서울고등법원 2016. 1. 19. 선고 2015누57118 판결 사업시행계획무효확인

항소기각

주문

판결이유

AI 요약

재개발 사업시행계획의 유효성 및 무효인 조합설립인가처분의 후속 행위 효력

결과 요약

원고들과 피고의 항소를 모두 기각하고, 제1심 판결이 정당함을 인정함.
사업시행기간이 도과하여도 사업시행계획 자체가 실효되지 않음.
무효인 조합설립인가처분에 기초한 사업시행계획은 소급하여 효력을 상실하며, 추인으로 하자가 치유되지 않음.

사실관계

피고 조합은 재개발 사업을 추진함.
원고들은 피고 조합의 사업시행계획(제3차 내지 제5차 사업시행변경계획)의 무효를 주장함.
피고는 원고들이 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획의 무효를 구할 소의 이익이 없다고 주장함.
피고는 최초 및 제1차 조합설립인가처분이 무효로 확인되더라도, 이후 적법한 제2차 조합설립변경인가와 추인 결의로 종전 사업시행계획이 유효해졌다고 주장함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

사업시행기간 도과에 따른 사업시행계획의 실효 여부

법리: 사업시행기간은 사업시행자의 수용권 행사기간으로서 중요한 의미를 가지나, 이는 사업시행자가 기간 내에 수용재결을 신청하지 아니할 경우 사업시행계획이 장래에 향하여 효력을 상실한다는 의미일 뿐, 사업시행계획 자체의 유효기간이라고 볼 근거가 없음. 도시정비법 및 하위 법령은 사업시행기간을 제한하는 규정을 두지 않음.
판단: 사업시행계획에서 정해진 사업시행기간은 향후 시행될 사업에 관한 일응의 예정기간을 의미하며, 사업시행계획 자체의 유효기간이라고 할 수 없음. 따라서 사업시행기간이 도과하였다고 하여 제3차 사업시행변경계획이 무효가 되는 것은 아님.

무효인 조합설립인가처분에 기초한 사업시행계획의 효력 및 하자 치유 여부

법리: 조합설립인가처분의 유효를 전제로 사업시행계획 수립 등 후속 행위가 이루어졌다면, 당초 조합설립인가처분이 무효로 확인되거나 취소되면 후속 행위는 소급하여 효력을 상실함. 하자 있는 행정행위의 치유는 원칙적으로 허용될 수 없고, 예외적으로 허용될 때에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 함.
판단: 확정판결에 의해 무효임이 확인된 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분을 전제로 이루어진 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획은 소급하여 효력을 상실함. 이후 적법하게 제3차 사업시행계획이 수립·인가되고 종전 사업시행(변경)계획을 추인하는 조합총회 결의가 있었다 하더라도, 무효인 하자가 치유된다고 볼 수 없음.

제3차 사업시행변경계획의 성격

법리: 무효인 조합설립인가처분에 따라 설립된 종전 조합이 수립한 사업시행계획과 달리, 하자를 보완한 적법한 조합설립변경인가처분에 따라 설립된 조합이 수립한 사업시행계획은 새로운 사업시행계획으로 평가될 수 있음.
판단: 제3차 사업시행변경계획은 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분의 하자를 보완한 제2차 조합설립변경인가처분에 따라 적법하게 설립된 피고 조합에 의해 수립되었으므로, 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획을 대체하는 새로운 사업시행계획으로 평가할 수 있음. 따라서 최초 사업시행계획의 경미한 사항을 변경한 것으로 볼 수 없음.

원고들의 소의 이익 유무

법리: 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획이 유효함을 전제로 후속 행위(분양절차, 관리처분계획 등)가 이루어진 이상, 사업구역 내 토지등소유자의 권리·의무에 영향을 미칠 정도의 공법상 법률관계가 형성되는 외관이 존속되고 있다고 할 수 있음.
판단: 원고들은 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획의 무효 확인을 구할 소의 이익이 있음.

검토

본 판결은 재개발 사업에서 사업시행계획의 유효성과 관련하여, 사업시행기간의 의미와 무효인 조합설립인가처분이 후속 행위에 미치는 영향을 명확히 함.
특히, 무효인 행정행위의 하자가 추인 등 사후 행위로 치유될 수 없다는 원칙을 재확인하여, 행정행위의 적법성 확보와 법적 안정성 유지의 중요성을 강조함.
사업시행계획의 변경이 단순히 경미한 사항의 변경이 아니라, 새로운 조합설립인가에 기초하여 수립된 경우 새로운 사업시행계획으로 평가될 수 있음을 보여줌.
현금청산대상자 등 이해관계인의 소의 이익을 넓게 인정하여, 무효인 행정행위로 인한 법적 불안정성을 해소할 기회를 제공함.

서울고등법원

판결

원고, 항소인 겸 피항소인

원고 1 외 1인 (소송대리인 변호사 ○○○ ○ ○○)

원고보조참가인

원고 보조참가인

피고, 피항소인 겸 항소인

아현제4구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 ○○)

변론종결

2015. 12. 15.

제1심판결

서울행정법원 2015. 8. 21. 선고 2015구합52845 판결

주 문

1. 원고들 및 피고의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용 중 원고들과 피고 사이에 생긴 부분은 각자 부담하고, 보조참가로 인한 부분은 원고보조참가인이 부담한다.

청구취지 및 항소취지

1. 청구취지 피고가 서울특별시 마포구청장으로부터 2007. 9. 3. 인가받은 사업시행계획, 2010. 1. 25. 변경인가받은 사업시행변경계획, 2010. 11. 2. 변경인가받은 사업시행변경계획, 2011. 6. 17. 변경인가받은 사업시행변경계획, 2012. 9. 3. 변경인가받은 사업시행변경계획, 2013. 2. 28. 변경인가받은 사업시행변경계획은 모두 무효임을 확인한다. 2. 항소취지 가. 원고들 제1심 판결 중 원고들 패소부분을 취소한다. 피고가 서울특별시 마포구청장으로부터 2011. 6. 17. 변경인가받은 사업시행변경계획, 2012. 9. 3. 변경인가받은 사업시행변경계획, 2013. 2. 28. 변경인가받은 사업시행변경계획은 모두 무효임을 확인한다. 나. 피고 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소한다. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 제1심 판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 아래에서 ‘당사자의 당심 주장에 대한 판단’을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 2. 당사자의 당심 주장에 대한 판단 가. 당사자의 주장 1) 원고들의 주장 (가) 피고 조합 및 조합원 등 이 사건 사업의 이해관계인들은 사업시행기간 내에 사업이 반드시 완료되어야 한다고 인식한 점, 사업시행계획에서 사업시행기간이 정해지지 아니하면 토지등소유자의 지위가 불안정해지는 점, 사업시행기간은 수용재결 신청의 종기로서 중요한 의미를 지니는 점, 사업시행기간의 변경은 사업시행계획의 중대한 변경에 해당하는 점, 사업시행자는 사업시행기간이 도과하기 전에 미리 변경하는 것이 가능하고, 도과한 후에는 새로운 사업시행계획을 수립할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때, 사업시행기간은 사업시행계획 자체의 유효기간으로서 그 기간이 도과할 경우에는 사업시행계획 자체가 실효된다고 보아야 한다. 따라서 제3차 사업시행변경계획은 사업시행기간이 도과되어 무효이고, 이미 실효된 제3차 사업시행변경계획에 터잡아 이루어진 제4, 5차 사업시행변경계획 역시 그 하자가 중대·명백하여 무효이다. (나) 제3차 내지 제5차 사업시행변경계획은 최초 사업시행계획의 경미한 사항을 변경한 것에 불과하므로, 최초 사업시행계획이 무효인 이상 이에 기초하여 이루어진 제3차 내지 제5차 사업시행변경계획 역시 전부 무효이다. 2) 피고의 주장 (가) 원고들이 현금청산대상자가 된 것은 제3차 사업시행변경인가 이후에 인가받은 제3차 관리처분계획에 따른 것이지 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획에 따른 것이 아니므로, 원고들로서는 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획의 무효를 구할 소의 이익이 없다. (나) 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분이 무효로 확인되거나 취소되더라도 그 조합이 수립한 사업시행계획이 확정적으로 무효가 되는 것이 아니라 유동적 무효상태에 있게 되고, 이후 새로운 조합설립인가로서 효력이 있는 조합설립변경인가를 받은 다음 조합원 총회를 개최하여 종전 조합이 수립한 사업시행계획을 추인하게 되면 확정적으로 유효하게 된다. 그런데 피고 조합은 새로운 조합설립인가로서 효력이 있는 제2차 조합설립변경인가를 받은 후 제3차 사업시행변경계획의 수립을 위한 조합원 총회를 개최하여 종전 사업시행계획의 내용을 추인하는 결의를 하였으므로, 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획은 확정적으로 유효로 되었다고 보아야 한다. (다) 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분이 무효로 되었다고 하더라도, 피고 조합이 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획 수립 당시에는 그 무효 여부를 전혀 예상할 수 없었고, 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분의 효력이 다투어진 종전 소송에서 각 심급별로 그 효력 유무에 대한 판단이 달랐던 사정을 고려하면, 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분의 하자는 중대·명백하다고 할 수 없으므로, 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획을 무효라고 볼 수 없다. 나. 판단 1) 원고들의 주장에 대한 판단 (가) 첫 번째 주장에 대한 판단 제1심이 설시하고 있는 이유에다가, 사업시행기간이 사업시행자의 수용권 행사기간으로서 중요한 의미가 있기는 하나, 이는 사업시행자가 사업시행기간 내에 수용목적물에 대한 수용재결을 신청하지 아니할 경우에 사업시행계획이 장래에 향하여 그 효력을 상실한다는 것을 의미할 뿐이므로(대법원 2001. 11. 13. 선고 2000두1706 판결 참조), 사업시행기간이 사업시행계획 자체의 유효기간이라고 볼 근거가 될 수 없는 점, 사업시행계획 중 사업시행기간의 변경이 도시정비법 제28조 제1항 및 시행령 제38조에 규정된 경미한 사항의 변경이 아니라고 하더라도, 조합은 사업시행계획 수립 시에 사업의 규모 등을 고려하여 임의로 사업시행기간을 정할 수 있고(도시정비법 및 그 하위 법령은 사업시행기간을 제한하는 규정을 두고 있지 않다), 사업진행 중에도 사업의 추진 정도에 따라 얼마든지 사업시행기간을 변경할 수 있다는 점에서 사업시행기간의 만료로 인하여 사업시행계획 자체가 실효된다고 보는 것은 무리한 해석인 점 등을 더하여 보면, 사업시행계획에서 정해진 사업시행기간은 향후 시행될 사업에 관한 일응의 예정기간을 의미하고, 사업시행계획 자체의 유효기간이라고 할 수는 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (나) 두 번째 주장에 대한 판단 무효인 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분에 따라 설립된 종전 조합이 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획을 수립한 것과 달리, 제3차 사업시행변경계획은 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분의 하자를 보완한 제2차 조합설립변경인가처분에 따라 적법하게 설립된 피고 조합에 의하여 수립되었으므로, 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획을 대체하는 새로운 사업시행계획으로 평가할 수 있다. 따라서 제3차 사업시행변경계획 및 이에 기초하여 수립된 제4, 5차 사업시행변경계획은 최초 사업시행계획의 경미한 사항을 변경한 것으로 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 2) 피고의 주장에 대한 판단 (가) 첫 번째 주장에 대한 판단 제1심이 적절히 설시하고 있는 바와 같이 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획이 유효함을 전제로 하여 그 후속행위인 분양절차, 관리처분계획 및 관리처분변경계획의 인가 등이 이루어 진 이상, 원고들을 비롯한 사업구역 내 토지등소유자의 권리·의무에 영향을 미칠 정도의 공법상 법률관계를 형성하는 외관이 존속되고 있다고 할 것이므로, 원고들로서는 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획의 무효 확인을 구할 소의 이익이 없다고 할 수는 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다. (나) 두 번째 및 세 번째 주장에 대한 판단 조합설립인가처분의 유효를 전제로 사업시행계획의 수립 등과 같은 후속행위가 이루어졌다면 그러한 후속행위는 당초의 조합설립인가처분이 무효로 확인되거나 취소되면 소급하여 그 효력을 상실한다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두19680 판결 참조). 또한 하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에 볼 때 원칙적으로 허용될 수 없고, 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 한다(대법원 2010. 8. 26. 선고 2010두2579 판결, 대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두19680 판결 등 참조). 이 사건에 있어 확정판결에 의하여 무효임이 확인된 최초 조합설립인가처분 및 제1차 조합설립변경인가처분를 전제로 하여 그 후속행위로 이루어진 최초 및 제1, 2차 사업시행(변경)계획 역시 소급하여 효력을 상실하게 된 이상, 그 후 적법하게 제3차 사업시행계획이 수립·인가되고 종전의 사업시행(변경)계획을 추인하는 조합총회의 결의가 있었다고 하더라도 무효인 하자가 치유된다고 할 수 없으므로, 피고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 제1심 판결은 정당하고, 원고들 및 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 지대운(재판장) 강영훈 박창제

하이라이트

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상하급심 판례 3

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