,150원을 초과하는 부분, 피고가 2015. 3. 9. 원고에 대하여 한 5,280,824,120원의 도로점용료부과처분 중 4,821,409,670원을 초과하는 부분을 각 취소한다. 다.원고의 나머지 청구를 기각한다. 2. 소송총비용 중 90%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

청구취지 및 항소취지

1. 청구취지 피고가 원고에 대하여, 2014. 11. 7.에 한 1,146,835,470원의 도로점용료부과처분 및 2015. 3. 9.에 한 5,298,670,520원의 도로점용료부과처분을 각 취소한다. 2. 항소취지 가. 원고 제1심 판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 원고에 대하여, 2014. 11. 7.에 한 1,146,835,470원의 도로점용료부과처분 중 970,948,000원 부분 및 2015. 3. 9.에 한 5,298,670,520원의 도로점용료부과처분 중 4,486,026,160원 부분을 각 취소한다. 나. 피고 제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.

이 유

1. 제1심 판결의 인용 부분 이 법원의 판결 이유는, 제1심 판결 중 해당 사항을 아래와 같이 고치고, 다음 항에서 추가로 판단하는 부분을 제외하고는 제1심 판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 인용한다. ○ 3면 3행의 “2015. 3. 13.”을 “2015. 3. 9.”로 고친다. ○ 6면 10, 11행의 “아래쪽 돌출부분”을 “아래쪽 돌출부분으로 (주소 3 생략) 토지의 일부이다”로 고친다. ○ 7면 3행의 “이에 따라”부터 5행까지를 아래와 같이 고친다. 【이에 따라 피고는 2015. 9. 17. 원고에게 2014년도 도로점용료를 1,142,972,820원(= 1,146,835,470원 - 3,862,650원)(부가가치세 포함)으로, 2015년도 도로점용료를 5,280,824,120원(= 5,298,670,520원 - 17,846,400원)(부가가치세 포함)으로 각 감액하고, 감액한 부분을 반환한다고 통지하였고(이하 ‘이 사건 각 감액처분’이라 한다), 원고는 2015. 9. 18. 이 사건 변경허가 및 이 사건 각 감액처분을 고지 받았다.】 ○ 7면 8행의 “이 사건 처분”을 “이 사건 각 처분 중 감액되고 남은 부분”으로 고친다. ○ 8면 11행의 “을 제14호증의”부터 14행의 “않는 점”까지를 삭제하고, 18행의 “③구간을 거치지 않고”를 “③구간을 거의 거치지 않고도”로 고친다. ○ 12면 19행부터 14행 13행까지를 다음 내용과 같이 바꾼다. 【다) 먼저, 이 사건 지상부분의 점용료 산정 방식에 관하여 본다. 위 인정사실에서 본 바와 같이, 원고의 점용허가 신청서에 첨부된 도면에는 지상부분의 점용구간에 (주소 2 생략) 토지에 접한 이 사건 돌출부분이 포함되어 있고, 피고는 이 사건 돌출부분의 면적을 합한 7,125.7㎡를 점용면적으로 하여 이 사건 점용허가를 한 후 이를 기준으로 원고에게 도로점용료를 부과하였는바, 이와 같이 피고가 점용허가를 한 이 사건 지상부분이 이 사건 돌출부분을 통해 (주소 2 생략) 토지에 물리적으로 닿아 있음이 명백하다. 다만, 이 사건 지상부분(2,386.2㎡)은 별지 2 지하차도 지상평면의 ①부분(394.8㎡), ②부분(590㎡), ③부분(1,401.4㎡)으로 이루어져 있는데(이하 위 각 부분을 순서대로 ‘①, ②, ③구간’이라 한다), 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ①, ②, ③구간은 하나로 연결되어 있지 않고 각각 구획되어 있어 점용허가 대상이 아닌 도로를 통하지 않고서는 각 구간으로의 이동이 불가능하며, 특히 ①, ②구간과 ③구간은 물리적으로 확연하게 단절되어 있는 점, ①, ②, ③구간은 모두 제2롯데월드의 진출입 통로로 사용되고 있기는 하나, 그 중 ①, ②구간은 석촌호수북단사거리와의 진출입을 위하여, ③구간은 KT삼거리와의 진출입을 위하여 각 사용되고 있어 그 구체적인 용도 내지 목적의 측면에서 구별되는 점, 이 사건 돌출부분은 송파관광정보센터 공영주차장 출구에 해당하는 부분으로서 ①, ②구간의 점용 목적과는 직접적인 관련이 있다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 돌출부분을 통하여 (주소 2 생략) 토지에 닿아 있다고 볼 수 있는 이 사건 지상부분은 ③구간에 한정된다. 따라서 피고가 이 사건 지상부분 중 ①, ②구간의 점용료를 산정함에 있어 (주소 1 생략) 토지의 개별공시지가만을 기준으로 한 것은 적법하나, 이 사건 지상부분 중 ③구간의 점용료는 (주소 1 생략) 토지와 (주소 2 생략) 토지의 각 개별공시지가의 산술평균가격을 기준으로 산정하여야 하므로, 이 사건 각 처분은 이에 반하는 범위에서 위법하다. 한편, 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지 않으며, 하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에 볼 때 원칙적으로 허용될 수 없고, 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 할 것이다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두13736 판결 등 참조). 앞서 본 바와 같이 피고는 2014. 11. 6. 이 사건 돌출부분이 포함된 7,125.7㎡를 점용면적으로 하는 이 사건 점용허가를 하였다가, 2015. 9. 16. 이 사건 돌출부분을 점용허가 대상에서 제외하여 그 점용면적을 7,101.7㎡로 감축하는 이 사건 변경허가를 하였는바, 이 사건 변경허가는 수익적 행정행위인 이 사건 점용허가의 범위를 축소하였다는 점에서 일부 직권취소의 성격을 갖는다. 그런데 직권취소의 대상이 수익적 행정행위인 경우에는 처분상대방에게 귀책사유가 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 효력은 장래를 향해서만 발생한다 할 것인데, 피고가 당초 이 사건 점용허가 범위에 이 사건 돌출부분을 포함시킴에 있어 원고의 귀책사유가 있다고 볼 만한 사정 등이 나타나지 아니하므로, 이 사건 변경허가는 그 처분서가 원고에게 송달된 때인 2015. 9. 18.부터 장래를 향해서만 효력이 있다. 따라서 이 사건 변경허가는 이 사건 각 처분의 위법성 판단에 영향을 미칠 수 없고, 이 사건 점용허가 및 이 사건 변경허가의 경위 등에 비추어 그 하자가 치유되었다고 볼 예외적인 사정도 인정하기 어렵다.】 ○ 19면 3행의 “할 수 없다.” 다음에 “구 도로법 제68조 제6호는 ‘통행자 안전과 가로환경 개선 등을 위하여 지상에 설치된 시설물을 지하로 이동 설치하는 경우’를 감액사유로 정하고 있으나, 이 사건 점용허가의 목적이 이에 해당한다고 볼 수도 없다.”를 추가한다. ○ 19면 10행부터 20면 10행까지를 다음 내용과 같이 바꾸고, 20면 11행 이하를 삭제한다. 【다. 소결 따라서 감액되고 남은 이 사건 각 처분에는 이 사건 지상부분 중 ③구간에 대한 점용료를 잘못 산정한 위법이 있다고 할 것인바, 갑 제5호증의 기재에 의하면 2014년도 (주소 1 생략) 토지의 ㎡당 개별공시지가는 33,800,000원, (주소 2 생략) 토지의 ㎡당 개별공시지가는 2,840,000원인 사실이 인정되고, 2015년도의 경우 점용료 부과처분 당시인 2015. 3. 9.에는 2015. 1. 1. 기준 개별공시지가가 결정되기 전이어서 위 각 2014년도 공시지가를 적용하여야 하며(피고 역시 2014년도 공시지가를 적용하여 2015년도분 점용료를 산정하였다), 구 도로법 시행령 제69조 제1항 별표 3에 의하면 점용료를 연액(연액)으로 산정하는 경우로서 그 산정기간이 1년 미만인 경우에는 매 1개월을 12분의 1년으로 하되 1개월 미만의 단수는 계산하지 아니한다 할 것이므로, 이에 따라 이 사건 각 처분 당시 원고에게 부과하여야 할 적법한 도로점용료를 계산하면 다음과 같다. ○ 2014년도 도로점용료 803,568,150원 = 730,516,500원[이 사건 지상부분 ①, ②구간 점용료 110,954,100원{= (394.8㎡ + 590㎡) × 2/12년 × 0.02 × 33,800,000원, 위 별표3 비고 5.에 따라 100원 미만 버림, 이하 같다} + 이 사건 지상부분 ③구간 점용료 85,578,800원{= 1,401.4㎡ × 2/12년 × 0.02 × (33,800,000원 + 2,840,000원)/2)} + 이 사건 지하부분 점용료 533,983,600원(= 4,739.5㎡ × 2/12년 × 0.02 × 33,800,000원] + 부가가치세 73,051,650원 ○ 2015년도 도로점용료 4,821,409,670원 = 4,383,099,700원[이 사건 지상부분 ①, ② 구간 점용료 665,724,800원{= (394.8㎡ + 590㎡) × 1년 × 0.02 × 33,800,000원} + 이 사건 지상부분 ③구간 점용료 513,472,900원{= 1,401.4㎡ × 1년 × 0.02 × (33,800,000원 + 2,840,000원)/2} + 이 사건 지하부분 점용료 3,203,902,000원(= 4,739.5㎡ × 1년 × 0.02 × 33,800,000원)] + 부가가치세 438,309,970원 그러므로 피고가 2014. 11. 7. 원고에 대하여 한 2014년도 도로점용료 1,142,972,820원(감액되고 남은 부분)의 부과처분 중 803,568,150원을 초과하는 부분과 2015. 3. 9. 원고에 대하여 한 2015년도 도로점용료 5,280,824,120원(감액되고 남은 부분)의 부과처분 중 4,821,409,670원을 초과하는 부분은 각 위법하므로 이를 취소한다.】 2. 이 법원의 추가 판단 가. 본안전 항변에 대한 판단 1) 피고의 주장 요지 피고는 이 사건 소송 계속 중 이 사건 점용허가의 내용을 변경하는 이 사건 변경허가 및 이 사건 각 처분의 내용을 변경하는 이 사건 각 감액처분을 하였는데, 이는 모두 수익적 행정행위를 일부 취소하는 성격을 지닌 원고에게 불리한 처분이므로 이 사건 점용허가 및 이 사건 각 처분은 이 사건 변경허가 및 이 사건 각 감액처분에 흡수되어 이미 소멸하였다. 따라서 이 사건 소는 이미 소멸한 처분의 취소를 구하는 것으로서 부적법하다. 2) 판단 그러나 이 사건 변경허가가 수익적 행정행위인 이 사건 점용허가를 일부 취소하는 성격을 가지고 있어 원고에게 불리한 처분에 해당하는 것과는 달리, 이 사건 각 감액처분은 이 사건 각 처분(2014. 11. 7.자 도로점용료부과처분 및 2015. 3. 9.자 도로점용료부과처분)의 점용료를 감액하는 내용으로 오히려 원고에게 유리한 처분에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 위 주장은 이유 없다. 나. 이 사건 각 처분 중 감액된 부분에 대한 직권 판단 행정처분이 취소되면 그 처분은 효력을 상실하여 더 이상 존재하지 않으며, 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 취소소송은 소의 이익이 없어 부적법하다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2012두18202 판결 등 참조). 피고는 이 사건 제1심 계속 중인 2015. 9. 17. 2014년도 도로점용료를 1,142,972,820원으로, 2015년도 도로점용료를 5,280,824,120원으로 각 감액한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 소 중 위 감액되고 남은 부분을 초과하는 부분에 대한 취소청구 부분은 이미 소멸하고 없는 처분의 취소를 구하는 것으로서 소의 이익이 없어 부적법하다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 소 중 감액되고 남은 부분을 초과하는 이 사건 각 처분에 대한 취소청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 각 처분 중 감액되고 남은 부분에 대한 취소청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하며, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 일부 결론을 달리한 제1심 판결을 변경하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 김용빈(재판장) 김경환 정승규

하이라이트

하이라이트된 내용이 없습니다.

상하급심 판례 3

서울행정법원 2016. 1. 15. 선고 2015구합53275,58393(병합) 판결 도로점용료부과처분취소 서울고등법원 2016. 9. 28. 선고 2016누36224,2016누36231(병합) 판결 도로점용료부과처분취소·도로점용료부과처분취소 대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721,56738 판결 도로점용료부과처분취소·도로점용료부과처분취소